中國環(huán)境影響評價中公眾參與機制分析

曹慧芳， 彭 兵

(1.中南大學冶金科學與工程學院， 湖南 長沙 410038； 2.長沙環(huán)境保護職業(yè)技術學院， 湖南 長沙 410004)

中國環(huán)境影響評價中公眾參與機制分析

曹慧芳1，2， 彭 兵1*

(1.中南大學冶金科學與工程學院， 湖南 長沙 410038； 2.長沙環(huán)境保護職業(yè)技術學院， 湖南 長沙 410004)

闡述了我國環(huán)境影響評價中公眾參與在本身的機制上和管理監(jiān)督上存在的不足，分析了公眾參與形式、公眾參與主體、信息公開程度等對環(huán)境影響評價中公眾參與有效性的影響，為促進我國環(huán)境影響評價中公眾參與機制的科學合理化提供參考。

環(huán)境保護； 環(huán)境影響評價； 公眾參與； 公眾參與有效性

公眾參與通常是指公眾有權通過一定的程序或途徑參與一切與公眾環(huán)境權益相關的開發(fā)決策等活動，并有權得到相應的法律保護和救濟，以防止決策的盲目性，使得該項決策符合廣大公眾的切身利益和需要[1]。公眾參與于1969年首次引入美國《國家環(huán)境政策法》，開創(chuàng)了環(huán)境影響評價公眾參與的先河[2]。目前，公眾參與已被寫入國際憲法和美國、德國、加拿大、日本、法國、比利時、意大利、荷蘭等國的環(huán)境法規(guī)中[3-9]。在環(huán)境影響報告書中引入公眾參與機制的問題，中國在1991年亞行提供贈款的環(huán)境影響評價培訓項目中首次提出，2006年3月正式發(fā)布的《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》是中國環(huán)保立法領域內(nèi)第一部確認環(huán)境影響評價公眾參與的規(guī)范性文件[10]。

目前，國內(nèi)有許多關于環(huán)境影響評價公眾參與的研究成果[11-14]，但由于起步晚、時間短，對如何保障環(huán)境評價中公眾參與權力，發(fā)揮公眾參與的積極性，提高環(huán)境影響評價中公眾參與的有效性等，沒有進行系統(tǒng)深入的研究。筆者近幾年一直從事環(huán)境評價工作，認真關注我國目前的環(huán)境影響評價公眾參與問題，發(fā)現(xiàn)了我國環(huán)境影響評價公眾參與制度存在一定的問題和缺陷。本文闡述我國環(huán)境影響評價公眾參與制度存在的不足，分析了公眾參與主體、公眾參與形式、信息公開程度等對公眾參與有效性的影響，從完善環(huán)境影響評價公眾參與制度、強化執(zhí)行和監(jiān)督管理等方面進行了探討，為我國的環(huán)境影響評價公眾參與機制的完善、環(huán)境影響評價的科學合理化提供參考。

1 我國環(huán)境影響評價公眾參與制度分析

目前，我國環(huán)境影響評價公眾參與制度主要包括了公眾參與范圍制度、公眾參與主體制度、信息公開制度和立法參與制度等[15]。與發(fā)達國家的相比較，有以下幾個方面的缺陷。

1.1公眾參與未得到切實的法律保障

竺效[16]在國家社科基金《生態(tài)文明法律機制建設研究》課題中提出，明確公眾參與為環(huán)境法基本原則就有法可依。然而，我國現(xiàn)行《環(huán)境保護法》的總則中無明文確認“公眾參與”為環(huán)境法的基本原則。目前，我國環(huán)境影響評價公眾參與依據(jù)的法律法規(guī)多引自《環(huán)境影響評價法》、《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》和《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》，雖然現(xiàn)在有多條具體的實體性和程序性的公眾參與法律規(guī)則，但難保有朝一日在面對新問題時，缺乏先知性的立法，亦不可否認，錯綜復雜的法律規(guī)則之間可能會產(chǎn)生相互沖突。

