人口流動背景下國內(nèi)外義務(wù)教育均衡發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)和啟示

高仲輝（浙江省樂清市教學(xué)研究室）

人口流動背景下國內(nèi)外義務(wù)教育均衡發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)和啟示

高仲輝
（浙江省樂清市教學(xué)研究室）

人口流動是當(dāng)今世界的新常態(tài)。人口流動打破了地區(qū)教育的平衡，給義務(wù)教育均衡發(fā)展提出了新的挑戰(zhàn)。近年來，美國和我國上海地區(qū)在人口流動日益頻繁的情況下，義務(wù)教育均衡發(fā)展取得了顯著的成績，他們的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)對于我國推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展有很好的借鑒作用。

人口流動；教育均衡；經(jīng)驗(yàn)和啟示

他山之石，可以攻玉。隨著人口流動日益加劇，世界各地義務(wù)教育失衡現(xiàn)象普遍存在。但是，教育均衡問題關(guān)系到社會公平正義，關(guān)乎國家全面發(fā)展，因此，世界各地高度重視，紛紛采取各種有效措施促進(jìn)義務(wù)教育的均衡發(fā)展。他們的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)對我國義務(wù)教育均衡發(fā)展有很好的啟示和借鑒作用。

一、美國推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)

1.完善義務(wù)教育財(cái)政體制

第二次世界大戰(zhàn)后，聯(lián)邦和州政府改變由學(xué)區(qū)主要承擔(dān)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的做法，通過撥款補(bǔ)助即財(cái)政轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)對學(xué)區(qū)義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)支持，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)由聯(lián)邦、州和學(xué)區(qū)三方共同承擔(dān)。聯(lián)邦政府教育經(jīng)費(fèi)主要是為處于弱勢的群體和無正常學(xué)習(xí)能力的學(xué)生提供幫助，每年基本占總教育經(jīng)費(fèi)的6%左右。州政府承擔(dān)學(xué)區(qū)將近一半的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，采用政府間補(bǔ)助的形式對各學(xué)區(qū)教育經(jīng)費(fèi)需求的支持。在補(bǔ)助形式上，美國各州采用的形式也各有不同，概括起來，主要有三種模式：一是基本補(bǔ)助模式（專項(xiàng)一次性補(bǔ)助），即根據(jù)學(xué)區(qū)的學(xué)生數(shù)，按一定的人均補(bǔ)助額支付到各學(xué)區(qū)。此種補(bǔ)助模式不考慮各學(xué)區(qū)財(cái)政水平的差異，只是將教育經(jīng)費(fèi)均等地補(bǔ)助到各學(xué)區(qū)，主要目的是為了增加學(xué)區(qū)教育資源，保證每個學(xué)生最低的教育支出水平。難以實(shí)現(xiàn)學(xué)區(qū)教育資源和教育支出的均等。二是保證稅基模式（專項(xiàng)配套補(bǔ)助），保證稅基補(bǔ)助又稱能力均等化計(jì)劃，即為每個學(xué)區(qū)設(shè)定一個相同的學(xué)生基本稅基，州政府根據(jù)各學(xué)區(qū)的財(cái)政狀況分別給予不同的補(bǔ)助額度，對于相對富裕的學(xué)區(qū)，可以少補(bǔ)或不補(bǔ)，對那些靠學(xué)區(qū)自身財(cái)力無法保證學(xué)生基本稅基的，則由州政府給予補(bǔ)助，以達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)額度。這個模式可以有效地縮小學(xué)區(qū)間的教育經(jīng)費(fèi)差距，是目前美國各州主要的教育財(cái)政補(bǔ)助模式。三是基本補(bǔ)助和保證稅基相結(jié)合的模式。此種補(bǔ)助模式把專項(xiàng)一次性補(bǔ)助和專項(xiàng)配套補(bǔ)助模式的優(yōu)點(diǎn)有機(jī)結(jié)合，確保各學(xué)區(qū)既能滿足最低教育支出的需求，又可以提高義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助的有效性。

