略論“專車”監(jiān)管的法治化

孫天承

作者簡(jiǎn)介：孫天承，法學(xué)博士，中共中央黨校政法教研部博士后流動(dòng)站研究人員。北京，100091

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略論“專車”監(jiān)管的法治化

孫天承

內(nèi)容提要專車服務(wù)業(yè)是兼具創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)特征和共享經(jīng)濟(jì)特征的互聯(lián)網(wǎng)新興行業(yè)。交通部公布的《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法(征求意見稿)》基本照搬了傳統(tǒng)出租車的監(jiān)管模式，使專車喪失了共享經(jīng)濟(jì)內(nèi)核以及互聯(lián)網(wǎng)特性，顯現(xiàn)出在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代政府治理方式所面臨的困境，以及具體監(jiān)管活動(dòng)與法治價(jià)值的脫節(jié)。本文認(rèn)為，專車監(jiān)管的法治化必須在全面深化改革的背景下進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，在推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的大格局中尋求各種社會(huì)治理方式的協(xié)調(diào)互補(bǔ)，以實(shí)事求是的態(tài)度，堅(jiān)持法治的價(jià)值引領(lǐng)，從尊重市場(chǎng)規(guī)律、強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)管、擁抱技術(shù)革命等契合深化改革的維度，去探索符合法治的專車監(jiān)管模式。

專車互聯(lián)網(wǎng)+共享經(jīng)濟(jì)法治

“專車”又稱網(wǎng)約出租車，是指經(jīng)手機(jī)端客戶通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)公司提供的智能應(yīng)用軟件接入互聯(lián)網(wǎng)約車平臺(tái)，由平臺(tái)統(tǒng)一調(diào)度，與指定的目標(biāo)乘客對(duì)接，為其提供點(diǎn)對(duì)點(diǎn)專程接送服務(wù)的非巡游出租車。專車服務(wù)肇始于美國(guó)加州，2014年隨著UBER進(jìn)入中國(guó)大陸，國(guó)內(nèi)(打車)軟件服務(wù)商滴滴、快的等企業(yè)也競(jìng)相效仿，推出了自己的“專車服務(wù)”。作為網(wǎng)絡(luò)技術(shù)進(jìn)步和商業(yè)模式變革的產(chǎn)物，專車服務(wù)顯示出強(qiáng)大的生命力，由一線城市迅速擴(kuò)展至全國(guó)許多大中型城市，①不僅對(duì)傳統(tǒng)出租車行業(yè)造成了巨大沖擊，對(duì)政府在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的治理方式和治理能力也提出了挑戰(zhàn)。2015年10月10日，交通部出臺(tái)《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理辦法》(征求意見稿)，旨在將其納入法治軌道，依法進(jìn)行監(jiān)管。然而，該“辦法”一經(jīng)出臺(tái)即受到廣泛的批評(píng)和質(zhì)疑，專車治理問(wèn)題也超越了其本身的意義，上升到公共管理部門如何回應(yīng)創(chuàng)新，包容、支持和引領(lǐng)新業(yè)態(tài)的問(wèn)題。專車治理方式的探索，作為互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代治理變革的一次試驗(yàn)，對(duì)于政府治理模式的轉(zhuǎn)變無(wú)疑具有特殊的意義。

專車服務(wù)：兼具創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)特征和共享經(jīng)濟(jì)特征的互聯(lián)網(wǎng)新興行業(yè)

與傳統(tǒng)出租車不同，專車是在“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下誕生的，它以新資源(線上平臺(tái))、新技術(shù)(數(shù)據(jù)處理)和新工具(移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng))為支撐，實(shí)現(xiàn)了數(shù)字通訊技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)功能與租車服務(wù)的有機(jī)結(jié)合，是一種兼具創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)特征和共享經(jīng)濟(jì)特征的互聯(lián)網(wǎng)新興業(yè)態(tài)。

