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    完善地方稅收體系的思考
    ——基于化解地方財(cái)政困境的視角

    2021-09-09 14:25:44謝思雯銅陵學(xué)院
    現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)信息 2021年23期
    關(guān)鍵詞:財(cái)權(quán)稅收收入稅種

    謝思雯 銅陵學(xué)院

    一、問題的提出

    地方稅體系是財(cái)政管理體制的重要組成部分,與我國的整體發(fā)展密切相關(guān)。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和國內(nèi)外形勢的變化,現(xiàn)行財(cái)政制度的問題日益顯現(xiàn):稅收制度不健全、地方政府收不抵支等。分稅制的改革造成地方財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配、過于依賴中央對地方的轉(zhuǎn)移支付和稅后返還,從而導(dǎo)致地方政府喪失創(chuàng)造稅收的積極主動性,一味的依靠中央政府。中央與地方事權(quán)和財(cái)權(quán)的劃分沒有理清,使得地方政府財(cái)權(quán)減少事權(quán)增加,而兩者的不對等性,最終導(dǎo)致下級政府面臨更重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。這些問題不僅僅影響財(cái)政自身的穩(wěn)定,也影響國家的發(fā)展,迫切需要改革。自黨的十八屆三中全會決議明確提出要深化稅收制度改革,建立現(xiàn)代財(cái)政制度后,黨的十九大報(bào)告中進(jìn)一步要求健全地方稅系、深化稅收制度改革。在近期的十四五規(guī)劃中,稅制改革又成了重頭戲,加強(qiáng)地方稅收體系建設(shè)、深化稅收體制改革更是成為財(cái)政部門重要的工作內(nèi)容。同時(shí),加強(qiáng)地方稅收體系建設(shè)、深化稅收體制改革,是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容,也是建立健全現(xiàn)代國家治理體系的必經(jīng)歷程。除此之外,加強(qiáng)地方稅收體系建設(shè)當(dāng)中一個(gè)最根本的目的就是要從制度上解決地方財(cái)政困境的現(xiàn)狀。那么,怎樣才能完善地方稅收體系呢?

    二、地方稅收體系的弱化是導(dǎo)致地方財(cái)政困境的主要原因

    (一)地方財(cái)政困境的主要表現(xiàn)

    1.地方財(cái)政赤字問題嚴(yán)重

    地方財(cái)政收支與財(cái)政困境密切相關(guān),當(dāng)?shù)胤秸?cái)政收入小于財(cái)政支出,表明該地方陷入財(cái)政赤字。從表1中的數(shù)據(jù)來看,在近七年的時(shí)間里,地方政府財(cái)政支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于財(cái)政收入,僅僅只能滿足一半的需求。

    2.中央出臺“六?!闭?/p>

    地方政府的收不抵支導(dǎo)致居民所需要的基本公共服務(wù)供給不足,在2020年4月,中央提出“六?!钡男氯蝿?wù),要求保居民就業(yè)、?;久裆⒈;鶎舆\(yùn)轉(zhuǎn)等,并強(qiáng)調(diào)當(dāng)前局面只有全面落實(shí)好“六?!?,才能實(shí)現(xiàn)“六穩(wěn)”,也才能穩(wěn)住中國經(jīng)濟(jì)這個(gè)大局。[1]中央出臺“六?!闭?,從側(cè)面反映了地方政府現(xiàn)有財(cái)政無法滿足居民所需要的基本公共服務(wù)。

    3.地方財(cái)政債務(wù)數(shù)額較大

    地方政府財(cái)政債務(wù)數(shù)額越大說明地方財(cái)政越困難,如果說該地收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于支出,在可以滿足公共支出的基礎(chǔ)上有盈余,那么該地方政府就不會有大量的債務(wù)數(shù)額。反過來說,如果一個(gè)地方政府財(cái)政債務(wù)數(shù)額較大,那么就能夠說明該地方財(cái)政入不敷出,不能完全滿足基本公共服務(wù)需求。有專家學(xué)者曾調(diào)查過許多省份的債務(wù)規(guī)模,發(fā)現(xiàn)一般省份都是幾百億的債務(wù)規(guī)模,推廣到全中國,就是上萬億的債務(wù)。這充分表現(xiàn)了地方政府財(cái)政困難的現(xiàn)狀。

