從傳統(tǒng)公共行政到整體性治理
——公共行政理論和實踐的新發(fā)展*

韓小鳳

從傳統(tǒng)公共行政到整體性治理
——公共行政理論和實踐的新發(fā)展*

韓小鳳

公共行政在20世紀初誕生后，先后經(jīng)歷了傳統(tǒng)公共行政、新公共管理和整體性治理等具有典范意義的變革。傳統(tǒng)公共行政是建立在政治和法律基礎上的，新公共管理是建立在市場和經(jīng)濟考慮之上的，而整體性治理授用新涂爾干理論和組織社會學分析，致力于政府組織體系整體運作的整合性與協(xié)調(diào)性。傳統(tǒng)公共行政強調(diào)行政程序來保證公平對待，致使政府實際運作產(chǎn)生了一系列問題，特別是上世紀70、80年代，兩方福利國家的財政無法支持巨大的福利支出并導致公共服務困難，新公共管理由此而起。新公共管理追求分權、競爭與效率，但又有深化功能裂解型治理之嫌。經(jīng)過對傳統(tǒng)公共行政和新公共管理的反思，整體性治理提供了解決問題的思路，引導行政學的研究運用新的視角來探討網(wǎng)絡化時代的“跨界”公共問題，是對當今日趨復雜、多元世界的一種有力回應。

公共行政 官僚制 新公共管理 整體性治理

“公共行政是理論與實踐廣泛而無確定的結合，它的目的是促進更好地理解與認識政府及其所治理社會之間的關系，鼓勵公共政策更多地回應社會需求，開創(chuàng)符合效率、效能和公民深層需要的管理實踐”。［1］現(xiàn)實中政府因面臨種種危機而展開的持續(xù)性的政府改革浪潮，為公共行政的發(fā)展提供了源源不斷的空間，既豐富了行政研究的視野和方法，也帶來了公共行政理論和實踐模式的變革。政府如何以最低的代價為公眾提供豐富的公共產(chǎn)品，如何快速行動才能讓公眾享受便捷的公共服務，這不僅需要對政策方案和行動戰(zhàn)略進行重新調(diào)整，而且會促動理論界創(chuàng)造出新的思想產(chǎn)品。整體性治理是在對傳統(tǒng)公共行政和新公共管理反思和修正的基礎上提出來的，不僅成為西方國家公共行政研究中的一個最前沿的課題，而且也代表了政府改革實踐的最新成果。公共行政的理論和實踐在歷史上發(fā)生了巨大的變化，在未來仍將變化，如何對快速變動的世界做出回應？對傳統(tǒng)公共行政、新公共管理和整體性治理理論與實踐的梳理、分析就顯得尤為重要。

一、傳統(tǒng)公共行政理論與實踐的困境

早期行政有一個漫長的歷史發(fā)展過程，它是與政府的概念同步的?！白詮挠辛苏陀心撤N形式的行政存在”，［2］早期的政治與行政是混為一體的，“行政系統(tǒng)是‘人格化的’，即以效忠于國王或大臣等個體為基礎，而不是非人格化的，即以合法性和效忠于組織與國家為基礎”，［3］這種行政實踐常常導致濫用職權和謀求個人利益的腐?。欢罢h分贓制”則使得從高層到低層的每一個行政職位都由獲勝政黨任命的人占據(jù)，早期行政體制效率差、效能亦差，任命執(zhí)行部門與司法部門官員方面存在越來越多的沖突，政治、行政與不信任聯(lián)系在一起。早期行政形式的固有問題最終引起了19世紀后期的變革，并導致與傳統(tǒng)行政模式相關的改革。