(一)專車服務(wù)業(yè)的創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)特征

專車服務(wù)本質(zhì)上是一種平臺(tái)模式服務(wù)。隨著平臺(tái)模式由PC端轉(zhuǎn)移到手機(jī)端，即時(shí)服務(wù)的能力大為增強(qiáng)，因而在即時(shí)性較強(qiáng)的出租車行業(yè)，專車服務(wù)顯現(xiàn)出巨大的技術(shù)優(yōu)勢(shì)。其一，數(shù)據(jù)平臺(tái)有效地解決了傳統(tǒng)出租車無(wú)法解決的信息不對(duì)稱問(wèn)題。由于供需信息實(shí)現(xiàn)了精準(zhǔn)對(duì)接，司機(jī)與乘客之間以往的隨機(jī)匹配方式發(fā)生了根本變化，司機(jī)可以提前知曉乘客的服務(wù)需求，乘客也可以提前了解司機(jī)和車輛的基本信息，按照自己的出行需要進(jìn)行主動(dòng)選擇，因而個(gè)性化出行需求能夠得到最大限度地滿足。其二，依托互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)技術(shù)，專車平臺(tái)能夠根據(jù)需求的時(shí)空變化實(shí)行靈活的定價(jià)機(jī)制，使出租車運(yùn)力在時(shí)空配置上更加合理。同時(shí)，依托大數(shù)據(jù)技術(shù)實(shí)施的精細(xì)化管理，也在很大程度上消除了傳統(tǒng)出租車常見的司機(jī)“挑單”、故意繞路及拒客宰客等問(wèn)題，從而大大優(yōu)化了專車的公共服務(wù)功能。其三，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)從根本上改變了出租車行業(yè)的經(jīng)營(yíng)組織形式和供給模式。在專車模式下，車輛與司機(jī)均非企業(yè)所有，供給的增加是通過(guò)調(diào)動(dòng)已有的社會(huì)車輛資源來(lái)完成的，任何擁有合格車輛和駕駛資質(zhì)的個(gè)人都可以經(jīng)過(guò)注冊(cè)成為專車服務(wù)的提供者。這種輕資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)不僅使專車服務(wù)能夠迅速擴(kuò)大市場(chǎng)覆蓋，而且避免了傳統(tǒng)出租車由于供給剛性而可能導(dǎo)致的市場(chǎng)失靈問(wèn)題。

(二)專車服務(wù)是遵循共享經(jīng)濟(jì)理念和方式的新生業(yè)態(tài)。

共享經(jīng)濟(jì)是移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代興起的一種經(jīng)濟(jì)形態(tài)。資源的共享早已有之，但只有在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，有了更高效率的信息溝通與分享，資源共享才能在更大的空間范圍得以實(shí)現(xiàn)，從而成為一種新的經(jīng)濟(jì)形態(tài)。②專車服務(wù)模式是共享經(jīng)濟(jì)對(duì)交通運(yùn)輸行業(yè)滲透的典型商業(yè)模式，③通過(guò)向車主和乘客開放的數(shù)據(jù)平臺(tái)這一“公共資源”，以及平臺(tái)與司機(jī)、乘客之間的信息溝通和共享，將閑置運(yùn)力、乘客和司機(jī)有效地整合起來(lái)，形成共享的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。在專車服務(wù)流程中，乘客、平臺(tái)和司機(jī)通過(guò)車輛供需信息與車輛閑置運(yùn)力的分享而各得其所?；ヂ?lián)網(wǎng)與出租車產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新融合所建立的共享機(jī)制，使汽車資源的共享由偶然變成必然，由分散變?yōu)榫奂?，從而保證了共享活動(dòng)有效率、集中化地進(jìn)行。從宏觀層面看，這種共享活化了閑置的社會(huì)資源，是對(duì)社會(huì)存量資源的結(jié)構(gòu)性優(yōu)化和重組，有利于物盡其用人盡其才，減少社會(huì)資源重復(fù)配置而造成的浪費(fèi)，同時(shí)也為社會(huì)提供了更多的靈活就業(yè)機(jī)會(huì)。

