我國(guó)城市社區(qū)治理中的居民參與研究

劉曉論

(河南大學(xué) 哲學(xué)與公共管理學(xué)院，河南 開(kāi)封 475004)

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我國(guó)城市社區(qū)治理中的居民參與研究

劉曉論

(河南大學(xué) 哲學(xué)與公共管理學(xué)院，河南 開(kāi)封 475004)

摘要：社區(qū)居民是否能夠有效參與城市社區(qū)的治理關(guān)乎社區(qū)建設(shè)的成效，也關(guān)乎我國(guó)基層民主政治建設(shè)的進(jìn)程。當(dāng)前，阻礙居民參與社區(qū)治理的因素是多層次、多領(lǐng)域的，其中，社區(qū)居民參與意識(shí)薄弱、參與程度不高、參與渠道單一是主要因素。社區(qū)居民歸屬感較弱、社區(qū)居民缺乏參與治理的能力、社區(qū)居民參與治理的機(jī)制不健全是當(dāng)前城市社區(qū)治理中存在的突出問(wèn)題。解決問(wèn)題的對(duì)策有三條：一是提升社區(qū)居民的參與程度，二是強(qiáng)化社區(qū)居民的參與意識(shí)，三是健全社區(qū)居民的參與機(jī)制。充分調(diào)動(dòng)城市居民參與社區(qū)治理的積極性，建立相關(guān)各方共同推進(jìn)城市社區(qū)治理的機(jī)制，可以使我國(guó)的基層民主政治建設(shè)邁上一個(gè)新臺(tái)階，也有助于實(shí)現(xiàn)社區(qū)公共利益的最大化。

關(guān)鍵詞：城市社區(qū)；治理；居民參與；參與程度；參與意識(shí)；參與機(jī)制

推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)是加強(qiáng)基層民主建設(shè)、全面建成小康社會(huì)的著力點(diǎn)。自20世紀(jì)80年代國(guó)家出臺(tái)政策，提出要大力推進(jìn)社區(qū)建設(shè)以來(lái)，各地的城市社區(qū)建設(shè)取得了較大成績(jī)。不過(guò)，目前居民參與社區(qū)公共事務(wù)的管理基本上是基于利益誘導(dǎo)，社區(qū)居民普遍缺乏主動(dòng)參與社區(qū)治理的意識(shí)。這一問(wèn)題已經(jīng)成為現(xiàn)階段我國(guó)社區(qū)治理工作的瓶頸，影響到城市社區(qū)治理的效果。設(shè)法解決城市社區(qū)建設(shè)中居民參與程度低的問(wèn)題，激發(fā)社區(qū)居民參與社區(qū)治理的熱情，可以彌補(bǔ)政府失靈。構(gòu)建由政府、社區(qū)管理者以及社區(qū)居民共同參與的社區(qū)治理機(jī)制，對(duì)于實(shí)現(xiàn)城市社區(qū)治理的目標(biāo)具有重要意義。

一、相關(guān)概念解讀

(一)社區(qū)

自20世紀(jì)80年代后期國(guó)家提出“社區(qū)建設(shè)”的概念之后，我國(guó)理論界便掀起了一股研究城市社區(qū)建設(shè)的熱潮。因?yàn)檫@些研究者所屬的學(xué)科領(lǐng)域以及研究重點(diǎn)各不相同，他們給社區(qū)下的定義也不盡相同。費(fèi)孝通認(rèn)為，“社區(qū)是若干社會(huì)群體或社會(huì)組織聚集在某一地域里形成的一個(gè)在生活上相互關(guān)聯(lián)的大集體”[1]。滕尼斯則主張社區(qū)成員應(yīng)當(dāng)具有強(qiáng)烈的歸屬感，他強(qiáng)調(diào)社區(qū)成員要守望相助，強(qiáng)調(diào)鄰里和睦對(duì)于一個(gè)社區(qū)的重要性。在對(duì)上述觀(guān)點(diǎn)進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上筆者提出，社區(qū)就是以共同的文化理念為紐帶，由生活在一定空間范圍內(nèi)的社會(huì)成員組成的共同體。

