農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押制度探析

何希道

(新鄉(xiāng)學院 政法系，河南 新鄉(xiāng) 453003)

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農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押制度探析

何希道

(新鄉(xiāng)學院 政法系，河南 新鄉(xiāng) 453003)

我國現(xiàn)行法律對土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的限制阻礙了農(nóng)村土地金融體制的創(chuàng)新。為了解決農(nóng)民融資難問題和獲得農(nóng)村土地效益，我國有些地方對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押制度進行了改革，并在改革中形成了崇州模式、江津模式和棗莊模式。在這三種模式中最符合現(xiàn)代農(nóng)村土地金融抵押制度的是崇州模式。崇州模式直接將土地承包經(jīng)營權(quán)作為抵押對象，能夠最大限度地實現(xiàn)物盡其用，避免金融風險的產(chǎn)生。然而，該模式最明顯的缺陷在于缺乏法律依據(jù)，使得農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押行為得不到法律保護，從而使這種抵押制度改革處于尷尬境地。要改革農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押制度，就要解除對土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的限制，明確土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的用途，限制土地承包經(jīng)營權(quán)抵押比例，建立與土地承包經(jīng)營權(quán)抵押相配套的制度。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)；農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押；農(nóng)村土地金融體制

現(xiàn)行《中華人民共和國物權(quán)法》第184條明確規(guī)定：耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押。這個規(guī)定使農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押成了法律上的禁區(qū)。在利益的驅(qū)動下有些地方政府為了鼓勵農(nóng)民創(chuàng)業(yè)，提高農(nóng)民收入水平，默許農(nóng)民以自己的土地承包經(jīng)營權(quán)設定抵押，同時銀行也為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押辦理貸款業(yè)務。這種有益的探索具有一定的現(xiàn)實意義，因此需要對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押制度進行利弊分析和理論探討，以夯實其理論基礎，為未來修訂法律提供理論上的支持。

一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押制度的內(nèi)涵及必要性

一般認為，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押是指在法律允許的范圍內(nèi)，享有土地承包經(jīng)營權(quán)者將土地承包經(jīng)營權(quán)為自己或者他人設定抵押，當債務人不履行債務時，抵押權(quán)人依法享有把該權(quán)利變價并且將所得的價款優(yōu)先受償?shù)臋?quán)利。

我國農(nóng)村人口眾多，農(nóng)村土地問題事關重大。在新中國成立之初就嚴禁土地流轉(zhuǎn)。時至今日，立法者仍抱著謹慎態(tài)度，嚴禁土地承包經(jīng)營權(quán)抵押。在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)問題上，立法者中的大多數(shù)人在思想上仍存政治顧慮。一是認為如果允許農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押，就會導致社會不穩(wěn)定，農(nóng)民就會因失去土地而陷入生活無助的困境。二是認為如果允許農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押，就會導致土地兼并?！暗盅簷?quán)的實現(xiàn)會導致土地承包經(jīng)營權(quán)落入集體經(jīng)濟組織之外的主體手中，進而瓦解集體經(jīng)濟組織，引發(fā)大面積土地兼并問題”[1]。與此同時，立法者還擔憂糧食安全問題。當資本控制著較為集中的土地而又拋棄了低利潤的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時，糧食產(chǎn)出就會成為影響社會發(fā)展和危害國家安全的基礎性要因。

政治顧慮說到底就是擔心社會不穩(wěn)定，擔心農(nóng)民因失去土地而陷入生活無助的困境。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)民獲取生活資源的方式早已不局限于務農(nóng)。事實上，在農(nóng)民擁有農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的情況下，已經(jīng)有相當比例的農(nóng)耕人口尤其是農(nóng)村青壯年涌向城市?！半S著收入的增長，工資性收入占比逐步擴大，家庭經(jīng)營性收入占比逐步縮小，工資性收入最終超過家庭經(jīng)營性收入。這一趨勢與經(jīng)濟發(fā)展中第一產(chǎn)業(yè)占比變化趨勢基本一致”[2]。另外，土地兼并的本質(zhì)在于對土地所有權(quán)的集中占有，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的本質(zhì)則是用益物權(quán)擔保，并不涉及所有權(quán)的轉(zhuǎn)移問題，農(nóng)村土地所有權(quán)依然牢牢掌握在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織手中。那種對“土地兼并”的擔憂，應該說是多余的。農(nóng)村土地集體所有制是土地不會歸于私有化與抑制兼并的根本所在，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員身份則是定期分配本集體經(jīng)濟組織內(nèi)土地的關鍵，兩者共同構(gòu)建了抑制土地兼并的“剎車閥”。因為無論誰承包經(jīng)營土地，當經(jīng)營期限屆滿后土地都將重新被分配，所以真正意義上的“土地兼并”并沒有發(fā)展空間。關于農(nóng)地他用且影響糧食產(chǎn)出的問題，可以通過法律規(guī)制予以杜絕。對農(nóng)地進行嚴格監(jiān)管，健全濫用農(nóng)地懲治體系，禁止無法律依據(jù)而轉(zhuǎn)變農(nóng)地使用性質(zhì)，嚴懲“掛羊頭，賣狗肉”式的農(nóng)地他用行為。同時，鑒于農(nóng)地所有人是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，可讓作為該組織成員的農(nóng)民參與監(jiān)督，健全相關信息公開制度。當農(nóng)地只能用于農(nóng)業(yè)勞作時，就不會危害我國的糧食安全。