作為一種新興的業(yè)態(tài)，專車服務(wù)的迅速擴(kuò)張，在滿足人們出行需要，提升城市出行效率的同時(shí)，也帶來(lái)了一系列的問(wèn)題。概括起來(lái)約有下列數(shù)端。一是專車平臺(tái)究竟是信息中介還是專車服務(wù)的經(jīng)營(yíng)者？專車司機(jī)與平臺(tái)之間是雇傭勞動(dòng)關(guān)系還是伙伴關(guān)系？法律屬性不明，引起了管理上的困惑，以至迄今尚未正式獲得合法的身份。二是安全問(wèn)題，包括人身安全與信息安全。專車服務(wù)模糊了專職與兼職、營(yíng)運(yùn)與非營(yíng)運(yùn)的界限，發(fā)生人身傷亡事故，司機(jī)與乘客的權(quán)益如何保障？平臺(tái)是否應(yīng)承擔(dān)責(zé)任？乘客和司機(jī)之間的私人信息如何保護(hù)？由于專車平臺(tái)法律屬性不明，這些問(wèn)題都沒(méi)有明確的答案，由此引起公眾的疑慮。三是專車服務(wù)的迅猛發(fā)展對(duì)傳統(tǒng)出租車行業(yè)形成了巨大的沖擊，引起了出租車行業(yè)的強(qiáng)烈抵制，雙方的沖突時(shí)有發(fā)生，由此引發(fā)了監(jiān)管者的維穩(wěn)焦慮?；谶@些問(wèn)題，設(shè)計(jì)一套行之有效的監(jiān)管模式，將專車納入法制軌道，保障專車服務(wù)健康有序地發(fā)展，成為社會(huì)的廣泛共識(shí)。

“專車新政”評(píng)析

2015年10月10日，交通運(yùn)輸部在官網(wǎng)上公布了《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法(征求意見稿)》(以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》)面向社會(huì)公開征求意見。這個(gè)《暫行辦法》(征求意見稿)可能是到目前為止公眾討論最為激烈同時(shí)也是意見分歧最大的法律草案。

雖然《暫行辦法》(征求意見稿)給了專車一個(gè)合法的身份，但是從具體條文來(lái)看，這個(gè)被稱為“專車新政”的部門規(guī)章，并未將專車視為在技術(shù)與生產(chǎn)組織方式上迥異于傳統(tǒng)巡游出租車的新業(yè)態(tài)，因而其監(jiān)管思路存在明顯的方向性偏誤。許多監(jiān)管舉措直接照搬了傳統(tǒng)出租車的模式，沒(méi)有按照“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下新興產(chǎn)業(yè)的特點(diǎn)提供有針對(duì)性的監(jiān)管措施。以下對(duì)《暫行辦法》(征求意見稿)的相關(guān)條文略作分析。