(二)居民參與

參與權(quán)是法律賦予我國(guó)公民的一項(xiàng)基本的政治權(quán)利，公民有權(quán)參與社會(huì)公共事務(wù)的管理。社區(qū)事務(wù)是社會(huì)公共事務(wù)的一部分，居民參與社區(qū)事務(wù)的管理合理合法。有研究者指出，社區(qū)治理能否取得突破在很大程度上取決于社區(qū)居民是否能夠積極參與社區(qū)治理工作。所謂居民參與社區(qū)治理，主要指居民以個(gè)體或群體身份參與社區(qū)公共事務(wù)決策、管理和監(jiān)督，在這一過(guò)程中，民主理念得以貫徹，居民的政治責(zé)任感不斷增強(qiáng)。居民參與社區(qū)治理是一個(gè)群策群力解決民生問(wèn)題的好形式，它為社區(qū)居民提供了為謀取社區(qū)共同利益而貢獻(xiàn)自己才能的機(jī)會(huì)[2]。

(三)治理

所謂治理，就是在一個(gè)既定范圍內(nèi)運(yùn)用權(quán)威維持秩序，以滿(mǎn)足公眾的需要。治理的目的是在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力規(guī)范公民的活動(dòng)，最大限度地增進(jìn)公共利益[3]。社區(qū)建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)工程，涉及社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、教育、文化等多個(gè)領(lǐng)域，由于政府失靈和市場(chǎng)失靈的現(xiàn)象普遍存在，要想使城市社區(qū)建設(shè)取得顯著成效，必須充分調(diào)動(dòng)社區(qū)居民參與社區(qū)治理的積極性。引導(dǎo)社區(qū)居民參與社區(qū)治理是增強(qiáng)社區(qū)居民的自治能力、提高社區(qū)治理水平、減少阻礙社區(qū)建設(shè)的不利因素的重要舉措。

二、居民參與城市社區(qū)治理的制約因素

1995 年，聯(lián)合國(guó)發(fā)布了專(zhuān)題報(bào)告《通過(guò)社區(qū)發(fā)展促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步》。報(bào)告指出，社區(qū)發(fā)展是一種由社區(qū)全體人民積極參與并充分發(fā)揮其創(chuàng)造力, 以促進(jìn)社區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)進(jìn)步的過(guò)程[41]。目前，我國(guó)城市社區(qū)發(fā)展勢(shì)頭良好，社區(qū)各項(xiàng)工作取得明顯的進(jìn)步。但是，居民參與城市社區(qū)治理的工作還不盡如人意，有一些因素制約著城市社區(qū)的發(fā)展，其中，社區(qū)居民參與社區(qū)治理的意識(shí)薄弱、參與程度不高、參與渠道單一等問(wèn)題較為突出。

(一)參與意識(shí)薄弱

目前，我國(guó)城市居民很少自發(fā)地參與社區(qū)治理, 參與意識(shí)較為薄弱。人們習(xí)慣于根據(jù)社區(qū)事務(wù)與自身利益的相關(guān)程度，以及自己與社區(qū)自治組織成員關(guān)系的密切程度來(lái)決定參與社區(qū)治理的深度和廣度[6]。在大多數(shù)情況下，為了使社區(qū)居民參與社區(qū)公共事務(wù)的管理，社區(qū)管理者需要反復(fù)進(jìn)行動(dòng)員。居民參與社區(qū)治理的積極性不高這一狀況制約著社區(qū)工作的開(kāi)展，不利于社區(qū)工作人員提高管理水平。

