城鎮(zhèn)化背景下失地農(nóng)民社會保障問題研究

王芳

城鎮(zhèn)化背景下失地農(nóng)民社會保障問題研究

王芳

該文提出：城鎮(zhèn)化的快速推進對土地集約化、規(guī)模化程度有了更高的要求，大量農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)用地使得失地農(nóng)民的數(shù)量進一步增加。失地農(nóng)民的可持續(xù)性生計與社會保障問題亟待解決。不同于普通農(nóng)民的社會保障制度，失地農(nóng)民在失去土地后缺乏可持續(xù)性生計，意味著生計方式的斷裂，所享有的社會保障水平在一定程度上決定了其生活水準與生存方式。保障失地農(nóng)民的權(quán)益、構(gòu)建失地農(nóng)民可持續(xù)性生計策略以及完善失地農(nóng)民社會保障制度，是順利推進城鎮(zhèn)化建設(shè)以及構(gòu)建社會主義和諧社會的關(guān)鍵。

城鎮(zhèn)化 失地農(nóng)民 社會保障

伴隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化推進過程中對土地規(guī)模化與集約化需求，大量農(nóng)村以及城市郊區(qū)土地被征用，失地農(nóng)民問題日益凸顯。然而，我國現(xiàn)行的土地征用制度不完善，相應(yīng)的政策法規(guī)也不健全，加之在征地過程中的違規(guī)操作，失地農(nóng)民權(quán)益受損時常發(fā)生，由此引發(fā)的征地沖突、拆遷矛盾等問題大有愈演愈烈之勢。沒有妥善處理拆遷過程中的經(jīng)濟補償，征地中經(jīng)常損害農(nóng)民利益、經(jīng)濟補償過低、安置不合理，農(nóng)民的長遠生活難以得到保障，如果沒有政策干預(yù)則極有可能淪為弱勢群體，被社會所邊緣化。因此，社會保障制度建設(shè)本身對失地農(nóng)民來說具有極其重要的意義。

一、失地農(nóng)民研究回顧與問題提出

失地農(nóng)民社會保障以及可持續(xù)生計再造問題在西方國家工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中被置于極為關(guān)注的位置。Brugiavini（2002）認為，失地農(nóng)民的土地補償金必須能夠滿足農(nóng)民的生存需求，不能簡單的以最低價或零補償?shù)确绞?，必須考慮到農(nóng)民失去土地之后無其他謀生手段的基本現(xiàn)實，同時要考慮多樣的補償機制，避免農(nóng)民補償金用完后的無業(yè)游民的狀態(tài)。土地征用相關(guān)的補償機制不合理可能導致大量沖突，許多國家的土地暴力沖突嚴重影響了農(nóng)村社會的穩(wěn)定與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展，進而影響了一國的經(jīng)濟社會的秩序。因而，對失地農(nóng)民的社會保障制度必須要保障農(nóng)民的公平公正獲得權(quán)利和利益，同時要考慮政府的穩(wěn)定因素，將農(nóng)民的失地后狀態(tài)納入監(jiān)控體系，保證一國的經(jīng)濟秩序穩(wěn)定（Berry，2006）。Butler（2008）認為，政府在失地農(nóng)民的權(quán)益保護中必須扮演重要的角色，要明確政府的定位，讓政府在失地農(nóng)民的權(quán)益轉(zhuǎn)換過程中擔當監(jiān)督保護者的角色，利用自己的管制權(quán)利，最大限度地保護失地農(nóng)民的利益，同時構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展的失地農(nóng)民社會保障機制，讓農(nóng)民在失地過程中能將后期社會保障納入考慮范疇，與政府一道構(gòu)建保障措施。