其一，關(guān)于專車平臺(tái)的監(jiān)管。根據(jù)《暫行辦法》(征求意見稿)第5條的規(guī)定，專車平臺(tái)不僅要具備企業(yè)法人資格、出租汽車經(jīng)營(yíng)資格和互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)資格，且經(jīng)營(yíng)者“服務(wù)所在地與注冊(cè)地不一致的，應(yīng)在服務(wù)所在地登記分支機(jī)構(gòu)”。這一規(guī)定，實(shí)際上超出了《道路運(yùn)輸管理?xiàng)l例》第8—10條關(guān)于客運(yùn)經(jīng)營(yíng)條件的規(guī)定，意味著專車平臺(tái)要在各地開展服務(wù)，必須向所在縣或設(shè)區(qū)的市的道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)逐一申請(qǐng)?jiān)O(shè)立分支機(jī)構(gòu)，獲得經(jīng)營(yíng)許可。傳統(tǒng)出租車公司由于人工成本的緣故無(wú)法實(shí)施規(guī)?；慕?jīng)營(yíng)，而專車平臺(tái)憑借網(wǎng)絡(luò)規(guī)模效應(yīng)則可以輕易跨越地域限制，使打車這個(gè)原本屬于地方性的活動(dòng)變成全國(guó)性甚至全球性的活動(dòng)。這種監(jiān)管辦法不僅大大增加許可成本和企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本，而且人為地把互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)變成碎片式的孤島，無(wú)疑將抑制專車之所長(zhǎng)，阻礙互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)催生新動(dòng)能的發(fā)展?jié)摿Α！稌盒修k法》(征求意見稿)第16條規(guī)定，“網(wǎng)絡(luò)約租車經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)承運(yùn)人責(zé)任”。結(jié)合第12條關(guān)于“車輛使用性質(zhì)登記為出租客運(yùn)”，以及第18條專車平臺(tái)必須“與接入的駕駛員簽訂勞動(dòng)合同”的規(guī)定，清楚地顯示《暫行辦法》(征求意見稿)并沒(méi)有按照自己在“起草原則”中所認(rèn)定的專車是“互聯(lián)網(wǎng)+”的時(shí)代背景下，“互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)與出租汽車行業(yè)融合發(fā)展產(chǎn)生的新型跨界服務(wù)模式”。非營(yíng)運(yùn)性質(zhì)的車輛和兼職司機(jī)均不得從事專車服務(wù)的規(guī)定，顯然否定了“跨界服務(wù)”這一互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)最重要的特性。事實(shí)上，專車平臺(tái)之所以能夠?qū)崿F(xiàn)客運(yùn)市場(chǎng)的廣泛覆蓋，為乘客提供便捷的、多樣化的出行服務(wù)，最重要的原因恰恰就在于“跨界服務(wù)”，通過(guò)信息技術(shù)動(dòng)員、整合了這些閑置資源(兼職司機(jī)和車輛閑置運(yùn)力)，從而消弭了專職與兼職、營(yíng)運(yùn)與非營(yíng)運(yùn)的界限。

其二，關(guān)于專車與司機(jī)的監(jiān)管?！稌盒修k法》(征求意見稿)第18條規(guī)定，從事專車服務(wù)的司機(jī)必須與專車平臺(tái)簽訂勞動(dòng)合同，成為專職司機(jī)。作為專職司機(jī)，需要取得《道路運(yùn)輸證》(第13條)和《道路運(yùn)輸從業(yè)人員從業(yè)資格證》(第15條)。而想要拿到《道路運(yùn)輸證》，車輛就需登記為出租客運(yùn)性質(zhì)(第12條)。這些規(guī)定，直接將私家車和兼職司機(jī)排除在專車服務(wù)的市場(chǎng)之外。由于專車司機(jī)必須與平臺(tái)簽訂勞動(dòng)合同，因此第23條又進(jìn)一步規(guī)定專車司機(jī)“不得同時(shí)接入兩個(gè)或兩個(gè)以上的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺(tái)提供運(yùn)營(yíng)服務(wù)”。這些規(guī)定完全參照了傳統(tǒng)出租車的管理模式，對(duì)專車行業(yè)的發(fā)展并無(wú)正面作用。傳統(tǒng)出租車行業(yè)設(shè)置較高的準(zhǔn)入門檻，是在當(dāng)時(shí)的技術(shù)條件下為應(yīng)對(duì)信息不對(duì)稱所帶來(lái)的諸如乘客安全、服務(wù)質(zhì)量等問(wèn)題所采取的舉措。但在專車模式下，乘客與司機(jī)能夠在信息透明的前提下進(jìn)行雙向選擇，且整個(gè)服務(wù)過(guò)程均由平臺(tái)實(shí)時(shí)監(jiān)控。在這種情況下，對(duì)專車設(shè)置較高的準(zhǔn)入門檻，顯然缺乏必要。其實(shí)，專車平臺(tái)與司機(jī)之間究竟是一種合作關(guān)系還是雇傭關(guān)系，取決于雙方在合意基礎(chǔ)上的自主選擇，除法律特別授權(quán)外，行政機(jī)關(guān)一般不應(yīng)干預(yù)。同樣，專車司機(jī)同時(shí)接入兩個(gè)或多個(gè)專車平臺(tái)，屬于專車司機(jī)的選擇自由，只要專車平臺(tái)能夠接受，無(wú)須限制司機(jī)選擇合作對(duì)象的權(quán)利，強(qiáng)行將其綁定在某一平臺(tái)。尤其是，根據(jù)現(xiàn)行《機(jī)動(dòng)車強(qiáng)制報(bào)廢標(biāo)準(zhǔn)》，小型出租車運(yùn)營(yíng)8年必須強(qiáng)制報(bào)廢。這一規(guī)定原本是針對(duì)日夜行駛、里程遠(yuǎn)超正常車輛的出租車而設(shè)置的，在業(yè)余時(shí)間運(yùn)營(yíng)的私家車，其運(yùn)營(yíng)里程數(shù)顯然不能和出租車相比。一旦登記為客運(yùn)性質(zhì)，就要和日夜?fàn)I運(yùn)的出租車享受同樣的8年強(qiáng)制報(bào)廢的“待遇”。這些規(guī)定一旦實(shí)施，其結(jié)果就是迫使大量兼職司機(jī)退出專車服務(wù)，從而使這一新興業(yè)態(tài)陷入嚴(yán)重的生存危機(jī)。