    表 1 2013—2019年有關(guān)地方稅收的數(shù)據(jù)

    (二)歷年地方稅收弱化的表現(xiàn)

    1.個(gè)人所得稅由地方稅改為共享稅

    分稅制的改革,使得個(gè)人所得稅由地方稅改為共享稅。改革后,地方稅收缺失了部分稅源而且地方在共享稅分享比例中居于弱勢。個(gè)人所得稅的改革使得地方政府稅收收入不斷減少。

    2.證券交易印花稅變革

    證券交易印花稅央地共享比例從五五分逐漸調(diào)整為九一分到2002年調(diào)整為中央97%,地方3%,最后在2016年將其全部劃分為中央收入。

    3.“營改增”

    在“營改增”之前,營業(yè)稅通過調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)活動,平衡稅收負(fù)擔(dān),來促進(jìn)各行業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。其征稅范圍廣,稅收規(guī)模大,是地方稅收收入的重要組成部分。以2015年的數(shù)據(jù)為例,全國地方稅收收入為62 611.93億元,其中營業(yè)稅收入為19 312.8億元,占比為30.85%,為地方稅收做出了巨大貢獻(xiàn)。從2012年開始,營業(yè)稅稅收收入增長緩慢,直到2016年?duì)I改增后,中央和地方五五分成?!盃I改增”實(shí)行后,分稅比例也進(jìn)行了調(diào)整,從現(xiàn)時(shí)情況來看,地方政府失去的稅收收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過分享后獲得的稅收收入??梢哉f“營改增”在一定程度上削弱了地方稅收,弱化了地方稅收組織財(cái)政收入的作用。

    (三)地方稅收弱化是導(dǎo)致地方財(cái)政困境的主要原因

    稅收是國家財(cái)政收入的主要來源,具有組織財(cái)政收入和調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的作用,是國家實(shí)施宏觀調(diào)控的重要經(jīng)濟(jì)杠桿之一。稅收的強(qiáng)制性、無償性、固定性決定了政府最主要的財(cái)政收入形式必須是稅收。但從表1可以發(fā)現(xiàn):1.地方財(cái)政收入與地方財(cái)政支出的比例為1:2,地方財(cái)政支出是財(cái)政收入的二倍。2.地方稅收收入約占地方財(cái)政支出的五分之二。3.地方稅收收入約占地方財(cái)政收入的十分之七。從上述個(gè)人所得稅改革、印花稅改革、營改增和地方財(cái)政收不抵支、中央出臺“六保政策”、地方政府財(cái)政債務(wù)數(shù)額較大等都可以看處,隨著地方稅收收入的減少,地方政府財(cái)政愈發(fā)困難。從上述我們可以得出一個(gè)結(jié)論:地方稅收收入的弱化導(dǎo)致地方稅收規(guī)模變小,進(jìn)而影響財(cái)政收入規(guī)模, 因此,地方稅收弱化是導(dǎo)致地方財(cái)政困境的主要原因。

    三、地方稅收體系存在的不足

    (一)地方政府缺乏稅收立法權(quán)

