我國教育督導(dǎo)政策的發(fā)展動(dòng)向及未來展望

趙德成

(北京師范大學(xué) 教育學(xué)部，北京　100875)

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我國教育督導(dǎo)政策的發(fā)展動(dòng)向及未來展望

趙德成

(北京師范大學(xué) 教育學(xué)部，北京100875)

摘要：自2012年《督導(dǎo)條例》頒布以來，國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會(huì)陸續(xù)發(fā)布多個(gè)政策文件，我國督導(dǎo)政策建設(shè)進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期。對(duì)有關(guān)政策文本進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)我國教育督導(dǎo)政策呈現(xiàn)一些新的發(fā)展動(dòng)向，主要有：在人民政府設(shè)立教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)行使督導(dǎo)權(quán)，增強(qiáng)督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性與權(quán)威性；進(jìn)一步明確和擴(kuò)大督導(dǎo)職責(zé)，形成督政、督學(xué)、評(píng)估監(jiān)測(cè)三位一體的教育督導(dǎo)體系；推動(dòng)社會(huì)組織參與督導(dǎo)，由督導(dǎo)機(jī)構(gòu)實(shí)行歸口管理。進(jìn)一步完善有關(guān)政策，加強(qiáng)政策落實(shí)，是未來教育督導(dǎo)政策建設(shè)的重點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：教育督導(dǎo)；督導(dǎo)條例；督導(dǎo)政策；評(píng)估監(jiān)測(cè)

一、問題的提出

我國教育督導(dǎo)政策建設(shè)起步較晚。1991年，原國家教委頒布了《教育督導(dǎo)暫行規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《暫行規(guī)定》)，從機(jī)構(gòu)、督學(xué)、督導(dǎo)等幾個(gè)方面對(duì)教育督導(dǎo)工作的開展作出原則性規(guī)定。這是建國以來有關(guān)教育督導(dǎo)的第一個(gè)部門規(guī)章，是當(dāng)時(shí)和之后很長(zhǎng)一段時(shí)期教育督導(dǎo)領(lǐng)域具有關(guān)鍵影響的“基本政策”。隨后，原國家教委又相繼頒布《關(guān)于加強(qiáng)教育督導(dǎo)隊(duì)伍的幾點(diǎn)意見》(教督[1996]6號(hào))、《普通中小學(xué)校督導(dǎo)評(píng)估工作指導(dǎo)綱要(修訂稿)》(教督[1997]4號(hào))以及《關(guān)于加強(qiáng)教育督導(dǎo)與評(píng)估工作的意見》(教督[1999]6號(hào))等規(guī)范性文件，教育督導(dǎo)政策建設(shè)工作有序推進(jìn)。有關(guān)政策大致勾勒出我國教育督導(dǎo)制度的基本框架，我國教育督導(dǎo)政策體系初步形成。但必須承認(rèn)的是，進(jìn)入21世紀(jì)以來，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展、法制化的推進(jìn)以及教育改革的逐步深入，教育督導(dǎo)政策建設(shè)已不能滿足實(shí)踐需要，表現(xiàn)出一些問題，主要有三點(diǎn)[1-2]。1.教育督導(dǎo)“基本政策”權(quán)威性不足?！稌盒幸?guī)定》是部門規(guī)章，只能規(guī)范教育內(nèi)部事務(wù)，各級(jí)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)依此開展的督政力度不夠，直接導(dǎo)致實(shí)踐的無序和低效。2.教育督導(dǎo)政策之間的關(guān)聯(lián)性與互補(bǔ)性欠缺。3.教育督導(dǎo)具體政策數(shù)量不足，有些事務(wù)無章可循。教育發(fā)展呼喚與之相適應(yīng)的督導(dǎo)政策，教育督導(dǎo)制度改進(jìn)和政策建設(shè)亟待加強(qiáng)。

2012年8月，為貫徹落實(shí)《國家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃綱要》)，完善督導(dǎo)制度和監(jiān)督問責(zé)制度，國務(wù)院決定成立國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會(huì)，其主要職責(zé)是研究制定國家教育督導(dǎo)的重大方針、政策；審議國家教育督導(dǎo)總體規(guī)劃和重大事項(xiàng)；統(tǒng)籌指導(dǎo)全國教育督導(dǎo)工作[3]。

