當(dāng)今農(nóng)業(yè)、農(nóng)村環(huán)境新變化、新難題及治理對(duì)策研究
——重慶案例*

陳　悅

(重慶社會(huì)科學(xué)院 農(nóng)村發(fā)展研究所，重慶 400020)

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當(dāng)今農(nóng)業(yè)、農(nóng)村環(huán)境新變化、新難題及治理對(duì)策研究
——重慶案例*

陳悅

(重慶社會(huì)科學(xué)院 農(nóng)村發(fā)展研究所，重慶 400020)

重慶市農(nóng)業(yè)、農(nóng)村環(huán)境治理和保護(hù)，是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展、共享發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，是建設(shè)長江上游生態(tài)屏障的面域支撐。重慶市未來時(shí)期農(nóng)業(yè)、農(nóng)村環(huán)境治理及保護(hù)形勢(shì)較為嚴(yán)峻。根據(jù)重慶基本市情特征，農(nóng)村發(fā)展態(tài)勢(shì)對(duì)環(huán)境治理和保護(hù)帶來的新的壓力和威脅，以及未來面臨的機(jī)遇及挑戰(zhàn)?！笆濉逼陂g，重慶市農(nóng)業(yè)、農(nóng)村環(huán)境治理和保護(hù)的總體思路是：共享為本，生態(tài)積累；鄉(xiāng)城聯(lián)動(dòng)，全程滲透；創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，多元集成。要著力構(gòu)建產(chǎn)權(quán)清晰、多元參與、激勵(lì)約束并重、系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系。

重慶；農(nóng)業(yè)農(nóng)村；環(huán)境治理；生態(tài)文明建設(shè)；生態(tài)功能區(qū)

黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會(huì)主義建設(shè)“五位一體”的總體布局，十八屆五次全會(huì)提出創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五大發(fā)展理念，習(xí)近平總書記2016年1月在重慶考察期間提出，長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)必須走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展之路。重慶地處長江上游，肩負(fù)著建設(shè)長江上游生態(tài)屏障、保護(hù)三峽庫區(qū)生態(tài)安全的重大歷史使命。農(nóng)業(yè)、農(nóng)村環(huán)境治理和保護(hù)，是生態(tài)文明建設(shè)、實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展、共享發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，是建設(shè)長江上游生態(tài)屏障的面域支撐。在繼續(xù)加大城鎮(zhèn)污染防治的同時(shí)，高度重視農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展態(tài)勢(shì)及其對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村環(huán)境帶來的影響，加大農(nóng)業(yè)、農(nóng)村環(huán)境治理和保護(hù)力度，有效遏制農(nóng)村環(huán)境污染蔓延和生態(tài)環(huán)境惡化勢(shì)頭，切實(shí)推進(jìn)環(huán)境治理從“重城輕鄉(xiāng)”向“城鄉(xiāng)并重”統(tǒng)籌治理方向轉(zhuǎn)變，不僅事關(guān)重慶市農(nóng)業(yè)及整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展大局，事關(guān)農(nóng)產(chǎn)品及食品安全等民生大事，也事關(guān)三峽庫區(qū)和長江流域的生態(tài)安全。

一、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村環(huán)境治理研究評(píng)述

隨著農(nóng)業(yè)污染問題日益嚴(yán)重和突出，農(nóng)業(yè)污染治理問題成為國內(nèi)外環(huán)境研究領(lǐng)域的重點(diǎn)。通過文獻(xiàn)檢索，國內(nèi)外關(guān)于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村污染及治理研究的主要方向可歸納為四個(gè)方面。

1．關(guān)于污染防治的基礎(chǔ)理論研究

庇古最早利用外部性理論對(duì)環(huán)境污染問題進(jìn)行系統(tǒng)研究，此后國外學(xué)者又從產(chǎn)權(quán)、公共物品、財(cái)政與稅收等理論研究了農(nóng)村環(huán)境污染防控問題，并開發(fā)了大量有關(guān)的研究工具和分析方法。我國對(duì)農(nóng)村環(huán)境污染防控的認(rèn)識(shí)和基礎(chǔ)理論研究起步較晚。洪大用和馬芳馨(2004)認(rèn)為，我國既存的二元結(jié)構(gòu)社會(huì)制度與農(nóng)村面源污染的產(chǎn)生、加劇以致長期得不到有效控制密切相關(guān)。孟雪靖和尚杰(2007)從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析認(rèn)為，造成農(nóng)村非點(diǎn)源污染的原因主要是由于市場(chǎng)失靈、政府失靈、市場(chǎng)與政府同時(shí)失靈三方面因素共同作用造成的。

2．區(qū)域農(nóng)村污染狀況及質(zhì)量評(píng)價(jià)研究

國外對(duì)農(nóng)村環(huán)境狀況評(píng)價(jià)工作始于20世紀(jì) 60年代中后期。美國于 1969 年制定了全球第一個(gè)《國家環(huán)境政策法》(NEPA)，其中就有專門涉及了農(nóng)村地區(qū)環(huán)境狀況評(píng)價(jià)的基本制度(姜達(dá)炳，2002)。90 年代以后，國際上對(duì)農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)及其演化規(guī)律研究以及環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作更加重視，無論是方法還是技術(shù)都取得了飛速發(fā)展。目前我國農(nóng)村環(huán)境狀況及評(píng)價(jià)研究主要集中對(duì)一定區(qū)域的農(nóng)村環(huán)境評(píng)價(jià)。如薛釗 (2006)從生態(tài)條件、自然資源、環(huán)境污染、社會(huì)經(jīng)濟(jì)四個(gè)方面構(gòu)建指標(biāo)，并對(duì)遼寧省農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀進(jìn)行評(píng)價(jià)。董謙等(2008)建立了包括資源環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)三大類的15個(gè)單項(xiàng)指標(biāo)，對(duì)農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量建設(shè)進(jìn)行總體評(píng)價(jià)，并將綜合指數(shù)法應(yīng)用于河北省農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)研究中。

3．基于不同層次的農(nóng)村環(huán)境污染影響因素研究

國外對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境污染的影響因素研究源于20世紀(jì) 60 年代的農(nóng)業(yè)污染水質(zhì)問題。80 年代以后，國外農(nóng)村環(huán)境污染因素研究更加深入，特別是隨著計(jì)算機(jī)和衛(wèi)星遙感技術(shù)的發(fā)展和進(jìn)步，以陸地衛(wèi)星數(shù)據(jù)庫、GIS 等為代表的“3S”技術(shù)與污染模型結(jié)合，廣泛應(yīng)用于與農(nóng)村環(huán)境污染控制相關(guān)的影響因子研究之中(Paker，2002)。國內(nèi)學(xué)術(shù)界主要從微觀、中觀、宏觀三個(gè)層面進(jìn)行研究。微觀層面，樂小芳(2004)通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，導(dǎo)致不合理的農(nóng)村環(huán)境行為的根源是由農(nóng)村能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)改變，生活污染物排放量大、方式簡單，農(nóng)村居民對(duì)“環(huán)保”理解的偏頗等因素共同作用的結(jié)果。中觀層面，夏立忠和楊林章(2003)通過對(duì)太湖地區(qū)典型農(nóng)村環(huán)境研究監(jiān)測(cè)表明，農(nóng)村居民點(diǎn)的水體氮磷負(fù)荷量過大是重要的非點(diǎn)源污染源。宏觀層面，侯銳(2000)認(rèn)為，除社會(huì)文化、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)三方面外，科技水平的滯后也是影響我國農(nóng)村環(huán)境狀況的重要因素之一。