國內(nèi)學者對失地農(nóng)民社會保障制度也進行了探討，柯楠認為，（2012）目前中國失地農(nóng)民不存在系統(tǒng)的社會保障，農(nóng)民權(quán)益難以得到有效保障，農(nóng)村傳統(tǒng)的“土地保障”已經(jīng)不復(fù)存在，為保障失地農(nóng)民的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)，必須建立完整的失地農(nóng)民社會保障體制。完整的失地農(nóng)民社會保障應(yīng)是包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險和生育保險等在內(nèi)的“一攬子”保障體系①柯楠：《城市化進程中保障失地農(nóng)民社會權(quán)的對策》，《經(jīng)濟縱橫》2012年第2期。。與此相反的另一種觀點則認為，我國現(xiàn)在處于城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵期，國家的財力有限，難以建立起失地農(nóng)民社會保障，隨著以后國家財力的發(fā)展，可以再逐步建立；同時，國家在征地過程中，已經(jīng)對農(nóng)民給予補償，農(nóng)民可以自力更生，通過補償金從事非農(nóng)活動，以自身努力獲得社會保障②楊來勝：《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)可行性分析與前瞻性思考》，《人口與經(jīng)濟》1999年第3期。（楊來勝，1999）。也有學者（鮑海君、吳次芳，2002）認為，失地農(nóng)民社會保障是整個社會保障不可分割的一部分，是維

護社會公平正義的重要手段之一，但長期以來一直處于社會保障的邊緣，并在很長一段時間內(nèi)被認為是合理的。在社會保障基金籌集方面，社會保障基金的籌集應(yīng)該是多渠道、廣維度，需要社會各界的支持，保證資金的數(shù)量與質(zhì)量，使得基金能夠持續(xù)、健康運行。劉家強等（2007）提出社會保障制度資金的籌集應(yīng)堅持多方出資的原則，政府、集體和個人作為共同出資方，并改變一次性安置補償?shù)姆椒?，這一原則已得到學者的認同①劉家強、羅蓉、石建昌：《可持續(xù)生計視野下的失地農(nóng)民社會保障制度研究——基于成都市的調(diào)查與思考》，《人口研究》2007年第4期。。失地農(nóng)民社會保障基金的主要來源是土地增值收益和補償安置費，還有基金運營的收入和捐贈等（鐘水映、李魁，2009）②鐘水映、李魁：《失地農(nóng)民社會保障安置：制度、模式與方向》，《中州學刊》2009年第1期。。社會保障金應(yīng)來自五方面：一是政府的財政撥款，二是政府出讓部分土地轉(zhuǎn)讓收益，三是土地劃撥過程中的資金按比提取，四是土地增值的提成，五是社會捐助、以及國有資產(chǎn)出讓等（張長福、張爍，2008）③張長福、張爍：《論統(tǒng)籌城鄉(xiāng)背景下農(nóng)民社會保障管理制度的構(gòu)建與完善——基于憲政視角》，《重慶大學學報·哲學社會科學版》2014年第5期。。根據(jù)上述研究可見，國內(nèi)學者關(guān)于失地農(nóng)民問題的研究還存在一些不足之處，比如缺乏對失地問題的辯證分析，而對失地農(nóng)民社會保障問題的討論主要集中在醫(yī)療保險上、新舊醫(yī)保的對比等，缺乏系統(tǒng)性的思考。