(二)參與程度不高

社區(qū)成員是社區(qū)治理的主體，他們有責(zé)任、有義務(wù)參與社區(qū)公共事務(wù)的管理。但是，就當(dāng)前城市社區(qū)居民參與社區(qū)治理的情況來(lái)看，在大多數(shù)情況下社區(qū)居民只是參與社區(qū)具體事務(wù)的運(yùn)作,而很少參與社區(qū)重大事件的決策[5]。即便是參與社區(qū)具體事務(wù)的運(yùn)作,他們也多是在經(jīng)濟(jì)手段刺激下對(duì)一般性公共事務(wù)進(jìn)行管理。在我國(guó)，城市社區(qū)普通居民基本不會(huì)參與社區(qū)整體發(fā)展規(guī)劃的制定等重大決策。居民參與社區(qū)治理的程度不高不僅很難發(fā)揮他們的才干，而且也無(wú)法改善社區(qū)治理的效果。這方面的問(wèn)題已經(jīng)影響到基層民主化進(jìn)程的推進(jìn)。

(三)參與渠道單一

目前我國(guó)城市社區(qū)的居民參與社區(qū)治理的渠道相對(duì)單一，他們一般是通過(guò)參與社區(qū)管理者組織的活動(dòng)來(lái)參與社區(qū)事務(wù)管理的。社區(qū)管理者一般借助召開(kāi)工作會(huì)議、建立社區(qū)論壇、設(shè)立公告欄等形式與社區(qū)居民開(kāi)展對(duì)話(huà)，在給社區(qū)居民提供民主參與的渠道方面缺乏深層次的謀劃。目前被普遍采用的幾種參與形式對(duì)參與時(shí)間、參與地點(diǎn)等都有一定的要求，參與渠道單一影響到居民參與社區(qū)治理的實(shí)效。例如，社區(qū)內(nèi)的上班族白天忙于工作，很難抽出時(shí)間參加社區(qū)工作會(huì)議，這影響到他們參與社區(qū)事務(wù)的管理。由于沒(méi)有太多的參與方式可以選擇，一些居民在參與社區(qū)事務(wù)管理方面有心無(wú)力，于是就出現(xiàn)了社區(qū)治理中居民參與率低、參與人員分布不均衡等問(wèn)題。

由于沒(méi)有有效的參與渠道，在很多情況下，社區(qū)居民只能通過(guò)與社區(qū)管理者博弈來(lái)表達(dá)利益訴求。作為經(jīng)濟(jì)人，社區(qū)管理者有尋求私人利益最大化的動(dòng)機(jī)，社區(qū)居民在與社區(qū)管理者的博弈中很難掌握主動(dòng)權(quán)，這不利于社區(qū)居民正當(dāng)權(quán)益的維護(hù)。如果不能結(jié)合社區(qū)實(shí)際情況創(chuàng)新社區(qū)居民參與社區(qū)治理的途徑，豐富參與方式，就將影響到社區(qū)公共政策的制定，阻礙和諧社區(qū)建設(shè)的進(jìn)程。

三、問(wèn)題產(chǎn)生的深層次原因

(一)社區(qū)居民歸屬感較弱

不可否認(rèn)，當(dāng)前我國(guó)城市社區(qū)民主建設(shè)取得了一定的成績(jī)。但是，目前也存在著一些阻礙社區(qū)發(fā)展的不和諧因素，社區(qū)居民的歸屬感較弱就是當(dāng)前阻礙城市社區(qū)發(fā)展的重要因素。那么，究竟是什么原因?qū)е履壳吧鐓^(qū)居民的歸屬感比較弱呢？其一，一些社區(qū)居民在思想上還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)由“單位人”到“社會(huì)人”的轉(zhuǎn)變。他們認(rèn)為社區(qū)的建設(shè)和發(fā)展是政府、街道辦事處以及居委會(huì)的事情，沒(méi)有將自己看作社區(qū)的主人，遇事多依賴(lài)社區(qū)管理者或社區(qū)精英。其二，一些社區(qū)居民缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光和大局意識(shí)。部分社區(qū)居民習(xí)慣于從自身利益出發(fā)作出決定，他們?yōu)榱俗非笱矍袄?、局部利益而不惜犧牲長(zhǎng)遠(yuǎn)利益、整體利益，這也影響到居民參與社區(qū)治理的實(shí)際效果。