另外，針對各學(xué)區(qū)義務(wù)教育發(fā)展不均衡的情況，美國聯(lián)邦政府設(shè)立“農(nóng)村教育成就項(xiàng)目”，對州和學(xué)區(qū)進(jìn)行差別性專項(xiàng)教育經(jīng)費(fèi)資助，幫助經(jīng)濟(jì)薄弱農(nóng)村學(xué)區(qū)更有效地獲得和使用聯(lián)邦教育資金，改善學(xué)校教育教學(xué)環(huán)境。聯(lián)邦政府還提供了招募教師專項(xiàng)資金，用于緩解農(nóng)村教師緊缺的問題，幫助學(xué)校提高教師整體素質(zhì)。針對農(nóng)村邊遠(yuǎn)地區(qū)，許多州政府根據(jù)學(xué)生的實(shí)際情況為學(xué)生提供邊遠(yuǎn)地區(qū)教育補(bǔ)貼、寄宿補(bǔ)貼、家長陪讀補(bǔ)貼等各類財(cái)政補(bǔ)貼，以保障農(nóng)村學(xué)區(qū)學(xué)生完成義務(wù)教育。為加強(qiáng)薄弱學(xué)校建設(shè)，聯(lián)邦和州政府共同施行資金輔助計(jì)劃。聯(lián)邦政府通過綜合學(xué)校改革論證計(jì)劃、閱讀優(yōu)異法案計(jì)劃等計(jì)劃和基金來輔助薄弱學(xué)校。州政府則是通過州立法機(jī)構(gòu)的撥款和設(shè)立的基金項(xiàng)目、專門的扶助計(jì)劃來扶持薄弱學(xué)校。

2.靈活的擇校制度和薄弱學(xué)校幫扶政策

各州各地的不均衡是美國義務(wù)教育最突出的問題，靈活的擇校制度可以在一定程度上緩解這種狀況。一是磁石學(xué)校。磁石學(xué)校又稱特色學(xué)校，它以獨(dú)特的課程設(shè)置、靈活多樣的教學(xué)方法、高效的教育質(zhì)量吸引各地不同學(xué)區(qū)和不同種族的學(xué)生前來就讀，這不僅可以促進(jìn)學(xué)生之間的交流，更可以通過擇校保證教育的均衡。二是特許學(xué)校。州政府通過立法將某些公辦學(xué)校的主辦權(quán)交給團(tuán)體、個人或私營企業(yè)管理，實(shí)行公辦私營，為學(xué)生提供不同教育特點(diǎn)的學(xué)校教育。特許學(xué)校既具有公辦學(xué)校低學(xué)費(fèi)等諸多優(yōu)點(diǎn)，又有私立學(xué)校重視教學(xué)質(zhì)量和服務(wù)等優(yōu)點(diǎn)，受到社會的廣泛歡迎。特許學(xué)校為那些希望享受私立學(xué)校高質(zhì)量的教育但負(fù)擔(dān)不起教育費(fèi)用的貧困家庭兒童提供了另一種選擇，促進(jìn)了教育公平。三是實(shí)行教育券制度。政府按照公立學(xué)校生均教育經(jīng)費(fèi)的額度以“教育券”的形式直接發(fā)放給家庭或?qū)W生，由家長和兒童自由選擇自己認(rèn)可的學(xué)校，用教育券支付部分或全部學(xué)費(fèi)，這種方式，增加了兒童進(jìn)入高質(zhì)量的私立學(xué)校的機(jī)會。另外，20世紀(jì)60年代美國政府針對處于困境的弱勢群體和薄弱學(xué)校，實(shí)施了著名的“補(bǔ)償教育計(jì)劃”，把聯(lián)邦教育經(jīng)費(fèi)中的一部分用于薄弱學(xué)校改造。

3.加強(qiáng)對特殊群體教育的補(bǔ)償

美國政府通過立法加強(qiáng)對特殊群體的義務(wù)教育補(bǔ)償力度。一是重視少數(shù)民族教育。長期以來，美國少數(shù)民族學(xué)生與非少數(shù)民族學(xué)生在學(xué)業(yè)上有較大的差距。因此，政府通過各種措施來縮小這種差距。1994年，克林頓簽署《美國教育改革法》，提出要采取具體措施來消滅美國少數(shù)民族學(xué)生和非少數(shù)民族學(xué)生在學(xué)業(yè)上的差距。二是重視殘疾兒童的教育。2004年，美國國會通過了《殘疾人教育促進(jìn)法》，規(guī)定所有公立學(xué)校都要向殘疾兒童提供免費(fèi)的義務(wù)教育。各學(xué)區(qū)有義務(wù)對每一名殘疾孩子進(jìn)行鑒定，并為其制定“個性化教育計(jì)劃”，盡量讓他們與健全兒童一起上課。三是重視困難兒童的教育。20世紀(jì)60年代，美國政府實(shí)施了“補(bǔ)償教育計(jì)劃”，對貧困家庭兒童或?qū)W習(xí)有困難的學(xué)生設(shè)計(jì)不同的學(xué)習(xí)方案，通過實(shí)施黑人兒童補(bǔ)償計(jì)劃、免費(fèi)午餐計(jì)劃等多種個性化的措施，幫助他們擺脫困境。四是重視流動兒童的教育。針對那些隨父母工作變動，家庭住所頻繁變動的流動兒童。1966年，美國聯(lián)邦政府制定了“流動兒童計(jì)劃”，為流動兒童提供高質(zhì)量的資助和服務(wù)，確保學(xué)生不會因跨區(qū)或跨州遷移受到課程設(shè)置、學(xué)習(xí)標(biāo)準(zhǔn)等方面的困擾，由聯(lián)邦政府與學(xué)校合作，讓這些流動兒童得到正規(guī)的學(xué)校教育。