4．農(nóng)村環(huán)境污染防治機(jī)制和政策研究

自 20 世紀(jì) 60 年代開始，美國、歐洲等少數(shù)發(fā)達(dá)國家開始關(guān)注農(nóng)村水體的非點(diǎn)源污染防控對(duì)策。通過總量控制，合理進(jìn)行污染負(fù)荷分配，并廣泛運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段(如稅費(fèi)、補(bǔ)貼、排污權(quán)交易等)，通過市場(chǎng)途徑與其它手段的有機(jī)結(jié)合來減少總污染(面源、點(diǎn)源和內(nèi)源)的發(fā)生。針對(duì)我國農(nóng)村地區(qū)廣泛出現(xiàn)的環(huán)境污染問題，國內(nèi)學(xué)者主要從技術(shù)、社會(huì)學(xué)、環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)三個(gè)方面提出針對(duì)性的污染綜合防治對(duì)策。如朱立志等(2005,2007)、向平安等(20070)、劉建昌等(2005)、楊正勇(2004)分別基于各自的研究，從實(shí)行財(cái)政和市場(chǎng)補(bǔ)償機(jī)制、生態(tài)控制、流域排污權(quán)交易、化肥農(nóng)藥課稅、保險(xiǎn)與補(bǔ)貼、產(chǎn)品費(fèi)、責(zé)任規(guī)制以及抵押-返還政策、污染防控政策制定與政府行為的選擇機(jī)制等方面提出污染防治的環(huán)境政策和經(jīng)濟(jì)手段。

文獻(xiàn)分析表明，農(nóng)村環(huán)境污染及其治理，是一個(gè)多層次、多目標(biāo)、多任務(wù)的系統(tǒng)工程。影響農(nóng)村環(huán)境的因素很多，既有反映農(nóng)村社區(qū)特質(zhì)的共性原因，不同國家、不同區(qū)域、不同發(fā)展階段，也體現(xiàn)出明顯的差異性。在借鑒國內(nèi)外對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村環(huán)境問題研究成果的基礎(chǔ)上，立足于重慶市大山區(qū)、大庫區(qū)，且處于欠發(fā)達(dá)地區(qū)、欠發(fā)達(dá)階段的基本市情，針對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展變化趨勢(shì)及其對(duì)環(huán)境的影響，提出治理思路及對(duì)策，既是解決重慶個(gè)案問題的要求，同時(shí)，對(duì)中西部廣大山區(qū)及國家同類生態(tài)功能區(qū)具有一定的借鑒價(jià)值。

二、重慶農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展態(tài)勢(shì)及其對(duì)環(huán)境治理的影響* 這一部分的數(shù)據(jù)及結(jié)論，來自于對(duì)重慶市除渝中區(qū)之外的區(qū)縣及相關(guān)市級(jí)部門調(diào)研，共分類發(fā)放調(diào)查問卷200多份，召開各類座談會(huì)10多次，同時(shí)參考了多項(xiàng)市級(jí)相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃。

“十三五”期間，重慶市工業(yè)化、城鎮(zhèn)化仍處于加快推進(jìn)期。在這一大背景下，一方面，從農(nóng)村內(nèi)部來看，將呈現(xiàn)以下幾個(gè)態(tài)勢(shì)：常住人口的城鎮(zhèn)化加快，但城鎮(zhèn)化質(zhì)量難以改善，農(nóng)村仍然呈現(xiàn)出勞動(dòng)力空心化特征；生產(chǎn)方式繼續(xù)沿著規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化方向演進(jìn)，但由于受區(qū)域及自然地理?xiàng)l件影響，產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化繼續(xù)向特色種養(yǎng)業(yè)方向推進(jìn)，種植業(yè)呈現(xiàn)高投入高產(chǎn)出態(tài)勢(shì)，養(yǎng)殖業(yè)呈現(xiàn)規(guī)模養(yǎng)殖但缺乏經(jīng)濟(jì)規(guī)模的態(tài)勢(shì)；居住方式進(jìn)一步向集中化方向演進(jìn)；消費(fèi)方式將進(jìn)一步向商品化方向演進(jìn)。從外部來看，隨著城鎮(zhèn)規(guī)模不斷擴(kuò)張，不具備經(jīng)濟(jì)規(guī)模、環(huán)保排放不達(dá)標(biāo)的城鎮(zhèn)中小工業(yè)企業(yè)將繼續(xù)被城市“擠”向農(nóng)村；逆城市化趨勢(shì)逐步顯現(xiàn)，城鎮(zhèn)居民休閑度假成為一種常態(tài)化生活方式，旅游景區(qū)、景點(diǎn)及周邊外來人口活動(dòng)數(shù)量和頻率增加。這些變化和特征，對(duì)農(nóng)村自然生態(tài)發(fā)展模式、農(nóng)村環(huán)境承載能力及自然消納能力等都將帶來新的壓力和威脅，對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村環(huán)境治理和保護(hù)產(chǎn)生深刻影響。

1．農(nóng)民工“兩棲化”仍將延續(xù)，農(nóng)村環(huán)境治理既缺乏人力支持，又導(dǎo)致農(nóng)業(yè)投入要素結(jié)構(gòu)發(fā)生“反生態(tài)化”變化

近10年來，重慶市城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)快速推進(jìn)態(tài)勢(shì)。2014年，常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到59.6%，比2005年提高24.4個(gè)百分點(diǎn)，平均每年增長1.62個(gè)百分點(diǎn)*數(shù)據(jù)來源于《重慶統(tǒng)計(jì)年鑒2015》。。但是，城鎮(zhèn)化質(zhì)量總體不高，2005—2014年，常年有800萬左右的農(nóng)村居民還沒有實(shí)現(xiàn)居住轉(zhuǎn)移，仍處于“兩棲”狀態(tài)。這800萬農(nóng)村居民實(shí)際上主要是農(nóng)村外溢的青壯年勞動(dòng)力。從“十三五”期間來看，由于自然演進(jìn)和行政區(qū)劃的調(diào)整(縣改區(qū))等因素，常住人口統(tǒng)計(jì)的城鎮(zhèn)化率仍然會(huì)持續(xù)提升，將達(dá)到65%，但農(nóng)民工及其哺養(yǎng)人口，以及近幾年就地(農(nóng)村)轉(zhuǎn)戶的居民實(shí)現(xiàn)居住轉(zhuǎn)移的難度仍然較大，大量農(nóng)民工仍然處于“兩棲狀態(tài)”，農(nóng)村勞動(dòng)力“空心化”仍然成為常態(tài)，對(duì)農(nóng)村環(huán)境治理和保護(hù)將產(chǎn)生負(fù)面影響。一是已經(jīng)建成的環(huán)境治理和保護(hù)設(shè)施維護(hù)缺乏勞動(dòng)力，大多處于廢棄狀態(tài)。如以沼氣池為龍頭實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)種養(yǎng)業(yè)廢棄物資源化循環(huán)利用，是一種很好的生態(tài)農(nóng)業(yè)模式，重慶市長期致力于沼氣池建設(shè)，目前行政村普及率已達(dá)78%。但由于農(nóng)村勞動(dòng)力常年外流，沼氣池填充及清掏缺乏勞動(dòng)力，大多處于廢棄狀態(tài)。據(jù)對(duì)一些區(qū)縣(自治縣)調(diào)查，農(nóng)戶沼氣池廢棄率達(dá)70%左右。二是由于農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力大量外流，留守老弱病殘整體上缺乏環(huán)保行為能力，未來農(nóng)村公共環(huán)保設(shè)施的建設(shè)和管護(hù)主體缺位，不僅難以建立起有效的“受益者”投入分擔(dān)機(jī)制，同時(shí)還會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)環(huán)保設(shè)施維護(hù)的責(zé)任意識(shí)淡漠，容易形成“剃頭挑子一頭熱”的格局。三是農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力緊缺導(dǎo)致農(nóng)村勞動(dòng)機(jī)會(huì)成本升高，引起了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素投入結(jié)構(gòu)發(fā)生變動(dòng)，“反生態(tài)化”趨勢(shì)明顯，主要表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)勞動(dòng)投入不斷減少，有機(jī)肥投入量大幅下降，化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜投入不斷增加?！度珖r(nóng)產(chǎn)品成本收益資料匯編》數(shù)據(jù)顯示，2006年到2013年，重慶市農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的機(jī)會(huì)成本由16.9元/標(biāo)準(zhǔn)勞動(dòng)日上升到68元/標(biāo)準(zhǔn)勞動(dòng)日，增加了4倍多；以中秈稻為例，重慶市每畝農(nóng)家肥使用費(fèi)用由7.44元降為4.25元，降幅為42.9%，但化肥、農(nóng)藥等的用量卻成倍增長，每畝化肥費(fèi)由55.76元增加到104.16元，增加了1.86倍，農(nóng)藥費(fèi)由9.44元增加到22.18元，增加了2.34倍，農(nóng)膜費(fèi)由8.05元增加到9.67元，增加了20.12%*數(shù)據(jù)來源于《全國農(nóng)產(chǎn)品成本收益資料匯編2014》。。