緊接著，國務(wù)院第215次常務(wù)會(huì)議審議通過《教育督導(dǎo)條例》(國務(wù)院令第624號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《督導(dǎo)條例》)，自2012年10月1日起正式實(shí)施?！抖綄?dǎo)條例》是我國建國以來的第一部教育督導(dǎo)行政法規(guī)，在教育改革和發(fā)展歷史中具有里程碑意義。自此我國教育督導(dǎo)政策建設(shè)進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期，國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會(huì)辦公室陸續(xù)發(fā)布了多個(gè)政策文件，對(duì)督學(xué)責(zé)任區(qū)建設(shè)、責(zé)任督學(xué)掛牌督導(dǎo)以及深化督導(dǎo)改革、轉(zhuǎn)變管理方式等有關(guān)工作進(jìn)行規(guī)范。

在督導(dǎo)制度改革加速這樣一個(gè)宏觀背景下，梳理我國教育督導(dǎo)政策的最新發(fā)展動(dòng)向，并對(duì)未來督導(dǎo)制度改革進(jìn)行展望，無疑具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、當(dāng)前我國教育督導(dǎo)政策的發(fā)展動(dòng)向

對(duì)有關(guān)政策文本進(jìn)行分析，可以發(fā)現(xiàn)2012年以來我國教育督導(dǎo)政策呈現(xiàn)一些新的發(fā)展動(dòng)向，主要如下。

(一)在人民政府設(shè)立教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)行使督導(dǎo)權(quán)，加強(qiáng)督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性與權(quán)威性

教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)是行使督導(dǎo)職能的主體，其層級(jí)和權(quán)威性在一定程度上影響著督導(dǎo)的效果。1991年《暫行規(guī)定》第二章規(guī)定，“國家教育委員會(huì)行使教育督導(dǎo)職權(quán)，并負(fù)責(zé)管理全國教育督導(dǎo)工作”，“國家教育委員會(huì)設(shè)置教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)教育督導(dǎo)的具體工作”，“地方縣以上均設(shè)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)”。此后很長(zhǎng)一段時(shí)期各級(jí)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)基本上依照這一政策而設(shè)立。在國家層面，1993年，原國家教委成立教育督導(dǎo)團(tuán)并下設(shè)教育督導(dǎo)團(tuán)辦公室；1998年，教育部設(shè)置教育督導(dǎo)團(tuán)辦公室，使其成為教育部一個(gè)獨(dú)立的職能司(廳、室)；2000年，教育部督導(dǎo)團(tuán)正式更名為“國家教育督導(dǎo)團(tuán)”。無論這個(gè)機(jī)構(gòu)如何命名，它都是下設(shè)在教育部的一個(gè)機(jī)構(gòu)，受教育行政部門主管，這種狀況在2006年《義務(wù)教育法》修訂后仍然沒有改變。修訂后的《義務(wù)教育法》第一章第八條指出：“人民政府教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)對(duì)義務(wù)教育工作執(zhí)行法律法規(guī)情況、教育教學(xué)質(zhì)量以及義務(wù)教育均衡發(fā)展?fàn)顩r等進(jìn)行督導(dǎo)，督導(dǎo)報(bào)告向社會(huì)公布?！边@一法律條文在文字表述上已將督導(dǎo)機(jī)構(gòu)放在人民政府之下，政策意圖和導(dǎo)向已十分明顯。然而，在2012年之前，我國最高一級(jí)督導(dǎo)機(jī)構(gòu)都是設(shè)立在教育部?jī)?nèi)部。在省、地市和區(qū)縣層面，督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的設(shè)置呈現(xiàn)多樣化態(tài)勢(shì)。黃威將地方督導(dǎo)機(jī)構(gòu)區(qū)分成三種類型：人大通過決議成立的人民政府教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)、政府批準(zhǔn)成立的人民政府教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)、教育行政部門內(nèi)設(shè)立的教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)[4]。而據(jù)教育部官方網(wǎng)站于2005年公布的資料顯示，31個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)都設(shè)立了人民政府教育督導(dǎo)團(tuán)(室)；98.5%的地(市)級(jí)建立了教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)，其中設(shè)立在人民政府之下的占91.1%；2 716個(gè)縣設(shè)立了督導(dǎo)室，其中下設(shè)在人民政府的占82.7%[5]。但需要指出的是，從督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的人事關(guān)系和履職方式來看，我國很多地方教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)名義上設(shè)在人民政府，實(shí)際卻掛靠在教育行政機(jī)關(guān)，由教育行政機(jī)關(guān)代管，其人員編制和人事關(guān)系也通常納入教育行政機(jī)關(guān)之列。