二、上海市浦東新區(qū)義務(wù)教育均衡發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)

浦東新區(qū)人口流動十分活躍，2010年，浦東新區(qū)流動人口達(dá)到202.43萬人，占全區(qū)常住人口的40.1%。人口的流動打破了浦東新區(qū)義務(wù)教育資源原有配置的平衡，給原來的義務(wù)教育財(cái)政保障體系、招生政策、學(xué)校網(wǎng)點(diǎn)布局、學(xué)校辦學(xué)理念都帶來了不小的沖擊，如何推動人口流動背景下區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展，上海市浦東新區(qū)做了一些創(chuàng)新，取得了一定的成效。

1.建立公共服務(wù)保障機(jī)制

上海市實(shí)行市縣兩級共同分擔(dān)的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，上海市本級財(cái)政根據(jù)各公辦學(xué)校實(shí)際招生的流動兒童數(shù)來劃撥教育經(jīng)費(fèi)，2008年按每生1000元的標(biāo)準(zhǔn)，隨后三年分別提高至1500元、1800元、2000元。同時要求各區(qū)縣要按市級財(cái)政實(shí)際補(bǔ)助資金按1∶1的比例出配套資金，全部用于流動兒童義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)。浦東新區(qū)堅(jiān)持教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，切實(shí)保障義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)“三個”增長。2010到2012年三年來，對義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入達(dá)到130多億元。小學(xué)生均公用經(jīng)費(fèi)達(dá)到3000元，初中達(dá)至3200元，明顯高于上海市的標(biāo)準(zhǔn)。另外，2011年和2012年新區(qū)政府在“三增長”基數(shù)之外又安排2.29億元教育基建項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，用于郊區(qū)薄弱地區(qū)教育新建、改建項(xiàng)目順利實(shí)施。2012年，浦東新區(qū)城鄉(xiāng)義務(wù)教育基本實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一撥款標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一硬件配備水平，統(tǒng)一信息平臺，統(tǒng)一提供教師培訓(xùn)與發(fā)展目標(biāo)。

2.制定高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)規(guī)劃

2006年以來，浦東新區(qū)共新建、改擴(kuò)建學(xué)校39所，凈增面積177815平方米，退租還教16887平方米，合計(jì)新增校舍1281275平方米，通過優(yōu)化、新建、調(diào)整等舉措，有效應(yīng)對區(qū)域內(nèi)不斷增長的各學(xué)段教育資源需求，基本形成了公平普惠、優(yōu)質(zhì)均衡基礎(chǔ)教育新格局。目前，新區(qū)義務(wù)教育階段16所民辦學(xué)校在內(nèi)的122所初中（含18所完中、30所一貫制），達(dá)到04標(biāo)準(zhǔn)有74所，90標(biāo)準(zhǔn)有37所，達(dá)標(biāo)率90.1%；124小學(xué)（含4所民辦學(xué)校），達(dá)到04標(biāo)準(zhǔn)有42所，90標(biāo)準(zhǔn)有72所，達(dá)標(biāo)率91.94%。

3.多渠道、多形式購買教育服務(wù)

浦東新區(qū)加強(qiáng)了對流動兒童學(xué)校的管理和整治。制定了流動兒童學(xué)校辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，要求各流動兒童學(xué)校按照標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行辦學(xué)，對存在安全隱患、辦學(xué)條件達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)校實(shí)行關(guān)停。對按標(biāo)準(zhǔn)成功改造的學(xué)校，由上海市政府和區(qū)政府給予學(xué)校一定的補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)，并對其按民辦學(xué)校進(jìn)行統(tǒng)一管理，根據(jù)其招生學(xué)生數(shù)按成本給予基本補(bǔ)貼，2012年，生均補(bǔ)貼每學(xué)年達(dá)5000元。三年來，浦東新區(qū)共審批設(shè)立41所以招收流動兒童為主的民辦小學(xué)，上海市、區(qū)兩級財(cái)政為流動兒童學(xué)校共投入2.5億多元；2010年新區(qū)教育局先后對民辦農(nóng)民工子女學(xué)校實(shí)施了食堂改造、廁所改造、教室照明改造等，投入580余萬元實(shí)施“為民辦農(nóng)民工子女小學(xué)配置標(biāo)準(zhǔn)圖書室及增配體育運(yùn)動器材”實(shí)事工程。