1.2環(huán)境影響評價公眾參與的對象不全面

目前，《環(huán)境影響評價法》規(guī)定的公眾參與環(huán)境影響評價僅限于除國家規(guī)定需保密以外的專項規(guī)劃和建設項目規(guī)劃兩個方面，對立法、政策環(huán)境影響評價方面處于空白?！董h(huán)境影響評價法》中第7條、第11條、第16條和第21條明確規(guī)定環(huán)境影響評價公眾參與對象包括對可能產(chǎn)生不利環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權益的專項規(guī)劃和對項目所在地環(huán)境可能造成重大影響的建設項目。然而，對環(huán)境產(chǎn)生輕度或較小影響建設項目均沒有對公眾參與進行規(guī)定，只要求編制環(huán)境影響報告表或登記表[17]。這樣導致有些行政主管部門根據(jù)《建設項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》規(guī)定，可以把具有重大環(huán)境影響的建設項目進行規(guī)模拆分，作為同一個建設項目的一期二期來分別報批，將需編制環(huán)境影響報告書(表)的建設項目簡化為填報環(huán)境影響登記表項目，將達到上級環(huán)保部門審批的建設項目分解成由低一級的環(huán)保部門審批的建設項目[18]。

1.3環(huán)境影響評價公眾參與主體范圍窄，規(guī)定不明確

目前，從我國的相關立法來看，環(huán)境影響評價公眾參與的主體是與擬建項目所帶來的環(huán)境后果有直接關系的個人和團體，并沒有包括對該擬建項目感興趣或可造成間接影響的個人、團體[19]?！董h(huán)境影響評價法》第11條和第21條對參與的主體分別規(guī)定為專項規(guī)劃或受建設項目影響的地區(qū)的有關專家、公眾和單位；《環(huán)境影響評價公眾參與暫行方法》在第15條規(guī)定環(huán)境影響評價參與主體的是由環(huán)境保護行政主管部門、建設單位或者其委托的環(huán)境評價機構選擇確認社會公眾，主要包括受項目影響地區(qū)的法人、公民和其他社會代表；在1982年頒布《建設項目環(huán)境保護管理條例》第二章對參與主體的規(guī)定為有關居民和單位[20]。同時，在我國現(xiàn)有的環(huán)境影響評價公眾參與制度并未對受到擬建項目帶來的環(huán)境影響的特殊人群進行規(guī)范，這類人群指的是低收入人群和少數(shù)民族人士，對參與環(huán)境影響評價存在自身素質(zhì)低、經(jīng)濟能力差、語言不能等困難，而難以真正地參與到環(huán)境影響評價中去。

1.4環(huán)境信息公開和公眾參與時間滯后

根據(jù)《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》第11條和第13條相關規(guī)定，環(huán)境保護行政主管部門、建設單位或者其委托的環(huán)境影響評價機構征公告和征求公眾意見的期限不得少于10日，并確保整個公告期和征求公眾意見期限的有關信息均處于公開狀態(tài)，我國環(huán)境影響評價的公示時間為審批前至少10日，審批后至少10日[21]。由于我國環(huán)境影響評價的公眾參與是在環(huán)境影響評價活動開始后才啟動的，而許多報告的編制時間在一個月以內(nèi)，有的報告表在10個工作日內(nèi)即可完成，這種快節(jié)奏的環(huán)境評價過程和建設方的利益注定了我國公眾參與公示的時間多數(shù)是以最低時限為標準，大多數(shù)時候公眾未在公示的有限時間類知曉情況或知曉已晚，項目已審批，在反饋到環(huán)境影響評價中來的時候，環(huán)境影響的項目基本上已經(jīng)確定，公眾提出的意見已經(jīng)起不到任何作用，在現(xiàn)實中，因為公眾參與，有個別意見而延遲整個環(huán)境評價報告進度的事情少之又少。

2 我國環(huán)境影響評價中公眾參與的有效性分析效性分析

環(huán)境影響評價公眾參與的有效性是一個綜合的反應，主要體現(xiàn)在環(huán)境影響評價全過程公眾獲得環(huán)境信息多少、整個環(huán)境影響評價項目決策中是否參與、自身的公共利益受到侵害時，是否擁有訴訟法律的權利等[22]。其主要受公眾參與形式、公眾參與主體和信息公開程度等的影響。

2.1公眾參與形式

我國的公眾參與形式多樣，主要包括網(wǎng)上公示、報紙公示、張貼公告公示、聽證會、電臺電視公示、座談會、論證會、咨詢專家意見、問卷調(diào)查等[23]。目前，環(huán)境影響評價多采取問卷調(diào)查、信息公示相結(jié)合，少數(shù)項目采用召開座談會或聽證會形式，即使召開了座談會或聽證會，公眾與會人員層次性、代表性不科學合理，參與人數(shù)受到一定限制，發(fā)言的權利也無法保障，公眾參與座談會或聽證會大多數(shù)是被動。因此，座談會和聽證會的公眾參與往往流于形式，最后意見的采納決定于決策者。而傳統(tǒng)的問卷調(diào)查方式在建設區(qū)域較小的房地產(chǎn)、小型工礦企業(yè)等影響范圍不大的非生態(tài)類項目效果尚可，但對于影響范圍較廣的公路等生態(tài)類項目或區(qū)域規(guī)劃等項目的有效性就不高了。