    分稅制改革以來,地方在稅收立法上基本處于無權(quán)狀態(tài)。劉天琦認(rèn)為地方稅收立法權(quán)的缺失使得地方稅征收缺乏法律保障,從而導(dǎo)致地方稅收缺乏穩(wěn)定性。[2]稅收立法權(quán)高度集中中央,與我國分稅制的理念相悖,阻礙地方政府發(fā)揮積極創(chuàng)造性。一方面,我國地大物博,不同地區(qū)資源優(yōu)勢不同、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同、稅源規(guī)模也不同。如果說由中央統(tǒng)一立法,開征某一稅種,那么對于稅源豐富的地區(qū)來說是一件好事,而對于稅源小或者沒有該稅源的地區(qū)來說,該稅種無法開征,這不僅僅減少了該地區(qū)的稅收收入,也在一定程度上拉大了各地區(qū)之間的稅收收入。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展可以帶來新的稅源,新的稅源的開征可以增加稅收收入。但是,這個(gè)權(quán)力的缺失使得地方政府無法開辟新的稅源,導(dǎo)致稅收流失。另一方面,地方政府出于財(cái)政困難的壓力,非法行使或?yàn)E用權(quán)力。由于稅收立法權(quán)的高度集中,地方政府無權(quán)開辟稅源,在財(cái)政愈發(fā)困難的情況下,地方政府便濫用收費(fèi)權(quán),以極端的方式取得政府收入,這在一定程度上擾亂稅收秩序。

    (二)地方稅收收入總額小,缺乏主體稅種

    劉劍文說,隨著社會經(jīng)濟(jì)形勢的發(fā)展變化,分稅制的問題逐漸暴露出來,最核心的就是地方財(cái)源問題。[3]稅收占財(cái)政支出的比重小與稅收的本質(zhì)相悖。由表1可知,隨著時(shí)間的推移,稅收的占比越來越小,不能滿足財(cái)政支出的需要。其他部分還需要依賴轉(zhuǎn)移支付、政府性基金、行政事業(yè)收費(fèi)等非稅收入形式。

    目前,地方稅種主要包括土地增值稅、房產(chǎn)稅、契稅等。在這些稅種中間找不到資源豐富、規(guī)模較大且便于地方政府征收的可以充當(dāng)?shù)胤街黧w稅種的稅種。

    (三)地方稅收征收管理體制不健全

    國地稅合并后,從根本上解決了分稅制帶來的“重復(fù)征稅”和“兩頭查”的問題,[4]大大的提高了稅收征管效率。國地稅合并后,實(shí)行了雙重領(lǐng)導(dǎo)管理體制,地方政府在制定適應(yīng)本地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的稅收政策方面缺乏一定的自主性和積極性。信息系統(tǒng)區(qū)域化,信息的不公開、不對稱導(dǎo)致地方陷入征管困境。征管技術(shù)和征管手段較為簡單,應(yīng)該建立一個(gè)更有效地征管體系等。

    (四)地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配

    分稅制僅對財(cái)權(quán)作出了調(diào)整,對政府間的事權(quán)還維持了原有的格局,導(dǎo)致了央地間在財(cái)權(quán)和事權(quán)上的縱向失衡,地方財(cái)財(cái)政壓力凸顯。[5]從表1的數(shù)據(jù)來看:1.2013年到2019年地方財(cái)政收入只能滿足一半的財(cái)政支出需求。2.地方稅收收入占地方財(cái)政支出的總體趨勢是逐年下降,地方稅收僅僅只能提供百分之四十的支出需要。3.地方稅收占全國稅收的一半。根據(jù)往年數(shù)據(jù)來看,中央財(cái)政支出僅占全國財(cái)政支出的百分之十五卻享有接近一半的全國財(cái)政收入。入不敷出導(dǎo)致地方政府面臨財(cái)政困境,從而帶來社會動蕩。比如說,養(yǎng)老金發(fā)放問題、醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)用的報(bào)銷問題、事業(yè)人員的工資發(fā)放問題等等。

    四、解決地方稅收體系不足的對策

    (一)賦予地方一定的立法權(quán),提高地方政府的積極性

    從某個(gè)角度來說,賦予地方一定的立法權(quán)是完善地方稅收體系的必經(jīng)之路。地方政府擁有一定的立法權(quán)后可以根據(jù)該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、地理位置、資源情況自主開征地方稅,自主決定該稅種的開征時(shí)間、開征范圍和開征稅率等。地方政府在行使權(quán)力的同時(shí)也要接受監(jiān)督和制約。例如,地方政府不得濫用稅收立法權(quán),不得隨意開征地方稅種,提高稅率等,要有明確的事實(shí)依據(jù)并報(bào)全國人大備案,同意后才能開征或者是中央若是認(rèn)為地方開征的稅種會阻礙社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展可以通過法律的形式廢止。只有在監(jiān)督和制約的前提下賦予地方稅收立法權(quán),才能提高地方政府的積極性和自主性,防止地方政府濫用職權(quán),促進(jìn)地方稅系的健全和完善。