要獲得農(nóng)地經(jīng)濟效益，不僅需要政策扶持，而且需要務農(nóng)者根據(jù)實際情況利用農(nóng)地和投入資金。但是農(nóng)業(yè)作為一種風險高、效益低的產(chǎn)業(yè)，使得金融機構(gòu)往往采取擔保貸款而非信用貸款的方式進行資金借貸。農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價值的難以預估性，決定了能夠作為農(nóng)業(yè)貸款擔保的主要對象就是土地。世界上發(fā)達國家的通行做法是以土地為抵押，獲取銀行貸款。目前我國現(xiàn)行的土地制度卻嚴重阻礙了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的發(fā)展。要建立一套適合我國國情的“農(nóng)地抵押”貸款制度，就要對相關現(xiàn)行法律法規(guī)進行修訂和完善，使法律適應社會的發(fā)展。

確立物權(quán)的基本規(guī)則在于確保物盡其用，以有限的資源獲得更大的經(jīng)濟效益?！巴ㄟ^土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押，可以為農(nóng)民進行農(nóng)業(yè)融資提供條件，也能體現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)作為一種用益物權(quán)的價值”[3]。土地承包經(jīng)營權(quán)作為農(nóng)戶手中為數(shù)不多的高價值性權(quán)利，是能夠作為其獲取貸款的重要擔保的。通過抵押土地承包經(jīng)營權(quán)，在使金融資本為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和獲得農(nóng)業(yè)效益提供必要保障的同時，也能夠有效緩解現(xiàn)存耕地拋荒的壓力。

二、現(xiàn)存的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押模式及利弊分析

我國現(xiàn)存的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押模式大致有三種：第一種是土地承包經(jīng)營權(quán)抵押附加額外擔保模式，第二種是土地承包經(jīng)營權(quán)作為附加擔保方式或者“反擔?！蹦Ｊ?，第三種是建立在土地承包經(jīng)營權(quán)基礎之上的“農(nóng)作物收益權(quán)抵押”模式。也可以把這三種模式依次稱為崇州模式、江津模式和棗莊模式。

(一)崇州模式

崇州模式的特點是以土地承包經(jīng)營權(quán)直接作為抵押客體，因而最具現(xiàn)代地權(quán)抵押色彩。在該模式下，土地承包經(jīng)營權(quán)人向農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)局辦理登記手續(xù)，經(jīng)審核合格可成為蜀興擔保公司的擔保對象，最終由成都農(nóng)商銀行按照估價規(guī)則確定貸款額度并發(fā)放貸款。

農(nóng)業(yè)“融資難”的最大問題在于農(nóng)業(yè)收益低、風險高，并且資金回收期長，這與金融機構(gòu)追求高回報且偏向確保資金安全的目標格格不入。崇州模式的明顯優(yōu)勢在于，指定成都農(nóng)商銀行作為貸款金融機構(gòu)，確保土地承包經(jīng)營權(quán)人能夠順利貸款，同時構(gòu)建風險分擔體系，為金融機構(gòu)做二次擔保，降低信貸風險，實現(xiàn)貸款的長久化運營。與此同時，它又進一步將貸款人細化為家庭承包者、土地合作社和規(guī)模型業(yè)主。此種做法既可以滿足不同需求的群體，又可以在發(fā)揮個體創(chuàng)造性和實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營之間找到平衡點。

崇州模式最大的風險在于法律明文禁止了土地承包經(jīng)營權(quán)抵押。以土地承包經(jīng)營權(quán)直接作為抵押物的做法，在非試點地區(qū)必被判定為無效行為，在不修改現(xiàn)行法律的情況下，這種模式根本無法得到推廣。該模式為了降低金融風險，不僅以傳統(tǒng)作物的產(chǎn)出為計算貸款基準價，而且規(guī)定的貸款期限也遠低于承包經(jīng)營權(quán)期限，進而造成貸款額度減少。土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的初衷在于為農(nóng)戶融資，以解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)缺乏資金的問題，而崇州模式無疑減弱了農(nóng)地融資的功能。