傳統(tǒng)公共行政在19世紀末20世紀初一經(jīng)產(chǎn)生，便迅速確立了自己的核心原則和基本信條，并且得到理論界的一致認同。政治與行政分離的思想為現(xiàn)代文官制度奠定了基礎，官僚制則意味著基于“功績”基礎上的人事雇傭、提升和留職，這適應了當時傳統(tǒng)社會瓦解和現(xiàn)代資本主義社會興起的客觀要求，反映了公共行政的現(xiàn)代化發(fā)展方向。威爾遜1887年在《政治學季刊》發(fā)表的《公共行政研究》一文，提出政治—行政二分原則。威爾遜認為政治與行政應該分開，并進而強調(diào)行政科學研究的目的在于效率，公共行政中的價值追求也順利成章地交由政治過程來完成。對政治—行政二分進行系統(tǒng)闡述的是古德諾，他完成了威爾遜提出的對政治與行政進行區(qū)分的任務，提出“政治是政策的制定，行政是政策的執(zhí)行”，自此，公共行政便有了實踐遵循的原則和理論構建的基礎，并同時為將韋伯的官僚制理論納入到行政學體系中做了前提準備。官僚制組織結構和公職人員的地位構成了現(xiàn)代官僚體系的基本原則。等級制是官僚制組織結構的重要特征，上下級有著明確的職能和權限的劃分，在這樣的組織結構中，無論是任務的層次還是管理的層次上都有高度明確的分工，個人的工作高度專業(yè)化，權利與責任高度統(tǒng)一起來，提高了行政效率。行政官員受過專業(yè)培訓，職務穩(wěn)定，生活能夠得到保障，職務的提升完全根據(jù)個人的資歷、政績，從低級的職位逐漸向上升遷。行政官員的相對獨立性從根本上保障了整個官僚體制的理性和持續(xù)性。韋伯的官僚制是一種理想的行政管理體制，是在技術理性和工具理性的基礎上構建起來的，已經(jīng)成為各種正式組織的一種典型的結構，并發(fā)揮著重要的作用。

西蒙對政治—行政二分原則進行了猛烈的批評，并提出了“事實—價值”二分進行代替。政治—行政二分要求行政者一方在政策上保持中立，但事實上，政策功能和行政功能政務官員和行政官員都在履行，政治與行政過程中都包含了事實與價值兩種因素。后來的新公共行政學派與公共政策學派同樣認為行政不是價值中立的領域，行政管理者應該對妨礙公平的社會政策進行變革，對政治—行政二分進行了批評，認為它反映的政治價值中立的原則在現(xiàn)實中是不切實際的，無法反映現(xiàn)代公共部門承擔的管理及政策制定的角色，使行政人員可以理直氣壯的逃避責任，致力于避免犯一些尷尬的錯誤，不愿承認公務服務的政策及政治意義，因為行政是技術性的、中立的，與政治無關。官僚制則完全忽視非正式組織的作用和影響，過分強調(diào)工具性正式組織的功能；理想行政組織的那些能夠提高組織效率的因素，也可能阻礙組織效率的提高；嚴格按照規(guī)章制度辦事并不簡單地等于唯法規(guī)至上、不帶任何情感因素，忽視其執(zhí)政者的主動性和創(chuàng)造性，必然會導致組織和個人的行為過于僵化、缺乏適應性。［4］到了20世紀80年代，面對種種危機，政治—行政二分及官僚制理論已經(jīng)無法充分解釋政府面臨的現(xiàn)實狀況，被認為已不再適合迅速變化的社會需要了。從國際上看，隨著經(jīng)濟全球化的發(fā)展，對國家競爭力提出了更高的要求，而這是傳統(tǒng)公共行政模式所欠缺的。從國內(nèi)來看，與科層官僚機構相伴而生的行政權力及預算的最大化傾向，隨著經(jīng)濟增長放緩或經(jīng)濟發(fā)展不穩(wěn)定情況的出現(xiàn)，政府不得不壓縮財政開支，縮減機構規(guī)模，“如果必須通過大規(guī)模地改變官僚制組織的結構和刺激機制才能提高績效的話，那么何不仰賴于那些已存在于私人市場之中的結構和刺激機制呢”，而且“大量原先由政府資助的服務或者是可以市場化，或者是具有在私營部門中加以市場化的潛在可能性”，［5］政府的部分職能可以回歸到私營部門中，公共服務應當被縮減到最小程度。同時，政治與行政二分法逐漸被視為虛構，行政官員在政策制定過程中扮演著越來越重要的角色，打破了文官政治上中立的信條。傳統(tǒng)的人事行政模式也發(fā)生了重大變化，終身雇傭方式被打破，臨時雇傭、合同雇傭成為重要的用人方式。