2．生產(chǎn)規(guī)?；N養(yǎng)業(yè)缺乏經(jīng)濟(jì)規(guī)模的格局難以改觀

近年來，農(nóng)村生產(chǎn)方式呈現(xiàn)出由分散生產(chǎn)逐步向規(guī)模化生產(chǎn)演進(jìn)。從種植業(yè)看，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化主要集中在蔬菜、水果、煙草、藥材等特色農(nóng)業(yè)方面，產(chǎn)業(yè)化模式仍然以“龍頭企業(yè)+基地+(專業(yè)合作社)農(nóng)戶”為主，農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)仍然主要占據(jù)農(nóng)產(chǎn)品加工及銷售環(huán)節(jié)，基本不會(huì)直接介入種植環(huán)節(jié)。從總體上看，處于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈末端的種植環(huán)節(jié)，仍然以農(nóng)戶為主體，即使是種植大戶，平均規(guī)模也較小，呈現(xiàn)出“山地農(nóng)業(yè)”的典型特征。從養(yǎng)殖業(yè)看，近年來，重慶市養(yǎng)殖業(yè)快速發(fā)展且集中養(yǎng)殖趨勢(shì)明顯。2013年，全市生豬出欄2 420萬頭，全市平均規(guī)模養(yǎng)殖(50頭及以上)出欄量占比達(dá)44%；肉牛出欄74.43萬頭，全市平均規(guī)模養(yǎng)殖(10頭及以上)占比達(dá)40%；羊出欄量517萬只，全市平均規(guī)模養(yǎng)殖(30只及以上)占比達(dá)42%;肉雞出欄量10 661萬只(不含2 947萬只蛋雞存欄量)，全市平均規(guī)模養(yǎng)殖(2 000只及以上)占比為70%*數(shù)據(jù)來源于《重慶經(jīng)濟(jì)年鑒2014》。?！笆濉逼陂g，除奶牛、專用型肉蛋雞規(guī)?；B(yǎng)殖增長余地不大之外，生豬、肉牛、肉羊及其他特色養(yǎng)殖規(guī)?；M(jìn)程會(huì)加快推進(jìn)。養(yǎng)殖業(yè)總體態(tài)勢(shì)是規(guī)模養(yǎng)殖數(shù)量會(huì)增多，但平均規(guī)模仍然偏小。2014年，重慶市小型及以下養(yǎng)殖場(chǎng)占比達(dá)94%，其中，200頭及以下豬當(dāng)量的養(yǎng)殖場(chǎng)占小型養(yǎng)殖場(chǎng)的53%。“十三五”期間，“規(guī)模養(yǎng)殖缺乏經(jīng)濟(jì)規(guī)模”的基本格局難有大的改觀。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的演變態(tài)勢(shì)，對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村環(huán)境治理和保護(hù)帶來新的壓力和影響。

一是特色種植業(yè)特別是蔬菜仍然延續(xù)高投入高產(chǎn)出的發(fā)展模式，對(duì)化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜等仍呈慣性依賴。近十年間全市化肥使用量增加31.7%，農(nóng)膜使用量增長33.1%，農(nóng)藥使用量增長7.7%，化肥、農(nóng)藥使用量都大大超過國際公認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)安全上限。調(diào)查發(fā)現(xiàn)部分地方蔬菜全年化肥施用量高達(dá)13.33～20千克/公頃(實(shí)物量，下同)，柑橘6.67～13.33千克/公頃，煙葉4.67千克/公頃左右，高出國家生態(tài)省建設(shè)指標(biāo)規(guī)定的化肥施用量3～17倍。過量施肥導(dǎo)致蔬菜基地土壤有效磷含量增加,一小部分已超過警戒線，成為面源污染的重要來源。過量施肥還導(dǎo)致土壤酸化，引發(fā)各種生理性病害，重金屬溶出量增加，危及農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。近年來在農(nóng)藥使用中，對(duì)環(huán)境影響較大的殺蟲劑和除草劑分別占總用量的比重一直居高不下?！笆濉逼陂g，預(yù)計(jì)重慶市蔬菜種植面積占耕地比重將由2014年的20.4%上升到25.7%。蔬菜是化肥、農(nóng)藥使用量較大的農(nóng)作物，按照每畝蔬菜平均使用40公斤化肥、0.8公斤農(nóng)藥、4公斤農(nóng)膜計(jì)算，2020年重慶市蔬菜的化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜使用量在2014年的基礎(chǔ)上分別增加10萬噸、0.2萬噸、1萬噸。總體看農(nóng)業(yè)外部品投入仍呈增長態(tài)勢(shì)*相關(guān)數(shù)據(jù)來源于重慶市農(nóng)業(yè)委員會(huì)。。

二是養(yǎng)殖業(yè)集中化演變將進(jìn)一步打破傳統(tǒng)一家一戶分散模式，一方面，容易造成局部過載或布局型污染，另一方面，由于規(guī)模養(yǎng)殖缺乏經(jīng)濟(jì)規(guī)模，業(yè)主對(duì)環(huán)保設(shè)施的投入主觀上缺乏意愿，客觀上缺乏能力。近年來，盡管政府“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”來斷加大財(cái)政投入，但養(yǎng)殖場(chǎng)環(huán)保設(shè)施建設(shè)仍然欠賬較大，2014年，建有固液分離養(yǎng)殖場(chǎng)占14.1%，其中，達(dá)到200頭的養(yǎng)殖場(chǎng)占20.6%；建有沼液或糞污還田管網(wǎng)養(yǎng)殖場(chǎng)占20.9%，其中達(dá)到200頭的養(yǎng)殖場(chǎng)占27.4%*相關(guān)數(shù)據(jù)來源于重慶市環(huán)境保護(hù)局。。“十三五”期間，業(yè)主環(huán)保設(shè)施配套建設(shè)任務(wù)仍然十分艱巨。

3．居住向集中化演進(jìn)，環(huán)保配套設(shè)施建設(shè)欠賬問題突出

近年來，隨著重慶市農(nóng)民新村建設(shè)、高山生態(tài)移民扶貧不斷推進(jìn)，鄉(xiāng)村自然村落整合力度不斷加大，農(nóng)村居民居住方式由分散居住向集中居住轉(zhuǎn)變?nèi)猿拾l(fā)展態(tài)勢(shì)。據(jù)相關(guān)部門資料，到2014年底，全市共建成農(nóng)民新村1 771個(gè)，建成高山移民安置點(diǎn)2 000個(gè)，主要分布在兩翼地區(qū)?！笆濉逼陂g，農(nóng)村集中居住仍呈增長態(tài)勢(shì)，如農(nóng)民新村建設(shè)平均每年新增100個(gè)左右；到2017年還需新建2 500個(gè)左右高山生態(tài)移民集中安置點(diǎn)等*相關(guān)數(shù)據(jù)來源于重慶市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)。。