二、城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中農(nóng)民社會保障制度的演進

中共十一屆三中全會以后，隨著黨和國家政府的工作重心逐漸轉(zhuǎn)到經(jīng)濟建設(shè)上來，城市經(jīng)濟體制改革也在逐步展開，在穩(wěn)定政策環(huán)境下，國民經(jīng)濟發(fā)展相對迅速，雖然沒能擺脫計劃經(jīng)濟的桎梏，但是經(jīng)濟活力還是一定程度得到釋放，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)如雨后春筍般涌現(xiàn)，成為經(jīng)濟發(fā)展的重要動力，農(nóng)民就業(yè)數(shù)量增加，城鎮(zhèn)化迎來新的契機。加上該時期城鎮(zhèn)建制的標準降低、農(nóng)民進鎮(zhèn)條件的放寬，城鎮(zhèn)化水平逐漸提高，從1985年的23．7%上升到1992年的27．6%。在這一時期城鎮(zhèn)化的進程中，失地農(nóng)民并未成為嚴重社會問題。1982年的《國家征用土地條例》明確土地補償費用包括土地補償金、安置費、青苗費等，安置補償費以人口為標準，改變以往以土地為標準的原則，這是一大進步，在很大程度上緩解了家庭養(yǎng)老的負擔。該條例還明確由國家來進行失地農(nóng)民的計劃招工，部分農(nóng)村居民在失去土地以后可以享受“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的待遇，享有城市的就業(yè)機會，城市醫(yī)療等社會保障也惠及失地農(nóng)民，這與農(nóng)民的家庭保障和集體互助的社會保障制度存在根本性的差異，“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的積極性較大。隨著經(jīng)濟與城鎮(zhèn)化的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也迅速發(fā)展起來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸引了大量的剩余農(nóng)村勞動力，失地農(nóng)民得以內(nèi)部消化，沒有演變?yōu)橐粋€社會問題。

進入新世紀以后，我國在積極探索一條符合我國國情，具有中國特色的城鎮(zhèn)化道路，大中小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。2000年，我國的城鎮(zhèn)化水平為36．2%，2007年達到44．9%。特別是2008年以后，城鎮(zhèn)化率獲得超速發(fā)展，2012年我國的城鎮(zhèn)化率為52．6%，預(yù)計2030年左右，我國的城鎮(zhèn)化率將為70%，與國外發(fā)達國家的水平一樣，到時中國將新增共3．1億城市人口，城鎮(zhèn)人口將達到10億。但是，我國高速發(fā)展的城鎮(zhèn)化帶來的卻是農(nóng)村失地群體的激增，這一時期新增的失地農(nóng)民在4000－5000萬左右。經(jīng)濟的高速發(fā)展，城鎮(zhèn)化的迅速提高，帶來的卻是失地農(nóng)民的激增，這個問題值得深思。經(jīng)濟發(fā)展本身應(yīng)為全體公民帶來福利，而我國的發(fā)展卻犧牲了弱勢群體的利益，并將弱勢群體進一步推向弱勢的深淵，無地可依，無保障可依，成為社會的邊緣群體。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在經(jīng)濟中逐漸處于弱勢地位，許多企業(yè)破產(chǎn)倒閉，消化農(nóng)村剩余勞動力的能力逐步降低，農(nóng)村出現(xiàn)大量的剩余勞動力，特別是在失去土地之后，農(nóng)民獲取工作的難度增加。農(nóng)民在就業(yè)上沒有相應(yīng)的補貼或補助，使得剩余勞動力的問題日益嚴重。農(nóng)民在失去土地后，身份仍然是農(nóng)民，但是卻缺乏土地。針對農(nóng)村的社會保障制度在該期逐步起步，比如2003年的新型農(nóng)村合作醫(yī)療，2009年的農(nóng)村養(yǎng)老保險。失地農(nóng)民享受的是農(nóng)村的基本社會保障制度，但是卻失去土地，難以獲得基于土地的較穩(wěn)定收入。失地農(nóng)民仍然是農(nóng)民，享有農(nóng)民的基本社會保障，缺乏失業(yè)保險或者就業(yè)補貼，對農(nóng)民長期發(fā)展是不利的。農(nóng)村社會保障制度處于起步階段，水平低，保障低，農(nóng)民的人力資本積累有限，這是以后的改革中需要特別關(guān)注的。