二、新公共管理理論及實踐的發(fā)展

如同傳統(tǒng)公共行政取代人格化、隨意性、專制的行政一樣， 新公共管理也是伴隨著傳統(tǒng)公共行政的衰落和政府的改革實踐發(fā)展起來的。20世紀70年代末80年代初以來，面對著經(jīng)濟上的財政危機、政治上的信任危機和組織上的管理危機，官僚體制政府越來越難以滿足日益高漲和多樣化的需求，公共事務陷入了不可治理性危機中，為此，西方主要發(fā)達國家不同程度地掀起了一場公共行政改革運動。推行政府體制改革和行政革新成為時代風潮，創(chuàng)新措施層出不窮，所采用的手段也各有差異，績效、成本—效能、顧客回應性、分權、授權、競爭等成了其共同的價值追求，新公共管理成為這一時期公共行政的標簽。澳大利亞學者文·E·休斯指出，建立在正式官僚制、政治與行政二分法基礎上的傳統(tǒng)行政模式已經(jīng)過時，已被一種建立在經(jīng)濟學和私營部門管理基礎之上的新公共管理模式有效地取而代之。這種變革表現(xiàn)為行政模式從官僚制模式向市場化模式的變遷，這種變革也意味著市場與政府、政府與公民以及官僚制組織與公民之間關系的轉變。［6］新公共管理既是當代西方國家政府管理研究領域的新的理論，又是政府管理的新的實踐模式。

新公共管理有自己一整套的理論、原則、假定和方法，代表了政府管理研究領域發(fā)展的新階段。對于什么是新公共管理 ，西方國家的學者及政府部門的實踐者們做出了不同的回答。胡德認為，新公共管理的要素包括：專業(yè)化管理；重視績效的明確標準和衡量；注重產(chǎn)出控制；單位的分散化；促進公部門間的競爭；私人部門管理的風格；注重資源使用的幾率和節(jié)約。［7］波利特則認為，新公共管理強調(diào)企業(yè)管理的理論、方法、技術及模式在公共部門的應用，具體包括：運用市場機制或準市場機制來提供政府服務；政府服務在組織和管理方面的分權化；提升服務品質(zhì)；注重顧客需求。［8］霍爾姆斯與桑德分別從世界銀行和經(jīng)濟合作與發(fā)展組織從業(yè)人員的角度把新公共管理稱之為一種良好的管理方法：更具戰(zhàn)略性和結果導向的決策方法；分權化的管理環(huán)境，重視服務提供及顧客的反饋；彈性化的公共服務提供方案；權力與責任的一致性；競爭；強化管理中心“駕馭”政府的戰(zhàn)略能力；有效的預算與管理體系。［9］根據(jù)上述學者的概括和其他有關公共管理的資料，新公共管理的研究領域具體包括：［10］（1）專業(yè)化的管理。新公共管理強調(diào)專業(yè)化管理，公共組織要有所作為，讓公共管理人員成為管理者，介入決策和政治性事務的過程，承擔相應的責任。（2）明確的績效測量標準和指標。新公共管理強調(diào)組織必須關注結果或產(chǎn)出，而不是投入。通過制定績效測量標準和指標，并以此為方法，對組織實現(xiàn)目標的過程進行測量。（3）項目預算和管理。新公共管理主張將所有有關該項目、子項目甚至更低層次項目的成本羅列出來，根據(jù)項目預算進行資金分配，對預算所承擔的責任也被轉移到較低層級，在進行預算的同時，將資源直接配置給那些有助于戰(zhàn)略目標實現(xiàn)的項目。（4）顧客至上。新公共管理強調(diào)首先為顧客服務，顧客至上，把公民變成顧客，從而以市場取代政府，滿足不同需求的顧客的需求。（5）組織機構的分化與小型化。將機構劃分為若干個不同的部分，為小型政策部分提供服務，將提供公共物品與服務的部門與支付部門相結合，從而提高了物品與服務供給的效率。（6）引入競爭。與通過官僚制方式提供產(chǎn)品與服務相比，通過簽訂合同而提供競爭性的產(chǎn)品和服務有助于降低成本，提高公共物品及服務的效率。（7）私營部門管理方式的引用。私營部門的一些管理方式如項目預算、人事變革、績效獎勵、聘任制等比公共部門的管理要有效的多，無論公共部門還是私營部門在管理上都有相似性，因此，新公共管理主張采用私營部門的管理模式重塑公共部門管理。（8）改變管理者與政治家、與公眾的關系。在新公共管理的模式下，政治家與管理者之間的關系更具有靈活性，公共管理者既參與政策事務，也參與政治事務，公共管理已經(jīng)成為政治管理的一種形式，公共管理者已逐漸成為官僚政治家。市場機制、顧客至上等機制的引入，改變了公民純粹的被動服從的地位，這就要求公共部門與個人作出更有效的回應，認識到管理者與公眾之間的直接責任關系，從而更好地滿足公眾的要求。