據(jù)對(duì)重慶市兩類集中居住點(diǎn)調(diào)查，農(nóng)村集中居住點(diǎn)除了配套有簡易的生活垃圾收集等環(huán)衛(wèi)設(shè)施之外，在建設(shè)過程中，除地處城鎮(zhèn)周邊和工業(yè)園區(qū)周邊城市排污管網(wǎng)覆蓋的小部分點(diǎn)之外，絕大部分都沒有規(guī)劃建設(shè)排污口及溝渠，沒有配套建設(shè)生活污水集中處理設(shè)施。每年約有1.2億噸生活污水直接排放。對(duì)農(nóng)村生活污水來說，分散居住可以自然消解，但集中居住就成為需要治理的污染源?！笆濉逼陂g，隨著集中居住進(jìn)一步演進(jìn)，需要治理的農(nóng)村生活污水點(diǎn)源增多，集中居住點(diǎn)環(huán)保設(shè)施配套建設(shè)必然提上重要的議事日程，對(duì)已建和新建集中居住點(diǎn)配套建設(shè)環(huán)保設(shè)施投入大、任務(wù)重。

4．消費(fèi)向商品化演進(jìn)，農(nóng)村生活垃圾數(shù)量大、構(gòu)成復(fù)雜

由于農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力長期外流等原因，農(nóng)村“自給自足”的傳統(tǒng)生產(chǎn)生活模式逐步消解。據(jù)調(diào)查，重慶有20%左右的耕地撂荒，10%左右的家庭完全放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，有40%左右的農(nóng)戶放棄了生豬等大生畜養(yǎng)殖，糧食主產(chǎn)區(qū)的小部分農(nóng)戶放棄種菜，蔬菜、煙葉等主產(chǎn)區(qū)的大部分農(nóng)戶放棄種糧。消費(fèi)方式持續(xù)向商品化演進(jìn)，加工食品等工業(yè)制成品越來越普及。這一態(tài)勢(shì)在“十三五”期間還將進(jìn)一步擴(kuò)大。這一方面增大了農(nóng)村生活垃圾的數(shù)量，另一方面使得農(nóng)村垃圾構(gòu)成更加復(fù)雜，除了農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)生的垃圾之外，增加了大量食品包裝、電子、電器等廢棄物，同時(shí)與農(nóng)藥、化肥包裝等生產(chǎn)性危廢垃圾混為一體，構(gòu)成復(fù)雜、分成難、危害大。

5．城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)規(guī)模擴(kuò)張，小工業(yè)企業(yè)繼續(xù)被城市“擠出”

“十二五”期間，與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)相適應(yīng)，城鎮(zhèn)空間開發(fā)呈現(xiàn)出規(guī)模擴(kuò)張、外延發(fā)展態(tài)勢(shì)，加上近年來不斷推出的各類 “創(chuàng)模”，大量過去布局在主城、區(qū)域中心城市及區(qū)縣城的中小工業(yè)企業(yè)，由于規(guī)模小，土地單位投入及產(chǎn)出強(qiáng)度低、加之排放不達(dá)標(biāo)等原因，被各級(jí)城市“擠”向鎮(zhèn)及以下的廣大農(nóng)村。據(jù)重慶中小企業(yè)局調(diào)查，近年來，農(nóng)村中小工業(yè)企業(yè)數(shù)量年均以兩位數(shù)增長，到2013年底，全市共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)企業(yè)8.01萬戶?！笆濉逼陂g，重慶市城市開發(fā)建設(shè)仍然處于規(guī)模擴(kuò)張階段，加上市級(jí)特色工業(yè)園區(qū)對(duì)入駐企業(yè)要求更高，小工業(yè)企業(yè)進(jìn)入工業(yè)園區(qū)的門檻更高，仍呈現(xiàn)向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的態(tài)勢(shì)。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)集中發(fā)展、環(huán)保設(shè)施較規(guī)范的空間載體規(guī)劃建設(shè)滯后。2013年底，全市小企業(yè)創(chuàng)業(yè)基地累計(jì)達(dá)135個(gè)，入駐企業(yè)6 004戶；市級(jí)農(nóng)產(chǎn)品加工基地累計(jì)達(dá)到23個(gè)，入駐企業(yè)939戶；2014年底樓宇工業(yè)園達(dá)144個(gè)，入駐企業(yè)共計(jì)6 071戶。三類載體共入住企業(yè)1.3萬戶，占整個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)企業(yè)的比例僅為16%，其中，農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)進(jìn)園率僅為4.3%*相關(guān)數(shù)據(jù)來源于重慶市中小企業(yè)局。。大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)企業(yè)依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)或交通沿線分散布局，主要用地方式是租賃農(nóng)民耕地或空置房屋，公共環(huán)保設(shè)施缺乏。另一方面，許多加工企業(yè)屬于家庭作坊式生產(chǎn)，科技含量低、加工工藝差、設(shè)備簡陋、技術(shù)落后、企業(yè)自建環(huán)保設(shè)施不配套或不運(yùn)行，使得農(nóng)村工業(yè)點(diǎn)多、面廣、處理設(shè)施欠賬大，污染治理形勢(shì)較嚴(yán)峻。

6．逆城市化顯現(xiàn)，市民休閑度假成為一種新常態(tài)生活方式

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、收入增加、家庭轎車的普及，一方面為了消夏納涼，城鎮(zhèn)居民居住方式逐步呈現(xiàn)“兩棲”態(tài)勢(shì)，即城市一套房，農(nóng)村一套度假房，帶來大規(guī)模的以旅游地產(chǎn)為主的農(nóng)村空間開發(fā)；另一方面，休閑消費(fèi)已成為城鎮(zhèn)居民不可或缺的消費(fèi)方式，帶來鄉(xiāng)村旅游快速發(fā)展。近四年，到高山農(nóng)村避暑納涼休閑游客人次年增長率41%，旅游總收入年增長率為46%。許多景區(qū)景點(diǎn)旅游旺季已出現(xiàn)人口過載現(xiàn)象。從“十三五”來看，一方面，城鎮(zhèn)居民休閑消費(fèi)需求仍呈增長態(tài)勢(shì)；另一方面，農(nóng)村旅游度假開發(fā)力度將進(jìn)一步加大，以農(nóng)戶為主體的鄉(xiāng)村旅游發(fā)展呈現(xiàn)快速增長勢(shì)頭。據(jù)《重慶市避暑休閑地產(chǎn)規(guī)劃(2014—2020年)》，到2020年全市避暑休閑地產(chǎn)發(fā)展需求總量為78.3萬套、建筑面積4161萬平方米，需規(guī)劃新建避暑休閑地產(chǎn)57萬套，總建筑面積3 000萬平方米。將形成圍繞三大避暑資源富集區(qū)、重點(diǎn)開發(fā)20個(gè)片區(qū)、優(yōu)先集中成片打造8個(gè)片區(qū)的全市避暑休閑地產(chǎn)梯度發(fā)展格局。按照《重慶市鄉(xiāng)村旅游扶貧規(guī)劃(2012～2020年)》的目標(biāo)要求，到2020年，全市建成農(nóng)家樂8萬家，休閑農(nóng)莊及度假村7 555個(gè)，民俗文化村368個(gè)，家庭旅店50 220家?！笆濉逼陂g，城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村避暑休閑數(shù)量會(huì)放量增加，景區(qū)景點(diǎn)及周邊會(huì)出現(xiàn)季節(jié)性過載，是未來農(nóng)村重要污染源，也是農(nóng)村環(huán)境治理和保護(hù)的重點(diǎn)區(qū)域之一*相關(guān)數(shù)據(jù)來源于重慶市旅游局。。