教育督導(dǎo)權(quán)由教育行政部門行使，直接導(dǎo)致督導(dǎo)機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性，陷入“既是運(yùn)動(dòng)員，又當(dāng)裁判員”，自己監(jiān)督自己的尷尬局面。同時(shí)，督導(dǎo)機(jī)構(gòu)在對(duì)下級(jí)人民政府及下級(jí)教育行政部門的工作進(jìn)行監(jiān)督、檢查和指導(dǎo)時(shí)，也缺乏權(quán)威性，使督政工作難以深入，這已成為制約我國教育督導(dǎo)事業(yè)深入發(fā)展的重要因素。2012年，國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會(huì)的成立以及《督導(dǎo)條例》的頒布，使這一問題的解決出現(xiàn)重大轉(zhuǎn)機(jī)。新成立的國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會(huì)由國務(wù)委員劉延?xùn)|擔(dān)任主任，由教育部、科技部、財(cái)政部、人力資源社會(huì)保障部等多個(gè)相關(guān)部委的領(lǐng)導(dǎo)構(gòu)成，凸顯國家對(duì)教育督導(dǎo)工作的重視及推進(jìn)督導(dǎo)機(jī)構(gòu)建設(shè)的決心。《督導(dǎo)條例》第一章第四條也規(guī)定，“國務(wù)院教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)和縣級(jí)以上地方人民政府負(fù)責(zé)教育督導(dǎo)的機(jī)構(gòu)(以下統(tǒng)稱教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu))在本級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)下獨(dú)立行使督導(dǎo)職能”，“承擔(dān)本行政區(qū)域的教育督導(dǎo)實(shí)施工作”。目前，受這一政策驅(qū)動(dòng)，許多縣級(jí)以上地方人民政府已開始謀劃參照國家層面的機(jī)構(gòu)設(shè)置推動(dòng)本地督導(dǎo)機(jī)構(gòu)設(shè)置改革，切實(shí)增強(qiáng)督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、權(quán)威性和影響力。

(二)進(jìn)一步明確和擴(kuò)大督導(dǎo)職責(zé)，形成督政、督學(xué)、評(píng)估監(jiān)測(cè)三位一體的教育督導(dǎo)體系

督導(dǎo)制度恢復(fù)以來，督導(dǎo)職責(zé)逐漸明確并不斷擴(kuò)大。1977年，鄧小平在關(guān)于《教育戰(zhàn)線的撥亂反正問題》的談話中指出：“要健全教育部的機(jī)構(gòu)。要找一些四十歲左右的人，天天到學(xué)校里去跑。搞四十人，至少搞二十人專門下去跑。要像下連隊(duì)當(dāng)兵一樣，下去當(dāng)‘學(xué)生’，到班里聽聽課，了解情況，監(jiān)督計(jì)劃、政策等的執(zhí)行，然后回來報(bào)告。這樣才能使情況反映得快，問題解決得快?！盵6]66-67當(dāng)時(shí)對(duì)督導(dǎo)職責(zé)的構(gòu)想還局限于對(duì)學(xué)校教育教學(xué)工作的督導(dǎo)，即“督學(xué)”。隨著督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的逐步建立與督導(dǎo)實(shí)踐工作的推進(jìn)，1988年，時(shí)任國家教委主任的李鐵映指示：“要加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，強(qiáng)化教育督導(dǎo)制度，不僅‘督學(xué)’，而且要‘督政’。當(dāng)前國家教委督導(dǎo)工作的重點(diǎn)是對(duì)下級(jí)政府教育工作的督導(dǎo)?！盵7]1991年，他簽署國家教育委員會(huì)第15號(hào)令，頒布了《暫行規(guī)定》，以部門規(guī)章的形式將督導(dǎo)職責(zé)界定為：“對(duì)下級(jí)人民政府的教育工作、下級(jí)教育行政部門和學(xué)校的工作進(jìn)行監(jiān)督、檢查、評(píng)估、指導(dǎo)，保證國家有關(guān)教育的方針、政策、法規(guī)的貫徹執(zhí)行和教育目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。”“督政”與“督學(xué)”一起，開始正式成為教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的職責(zé)。