三、國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)的啟示和思考

1.建立流動兒童義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)省、縣共同分擔(dān)的財(cái)政保障體系

無論是美國的聯(lián)邦、州和學(xué)區(qū)共同承擔(dān)，以州政府為主的財(cái)政保障體系，還是上海的市、區(qū)（縣）共同分擔(dān)的財(cái)政保障體系，都能有效解決因?yàn)閰^(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡導(dǎo)致的義務(wù)教育投入的不均衡。流動兒童過多導(dǎo)致縣域義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)不足是我國許多地區(qū)的普遍現(xiàn)象，導(dǎo)致縣域義務(wù)教育發(fā)展水平不高，流動兒童公平接受義務(wù)教育難以落實(shí)。緩解縣級義務(wù)教育財(cái)政壓力，推進(jìn)義務(wù)教育均衡優(yōu)質(zhì)發(fā)展，可以建立省、縣兩級政府共同分擔(dān)的財(cái)政保障體系。一方面，縣級政府要承擔(dān)義務(wù)教育的主要責(zé)任，加大地方財(cái)政投入，確保教育經(jīng)費(fèi)“三個增長”。另一方面，省級政府可以根據(jù)公辦學(xué)校實(shí)際招收的流動兒童數(shù)撥付流動兒童義務(wù)教育專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，并要求縣級政府拿出一定比例的配套資金用于流動兒童義務(wù)教育。通過建立省縣共同分擔(dān)的教育財(cái)政體系，不但可以緩解縣級義務(wù)教育財(cái)政的壓力，更能提高縣級政府和教育行政部門推動流動兒童公平接受義務(wù)教育的主動性和積極性。

2.創(chuàng)新義務(wù)教育辦學(xué)模式，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源覆蓋面

（1）全面實(shí)施義務(wù)教育集團(tuán)化辦學(xué)模式。教育行政部門可根據(jù)縣域內(nèi)各義務(wù)教育學(xué)校的實(shí)際，以有較好社會聲譽(yù)和家長口碑的優(yōu)質(zhì)學(xué)校為主要對象，創(chuàng)新多樣化辦學(xué)機(jī)制，充分發(fā)揮名校、強(qiáng)校示范引領(lǐng)作用，有效擴(kuò)張優(yōu)質(zhì)學(xué)校辦學(xué)規(guī)模，不斷擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)資源覆蓋面。要根據(jù)各個地區(qū)的實(shí)際情況，分別采取學(xué)區(qū)制管理、集團(tuán)化辦學(xué)、學(xué)校聯(lián)盟、對口幫扶、委托辦學(xué)、引進(jìn)辦學(xué)等形式，逐步縮小校際、城鄉(xiāng)、區(qū)域教育發(fā)展差距，讓所有兒童都能公平享受優(yōu)質(zhì)的義務(wù)教育。

（2）加強(qiáng)特色學(xué)校建設(shè)。千校一面不是均衡，為不同兒童提供最適合的教育才是高質(zhì)量的均衡教育。流動兒童來自五湖四海，個性差異較大，較難適應(yīng)樂清目前比較單一的教育模式。因此，要大力實(shí)施“學(xué)校特色發(fā)展戰(zhàn)略”，鼓勵引導(dǎo)基礎(chǔ)相對薄弱學(xué)校走個性化、特色化的內(nèi)涵式發(fā)展之路，推動城鄉(xiāng)學(xué)校尤其是薄弱學(xué)校發(fā)展提升，努力形成一校一品、百花齊放的生動局面，讓不同群體的學(xué)生選擇適合自己的教育，保障不同群體教育機(jī)會的公平。

3.保障流動兒童同城入學(xué)權(quán)利，破解入學(xué)難問題

一方面，地方政府和教育行政部門要把流動人口子女的教育納入到本地教育整體規(guī)劃中來，要把保障流動兒童的公平教育作為政府的法定責(zé)任，對流動兒童的義務(wù)教育實(shí)行同城待遇。地方政府要嚴(yán)格規(guī)范各學(xué)校的招生行為，不得以任何原因損害流動兒童就近入學(xué)的權(quán)利。另一方面，由于我國義務(wù)教育已實(shí)行國家統(tǒng)一的學(xué)籍管理系統(tǒng)，國家要盡快改革義務(wù)教育階段教育財(cái)政撥款制度，把向?qū)W生戶籍所在地?fù)芸钷D(zhuǎn)變?yōu)橹苯酉驅(qū)W生學(xué)籍所在地?fù)芸睿蛘咭越逃姆绞桨l(fā)放給流動兒童，以減輕流入地政府的財(cái)政壓力。

王瑜.美國義務(wù)教育均衡發(fā)展的價值觀.教師教育學(xué)報(bào)，2014 （3）.

·編輯王亞青