我國近60年城鎮(zhèn)化發(fā)展積累了很多的經(jīng)驗和教訓?？v觀60年的歷史，我國失地農(nóng)民的安置補償由過

去的貨幣補償、實物補償和就業(yè)補償改為現(xiàn)在單一的貨幣補貼，標準雖有提高①夏建偉：《城市化進程與農(nóng)民失地》，《山東社會科學》2004年第4期。，但農(nóng)民利益卻仍在不斷受損。另外，城鎮(zhèn)化的發(fā)展必須與經(jīng)濟發(fā)展相協(xié)調(diào)，過慢會使得投資有限、消費受限，阻礙經(jīng)濟的發(fā)展；而發(fā)展過快就會帶來泡沫，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)跟不上城市發(fā)展，產(chǎn)業(yè)發(fā)展無法提供支撐，缺乏經(jīng)濟基礎(chǔ)的城鎮(zhèn)化是難以為繼的。經(jīng)濟發(fā)展為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供不竭的動力。我國現(xiàn)階段的城鎮(zhèn)化發(fā)展過于追求速度，忽視質(zhì)量，會出現(xiàn)諸如“鄂爾多斯鬼城”等現(xiàn)象，城鎮(zhèn)建設(shè)是好事，但是缺乏人才、技術(shù)等相應(yīng)配套的資源，就會引發(fā)社會問題。戶籍制度的不放松，會使得農(nóng)民仍然是農(nóng)民，游離于城市發(fā)展之外，城鎮(zhèn)化是難以持續(xù)下去的。城鎮(zhèn)化在帶來失地農(nóng)民的同時，一方面應(yīng)通過戶籍制度解決戶口問題，另一方面應(yīng)通過經(jīng)濟發(fā)展自身消化剩余勞動力。城鎮(zhèn)化中出現(xiàn)失地農(nóng)民現(xiàn)象是自然、正常的，但是如處理不好，就是不自然、不正常的，并引發(fā)新的社會問題，對社會穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生不利影響。

三、城鎮(zhèn)化進程中我國失地農(nóng)民的社會保障現(xiàn)狀

失地農(nóng)民的社會保障狀況可以從三個方面衡量：社會問題得到控制程度、需求得到滿足程度和增進改善機會的程度②秦慶：《社會發(fā)展途徑下失地農(nóng)民的社會保障問題探討》，《云南農(nóng)業(yè)大學學報》2012年第6期。。如果有關(guān)幸福的一切都是福利，則疾病、失業(yè)、痛苦、貧困等都是一種福利缺失的非正常狀態(tài)。城鎮(zhèn)化的目的本應(yīng)使大多人的生活狀況得到改善，福利水平提高，但是失地農(nóng)民卻很少在城鎮(zhèn)化中獲益，福利狀況匱乏，關(guān)系自身利益的諸多問題缺乏參與，收入甚至低于征地前水平，無法獲得基礎(chǔ)性的服務(wù)，這都是城鎮(zhèn)化中失地農(nóng)民面臨的問題。

1.失地農(nóng)民參與權(quán)缺失

有效的民主參與和監(jiān)督，能保證農(nóng)民在征地過程維護自身的利益，這是失地農(nóng)民應(yīng)有的權(quán)利，體現(xiàn)了失地農(nóng)民的一種社會保障狀態(tài)。然而，在征地過程中，農(nóng)民經(jīng)常是處于被代表的狀況，缺乏參與與監(jiān)督，農(nóng)民就處于福利缺失狀態(tài)。在私有制度下?lián)碛胸敭a(chǎn)就擁有其所有的權(quán)利。而在我國，法律規(guī)定農(nóng)村土地為集體所有。農(nóng)民長期擁有土地使用權(quán)，但是擁有的僅僅是經(jīng)營權(quán)，土地的流轉(zhuǎn)、占有和處置都受到嚴格限制，農(nóng)民雖可以從經(jīng)營權(quán)上獲益，但是未來收益實際是不確定的③周其仁著：《產(chǎn)權(quán)與制度變遷》，北京大學出版社2009年版，第112頁。。農(nóng)村土地主體的缺失，村干部往往利用職務(wù)之便，與土地開發(fā)商勾結(jié)，在國家征用的口號下，損害農(nóng)民利益，大肆謀取個人私利，失地農(nóng)民問題就會更加嚴重。加之我國的農(nóng)村土地管理不規(guī)范，農(nóng)民憑使用權(quán)很難捍衛(wèi)自己的權(quán)利，難有話語權(quán)，土地收益的大部分不為農(nóng)民所有。土地流轉(zhuǎn)往往是在違背農(nóng)民意愿的情況下進行的，并且流轉(zhuǎn)行為本身具有很大隨意性，以公共利益之名征收土地，在流轉(zhuǎn)中，手續(xù)不規(guī)范，使得農(nóng)民在利益受損后缺乏證據(jù)來維護自身的合法權(quán)益。因此，農(nóng)民需要從非參與階段過渡到市民階段，積極參與監(jiān)督土地征用的各個階段，限制政府公權(quán)的濫用，維護自身利益。