這種職責(zé)界定方式在2012年頒布的《督導(dǎo)條例》中得到進(jìn)一步的確認(rèn)?！抖綄?dǎo)條例》第一章第二條規(guī)定教育督導(dǎo)的內(nèi)容分為兩個(gè)方面：其一是縣級(jí)以上人民政府對(duì)下級(jí)人民政府依法治教情況進(jìn)行督導(dǎo)，即“督政”；其二是縣級(jí)以上地方人民政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)各種教育機(jī)構(gòu)的教育教學(xué)工作進(jìn)行督導(dǎo)，即“督學(xué)”?！岸秸迸c“督學(xué)”相結(jié)合的督導(dǎo)職責(zé)體系成為我國教育督導(dǎo)制度的一個(gè)特色，并以行政法規(guī)形式予以確立。進(jìn)入2014年，督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的職責(zé)界定又發(fā)生新變化。為深入落實(shí)《規(guī)劃綱要》和《督導(dǎo)條例》，國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會(huì)印發(fā)了《深化教育督導(dǎo)改革轉(zhuǎn)變教育管理方式的意見》(國教督辦〔2014〕3號(hào))。文件指出，當(dāng)前深化教育督導(dǎo)改革的總體思路是：“立足我國實(shí)際，借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，建立督促地方政府依法履行教育職責(zé)的督政機(jī)制、指導(dǎo)各級(jí)各類學(xué)校規(guī)范辦學(xué)提高教育質(zhì)量的督學(xué)體制、科學(xué)評(píng)價(jià)教育教學(xué)質(zhì)量的評(píng)估監(jiān)測(cè)體系，形成督政、督學(xué)、評(píng)估監(jiān)測(cè)三位一體的教育督導(dǎo)體系，為促進(jìn)教育事業(yè)科學(xué)發(fā)展、辦好人民滿意的教育提供制度保障?！北M管近幾年教育部督導(dǎo)團(tuán)辦公室已將質(zhì)量評(píng)估監(jiān)測(cè)視作重要的工作內(nèi)容之一，有的年份還將其作為年度工作重點(diǎn)，但國家以規(guī)范性文件形式明確將質(zhì)量評(píng)估監(jiān)測(cè)定義為督導(dǎo)機(jī)構(gòu)職責(zé)，尚屬第一次。這是對(duì)《督導(dǎo)條例》的延伸，是一個(gè)歷史性的突破。國家重視質(zhì)量評(píng)估監(jiān)測(cè)，有其深刻的國際國內(nèi)背景。在國際上，進(jìn)入21世紀(jì)以來，一些重要的國際組織(如歐盟、世界經(jīng)合組織)不約而同地表達(dá)了對(duì)教育質(zhì)量的關(guān)注，各國政府也高度重視教育質(zhì)量的保障與提升，紛紛增加經(jīng)費(fèi)投入，啟動(dòng)教育質(zhì)量監(jiān)測(cè)項(xiàng)目。

在我國，為提高教育質(zhì)量和促進(jìn)全體學(xué)生全面發(fā)展，國家自2001年啟動(dòng)新課程，那么，學(xué)生是否達(dá)成了國家課程標(biāo)準(zhǔn)所設(shè)定的目標(biāo)？學(xué)生實(shí)際發(fā)展情況如何？各地和各校教育質(zhì)量怎么樣？區(qū)域間和城鄉(xiāng)間是否存在嚴(yán)重的不均衡？一系列問題也需要通過大規(guī)模質(zhì)量監(jiān)測(cè)項(xiàng)目予以分析。質(zhì)量監(jiān)測(cè)項(xiàng)目受到多方重視還與減負(fù)有很大的關(guān)系。在學(xué)生負(fù)擔(dān)高居不下的情況下，教育部及各級(jí)教育行政部門都將評(píng)價(jià)與考試視作學(xué)生負(fù)擔(dān)的主要來源，因而多次發(fā)文規(guī)范考試和評(píng)價(jià)工作，地方教育行政部門和中小學(xué)要嚴(yán)格控制和減少考試次數(shù)，區(qū)域性統(tǒng)一考試基本上不被允許。地方政府要診斷、保障和提升本轄區(qū)內(nèi)的教育質(zhì)量，需要開展質(zhì)量評(píng)估監(jiān)測(cè)。而今，國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會(huì)將質(zhì)量評(píng)估監(jiān)測(cè)確定為督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的職責(zé)之一，并由督導(dǎo)機(jī)構(gòu)對(duì)質(zhì)量監(jiān)測(cè)實(shí)行歸口管理，實(shí)現(xiàn)了督導(dǎo)工作的創(chuàng)新。