(二)江津模式

為了規(guī)避法律風險，江津模式并未允許以土地承包經(jīng)營權(quán)作為抵押對象，而是另辟蹊徑。該模式以專設的擔保公司為農(nóng)戶融資提供擔保，農(nóng)戶則以土地承包經(jīng)營權(quán)作價入股，成立農(nóng)業(yè)經(jīng)營公司，并以該公司股權(quán)作為反擔保，質(zhì)押給擔保公司。

江津模式契合《農(nóng)村土地承包法》第42條允許土地承包經(jīng)營權(quán)入股的規(guī)定，在法律上具有可行性。然而，法律并未對土地承包經(jīng)營權(quán)作價入股公司作出詳細規(guī)定，導致鮮有會計師事務所為其出具驗資報告，使得公司在成立伊始就面臨困境。可以說，這種公司股權(quán)質(zhì)押其實就是變相的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押。可見，江津模式也面臨著與崇州模式相同的法律風險。

(三)棗莊模式

在規(guī)避法律禁止性規(guī)定方面，棗莊模式的做法最為徹底——創(chuàng)造性地將土地承包經(jīng)營權(quán)一分為二，即把土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和使用權(quán)。在具體運作方式上農(nóng)戶以轉(zhuǎn)移土地、果園等為條件，加入土地合作社，然后再由合作社將不超過合作社三分之一的土地使用權(quán)抵押給金融機構(gòu)，經(jīng)評估機構(gòu)估價后獲取為期兩年的最高額抵押貸款。當合作社無法還貸時，將抵押土地上現(xiàn)存及約定期限內(nèi)的農(nóng)作物拍賣變現(xiàn)，用以償還貸款。

其實，棗莊模式是一種將農(nóng)產(chǎn)品浮動抵押和最高額抵押結(jié)合在一起的抵押模式，而非土地承包經(jīng)營權(quán)抵押。農(nóng)產(chǎn)品不僅會因管理不善、自然災害等無法實現(xiàn)應有的經(jīng)濟價值，而且也會受農(nóng)產(chǎn)品期貨價格波動的影響導致農(nóng)產(chǎn)品價格降低，或因國家征收使用致使收益權(quán)滅失。農(nóng)產(chǎn)品浮動抵押所具有的不確定性，直接決定了實現(xiàn)抵押權(quán)時金融機構(gòu)貸款回收的不安全性，會使金融機構(gòu)在對合作社融資時遲疑不前。即使金融機構(gòu)愿意向農(nóng)業(yè)合作社貸款，也會降低貸款額度。這樣，就不利于土地融資功能的發(fā)揮。

上述三種模式雖然都獲得了一定的經(jīng)濟效益，但最符合現(xiàn)代農(nóng)地金融抵押制度的是崇州模式。其直接將土地承包經(jīng)營權(quán)作為抵押對象，可以最大限度地實現(xiàn)物盡其用，避免產(chǎn)生金融風險，同時細化貸款人的做法也兼顧了各方利益。而江津模式不僅面臨著與崇州模式相同的法律風險，而且農(nóng)業(yè)經(jīng)營公司再以公司股權(quán)質(zhì)押反擔保的做法也增加了運營成本。棗莊模式雖然在農(nóng)產(chǎn)品浮動抵押上進行了結(jié)構(gòu)創(chuàng)新，但是其并非真正意義上的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押。更為重要的是以價格波動較大的農(nóng)產(chǎn)品作為實現(xiàn)抵押權(quán)的對象，難以實現(xiàn)土地融資功能。

三、建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押制度的設想與實踐

建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押制度的初衷是解決農(nóng)民融資難問題。在可預見的范圍內(nèi)，最好的效果是農(nóng)民通過抵押土地承包經(jīng)營權(quán)獲得銀行的貸款，再將貸款用在提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化產(chǎn)能和增加農(nóng)民收入方面，這樣就不會因抵押權(quán)實現(xiàn)和土地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)生流轉(zhuǎn)而陷入生活困境。在崇州模式引導下，當?shù)孬@得了較好的農(nóng)業(yè)效益，如楊柳土地合作社利用貸款種植羊肚菌，4個月就實現(xiàn)了盈利。崇州模式為構(gòu)建我國農(nóng)地金融制度提供了良好的素材，其具有的抵押貸款優(yōu)勢和所面臨的困境都值得人們關注。

(一)解禁土地承包經(jīng)營權(quán)不得抵押

崇州模式面臨的最大困境是現(xiàn)行法律的規(guī)定。其賴以生存的基礎是允許以土地承包經(jīng)營權(quán)作為抵押物，但是《中華人民共和國擔保法》第37條和《中華人民共和國物權(quán)法》第184條都明確禁止土地使用權(quán)抵押。一旦法院判定土地使用權(quán)抵押無效，農(nóng)地金融體系將不復存在。為了促進資金向農(nóng)村流動，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，確有必要解禁法律關于農(nóng)村土地使用權(quán)不得抵押的規(guī)定。