新公共管理為西方政府改革提供了一種新的實踐模式，具體表現(xiàn)為： 1979年撒切爾夫人上臺之后，英國保守黨大力推行激進的政府改革計劃，開始了以引入競爭機制，以顧客為導向、注重商業(yè)管理技術為特征的新公共管理改革；美國的新公共管理帶有明顯的管理主義或新泰勒主義傾向，1993年克林頓上臺之后美國開始了大規(guī)模的政府改革——“重塑政府運動”，堅持結果控制、顧客導向、簡化程序和一削到底的原則；新西蘭和澳大利亞在20世紀80年代的改革中更明確地在公共部門中引入私人部門的管理方式和市場機制，采用了管理主義的模式；歐洲其他國家的改革同樣具有明顯的管理主義色彩，或多或少地帶有新公共管理主義的傾向。這場改革具有普遍性、持續(xù)性、長久性的特點，西方各國引入競爭機制，采用了商業(yè)管理的理論、方法和技術，提高了公共管理和服務的質(zhì)量。

新公共管理的理論和實踐模式在西方公共行政史上產(chǎn)生了深刻的影響，它突破了官僚體制的低效和僵化，但遠非是完善的。在新公共管理的模式下，政治領導人可能會任命那些認同其政治目標或立場相同的高層文官擔任各部門的負責人，這就損害了文官在政治上保持中立的傳統(tǒng)，從而導致政治腐敗及權力濫用，傳統(tǒng)公共行政中政治與行政二分的難題并沒有得到有效解決；競爭機制的引入、顧客至上的原則、以經(jīng)濟、效率和效益為追求目標的改革取向，不僅將公共產(chǎn)品和服務系統(tǒng)逐步部門化、破碎化，影響了行政效率和效益，更使得政治和行政領導喪失了采取協(xié)調(diào)性綜合性行動處理復雜政府問題的能力。對于公民而言，它們所需要的是公共部門提供產(chǎn)品、服務的一體化、快捷化，這就要求公共部門重新考慮流程的設計和作業(yè)的規(guī)范化。與此同時，隨著信息技術的發(fā)展，越來越多的公共問題正在從地方化走向區(qū)域化、全球化，問題的解決也需要各級政府、國家之間的共同努力。

三、整體性治理：公共行政理論及實踐的新發(fā)展

新公共管理在實踐中所遭到的各種質(zhì)疑、批評，直接促進了整體性治理的興起。可以說，整體性治理就是對傳統(tǒng)公共行政的衰落及新公共管理改革帶來的碎片化的戰(zhàn)略性回應。