其三，關(guān)于數(shù)量、價(jià)格管制和市場(chǎng)限制。關(guān)于專車的數(shù)量和價(jià)格，《暫行辦法》(征求意見稿)第13條規(guī)定，“地方政府對(duì)專車數(shù)量有規(guī)定和要求的，道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)依據(jù)其規(guī)定和要求，對(duì)車輛發(fā)放《道路運(yùn)輸證》”。第3條規(guī)定，“網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車運(yùn)價(jià)實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)或市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)”。關(guān)于專車的市場(chǎng)發(fā)展空間，第21條規(guī)定“網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)者在服務(wù)所在地不應(yīng)具有市場(chǎng)支配地位”。眾所周知，傳統(tǒng)出租車行業(yè)為避免過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)、車輛空駛、浪費(fèi)公共道路資源，保證出租車營(yíng)收水平，防止出租車定價(jià)混亂，等等，最普遍的做法就是對(duì)出租車進(jìn)行數(shù)量和價(jià)格管制。這種管制雖有一定效果，但在特許經(jīng)營(yíng)模式下，也產(chǎn)生了很大的負(fù)面作用，以至這種監(jiān)管方式幾乎無(wú)法避免自身的異化。對(duì)于取得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的出租車公司而言，并沒(méi)有增加出租車供給的內(nèi)在動(dòng)力。因?yàn)?，限制特許經(jīng)營(yíng)權(quán)牌照，維持出租車的供給短缺，能夠大大提高特許權(quán)租金以及牌照本身的市場(chǎng)價(jià)格，最符合他們的利益。所以，在數(shù)量管制下，供給短缺成為城市出租車行業(yè)的常態(tài)。傳統(tǒng)出租車服務(wù)品質(zhì)低下，與數(shù)量管制有著直接的因果關(guān)系，因?yàn)樵趬艛嘟?jīng)營(yíng)且供給短缺的狀況下產(chǎn)生不了提高服務(wù)品質(zhì)的內(nèi)在激勵(lì)。至于價(jià)格機(jī)制，既是各專車平臺(tái)之間競(jìng)爭(zhēng)的手段，也是專車平臺(tái)根據(jù)特定時(shí)空的供需狀況進(jìn)行調(diào)整，實(shí)現(xiàn)供需平衡的主要方式。專車平臺(tái)的優(yōu)勢(shì)就在于運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)，實(shí)行靈活的、動(dòng)態(tài)的、基于需求時(shí)空變化的定價(jià)機(jī)制。傳統(tǒng)出租車行業(yè)之所以弊病叢生，正是長(zhǎng)期管控導(dǎo)致的結(jié)果。對(duì)專車再實(shí)行數(shù)量和價(jià)格管制，無(wú)疑要使市場(chǎng)化生存的專車再去走傳統(tǒng)出租車的老路。至于第21條的規(guī)定，首先是于法無(wú)據(jù)。我國(guó)《反壟斷法》禁止的是對(duì)市場(chǎng)支配地位的濫用行為，并不禁止通過(guò)正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)獲取市場(chǎng)的支配地位。在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中事先就規(guī)定專車平臺(tái)在服務(wù)所在地不得具有市場(chǎng)支配地位，鎖定平臺(tái)的發(fā)展空間，不僅是一種歧視，而且超越了《反壟斷法》的規(guī)定。在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，通過(guò)正當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)途徑獲取市場(chǎng)支配地位既是合法的，也是值得鼓勵(lì)的。尤其是，在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代和大數(shù)據(jù)時(shí)代，接入專車平臺(tái)的司機(jī)和車輛越多，就越有利于降低平臺(tái)的運(yùn)營(yíng)成本，從而可以更加便利、充分地滿足乘客的需求。禁止專車平臺(tái)取得市場(chǎng)支配地位，無(wú)異于消滅平臺(tái)最有價(jià)值的“網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)”，窒息其強(qiáng)大的服務(wù)功能。不許專車平臺(tái)具有市場(chǎng)支配地位，實(shí)際上是以行政手段維護(hù)壟斷經(jīng)營(yíng)的傳統(tǒng)出租車行業(yè)的市場(chǎng)支配地位。這種監(jiān)管思路既缺乏公平，也不符合全面深化改革的要求。