(二)社區(qū)居民缺乏參與治理的能力

一方面，受到傳統(tǒng)政治體制的影響，在我國(guó)城市社區(qū)治理中行政化色彩濃厚，各方習(xí)慣于以自上而下的方式管理社區(qū)事務(wù)。社區(qū)居民很難獲得參與社區(qū)事務(wù)管理的機(jī)會(huì)，久而久之，其參與社區(qū)治理的意愿就會(huì)弱化，其參與治理的能力也無(wú)法得到提升。這樣一來(lái)，社區(qū)居民也就無(wú)法很好地行使參與權(quán)了。另一方面，受到傳統(tǒng)思維方式的影響，社區(qū)居民習(xí)慣于聽(tīng)從上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的指揮，缺乏行使法律賦予的民主參與權(quán)利的意識(shí)。在大多數(shù)居民看來(lái)，參與社區(qū)治理需要拿出一定的時(shí)間和精力，將這一事務(wù)交給社區(qū)管理者相對(duì)省心省力。居民的參與意愿和參與能力不強(qiáng)是導(dǎo)致我國(guó)城市社區(qū)治理中居民參與效果不佳的重要原因。

(三)社區(qū)居民參與治理的機(jī)制不健全

在我國(guó)，居民參與社區(qū)治理的機(jī)制不健全是阻礙城市社區(qū)治理民主化進(jìn)程的重要因素。社區(qū)居民參與治理的機(jī)制不健全主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：第一，社區(qū)管理者的綜合素質(zhì)不高，管理理念落后，工作方法陳舊。在工作中，他們常常忽視社區(qū)居民的利益訴求，習(xí)慣于單方面就社區(qū)的發(fā)展問(wèn)題作出決策。由于居民很少有機(jī)會(huì)參與社區(qū)公共事務(wù)的管理，他們一般難以感受到作為社區(qū)主人的責(zé)任感和自豪感。第二，居民參與社區(qū)治理的渠道單一，參與路徑狹窄。在很多地方，人們還沒(méi)有意識(shí)到非營(yíng)利組織在促進(jìn)社區(qū)居民與社區(qū)管理者協(xié)商、對(duì)話(huà)方面的作用。第三，政府部門(mén)利用職權(quán)插手社區(qū)內(nèi)部事務(wù)的管理。在一些地方，政府還未實(shí)現(xiàn)權(quán)力下放，習(xí)慣于利用自上而下的行政命令管理社區(qū)事務(wù)，在一定程度上影響到社區(qū)居民參與社區(qū)治理的積極性，也不利于居民意愿的表達(dá)和利益訴求的滿(mǎn)足。

四、解決當(dāng)前問(wèn)題的對(duì)策

(一)提升社區(qū)居民的參與程度

社區(qū)居民的參與程度直接決定著社區(qū)公共政策的科學(xué)性，現(xiàn)階段應(yīng)當(dāng)大力提升城市社區(qū)居民的參與程度。具體來(lái)說(shuō)，可以采取以下措施：第一，擴(kuò)大居民參與的范圍。既要保障居民在非政治領(lǐng)域的參與，又要保障其在政治領(lǐng)域擁有一定的發(fā)言權(quán)。第二，通過(guò)開(kāi)展各種形式的培訓(xùn)活動(dòng)提升居民的綜合素質(zhì)，使社區(qū)居民具備參與社區(qū)政策制定的能力。第三，社區(qū)管理者應(yīng)注重實(shí)現(xiàn)社區(qū)政務(wù)公開(kāi)。要更加注重程序公開(kāi)，保障社區(qū)居民的知情權(quán)，增強(qiáng)其對(duì)社區(qū)這一生活共同體的認(rèn)同感。

(二)強(qiáng)化社區(qū)居民的參與意識(shí)