(二)限制土地承包經(jīng)營權(quán)抵押比例

崇州模式并未規(guī)定抵押比例，而是設置了兩年抵押期限，同時以此期限作為計算貸款額度的要素之一。根據(jù)目前我國農(nóng)村的實際情況，對抵押做出一定比例的限制是比較合理的。抵押比例要根據(jù)不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展狀況做出不同限制，“一刀切”的做法不利于各地農(nóng)業(yè)的發(fā)展。但所留份額的最低限度是固定的，即所留的農(nóng)地產(chǎn)出和農(nóng)村社會保障供給足以保證當?shù)剞r(nóng)民的基本生活所需。

(三)明確抵押貸款的用途

以土地承包經(jīng)營權(quán)作為抵押獲取的貸款必須用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。權(quán)利人以自己的權(quán)利作為抵押所獲取的利益理應自行分配，但權(quán)利與義務是相統(tǒng)一的。農(nóng)業(yè)的弱收益性并不符合金融機構(gòu)貸款追求的目標，如果沒有政府的扶持，農(nóng)業(yè)經(jīng)營者很難獲得貸款。正因為如此，享受利益的權(quán)利人理應履行相應的義務，即國家應當規(guī)定農(nóng)業(yè)經(jīng)營者必須將貸款資金用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

(四)建立抵押貸款配套制度

第一，指定固定的金融機構(gòu)作為貸款方。農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的弱收益性使得金融機構(gòu)不愿意為土地承包經(jīng)營權(quán)人提供貸款，而由政府指定金融機構(gòu)為土地承包經(jīng)營權(quán)給以抵押貸款，可以確保貸款順利進行。

第二，建立風險擔保體系，為金融機構(gòu)做二次兜底。金融機構(gòu)的資金安全是土地經(jīng)營者獲取貸款的保障，一旦土地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)生流轉(zhuǎn)，土地經(jīng)營者資不抵債，而金融機構(gòu)又未能及時轉(zhuǎn)出該權(quán)利以回籠資金，農(nóng)地金融的持續(xù)化將難以實現(xiàn)。在這種情況下可以吸收棗莊模式和江津模式的合理因素，比如可以將土地承包經(jīng)營權(quán)和土地上的農(nóng)作物或者經(jīng)濟作物一并抵押，將土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押擴大至土地上的作物。另外，還可以合理改造江津模式，即土地承包經(jīng)營者以各種靈活的方式和擔保公司合作，強化土地承包權(quán)的擔保功能。同時，還要認真研究這樣一種情況，即一旦出現(xiàn)抵押人不能按期還貸，銀行作為抵押權(quán)者能否對土地承包經(jīng)營權(quán)進行拍賣、變賣，并將所得價款優(yōu)先受償，這是解決不能按期還貸問題的關鍵。

第三，細化抵押貸款人。土地規(guī)模經(jīng)營可以聚集資金、節(jié)約成本，有利于實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，但實行土地規(guī)模經(jīng)營并不意味著農(nóng)戶必須結(jié)合在一起。因為農(nóng)戶是否選擇相互合作是農(nóng)戶最基本的自由，個體經(jīng)營也有利于發(fā)揮個體的創(chuàng)造性，個體業(yè)主也有實現(xiàn)規(guī)模生產(chǎn)的可能。因此，對抵押貸款人究竟是農(nóng)戶個體還是經(jīng)濟組織等要進行細化，以利于抵押貸款者享有抵押貸款的權(quán)利和履行相應的義務。

第四，建立土地評估和流轉(zhuǎn)管理機構(gòu)。由獨立的第三方評估機構(gòu)根據(jù)當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展狀況和市場供需等因素，在兼顧借貸雙方利益的基礎上確定農(nóng)戶貸款的額度。這樣做，可確保農(nóng)戶不會因其處于弱勢地位就獲得較少的貸款，使土地承包經(jīng)營權(quán)抵押制度順利實施。土地評估和流轉(zhuǎn)管理機構(gòu)要對土地承包經(jīng)營權(quán)進行嚴格監(jiān)督，防止土地流轉(zhuǎn)后因經(jīng)營者管理不善而使土地荒置，確保物盡其用。

[1]孟勤國.中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題研究[M].北京：法律出版社，2009:65.

[2]周雪松，劉穎.中國農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)演變及其啟示[J].中國農(nóng)學通報，2012(14)：212.

[3]王利明.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的若干問題探討[J].中國人民大學學報，2001(6)：78-86.

【責任編輯李敬】

2016-03-09

2011年度河南省高等學校青年骨干教師資助計劃項目(2011GGJS-224)

何希道(1972—)，男，河南長垣人，講師，碩士，研究方向：民商法。

D922.3

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2095-7726(2016)08-0020-03