    (二)建立地方主體稅種

    主體稅種應(yīng)當(dāng)選擇稅基寬厚、收入規(guī)模較大,可以體現(xiàn)國家政策和履行稅收職能。筆者認(rèn)為房地產(chǎn)稅、資源稅和消費(fèi)稅經(jīng)過改革后都可以充當(dāng)?shù)胤降闹黧w稅種。房產(chǎn)稅和資源稅都具有非流動性,其數(shù)量隨著經(jīng)濟(jì)的增長而相應(yīng)的增加,相對其他稅種來說,更符合充當(dāng)主體稅種的條件。資源稅改革:1.提高計(jì)稅價(jià)格或者是改變計(jì)稅依據(jù)。2.擴(kuò)大征稅范圍。消費(fèi)稅改革:后移消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié),擴(kuò)大征稅范圍。在此基礎(chǔ)上,把消費(fèi)稅化為地方稅,可以促進(jìn)地方建立良好的消費(fèi)市場,增加稅收收入,緩解地方財(cái)政困難。

    (三)明確中央和地方的財(cái)權(quán)和事權(quán)

    由于我國地大物博,地質(zhì)地貌條件復(fù)雜,各地區(qū)的資源和發(fā)展基礎(chǔ)各不相同。而隨著經(jīng)濟(jì)、科技和文化的高質(zhì)量發(fā)展,各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平參差不齊,事權(quán)與財(cái)權(quán)的劃分就會更復(fù)雜、更困難。

    首先,我們先界定中央事權(quán)和地方事權(quán),并按照事權(quán)所發(fā)生的財(cái)政支出分配財(cái)政收入。中央主要管理國家性事務(wù),提供全國性的公共產(chǎn)品;地方主要管理本區(qū)域的事務(wù),提供本區(qū)域的公共服務(wù);而其它部分社會保障支出、部分涉及地方政府事權(quán)部分涉及中央政府事權(quán)的事務(wù)則是中央和地方政府的共同事權(quán)。

    界定清楚后,可以根據(jù)每年的支出情況大致分配財(cái)政收入。然后,明確中央和地方的財(cái)政收入分配機(jī)制。把財(cái)權(quán)分配的制度寫進(jìn)憲法,加快出臺《稅收基本法》,保障地方政府的財(cái)權(quán)。

    (四)完善轉(zhuǎn)移支付制度

    轉(zhuǎn)移支付制度結(jié)構(gòu)的不合理也是導(dǎo)致地方政府財(cái)政困難的原因。從現(xiàn)狀來看,專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重偏高,一般性轉(zhuǎn)移支付比重偏低,監(jiān)督管理制度不健全等。主要表現(xiàn)為:一般性轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目種類較多,均衡性規(guī)范程度偏低,轉(zhuǎn)移支付的平衡功能被削弱;專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付涉及領(lǐng)域較寬,但存在資金不到位和分配使用不夠科學(xué)等現(xiàn)象。從上述來看,完善轉(zhuǎn)移支付制度,最首要的優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu),擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。其次,要加強(qiáng)對一般轉(zhuǎn)移支付制度的管理,通過激勵政策,刺激地方政府將資金用在重點(diǎn)領(lǐng)域。最后,要嚴(yán)格把控專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的項(xiàng)目,規(guī)范專項(xiàng)資金的管理辦法,嚴(yán)厲打擊地方政府因財(cái)政困難而虛報(bào)或挪用專項(xiàng)資金的行為。■

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