2.就業(yè)困境與發(fā)展機會受限

土地作為農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料，構(gòu)成農(nóng)民收入的主要來源。在失去土地之后，農(nóng)民生活就會受到影響。即使他們能轉(zhuǎn)到其他行業(yè)或職業(yè)，他們從事第二、三產(chǎn)業(yè)不穩(wěn)定，收入也具有不穩(wěn)定性，甚至還有可能下降，影響生活水平。2010年，國家統(tǒng)計局曾對2942戶失地農(nóng)民家庭進行調(diào)查，結(jié)果顯示只有2．7%獲得就業(yè)安置，20%的農(nóng)民沒有工作，處于失業(yè)、待業(yè)狀態(tài)④毛峰：《政府該為失地農(nóng)民做什么——對2492戶失地農(nóng)民的調(diào)查》，《調(diào)研世界》2010年第12期。。讓失地農(nóng)民獲得一份穩(wěn)定的工作，并滿足其基本生活需求，是社會保障制度的基本要求，也是失地農(nóng)民的權(quán)利。農(nóng)民在失去土地之前，農(nóng)民依靠土地獲得相對穩(wěn)定的收入。征地之后，失去了土地提供的可持續(xù)生計和各項就業(yè)保障。同時，農(nóng)民智力、技能和文化多方面的限制，制約失地農(nóng)民獲取新的穩(wěn)定工作，就業(yè)能力差，限制個人的發(fā)展。失地農(nóng)民社會資本、文化資本的缺失，使失地農(nóng)民處于相對被剝奪的境地，限制該群體參與市場競爭和利用社會資源的能力，影響農(nóng)民的人力資本積累和長期發(fā)展，失地農(nóng)民常處于一種能力貧困狀況。勞動力市場的二元分割限制和排斥失地農(nóng)民，以及政府未能提供就業(yè)培訓等，加劇了失地農(nóng)民的就業(yè)困境和限制其發(fā)展機會。農(nóng)民參與權(quán)的缺失直接導致農(nóng)民在征地補償時獲得的補貼有限，難以彌補后期的生活開支。就業(yè)困境和發(fā)展機會受限則直接決定了失地農(nóng)民的收入水平，進而影響生活水平。浙江省農(nóng)調(diào)隊

2012年的調(diào)查表明，農(nóng)民的人均年純收入在征地之前是13906元，失地之后的收入降為9327元，降幅高達18．4%。其中，土地被完全征用的農(nóng)民收入水平下降尤為嚴重，降幅達到21．9%。江蘇進行的調(diào)查，收入下降的占全體失地農(nóng)民的比重為33%。