督政、督學(xué)、評(píng)估監(jiān)測(cè)是當(dāng)前我國各級(jí)教育督導(dǎo)部門的主要職責(zé)。建立督政、督學(xué)、評(píng)估監(jiān)測(cè)三位一體的教育督導(dǎo)體系，已成為我國教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的基本思路。

(三)推動(dòng)社會(huì)組織參與督導(dǎo)，由督導(dǎo)機(jī)構(gòu)實(shí)行歸口管理

《督導(dǎo)條例》規(guī)定，各級(jí)督導(dǎo)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的教育督導(dǎo)實(shí)施工作；督學(xué)(包括專職督學(xué)和兼職督學(xué))受教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的指派實(shí)施教育督導(dǎo)。督導(dǎo)機(jī)構(gòu)和督學(xué)是督導(dǎo)實(shí)施的法定主體。但值得注意的是，督導(dǎo)機(jī)構(gòu)作為人民政府的下屬機(jī)構(gòu)，它對(duì)下級(jí)人民政府落實(shí)法律法規(guī)和方針政策情況以及對(duì)本區(qū)域內(nèi)學(xué)校教育教學(xué)工作實(shí)施督導(dǎo)，在一定程度上仍然存有運(yùn)動(dòng)員當(dāng)裁判員之嫌。

為加強(qiáng)教育督導(dǎo)工作的獨(dú)立性和權(quán)威性，國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會(huì)在《深化教育督導(dǎo)改革轉(zhuǎn)變教育管理方式的意見》(國教督辦〔2014〕3號(hào))中提出了一個(gè)指導(dǎo)性建議：各級(jí)督導(dǎo)機(jī)構(gòu)要在評(píng)估監(jiān)測(cè)中創(chuàng)造條件吸引社會(huì)組織參與，逐步“建立教育督導(dǎo)部門歸口管理、專業(yè)機(jī)構(gòu)提供服務(wù)、社會(huì)組織多方參與的專業(yè)化教育質(zhì)量評(píng)估監(jiān)測(cè)體系”。實(shí)際上，推動(dòng)社會(huì)組織參與督導(dǎo)并不是新生事務(wù)。2010年，《規(guī)劃綱要》指出，各級(jí)政府要轉(zhuǎn)變教育管理職能，改變政府直接管理學(xué)校的單一方式，減少不必要的行政干預(yù)，推進(jìn)政校分開和管辦分離，而且“培育專業(yè)教育服務(wù)機(jī)構(gòu)”，“完善教育中介組織的準(zhǔn)入、資助、監(jiān)管和行業(yè)自律制度”，“積極發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)、專業(yè)學(xué)會(huì)、基金會(huì)等各類社會(huì)組織在教育公共治理中的作用”。2015年，《教育部關(guān)于深入推進(jìn)教育管辦評(píng)分離，促進(jìn)政府智能轉(zhuǎn)變的若干意見》(教政法〔2015〕5號(hào))進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，各地要引入市場(chǎng)機(jī)制，將委托專業(yè)機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織參與教育評(píng)價(jià)納入政府購買服務(wù)范圍，按照公開、公平、公正原則，建立健全招投標(biāo)制度和績(jī)效管理制度，保證教育評(píng)價(jià)服務(wù)的質(zhì)量和效益。