1997年，闊別執(zhí)政地位長達18年的英國工黨執(zhí)政后，針對傳統(tǒng)官僚制模式及保守黨市場模式存在的局限，在政府管理上進行了創(chuàng)新，即在發(fā)揮新自由主義和競爭機制的同時，主張通過公共部門與私人部門的合作，為公眾提供滿意的服務，以“協(xié)同性政府”模式取代“競爭性政府”模式，開啟了整體性治理改革的序曲。具體的措施包括：在政策制定方面，促進跨部門協(xié)作政策的實施；在回應公共服務方面，主張不同服務提供主體進行合作，推進整合服務；在信息時代政府建設方面，主張改善政府間的分裂狀態(tài)，利用信息技術，促進部門合作。繼英國的改革之后，澳大利亞、加拿大、荷蘭等國也展開了多元化的改革。澳大利亞聯(lián)邦政府和州政府、公私部門間在實踐中長期應用績效評估的伙伴關系，自上而下為公眾提供合作的服務，中央和地方政府聯(lián)合起來展開行動；加拿大聯(lián)邦政府和州政府間、不同部門間通過橫向績效目標協(xié)調(diào)工作，不同主體聯(lián)合起來參與服務供給；荷蘭中央政府和地方政府間、政府部門間、社會團體間通過績效目標改善合作與協(xié)調(diào)等等。“整體性治理”、“協(xié)同政府”、“網(wǎng)絡化治理”等則是不同國家對這一改革的描述，“其共同點是強調(diào)制度化、經(jīng)?；陀行У目缃绾献饕越鉀Q公共問題，以增進公共價值，合作的跨界性是其共同特征?！保?1］整體性治理模式已成為西方國家行政改革的普遍訴求。

“整體性治理所欲解決的問題是棘手問題”。［12］“整體性治理反對的不是專業(yè)化，進一步說，他的敵人是碎片化”，［13］“整合的相反并不是分化，而是碎片化……碎片化是指專家間因缺乏協(xié)調(diào)所導致的結果”，［14］棘手問題、碎片化與整合等概念，是整體性治理的核心論題。棘手問題指政策問題的復雜交錯性，碎片化是指組織間關系呈現(xiàn)破碎與分裂的狀態(tài)，整合則是組織間和諧關系下，讓彼此政策目標與手段能相互促進與強化。棘手問題—碎片化—整合則成為整體性治理理論的核心論題。?？怂箤⒓謫栴}界定為跨部門邊界的問題、及人民擁有聯(lián)合性的問題……人民的問題并不依照學科、專業(yè)或組織的界限而來……［15］希克斯并沒有對棘手問題做過多的說明，可由其他研究者的看法加以補充，其特征主要為：［16］問題是多面向且相互連結的；難以解決，沒有可套用的解決方案；是一個長期的過程，需要不同層級的政府或組織共同參與；沒有明確的邊界范圍，無法將問題劃分給特定領域或部門；問題的解決需要多方長期的協(xié)調(diào)?？梢哉f，棘手問題無法通過簡單的線性流程由一個部門來解決，由于問題本身的復雜性、不確定性，只有在非線性的政策過程中，整合多方信息、資源并通力合作，才能使問題真正得以解決?；仡櫿w性治理的發(fā)展歷程，碎片化是造成無法形成整體性政府的原因，而政府部門間屬性的多樣性則是造成碎片化政府的原因。碎片化治理在功能上導致了種種問題，例如存在相互沖突的項目、重復建設及部門之間相互轉嫁問題和成本等。?？怂沟热苏J為應該加強政府組織間的協(xié)調(diào)、合作與整合，并主張讓面對棘手問題的組織，通過相互溝通，使其認知政策或問題的重要性，朝向真誠的對話與溝通，進而形塑整合的契機。