3.基礎(chǔ)性公共服務(wù)欠缺

基礎(chǔ)性公共服務(wù)是公共物品，提供者應(yīng)該是政府。在失地農(nóng)民地區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)長期無法完善，底子薄、發(fā)展慢，與城市化進程是完全脫節(jié)的，失地農(nóng)民被排除在城鎮(zhèn)化帶來的紅利之外，表現(xiàn)為教育投入不足、失業(yè)率較高、醫(yī)療水平低、住房不安全等，進一步惡化了失地農(nóng)民的生存狀況。基礎(chǔ)性服務(wù)是社會公共政策的一部分，它的缺失減少了農(nóng)民利用基礎(chǔ)服務(wù)提高個人素質(zhì)、提升自身能力、充分發(fā)展自我的機會，間接剝奪失地農(nóng)民發(fā)展的權(quán)利，與社會公平正義原則是相違背的。經(jīng)濟發(fā)展是社會國民共同努力的結(jié)果，宗旨在于提高國民福利，經(jīng)濟發(fā)展成果應(yīng)該全面共享，這才不違背城市化的初衷。城鎮(zhèn)化本該是有利于農(nóng)民的，在占用農(nóng)民土地之后，理應(yīng)以其他更好的保障方式來促進農(nóng)民的發(fā)展，緩解城鄉(xiāng)差距擴大的趨勢。然而，城鎮(zhèn)化進程中的諸多因素卻造成了農(nóng)民利益的受損，沒能提高農(nóng)民的福利水平，相反卻大大減少其福利，嚴重影響失地農(nóng)民的社會轉(zhuǎn)型、社會生活，使失地農(nóng)民成為一個社會問題，與人類追求良好福利水平的愿景背道而馳。

四、完善我國失地農(nóng)民社會保障制度的政策取向

1.以政府為主導構(gòu)建框架

根據(jù)國內(nèi)外社會保障制度的的經(jīng)驗，完善我國失地農(nóng)民社會保障制度應(yīng)由政府主導。福利制度是一種公共產(chǎn)品，具有非競爭性和排他性，如果由私人配給，很容易產(chǎn)生供給不足的情況，因此需要政府的介入。社會保障是政府公共政策的重要內(nèi)容，政府執(zhí)行國家權(quán)力，設(shè)計社會保障制度，調(diào)控經(jīng)濟，監(jiān)督社會保障財務(wù)問題。因此，政府應(yīng)該在社會保障制度中發(fā)揮應(yīng)盡的職能。我國政府處于強勢地位，政府擁有的財力相對雄厚，可以集中力量辦大事。因此，失地農(nóng)民社會保障制度需要政府主導。

2.保障失地農(nóng)民的可持續(xù)生計

失地農(nóng)民問題的解決不能僅僅局限于貨幣補償上，更在于就業(yè)、子女教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等完善的配套措施上。土地作為農(nóng)民最重要的生產(chǎn)資料，可以帶來持續(xù)穩(wěn)定的現(xiàn)金流入，滿足農(nóng)民的基本生活要求。土地被征用意味著農(nóng)民無法繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，也失去了土地所帶來的保障。雖然貨幣補償在短期內(nèi)可以解決農(nóng)村的生活問題，但是無法提升農(nóng)民的生活和生存技能，從長遠的角度來看，仍然可能與社會發(fā)展脫節(jié)，成為弱勢群體。農(nóng)民失地以后可能會面臨新的居住環(huán)境、就業(yè)環(huán)境和生活環(huán)境，這無疑會對農(nóng)民產(chǎn)生很大的沖擊，這些沖擊無法得到妥善的解決就會造成農(nóng)民就無法融入新的社會，長此以往，就會被邊緣化。所以，農(nóng)民被征地后，需要建立起包括養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險、就業(yè)指導與培訓等在內(nèi)的社會保障制度，使農(nóng)民能真正轉(zhuǎn)化為市民，享受與市民一樣的待遇。享受完善的社會保障后，農(nóng)民的生活無憂，基本的生存和發(fā)展需求得到充分滿足，不會因病致貧、返貧，重新陷入貧困陷阱，農(nóng)民的可持續(xù)生計得到進一步的保障①蔡昉著：《中國勞動與社會保障體制改革30年研究》，經(jīng)濟管理出版社2008年版，第57頁。。