總體上看，重慶市農(nóng)村污染源主要是集中養(yǎng)殖帶來的畜禽養(yǎng)殖糞便污染，化肥、化學(xué)農(nóng)藥、農(nóng)膜等外部投入品污染，集中居住帶來的農(nóng)村居民生活污水及垃圾污染，農(nóng)村小工業(yè)企業(yè)污染等。據(jù)專家估計(jì)，重慶市來自農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的污染物貢獻(xiàn)占全市總量的60%左右。這些污染物對(duì)水體、大氣造成不同程度的污染，最終浸入土壤造成耕地污染。據(jù)調(diào)查，2014年，重慶市耕地土壤點(diǎn)位污染達(dá)20%左右，主要污染物是無機(jī)物鎘、鎳、銅、砷、汞、鉛和有機(jī)物六六六、滴滴涕、多環(huán)芳烴、抗生素、激素等，污染程度大致與全國平均水平持平?！笆濉逼陂g，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，農(nóng)村勞動(dòng)力空心化將是常態(tài)，種養(yǎng)業(yè)進(jìn)一步向規(guī)模化、居住向集中化、消費(fèi)向商品化演進(jìn)，加之城鎮(zhèn)小工業(yè)被不斷擠向農(nóng)村、城鎮(zhèn)居民避暑休閑放量增加等因素，都會(huì)不同程度對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村環(huán)境治理和保護(hù)帶來新的壓力和威脅。

三、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村環(huán)境治理和保護(hù)面臨的主要挑戰(zhàn)

1.面臨投入投資需求較大與財(cái)力較弱的挑戰(zhàn)

農(nóng)村環(huán)境與生態(tài)保護(hù)是典型的公共產(chǎn)品，也是政府提供給廣大農(nóng)村居民基本公共服務(wù)的重要內(nèi)容。和全國的情形一樣，與城市相比，重慶市農(nóng)村環(huán)境治理和保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)保監(jiān)管能力建設(shè)等起步較晚、欠賬大，累積的環(huán)境問題多，農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境治理和保護(hù)面臨投資需求較大與財(cái)力較弱的挑戰(zhàn)。僅從解決農(nóng)村常規(guī)環(huán)境污染源的設(shè)施來看，一是農(nóng)村生活污水處理設(shè)施欠賬大，目前行政村生活污水處理覆蓋率只有10%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠覆蓋率只有52%，且已建成的469座鎮(zhèn)鄉(xiāng)污水處理設(shè)施有一半運(yùn)行不正常(含試運(yùn)行)。二是農(nóng)村生活垃圾處理設(shè)施欠賬大，全市小城鎮(zhèn)(含鄉(xiāng)場(chǎng))生活垃圾無害化處理系統(tǒng)覆蓋率僅為36%，行政村生活垃圾有效收運(yùn)設(shè)施覆蓋率僅占6.7%。三是全市4 000多個(gè)高山生態(tài)移民集中安置點(diǎn)及農(nóng)民新村集中居住點(diǎn)，絕大部分都沒有規(guī)劃建設(shè)排污口及溝渠，沒有配套建設(shè)生活污水集中處理設(shè)施。四是全市20 000多家農(nóng)家樂，80%以上沒有配套建設(shè)生活污水處理設(shè)施。僅這幾類基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，都需要巨額投入。按照重慶市2014—2017年完成2 000個(gè)行政村連片整治財(cái)政投資估算，平均每個(gè)行政村需投資110萬元，全市8 880個(gè)行政村總計(jì)投入98億元，按照目前中央財(cái)政與地方財(cái)政配套比例，需地方配套24億元。除了工程性投入之外，還需要運(yùn)行和設(shè)施管護(hù)投入，據(jù)潼南調(diào)查，僅農(nóng)村生活垃圾收運(yùn)及設(shè)施管護(hù)，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)年均需支出80萬元。如果考慮鎮(zhèn)級(jí)污水處理、垃圾處理設(shè)施的運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用，以及農(nóng)村生活污水設(shè)施、安全飲水設(shè)施的維護(hù)費(fèi)用，投資規(guī)模更大。重慶仍然處于欠發(fā)展階段、欠發(fā)展地區(qū)，無疑面臨投資需求較大與財(cái)力較弱的挑戰(zhàn)。*相關(guān)數(shù)據(jù)來源于重慶市環(huán)境保護(hù)局和重慶市市政管理委員會(huì)。

2.面臨管控難度較大與監(jiān)管能力較弱的挑戰(zhàn)

重慶大農(nóng)村、大山區(qū)的特殊市情，污染源點(diǎn)多面廣，加之普遍存在規(guī)模經(jīng)營缺乏經(jīng)濟(jì)規(guī)模，無論是源頭預(yù)防、過程控制與末端治理，都需要龐大的監(jiān)管資源。與農(nóng)村環(huán)境治理和保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相似，農(nóng)村環(huán)保監(jiān)管能力建設(shè)也相對(duì)滯后，目前雖然解決了鎮(zhèn)級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)及運(yùn)行經(jīng)費(fèi)，但與農(nóng)村點(diǎn)多面廣的要求還有較大差距，從監(jiān)管主體看，還沒有建立起市-區(qū)(縣、自治縣)-鎮(zhèn)(街)-村四級(jí)聯(lián)動(dòng)的監(jiān)管體系；從基礎(chǔ)設(shè)施能力來看，各類檢測(cè)中心、檢測(cè)點(diǎn)及配套設(shè)施，信息共享平臺(tái)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)欠賬較大?！笆濉逼陂g，重慶仍然面臨點(diǎn)多面廣、管控難度較大與監(jiān)管能力較弱的挑戰(zhàn)。

3.面臨綜合集成與管理多頭、治理資源分散的挑戰(zhàn)

農(nóng)村環(huán)境污染源類型多、點(diǎn)多面廣，環(huán)境治理涉及方方面面。如畜禽糞便治理除了環(huán)保處理設(shè)施配套之外，還與產(chǎn)業(yè)布局、循環(huán)農(nóng)業(yè)發(fā)展等相關(guān)；農(nóng)村生活垃圾及污染治理除了環(huán)保設(shè)施配套之外，與農(nóng)村房屋、農(nóng)民新村建設(shè)、高山生態(tài)移民點(diǎn)規(guī)劃建設(shè)直接相關(guān)等。治理效率最大化，客觀上需要綜合治理，集成治理。但從現(xiàn)行管理主體來看，呈現(xiàn)多頭管理格局，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村環(huán)境治理和保護(hù)涉及環(huán)保、建委、農(nóng)委、發(fā)改委、財(cái)政、市政、衛(wèi)生、水利、交通、商委等眾多主管部門或關(guān)聯(lián)部門。由于目前農(nóng)村環(huán)境治理的資金大部分來自中央及市級(jí)財(cái)政，且按照部門(條條)自上而下安排項(xiàng)目加以推進(jìn)，資金來源渠道眾多，項(xiàng)目安排及資金配置主體眾多，導(dǎo)致資金使用分散，資源配置效率低。因此，進(jìn)一步整合資源，建立起與綜合集成治理相適應(yīng)的資源配置機(jī)制還面臨挑戰(zhàn)。

4.面臨制度供給不足的挑戰(zhàn)

一是管理運(yùn)行常態(tài)化機(jī)制還沒有建立起來。由于長期以來重城輕鄉(xiāng)的影響，管理職能分界不清，許多市級(jí)部門職能沒有實(shí)質(zhì)性延伸到農(nóng)村，難以建立起農(nóng)業(yè)、農(nóng)村環(huán)境治理和保護(hù)管理長效治理機(jī)制。雖然重慶市成立了聯(lián)席會(huì)議制度，治理資金實(shí)行“打捆”使用，但總體上看，目前農(nóng)村環(huán)境治理和保護(hù)還處于中央財(cái)政推動(dòng)、項(xiàng)目帶動(dòng)“動(dòng)運(yùn)式”治理階段。農(nóng)村環(huán)境治理分工明確、職能清晰、責(zé)任落實(shí)的管理運(yùn)行常態(tài)化機(jī)制還沒有建立起來。

二是農(nóng)村環(huán)境治理設(shè)施建設(shè)投入及管護(hù)“受益者”分擔(dān)機(jī)制總體上說還沒有建立起來，政府統(tǒng)包統(tǒng)攬具有不可持續(xù)性。