與傳統(tǒng)公共行政及新公共管理相比，整體性治理的創(chuàng)新性表現(xiàn)為：（1）在理念上是以解決人民的實際問題為核心的，以公共利益為目標導向，而傳統(tǒng)行政模式和新公共管理模式是以解決政府問題為核心的。整體性治理認為，如果政府機構的文化、結構和能力是問題取向的，那就能更好地解決民眾關心的問題；政府雖然是按照功能建立起來的，但并不能解決好所有問題；為了更好地解決問題，專業(yè)、層級、部門之間的合作就是必要的，也就是說問題的解決要整體性的進行考慮。政府的整合涉及三個面向：治理層級的整合、治理功能的整合和公私部門的整合。基于這三種整合的面向要求，政府的運作必須以結果為核心，授權給各個單位，整合預算體系，達到治理的最高境界。（2）整體性治理強調(diào)服務的“一站式”供給。傳統(tǒng)的官僚行政建立在部門功能分工的原則基礎上，造成了公共部門供給的分割流程，公眾需要向不同的部門提出服務訴求。整體性治理追求的是問題的解決，服務供給的有效性，而不論解決的力量來自公共部門或私營部門，來自哪個機構或哪一層級?；谡w性治理的要求，政府組織運作上的每一個環(huán)節(jié)都需要相互協(xié)調(diào)，步調(diào)一致，形成一個整體性的運轉流程，圍繞最終目標，實現(xiàn)服務的一站式供給。（3）整體性治理強調(diào)用整體主義的思維和方法思考問題。整體主義的思維和方法是社會科學研究中廣泛采用的傳統(tǒng)方法，但是由于經(jīng)濟學理論對公共管理的深遠影響，整體主義思維和方法論一度被輕視，無論是傳統(tǒng)的公共行政還是新公共管理，所采用的都是韋伯的個體主義方法論，容易造成治理的碎片化。隨著治理主體的多元化，政府不再是公共產(chǎn)品和服務的唯一供給主體，私營部門、非政府社會組織都成為公共產(chǎn)品和公共服務的提供者，這就需要在不同部門、不同地域之間進行的協(xié)調(diào)、整合，網(wǎng)絡分析方法開始深入到公共管理研究中，迪爾凱姆的整體主義方法論重新受到公共行政學界的重視，?？怂乖赋觯w性治理就是一種新迪爾凱姆路徑。

四、簡短的評價

傳統(tǒng)公共行政、新公共管理與整體性治理雖然看起來完全不同，但是通過對理論及其實踐的分析，我們可以發(fā)現(xiàn)其中蘊含的內(nèi)在邏輯：三者雖然處于不同的社會發(fā)展階段，政府運作的方式也有所不同，但追求的目標是一致的，即更好地服務于當時社會發(fā)展的需要。

從歷史發(fā)展的角度來看，19世紀末20世紀初，隨著資本主義經(jīng)濟的飛速發(fā)展，政府的角色逐漸從資本主義初期消極的“守夜人”轉變?yōu)榉e極的“管理者”，從而使得政府職能不斷增多、行政權力日益擴大、政府過程更加專門化和復雜化，從事行政活動的政府機構也開始變得龐大而復雜起來，并有了高度的分工。在這種情況下原有的政府管理方法已不能適應社會發(fā)展的需要，需要新的理論來指導國家的行政管理活動，以使政府穩(wěn)定、高效地履行其職能和完成其使命，傳統(tǒng)公共行政成為與資本主義上升時期經(jīng)濟、政治環(huán)境相適應的必然選擇。20世紀80年代以來，隨著政府規(guī)模的擴大，經(jīng)濟壓力的加劇、社會問題和政府不可治理性的增多，以及官僚主義和腐敗現(xiàn)象的泛濫，公共部門的規(guī)模、活動范圍及以官僚機構為特征的工作方式等成為人們抨擊的對象。傳統(tǒng)公共行政理論缺乏解釋力，無法為政府活動提供有力指導，管理方式也無法適應實踐的需要，西方國家紛紛開始了大規(guī)模的政府再造運動，“政府管理的運作由傳統(tǒng)的、官僚的、層級節(jié)制的、缺乏彈性的公共行政，向以市場導向的、因應變化的、深具彈性的公共管理轉變?！保?7］新公共管理注重管理、績效考核和效率，公共部門按功能分工，廣泛采用市場機制、競爭等，無疑和傳統(tǒng)公共行政截然不同，甚至有學者將其視為行政學新的典范。［18］但是，新公共管理也使政府機構破碎化，大大增加了決策系統(tǒng)制度上的復雜性，人們自主解決自身問題的能力大大降低。如何使政府的功能能進行整合的工作，為民眾提供整合型的服務，而不是奔波于各個部門、單位，就是整體性政府追求的目標。［19］整體性治理是希望透過制度化的途徑來達成政府治理全面整合的境界，消除碎片化、破裂化現(xiàn)象，解決棘手問題。通過治理層級、治理功能、公私部門三大面向的整合，實現(xiàn)政府治理從層級到功能再到公私部門的整合，更好地為公眾提供高效、公平、完美的公共產(chǎn)品和服務。