3.建立失地農(nóng)民最低生活保障金制度，提高失地農(nóng)民社會保障水平

最低生活保障金是保障農(nóng)民的基本要求，其來源主要是土地出讓的收益、土地增值的收益、政府財政補貼和社會籌款。從理論上講，要建立的我國失地農(nóng)民最低生活保障制度的最低保障金的運營和監(jiān)管是分開的，政府只有監(jiān)管權(quán)，運營交給大型商業(yè)銀行或者其它獨立的第三方，確保資產(chǎn)的增值保值。政府在監(jiān)管中應(yīng)該公開、合理與獨立，杜絕政府對保障金運營的行政干預(yù)。保障基金主要用于失地農(nóng)民和生活無保障的農(nóng)村居民。社會保障制度建設(shè)是一個全方位、廣角度的工程，各方面應(yīng)該相互協(xié)調(diào)，共同發(fā)展，不可顧此失彼②鮑海君、吳次芳：《論失地農(nóng)民社會保障體系建設(shè)》，《管理世界》2002年第1期。。在基本保障之后，建立其醫(yī)療、養(yǎng)老保險等，能解決農(nóng)民生存和生活的遠慮。政府將部分土地轉(zhuǎn)讓收益專戶儲存，專門機構(gòu)管理，同時鼓勵失地農(nóng)民購買基本的保險，政府和農(nóng)民兩個主體共同立起保障制度。

4.建立失地農(nóng)民可持續(xù)性生計保障措施

構(gòu)建政府促進就業(yè)，市場調(diào)節(jié)就業(yè)，失地農(nóng)民自主擇業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)的就業(yè)保障制度。

解決失地農(nóng)民的可持續(xù)發(fā)展問題的根本出路在于解決他們的就業(yè)問題，就業(yè)是民生之本，必須將失地農(nóng)民作為一個特殊的社會群體，采取一些特殊的政策，正如解決城鎮(zhèn)下崗職工、失業(yè)人員一樣給予優(yōu)惠的政策措施，才能保障失地農(nóng)民的可持續(xù)生計。激勵企業(yè)吸納失地農(nóng)民就業(yè)。企業(yè)是吸納失地農(nóng)民就業(yè)的主要陣地，政府可利用行政手段和一些優(yōu)惠政策促使用人單位優(yōu)先安排和接收失地農(nóng)民，對這些招錄失地農(nóng)民的用人單位實行收費減免、社保補貼、崗位補貼等優(yōu)惠政策，為失地農(nóng)民創(chuàng)造更多的就業(yè)條件和就業(yè)機會。鼓勵、支持失地農(nóng)民進行自主創(chuàng)業(yè)。對具備創(chuàng)業(yè)條件的失地農(nóng)民，可給予各種優(yōu)惠政策，大力扶持失地農(nóng)民發(fā)揮自身的聰明才干、創(chuàng)業(yè)致富，通過提供技術(shù)咨詢、減免稅收、提供小額貸款等各方面的扶持政策，降低自主創(chuàng)業(yè)的門檻，提高失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)的自主性和積極性。

五、結(jié)論及討論

失地農(nóng)民問題是我國進入城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展階段中最突出、也是最亟需解決的問題。伴隨著土地的喪失，他們不僅失去了賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，還失去了附著在土地上的一系列權(quán)益，他們離開土地后，無法享受與城市居民一樣的社會待遇，也不能被納入城鎮(zhèn)的就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障體系之中，逐漸成為中國最弱勢、最邊緣化的群體。在構(gòu)建失地農(nóng)民社會保障制度、提高失地農(nóng)民社會保障水平的前提下，完善失地農(nóng)民可持續(xù)性生計支持策略并在就業(yè)、創(chuàng)業(yè)等領(lǐng)域加強政策扶持，可以在充分保障失地農(nóng)民生計的同時降低其失地后的風險系數(shù)，為城鎮(zhèn)化的快速推進提供制度支持。

［責任編輯：張震］

F301．0

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1009－2382（2016）11－0060－05

王芳，北京交通大學經(jīng)濟管理學院博士生（北京100044）。