城市社區(qū)居民是社區(qū)建設(shè)和管理的中堅(jiān)，居民參與意識(shí)的強(qiáng)弱直接決定著社區(qū)治理的成效。目前，亟須采取多種方式提升社區(qū)居民的參與意識(shí)。具體來(lái)說(shuō)，應(yīng)當(dāng)做好三個(gè)層面的工作：就宏觀(guān)層面來(lái)說(shuō)，要注意理順政府和社區(qū)的關(guān)系。政府部門(mén)應(yīng)注意下放部分行政權(quán)力，給社區(qū)管理者和社區(qū)居民一定的自主權(quán)，盡量不要干涉社區(qū)內(nèi)部的公共事務(wù)，要注意激發(fā)居民參與社區(qū)治理的熱情。就中觀(guān)層面來(lái)說(shuō)，政府應(yīng)當(dāng)大力培育社會(huì)組織。社會(huì)組織在了解社區(qū)居民的真實(shí)意愿，促進(jìn)社區(qū)管理者與社區(qū)居民溝通方面具有一定的優(yōu)勢(shì)。社會(huì)組織參與社區(qū)治理，有助于制定讓居民滿(mǎn)意的公共政策。就微觀(guān)層面來(lái)說(shuō)，社區(qū)居民應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變思想觀(guān)念，認(rèn)識(shí)到自己是社區(qū)的主人，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使自己的權(quán)利。

(三) 健全社區(qū)居民的參與機(jī)制

社區(qū)居民參與社區(qū)公共事務(wù)的管理能夠在一定程度上加快城市社區(qū)建設(shè)的步伐，有助于推動(dòng)城市社區(qū)居民自治工作的開(kāi)展。社區(qū)事務(wù)十分繁雜，公眾需求多種多樣，僅僅依靠社區(qū)管理者進(jìn)行治理很難滿(mǎn)足居民的需求，因此，有必要大力培育社區(qū)自治組織。如成立社區(qū)委員會(huì)，以維護(hù)社區(qū)居民的利益作為其工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。此外，還要注意豐富社區(qū)居民的參與方式。社區(qū)居委會(huì)應(yīng)定期舉辦與社區(qū)居民的見(jiàn)面會(huì)，向居民宣傳黨和政府的政策，廣泛聽(tīng)取居民對(duì)于社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)和建議，爭(zhēng)取社區(qū)居民對(duì)社區(qū)管理工作的理解和支持。同時(shí)，還要做好信息公開(kāi)工作。除了要在公告欄上公開(kāi)社區(qū)政務(wù)之外，還應(yīng)該打破時(shí)間和空間的局限，建立網(wǎng)上家園，使居民能夠利用互聯(lián)網(wǎng)參與社區(qū)事務(wù)的管理。

五、結(jié)語(yǔ)

“小政府、大社會(huì)”是我國(guó)社會(huì)管理改革的方向。在改革過(guò)程中，城市社區(qū)承擔(dān)起許多原先由政府和企事業(yè)單位承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任，隨著城市居民由“單位人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣?huì)人”，城市社區(qū)逐漸成為一個(gè)重要的社會(huì)共同體。社區(qū)居民是否能夠有效參與社區(qū)的治理關(guān)乎社區(qū)建設(shè)的成效，也關(guān)乎我國(guó)基層民主政治建設(shè)的進(jìn)程。然而，影響居民參與社區(qū)治理的因素是多層次、多領(lǐng)域的，解決這些問(wèn)題不能寄希望于畢其功于一役。當(dāng)前，應(yīng)該結(jié)合城市社區(qū)的實(shí)際情況，構(gòu)建有助于實(shí)現(xiàn)政府、社區(qū)管理者及社區(qū)居民多元互動(dòng)的社區(qū)治理框架。充分調(diào)動(dòng)城市居民參與社區(qū)治理的積極性，建立相關(guān)各方共同推進(jìn)城市社區(qū)治理的機(jī)制，可以使我國(guó)的基層民主政治建設(shè)邁上一個(gè)新臺(tái)階，也有助于實(shí)現(xiàn)社區(qū)公共利益的最大化。

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【責(zé)任編輯王素】

收稿日期：2015-12-03

作者簡(jiǎn)介：劉曉論(1988—)，女，河南平頂山人，碩士研究生，研究方向：公共組織與人力資源管理。

中圖分類(lèi)號(hào)：D616

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-7726(2016)04-0056-03