有關(guān)文件精神彰顯了社會(huì)組織參與教育督導(dǎo)評(píng)估的重要價(jià)值和國家推動(dòng)有關(guān)改革的決心。推動(dòng)和規(guī)范社會(huì)組織以第三方身份參與評(píng)估監(jiān)測(cè)，由督導(dǎo)部門實(shí)行歸口管理，具有重要的政治價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。主要表現(xiàn)在以下三方面。1.體現(xiàn)公共管理的服務(wù)性。教育是一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品。在新公共管理及新公共服務(wù)理念的指導(dǎo)下，政府、教育行政部門及學(xué)校作為公共服務(wù)的提供主體，要轉(zhuǎn)變職能，從劃槳者到掌舵者，再向服務(wù)者轉(zhuǎn)變[8]。而衡量政府依法治教的程度及學(xué)校提供教育服務(wù)的水平，關(guān)鍵取決于其所維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益的程度，要有意識(shí)地聽取公眾的意見。社會(huì)組織、大眾媒體等第三方參與督導(dǎo)評(píng)估，能明顯增強(qiáng)評(píng)估的真實(shí)性、準(zhǔn)確性和有效性，是對(duì)督導(dǎo)機(jī)構(gòu)評(píng)估的有益補(bǔ)充，彰顯了服務(wù)性。2.進(jìn)一步強(qiáng)化督導(dǎo)功能。盡管督導(dǎo)機(jī)構(gòu)所組織的督導(dǎo)活動(dòng)有經(jīng)費(fèi)和人員保障，組織程序規(guī)范，但督導(dǎo)機(jī)構(gòu)在行政上與下級(jí)人民政府、同級(jí)或下級(jí)教育行政部門都?xì)w屬于同一個(gè)政府，督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的評(píng)估在一定意義上仍屬于自我評(píng)估范疇，存在“當(dāng)局者迷”或“自我掩飾”問題。而社會(huì)組織參與評(píng)估提供了一種必要而有效的制衡，使評(píng)估更加客觀、公正和有效[9]。3.提升評(píng)估監(jiān)測(cè)水平。社會(huì)組織多種多樣，有些是研究質(zhì)量評(píng)估的專門機(jī)構(gòu)。大學(xué)、教育科研機(jī)構(gòu)、教育學(xué)會(huì)、教研室等相關(guān)機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期從事課程教學(xué)、教育評(píng)估、考試等方面的研究，具有深厚的專業(yè)基礎(chǔ)。如果讓能勝任監(jiān)測(cè)工作的社會(huì)組織參與到質(zhì)量評(píng)估監(jiān)測(cè)項(xiàng)目中，必將在一定程度上提升監(jiān)測(cè)水平。

社會(huì)組織參與督導(dǎo)評(píng)估不僅增加了督導(dǎo)評(píng)估的獨(dú)立性和權(quán)威性，而且有效提升了督導(dǎo)評(píng)估的專業(yè)性和水平，是當(dāng)前督導(dǎo)政策的一個(gè)亮點(diǎn)。

三、未來展望

教育督導(dǎo)政策建設(shè)不可能一蹴而就，需要長(zhǎng)期的探索和完善。在未來，要進(jìn)一步深化教育督導(dǎo)改革，充分發(fā)揮督導(dǎo)在整個(gè)教育質(zhì)量保障體系中的重要作用，我國在政策制定和實(shí)施上還有很多工作要做。

(一)進(jìn)一步完善有關(guān)政策，加強(qiáng)政策的操作性

督導(dǎo)政策的建構(gòu)與完善需要一個(gè)長(zhǎng)期的過程，這主要是因?yàn)檎攮h(huán)境在不斷發(fā)生變化。比如，從督政與督學(xué)相結(jié)合到2014年教育督導(dǎo)三職能體系，將評(píng)估監(jiān)測(cè)納入教育督導(dǎo)職能體系之中，就是對(duì)政策環(huán)境變化的一種積極回應(yīng)。有關(guān)部門應(yīng)經(jīng)常性對(duì)下級(jí)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)和利益相關(guān)者群體的政策需求進(jìn)行調(diào)研，并基于合理需求不斷完善有關(guān)政策。