三是農(nóng)村環(huán)境治理和保護(hù)法制化建設(shè)滯后。除了國家上位法涉及農(nóng)村環(huán)境污染治理相關(guān)法律法規(guī)滯后之外，農(nóng)村環(huán)境污染等還未納入公益性訴訟范圍等。

四是政策創(chuàng)新滯后。如相關(guān)農(nóng)業(yè)農(nóng)村排放物的資源化利用及替代鼓勵(lì)政策、農(nóng)業(yè)外部投入品限制及鼓勵(lì)政策、農(nóng)業(yè)農(nóng)村危險(xiǎn)品回收及處理政策、環(huán)保治理設(shè)施投資鼓勵(lì)政策等目前還不盡完善。

四、重慶農(nóng)業(yè)、農(nóng)村環(huán)境治理和保護(hù)思路及對(duì)策

根據(jù)重慶基本市情特征，農(nóng)村發(fā)展態(tài)勢(shì)對(duì)環(huán)境治理和保護(hù)帶來的新的壓力和威脅，以及未來面臨的機(jī)遇及挑戰(zhàn)，“十三五”期間，重慶市農(nóng)業(yè)、農(nóng)村環(huán)境治理和保護(hù)的總體思路是：共享為本，生態(tài)積累；鄉(xiāng)城聯(lián)動(dòng)，全程滲透；創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，多元集成。要著力構(gòu)建產(chǎn)權(quán)清晰、多元參與、激勵(lì)約束并重、系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系。

1.加大財(cái)政投入力度，加快公共環(huán)保設(shè)施建設(shè)

加快公共環(huán)保設(shè)施建設(shè)，為農(nóng)村居民提供公共環(huán)保產(chǎn)品，是政府的基本職責(zé)。針對(duì)重慶市農(nóng)村公共環(huán)保設(shè)施建設(shè)滯后、欠賬大的實(shí)際，應(yīng)按照政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)行、公眾參與的思路加以推進(jìn)。

(1)加大財(cái)政投入力度。除了積極爭取中央投入之外，市級(jí)財(cái)政應(yīng)逐年加大投入力度，把環(huán)保投入占GDP比重、農(nóng)村環(huán)保投入占整個(gè)環(huán)保投入比重納入政府年度工作目標(biāo)，“十三五”期間，全市環(huán)保投入占比應(yīng)略高于全國平均水平，農(nóng)村環(huán)境治理投入占比應(yīng)逐年提高。在向渝東北生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)和渝東南生態(tài)保護(hù)區(qū)及貧困縣適當(dāng)傾斜的前提下，按照區(qū)縣(自治縣)配套能力建立分區(qū)域的資金配置激勵(lì)機(jī)制，調(diào)動(dòng)區(qū)縣(自治縣)對(duì)農(nóng)村環(huán)境治理和保護(hù)的財(cái)政投入積極性，原則上，農(nóng)村公共環(huán)保設(shè)施運(yùn)行及管護(hù)資金應(yīng)主要由區(qū)縣(自治縣)政府承擔(dān)，并納入常年財(cái)政預(yù)算。

(2)創(chuàng)新投融資模式。對(duì)小城鎮(zhèn)、大中型集中居住點(diǎn)的污染處理及供水，農(nóng)村小工業(yè)基地及農(nóng)產(chǎn)品加工基地污染處理等，有條件采取PPP融資模式，鼓勵(lì)社會(huì)資金投資農(nóng)村環(huán)境治理。

(3)設(shè)立農(nóng)村公共環(huán)保設(shè)施維護(hù)資金。建議在農(nóng)村安全飲水及小微型水利設(shè)施管護(hù)資金的基礎(chǔ)上，加以擴(kuò)充，適當(dāng)增加資金規(guī)模，仍由市、區(qū)縣(自治縣)兩級(jí)財(cái)政投入，市級(jí)資金全市統(tǒng)籌使用，農(nóng)村生活污水、生活垃圾、沼氣池等設(shè)施可納入資金支持范圍。政府農(nóng)村公共環(huán)保設(shè)施建設(shè)的財(cái)政資金，應(yīng)重點(diǎn)投向農(nóng)村安全飲水、農(nóng)村生活垃圾、農(nóng)村生活污染、農(nóng)村飲用水源的保護(hù)、小城鎮(zhèn)(鄉(xiāng)場(chǎng))垃圾處理場(chǎng)、污水處理廠、農(nóng)村小工業(yè)基地及農(nóng)副產(chǎn)品加工基地的公共環(huán)保處理設(shè)施等方面。

(4)引導(dǎo)和促進(jìn)各類市場(chǎng)主體加快污染治理設(shè)施建設(shè)。針對(duì)重慶市生產(chǎn)單元小、對(duì)環(huán)保設(shè)施投入能力弱的實(shí)際，繼續(xù)實(shí)施并適當(dāng)擴(kuò)大“以獎(jiǎng)促治”、“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”財(cái)政資金配置比例，另一方面建立污染者付費(fèi)機(jī)制，引導(dǎo)和督促和“農(nóng)家樂”、畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)(戶)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)企業(yè)投資建設(shè)環(huán)保處理設(shè)施，增強(qiáng)源頭防治及末端治理能力。

2.強(qiáng)化規(guī)劃龍頭作用，防止布局型污染

(1)把“以地定畜，總量控制”納入畜禽養(yǎng)殖規(guī)劃。要?jiǎng)澏ㄍ寥拉h(huán)境保護(hù)優(yōu)先區(qū)域，開展污染土壤修復(fù)示范。除了嚴(yán)格執(zhí)行“三區(qū)”規(guī)劃之外，針對(duì)行政村規(guī)劃嚴(yán)重滯后的實(shí)際，要加快編制行政村規(guī)劃，大大提升規(guī)劃覆蓋率，在行政村規(guī)劃過程中，改變過去重居住、輕環(huán)保、輕產(chǎn)業(yè)的問題，把環(huán)保配套設(shè)施建設(shè)納入行政村規(guī)劃。同時(shí)，按照“以地定畜，總量控制”發(fā)要求編制畜禽養(yǎng)殖規(guī)劃，對(duì)耕地與畜禽過載的現(xiàn)有養(yǎng)殖場(chǎng)，逐步實(shí)施搬遷，從空間布局上解決種養(yǎng)脫節(jié)存在的布局污染問題。

(2)加快農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)空間載體建設(shè)。對(duì)大量進(jìn)不了市級(jí)工業(yè)園區(qū)、散布在農(nóng)村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)企業(yè)，切實(shí)按照“工業(yè)進(jìn)園”的要求，著力解決建設(shè)用地問題，加快推進(jìn)“小工業(yè)基地”、“農(nóng)產(chǎn)品加工基地”、“創(chuàng)業(yè)基地”等集中布局、集中治理的空間載體建設(shè)。

(3)嚴(yán)格準(zhǔn)入，防止新的污染源產(chǎn)生。要總結(jié)重慶市農(nóng)村環(huán)境連片治理過程中對(duì)畜禽養(yǎng)殖項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)畜禽養(yǎng)殖、小工業(yè)企業(yè)及“農(nóng)家樂”等三大類生產(chǎn)經(jīng)營項(xiàng)目，在堅(jiān)持“三同時(shí)”的同時(shí)，建立和完善縣—鎮(zhèn)—村三級(jí)審查制度，嚴(yán)格把好準(zhǔn)入關(guān)，預(yù)防新增布局性污染。

3.加快農(nóng)村環(huán)境治理和保護(hù)監(jiān)管能力建設(shè)