整體性治理已經(jīng)得到了越來越多的理論和實踐者的認同 ，并逐漸走向成熟，彭錦鵬認為無論從理論和還是實踐層面看，整體性治理的理論都有望成為21世紀政府的的大型理論和新的治理范式。［20］毫無疑問，隨著公共治理問題的日趨復雜，整體性治理將成為公共行政研究最具活力的領域，將成為解決公共問題和提供公共服務的一個重要理論工具。

［1］［美］尼古拉斯·亨利：《公共行政與公共事務》，北京：中國人民大學出版社，2011年，第4頁。

［2］Gladden. E. N. A History of Public Administration，London： Frank Cass，1972， p.1.

［3］［17］［18］［澳］歐·E·休斯：《公共管理導論》，張成福、王學棟譯，北京：中國人民大學出版社，2007年，第21頁，序，第4頁。

［4］竺乾威：《公共行政理論》，上海：復旦大學出版社，2012年，第68-69頁。

［5］ Niskanen， William A. Bureaucracy： Servant or Master？ London： Institute of Economic Affairs，1973.

［6］ Owen Hughs， Public Management and Administration： An Introduction， Macmillan Press LTD.， ST. Martins Press Inc.，1998.

［7］ Hood， Christopher，“A Public Management for All Seasons？”，Public Administration， 1991， vol.69， no.1.

［8］ Pollitt， Christopher， Managerialism and the Public Service： Cuts or Cultural in the 1990s，Oxford： Basil Blackwell，1993，p.1980.

［9］ Holmes， M.， Shand， D.，“Management Reform： Some Practitioner Perspectives on the Past Ten Years”，Goverance，vol.8， no.5.

［10］陳振明：《評西方的新公共管理范式》，《中國社會科學》2000年第6期.

［11］周志忍：《整體政府與跨部門協(xié)同》，《中國行政管理》2008年第9期.

［12］［13］［14］［15］ Perri 6， Towards Holistic Governance： The New Reform Agenda， London： Palgrave Press，2002，p.53，p.2，p.37，pp.34-35.

［19］ Perri 6， Hoslistic Government， London： Demos， 1997， pp.46-49.

［20］彭錦鵬：《全觀型治理：理論與制度化策略》，《政治科學論叢》2005年第23期。

責任編輯：王雨磊

經(jīng)濟學 管理學
·農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營問題研究·

［編者按］ 農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式轉變的一個重要方向是推進農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營。農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營可以選擇不同的實現(xiàn)方式。本期由羅必良教授主持組織的三篇文章表明：（1）農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營并不僅僅由農(nóng)地經(jīng)營權流轉市場所單純決定，而且與相關要素市場的發(fā)育與匹配密切關聯(lián)；（2）隨著農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模的擴大，農(nóng)戶是選擇“土地雇傭勞動”（雇工經(jīng)營）還是選擇“土地雇傭資本”（服務外包），內(nèi)含著農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營向分工深化轉變的基本邏輯；（3）獲取農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟，依賴于多樣化經(jīng)營主體的生成以及網(wǎng)絡化的分工組織，“農(nóng)業(yè)共營制”具有重要的案例價值。本專欄聚焦農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營問題，期望有助于相關理論問題研究的深化與社會實踐的創(chuàng)新。

D63-31

A

1000-7326（2016）08-0077-06

*本文系山東社科規(guī)劃研究青年項目（10DFXJ03）的階段性成果。

韓小鳳，山東社會科學院副研究員，山東大學政治學與公共管理學院博士生（山東 濟南，250002）。