在政策完善過程中，加強(qiáng)操作性十分重要。政策文本越具體，越操作，政策越有可能轉(zhuǎn)化為規(guī)范、有序的實(shí)踐。在教育督導(dǎo)政策體系中，僅有法律(如《教育法》《義務(wù)教育法》)和《督導(dǎo)條例》中的原則性規(guī)定是不夠的，只有將各種原則性規(guī)定操作化為一些具體性辦法，政策的落實(shí)才真正“有章可循”。最近幾年，我國已在這方面進(jìn)行了很多開創(chuàng)性的工作。比如，2012年5月，《教育部關(guān)于加強(qiáng)督學(xué)責(zé)任區(qū)建設(shè)的意見》(教督[2012]7號(hào))規(guī)定，各級(jí)教育督導(dǎo)部門要根據(jù)區(qū)域內(nèi)中小學(xué)校的布局情況及學(xué)校規(guī)模，合理確定督學(xué)責(zé)任區(qū)數(shù)，每個(gè)責(zé)任區(qū)內(nèi)的學(xué)校數(shù)一般不多于20所；縣級(jí)督學(xué)責(zé)任區(qū)主要職能是對(duì)區(qū)域內(nèi)中小學(xué)進(jìn)行隨機(jī)督導(dǎo)檢查。2013年9月，《中小學(xué)校責(zé)任督學(xué)掛牌督導(dǎo)辦法》(國教督辦[2013]2號(hào))進(jìn)一步指出，縣級(jí)人民政府教育督導(dǎo)部門為區(qū)域內(nèi)每一所學(xué)校設(shè)置責(zé)任督學(xué)，并按統(tǒng)一規(guī)格制作標(biāo)牌，在校門顯著位置予以公布，以便教師、學(xué)生、家長(zhǎng)及社區(qū)人士等利益相關(guān)者向責(zé)任督學(xué)反映情況。這些政策使督學(xué)責(zé)任區(qū)制度逐步具體化，有利于延伸教育督導(dǎo)的觸角，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決學(xué)校發(fā)展中的問題，有效推動(dòng)學(xué)校建立現(xiàn)代學(xué)校制度，實(shí)施素質(zhì)教育，實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵發(fā)展。應(yīng)該說，我國在督導(dǎo)政策操作化方面已取得了積極的進(jìn)展，但同時(shí)也還存在很多亟待關(guān)注的問題。2014年初，國務(wù)院督導(dǎo)委員會(huì)頒布《深化教育督導(dǎo)改革轉(zhuǎn)變教育管理方式的意見》，對(duì)督導(dǎo)制度改革提出了許多新的架構(gòu)和想法，而要深入貫徹這一文件，需要出臺(tái)配套政策或?qū)嵤┘?xì)則。比如，在評(píng)估監(jiān)測(cè)方面，各級(jí)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)是否都要相應(yīng)設(shè)立負(fù)責(zé)評(píng)估監(jiān)測(cè)的科室？其權(quán)責(zé)如何界定？督學(xué)如何配備？這一新科室如何對(duì)評(píng)估監(jiān)測(cè)進(jìn)行歸口管理？對(duì)各種面向?qū)W校的行政評(píng)估是否也可以歸口管理？專業(yè)機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織如何參與到評(píng)估監(jiān)測(cè)實(shí)踐中？如何培育社會(huì)組織？是否要構(gòu)建一個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)的競(jìng)投標(biāo)程序？評(píng)估監(jiān)測(cè)的結(jié)果是否必須公開及如何公開？如何構(gòu)建評(píng)估監(jiān)測(cè)問責(zé)機(jī)制？是否要將監(jiān)測(cè)結(jié)果與資源配置、校長(zhǎng)任免掛鉤？諸多問題都需要政策給出具體的規(guī)范性或指導(dǎo)性意見。

進(jìn)一步完善教育督導(dǎo)政策，構(gòu)建完整、協(xié)調(diào)、可操作的政策體系，是當(dāng)前教育督導(dǎo)部門，尤其是國務(wù)院督導(dǎo)委員會(huì)、教育部督導(dǎo)團(tuán)的工作重點(diǎn)之一。

(二)加強(qiáng)教育督導(dǎo)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，注重政策落實(shí)

從政策論證到政策制定，再到政策實(shí)施和績(jī)效評(píng)估，每個(gè)環(huán)節(jié)都在政策體系建設(shè)中發(fā)揮重要作用。僅有政策頒布，沒有政策的實(shí)施和監(jiān)督，相關(guān)工作不可能落實(shí)到位。加強(qiáng)教育督導(dǎo)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)好各項(xiàng)政策，是當(dāng)前各級(jí)教育督導(dǎo)部門，尤其是地方教育督導(dǎo)部門的又一工作重點(diǎn)。