(1)建立完善農(nóng)村面源污染監(jiān)測(cè)體系。逐步建立和完善國家、市、區(qū)縣(自治縣)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)四級(jí)配套的農(nóng)村面源污染監(jiān)測(cè)體系，開展畜禽養(yǎng)殖廢棄物排放、農(nóng)田氮磷流失、農(nóng)田地膜殘留、耕地重金屬污染、農(nóng)村生活污水和垃圾排放等周期性定位監(jiān)測(cè)，不斷提升農(nóng)村面源污染的監(jiān)測(cè)能力和水平，定期發(fā)布農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活環(huán)境質(zhì)量狀況公報(bào)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)、預(yù)報(bào)與預(yù)警的常態(tài)化和規(guī)范化，為面源污染的治理提供有力的技術(shù)支撐。

(2)進(jìn)一步加強(qiáng)基層環(huán)保監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)。針對(duì)農(nóng)村點(diǎn)多面廣，監(jiān)管難度大的實(shí)際，在環(huán)保專業(yè)隊(duì)伍目前已經(jīng)覆蓋鎮(zhèn)鄉(xiāng)的基礎(chǔ)上，整合水利、農(nóng)業(yè)、國土、衛(wèi)生等部門基層監(jiān)管人力資源，形成綜合性的監(jiān)管隊(duì)伍。

(3)加大監(jiān)測(cè)能力建設(shè)，提高農(nóng)村環(huán)境預(yù)防預(yù)警能力。在進(jìn)一步完善監(jiān)測(cè)技術(shù)規(guī)范及指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，圍繞農(nóng)村“五大”主要污染源，重點(diǎn)加大農(nóng)村飲水水源、地表水、土壤特別是耕地土壤、規(guī)模畜禽養(yǎng)殖、工礦企業(yè)、農(nóng)村外部投入品等污染源環(huán)境監(jiān)測(cè)力度，加大財(cái)政投入，整合各相關(guān)部門的監(jiān)測(cè)資源，建立監(jiān)測(cè)信息共享平臺(tái)，切實(shí)增強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境預(yù)防預(yù)警能力，改變長期以來被動(dòng)應(yīng)訴、事后處置的局面。

4.建立常態(tài)化的管理體制及運(yùn)行機(jī)制

農(nóng)村環(huán)境治理和保護(hù)涉及市、區(qū)縣(自治縣)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)三級(jí)政府及眾多主管部門，涉及數(shù)量龐大、布局十分分散的污染源主體，治理和保護(hù)工作貫穿農(nóng)村生產(chǎn)生活全過程，是一個(gè)十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程。因此優(yōu)化配置管理資源，建立常態(tài)化的管理體制及運(yùn)行機(jī)制，是提高管理效能的重要保障。針對(duì)目前重慶市農(nóng)村環(huán)境治理和保護(hù)管理多頭、執(zhí)法多頭、城鄉(xiāng)脫節(jié)、主體缺位、面域薄弱的實(shí)際，按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、綜合集成的基本思路，建立起事項(xiàng)全覆蓋、空間全覆蓋、職責(zé)清晰、分工協(xié)作、責(zé)任落實(shí)的管理體制及運(yùn)行機(jī)制。

(1)進(jìn)一步延伸管理職能。按照城鄉(xiāng)一體的要求，切實(shí)推進(jìn)相關(guān)主管部門管理職能向農(nóng)村延伸，管理資源配置向農(nóng)村傾斜，管理工作重心向農(nóng)村下移，做到空間全覆蓋，真正解決有人干事、有經(jīng)費(fèi)辦事、有機(jī)構(gòu)擔(dān)責(zé)的基礎(chǔ)性、長效性問題。

(2)充分發(fā)揮基層政府在農(nóng)村環(huán)境治理和保護(hù)的橋頭堡作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)，是轄區(qū)農(nóng)村的直接管理主體，要從考核評(píng)價(jià)上強(qiáng)化環(huán)境治理和保護(hù)職能，從機(jī)構(gòu)、人員編制、經(jīng)費(fèi)設(shè)施配置等方面增強(qiáng)管理能力。常駐城鎮(zhèn)人口達(dá)到3萬人以上的建制鎮(zhèn)，通過整合各“條條”延伸的監(jiān)管人力資源，可設(shè)立環(huán)保分局。

(3)充分發(fā)揮村委會(huì)在農(nóng)村環(huán)境治理和保護(hù)中的面域支撐作用。通過“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的方式，賦予村委會(huì)承擔(dān)各主管部門延伸職能，如環(huán)境巡查、監(jiān)督等職能；通過“受益者付費(fèi)”，組建“受益者協(xié)會(huì)”等組織創(chuàng)新，落實(shí)受益農(nóng)戶承擔(dān)公共環(huán)保設(shè)施管護(hù)職責(zé)，分擔(dān)設(shè)施建設(shè)及運(yùn)營費(fèi)用；通過政府與農(nóng)民簽訂環(huán)境保護(hù)協(xié)議，明確保護(hù)目標(biāo)、驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)及政府補(bǔ)貼，逐步把農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼轉(zhuǎn)化為環(huán)保補(bǔ)貼。逐步建立“網(wǎng)格化管理”模式，事項(xiàng)到人、責(zé)任到人，形成事項(xiàng)全覆蓋、空間全覆蓋。

(4)按照屬地化原則，建立綜合環(huán)保執(zhí)法機(jī)構(gòu)。以環(huán)保牽頭，整合衛(wèi)生、水利、國土、農(nóng)業(yè)、公安等監(jiān)察執(zhí)法資源，在區(qū)縣(自治縣)一級(jí)建立和完善農(nóng)村環(huán)境綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，并延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

(5)進(jìn)一步建立和完善考核機(jī)制和工作機(jī)制。在減排、垃圾清運(yùn)等單項(xiàng)工作納入考核的基礎(chǔ)上，加快制定農(nóng)村環(huán)境綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，由單項(xiàng)考核逐步過渡到綜合考核。

5.加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境治理和保護(hù)適用技術(shù)研發(fā)及應(yīng)用推廣

農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境治理和保護(hù)的實(shí)用技術(shù)眾多，重慶農(nóng)村環(huán)境治理和保護(hù)重點(diǎn)應(yīng)關(guān)注農(nóng)業(yè)投入品減量技術(shù)，包括測(cè)土配方施肥技術(shù)、病蟲害防治技術(shù)等；資源利用技術(shù)，包括有機(jī)肥生產(chǎn)技術(shù)、沼氣技術(shù)、秸稈利用技術(shù)等；污染防治技術(shù)，包括規(guī)模畜禽養(yǎng)殖污染防治技術(shù)、小型生活污水處理技術(shù)、生活垃圾分成及有機(jī)垃圾資源化利用和處理技術(shù)等。

(1)加大農(nóng)村環(huán)保實(shí)用技術(shù)研發(fā)及推廣力度。充分整合市農(nóng)科院、市環(huán)科院、中科院重慶分院等科研資源，從項(xiàng)目安排、經(jīng)費(fèi)配置等方面，加大對(duì)農(nóng)村環(huán)境治理保護(hù)的相關(guān)技術(shù)研發(fā)力度，并把研發(fā)成果及應(yīng)用納入考核，充分發(fā)揮其“國家隊(duì)”作用。力推廣“產(chǎn)學(xué)研”模式，加大針對(duì)農(nóng)村環(huán)境治理和保護(hù)的項(xiàng)目支持力度，鼓勵(lì)大專院校、科研院所與農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、種養(yǎng)大戶、專業(yè)合作社等開展技術(shù)合作。

(2)加快部門資源整合。整合市環(huán)保局、農(nóng)委、土房局、水利局下屬的各類涉及農(nóng)村環(huán)境治理和保護(hù)的技術(shù)資源，如農(nóng)技站、土肥站等，在加強(qiáng)農(nóng)村適用技術(shù)應(yīng)用推廣投入的同時(shí)，強(qiáng)化效果考核和評(píng)價(jià)。切實(shí)發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)科技服務(wù)中心在農(nóng)村實(shí)用技術(shù)應(yīng)用推廣中的廣覆蓋作用。

6.大力發(fā)展循環(huán)農(nóng)業(yè)，推進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向生態(tài)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型