2.2公眾參與主體

公眾參與的主體包括可能受到建設項目直接影響和間接影響的有關企業(yè)事業(yè)單位、社會團體、非政府組織、專家和公眾[24]。由于建設單位或者相關的管理部門對一些工程項目的建設過程中的公眾參與環(huán)境影響評價的重要性缺乏足夠的認識，故并不注重保障這一環(huán)節(jié)實施中的準確性，往往還會在尋找環(huán)境評價參與主體的時候有意選擇基本不會發(fā)表反對意見的公眾作為代表，另外，由于參與環(huán)境評價的客體數(shù)目不足，取得的環(huán)境評價效果多半不具有代表性和準確性，導致環(huán)境影響評價中公眾參與的有效性降低。

2.3信息公開程度

信息發(fā)布是公眾參與環(huán)境影響評價中獲取項目信息的重要環(huán)節(jié)。然而，公眾參與的實施者為建設單位或其委托的環(huán)境影響評價機構、環(huán)境保護行政主管部門，均是與建設項目有利益關系的相關方。因此，在公眾參與信息設置時對項目的環(huán)境影響程度和范圍減小化，以難懂的專業(yè)術語、模棱兩可的結(jié)論進行公開，以達標排放來掩蓋不利的環(huán)境影響，或夸大污染防治措施效果。信息公開的不對稱嚴重的影響公眾的視覺和判斷，造成公眾參與流于形式，甚至有的建設方直接剔除了有反對意見調(diào)查問卷提供給環(huán)境評價單位，造成了絕大多數(shù)項目獲得了100%的公眾支持，無法真實體現(xiàn)環(huán)境評價公眾參與的有效性。

3 討論

鑒于環(huán)境影響評價公眾參與對實現(xiàn)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展和提高人民的環(huán)境保護意識有著重要意義。我國環(huán)境影響評價公眾參與在本身的機制上和管理監(jiān)督上都存在著上述的諸多不足，嚴重影響到我國公眾參與的有效性和科學性，導致環(huán)境保護主管部門的部分環(huán)境影響評價決策無法符合廣大公眾的切身利益和需要。為了能更好地解決我國經(jīng)濟建設發(fā)展中出現(xiàn)的各種環(huán)境沖突和矛盾，首先應當明確“公眾參與”為我國環(huán)境法的基本原則，完善環(huán)保審批制度，提高公眾參與的力度，加大環(huán)境影響評價機構對于公眾的問題和意見處理的強度；其次，擴大公眾參與的主體，延長信息公開時間，加大信息公開的程度；再次，根據(jù)不同地區(qū)、不同居民擁有不同的特征，采取不同的公眾參與形式，進一步完善公眾參與機制。最后，政府部門應當設置與項目無利益相關的第三方作為公眾參與調(diào)查機構，調(diào)查時不能有意避開項目影響的利益受損者，避免弱勢群體在公眾參與中被邊緣化。

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(文字編校：龔玉子)

Analysisonpublicparticipationmechanismofenvironmental11:25 2017-11-20impactassessmentinChina

CAO Huifang1，2， PENG Bing1*

(1.School of Metallurgical Science and Engineering， Central South University， Changsha 410083， China；2.Changsha Environmental Protection College， Changsha 410004， China)

The paper describes systematically the insufficiency of the public participation mechanism，management and supervision’s system in environmental impact assessment.The effect of the public participation means，main and information disclosure on the validity of the public participation in EIA were detailed analysis.The paper provides a reference for promoting the scientific rationalization of the public participation mechanism of EIA.

environmental protection； environmental impact assessment； public participation； effectiveness

2014-09-29

國家科技支撐計劃重點項目(2012BAC12B00)。

曹慧芳(1982-)，女，湖南省永興縣人，碩士，工程師，主要從事環(huán)境影響評價研究。

*為通訊作者。

X 820.3

A

1003 — 5710(2014)06 — 0117 — 04

10. 3969/j. issn. 1003 — 5710. 2014. 06. 028