在政策落實(shí)環(huán)節(jié)，以下問題應(yīng)予特別關(guān)注。1.建立健全教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)。建立獨(dú)立行使職權(quán)的教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)，是當(dāng)前教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)設(shè)置與改進(jìn)的基本方向。那些名義上設(shè)在人民政府，實(shí)際卻由教育行政機(jī)關(guān)代管的教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)，必須根據(jù)相關(guān)政策予以調(diào)整。而在教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)內(nèi)部，服務(wù)于督導(dǎo)職能的轉(zhuǎn)變，要合理劃分內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，設(shè)置相應(yīng)的科室和配足配齊工作人員。2.加強(qiáng)督學(xué)隊(duì)伍建設(shè)。督學(xué)是代表人民政府行使督導(dǎo)權(quán)利的專門人員，其素質(zhì)和水平是決定督導(dǎo)效能的重要因素，各級(jí)督導(dǎo)部門要著力建設(shè)一支數(shù)量足夠、結(jié)構(gòu)合理、道德高尚、業(yè)務(wù)精良的督學(xué)隊(duì)伍?？梢圆扇〉拇胧┯校簢?yán)格規(guī)定督學(xué)任職條件，建立督學(xué)資格證書制度；嚴(yán)格把好入口關(guān)，建立健全督學(xué)選拔措施，做好督學(xué)選拔和聘任工作；加強(qiáng)督學(xué)培訓(xùn)，促進(jìn)督學(xué)專業(yè)發(fā)展；加強(qiáng)督學(xué)考核與管理，提高督學(xué)工資待遇，激勵(lì)督學(xué)提高工作績(jī)效[10]。3.加強(qiáng)評(píng)估監(jiān)測(cè)的歸口管理。歸口管理涉及部門權(quán)力和利益的調(diào)整，但更關(guān)乎學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的保障。過去，在不少地市，學(xué)校需要接受各種各樣的綜合評(píng)估、專題評(píng)估或質(zhì)量監(jiān)測(cè)，可謂“應(yīng)接不暇”。有研究者對(duì)某市基層學(xué)校一年內(nèi)接受檢查評(píng)估的情況進(jìn)行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)每所學(xué)校平均接受了10.3次評(píng)估，可教育教學(xué)類督導(dǎo)評(píng)估僅為1.6次，占總數(shù)的15.5%[11]。當(dāng)下，各地督導(dǎo)部門要整合教育協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)、大學(xué)、教研室以及其他具有教育評(píng)估監(jiān)測(cè)職能的機(jī)構(gòu)和資源，切實(shí)推動(dòng)歸口管理，減少評(píng)估對(duì)學(xué)校正常教育教學(xué)工作的干擾，減輕學(xué)校迎評(píng)負(fù)擔(dān)，為科學(xué)有效開展評(píng)估監(jiān)測(cè)奠定組織基礎(chǔ)。4.培育第三方機(jī)構(gòu)。在我國，社會(huì)組織以第三方身份參與教育質(zhì)量評(píng)估監(jiān)測(cè)起步較晚，評(píng)估業(yè)務(wù)的專業(yè)化程度和科學(xué)性亟待進(jìn)一步提升，各級(jí)督導(dǎo)部門要有計(jì)劃培育第三方機(jī)構(gòu)，建設(shè)第三方機(jī)構(gòu)公平競(jìng)爭(zhēng)、積極參與評(píng)估監(jiān)測(cè)的平臺(tái)。同時(shí)，各級(jí)督導(dǎo)部門還要建立以資質(zhì)鑒定、項(xiàng)目競(jìng)投標(biāo)、績(jī)效問責(zé)、同行交流、質(zhì)量改進(jìn)、知識(shí)生成和價(jià)值凝聚為主要功能的評(píng)估監(jiān)測(cè)專業(yè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。5.保障經(jīng)費(fèi)投入。人員經(jīng)費(fèi)和項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)足額到位是教育督導(dǎo)部門開展工作的前提。各級(jí)人民政府要把教育督導(dǎo)經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算，為加強(qiáng)督導(dǎo)工作，深化督導(dǎo)改革提供保障。

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(責(zé)任編輯朱春花)

The Development Trends and Future Prospects of Educational Supervision Policies in China

ZHAO De-cheng

(Faculty of Education, Beijing Normal University, Beijing 100875, China)

Abstract：Since the Supervision Regulation was promulgated in 2012, numerous policies were issued by Committee for Educational Supervision of the State Council.Educational supervision policy construction in our country enters a fast-developing period.Some new development features and trends were found in related policies through policy analysis as follows:the specialized institution for educational supervision was set up in the people's government to assure its independence and authority; quality monitoring was defined as a new responsibility of educational supervision institution to establish a comprehensive educational supervision system;third-party involvement was permitted and put under centralized management by educational supervision institution. In the future,the emphasis of educational supervision policy construction is to improve related policies and to have them come into effect.

Key words：educational supervision; Supervision Regulation; supervision policy; quality monitoring

中圖分類號(hào)：G520

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1674-3571(2016)02-0099-05

作者簡(jiǎn)介：趙德成(1971- )，男，內(nèi)蒙古赤峰人，北京師范大學(xué)教育學(xué)部副教授，博士，博士生導(dǎo)師，主要從事學(xué)校發(fā)展與評(píng)估、教育人力資源管理、校長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)力等領(lǐng)域的研究。

收稿日期：2015-12-18