以充分利用農(nóng)業(yè)廢棄物資源為途徑，以加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)為目的，以種養(yǎng)結(jié)合為主線，以沼氣建設(shè)、養(yǎng)殖污染治理為重點(diǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村生活的物流和能流多層次循環(huán)利用，推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，大力發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，增加森林、農(nóng)田和草坡碳匯。實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排、潔凈環(huán)境、降低污染等多重功效。

(1)以沼氣建設(shè)為抓手，大力發(fā)展循環(huán)農(nóng)業(yè)。在面上推進(jìn)一池三改的同時(shí)，考慮到農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力大量外流，許多農(nóng)戶退出養(yǎng)殖的實(shí)際，沼氣建設(shè)的重點(diǎn)是農(nóng)民集中居住點(diǎn)、規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)(戶)等大中型沼氣工程，在此基礎(chǔ)，結(jié)合農(nóng)業(yè)特色種植業(yè)，因地制宜發(fā)展“豬—沼—果”、“豬—沼—菜”、“豬—沼—林”等各種循環(huán)模式，把沼氣工程從過去單純獲取能源為目的，轉(zhuǎn)化為能源回收、環(huán)境污染治理與畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用為一體的綜合性工程，形成“資源—廢棄物—再生資源”的農(nóng)業(yè)物流和能流多層次循環(huán)利用。

(2)加大實(shí)施“五四三工程”，推進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向生態(tài)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型。繼續(xù)建設(shè)生態(tài)田園、推行生態(tài)休耕制、發(fā)展生態(tài)產(chǎn)品、培育生態(tài)文化和扮靚生態(tài)家園等五項(xiàng)措施；加大推廣清潔生產(chǎn)技術(shù)、生態(tài)攔截技術(shù)、廢棄物無害化處理技術(shù)和資源循環(huán)利用技術(shù)等四項(xiàng)技術(shù)；建立和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、生產(chǎn)臺(tái)賬管理機(jī)制和農(nóng)田污染監(jiān)控機(jī)制等三項(xiàng)機(jī)制。

(3)推進(jìn)農(nóng)村清潔工程示范建設(shè)。加大專項(xiàng)投入，重點(diǎn)實(shí)施清潔家園、清潔田園和清潔水源“三清工程”，推廣清潔化生產(chǎn)、資源化利用和無害化處理“三化技術(shù)”，建立自主管理、自我服務(wù)、自行發(fā)展的“三自機(jī)制”，逐步由點(diǎn)示范擴(kuò)大到面推廣。

7.加快改革試驗(yàn)，推進(jìn)制度創(chuàng)新

(1)加快改革，建設(shè)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)環(huán)境保護(hù)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。積極推進(jìn)重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)環(huán)境保護(hù)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)制度創(chuàng)新。一是繼續(xù)深化農(nóng)村公益性環(huán)保設(shè)施有償使用制度改革，參照農(nóng)村安全飲水及農(nóng)村水價(jià)綜合改革試點(diǎn)的做法，逐步把農(nóng)村生活垃圾、生活污水處理費(fèi)納入收費(fèi)范圍，逐步建立起“受益者付費(fèi)”的農(nóng)村環(huán)保公益設(shè)施長效管護(hù)制度。二是針對(duì)化肥、農(nóng)藥過量或不當(dāng)使用、畜禽養(yǎng)殖排污，探索和建立農(nóng)村污染排污收費(fèi)制度，建立健全農(nóng)村污染防控約束機(jī)制。三是加快綠色信貸改革試點(diǎn)，逐步將農(nóng)村規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖等生產(chǎn)企業(yè)納入綠色信貸試點(diǎn)范圍；制定出臺(tái)重慶市排污權(quán)抵押貸款管理暫行辦法，推進(jìn)排污權(quán)交易向農(nóng)村覆蓋。四是推進(jìn)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)改革，把農(nóng)村重要污染工業(yè)企業(yè)、農(nóng)村規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖納入保險(xiǎn)范圍。五是完善排污權(quán)交易制度。六是加快環(huán)保司法改革試點(diǎn)，逐步擴(kuò)大基層法院“環(huán)保法庭”設(shè)立覆蓋面；盡快推進(jìn)檢查機(jī)關(guān)提起公益訴訟立法進(jìn)程，逐步建立公益訴訟代理人制度。七是建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)和生態(tài)保護(hù)區(qū)加大生態(tài)補(bǔ)償力度。

(2)盡快制定和出臺(tái)農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境治理及保護(hù)政策。一是針對(duì)農(nóng)業(yè)外部投入品持續(xù)增加、畜禽糞便“擠出”效應(yīng)凸顯、替代功能持續(xù)降低的實(shí)際，調(diào)整過去種糧獎(jiǎng)勵(lì)等相關(guān)政策，制定畜禽糞便、農(nóng)村生活垃圾及桔桿資源化利用政策，包括化肥、農(nóng)藥特別是高殘留、高毒性農(nóng)藥使用限制政策、生物農(nóng)藥使用鼓勵(lì)政策、有機(jī)肥生產(chǎn)和使用的激勵(lì)政策、農(nóng)藥包裝等危廢品及農(nóng)膜獎(jiǎng)勵(lì)回收政策等。二是進(jìn)一步制定和完善鼓勵(lì)循環(huán)農(nóng)業(yè)發(fā)展的相關(guān)政策，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式。三是針對(duì)農(nóng)村生產(chǎn)生活單元小、污染源分散、單位環(huán)保治理投資成本高的實(shí)際，制定和完善比城市點(diǎn)源污染治理更加優(yōu)惠的投融資政策，包括財(cái)政貼息、政府購買服務(wù)等政策，鼓勵(lì)社會(huì)資本投資農(nóng)村污染治理。四是針對(duì)農(nóng)村大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)企業(yè)分散布局、治理難度大、“三廢”排放對(duì)農(nóng)村環(huán)境特別是耕地土壤和水體污染危害大的實(shí)際，制定出臺(tái)農(nóng)村小工業(yè)基地、農(nóng)產(chǎn)品加工基地建設(shè)的相關(guān)政策，特別是用地政策，促進(jìn)量大面廣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)企業(yè)集中布局、集中治理。

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(編輯：莫遠(yuǎn)明)

Research on Present Agriculture, Rural Environment New Change, New Difficulty and Their Management Measures —Chongqing Case

CHEN Yue

(Rural Development Institute, Chongqing Academy of Social Science, Chongqing 400020, China)

Chongqing agriculture and rural environment management and protection is not only an important part of constructing ecological civilization, achieving green development, sharing development achievements, but also the support to ecological defense of the Upper Reaches of Yangtze River. The situation of agriculture, rural environment governance and protection in the future of Chongqing is relatively serious. According to the feature of basic situation of Chongqing, rural development trend brings new pressure and threat to environment management and protection but faces new opportunity and challenge. During the 13 five-year plan period, the overall idea of Chongqing’s agriculture, rural environment management and protection should be sharing-based, ecological accumulation, urban-rural integration, national penetration, innovation-driven, multiple integration, and the construction of ecological civilization institution system with clear equity, multiple participation, equal-emphasis on incentive-constraint and complete system.

Chongqing; agriculture and rural areas; environment management; ecological civilization construction; ecological function district

F320.3；F323Document code：AArticle ID：1674-8131(2016)03-0027-10

10.3969/j.issn.1674-8131.2016.03.004

2016-03-02；

2016-04-11

本文基于《重慶市“十三五”農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展中的環(huán)境問題及控制對(duì)策研究》課題撰寫，該課題已通過驗(yàn)收，相關(guān)結(jié)論及對(duì)策已為《重慶市“十三五”生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃》相應(yīng)部分采納。

陳悅(1962—)，女；研究員，現(xiàn)任重慶社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所所長，主要從事區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)、生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)研究。

F320.3；F323

A

1674-8131(2016)03-0027-10