由于《暫行辦法》(征求意見稿)按照傳統(tǒng)出租車的監(jiān)管模式來(lái)規(guī)范專車，因而真正契合專車特點(diǎn)，有效針對(duì)專車的新風(fēng)險(xiǎn)和新問(wèn)題的監(jiān)管措施卻不多見。比如，(1)關(guān)于平臺(tái)數(shù)據(jù)接入監(jiān)管機(jī)構(gòu)的問(wèn)題?！稌盒修k法》(征求意見稿)第5條第4款規(guī)定“網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺(tái)數(shù)據(jù)庫(kù)應(yīng)當(dāng)接入服務(wù)所在地道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)出租汽車監(jiān)管平臺(tái)”。這一規(guī)定首先是超出了《道路運(yùn)輸管理?xiàng)l例》的要求。其次，監(jiān)管部門要以信息共享的方式加強(qiáng)對(duì)專車平臺(tái)的監(jiān)督，前提是要厘清專車平臺(tái)數(shù)據(jù)的權(quán)屬問(wèn)題。這些數(shù)據(jù)既可能包含專車平臺(tái)的商業(yè)秘密，也可能包含涉及隱私的個(gè)人信息。如何將監(jiān)管的需要與平臺(tái)數(shù)據(jù)的保護(hù)統(tǒng)一起來(lái)，《暫行辦法》(征求意見稿)中則無(wú)任何規(guī)定。(2)關(guān)于專車服務(wù)中個(gè)人信息的保護(hù)問(wèn)題。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，個(gè)人信息基本上是以網(wǎng)絡(luò)化的方式存在，專車平臺(tái)和司機(jī)都有可能泄露乘客信息。《暫行辦法》(征求意見稿)第22條只是規(guī)定專車平臺(tái)不得違規(guī)采集、利用和泄露乘客的個(gè)人敏感信息，而對(duì)司機(jī)和第三方收集、泄露、濫用個(gè)人信息則沒(méi)有作出規(guī)定。同時(shí)，也未對(duì)平臺(tái)和司機(jī)違規(guī)使用信息規(guī)定相應(yīng)的處罰。(3)關(guān)于購(gòu)買保險(xiǎn)的問(wèn)題。交通行業(yè)屬于高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)，分散交通風(fēng)險(xiǎn)的通行做法是運(yùn)用商業(yè)保險(xiǎn)。《征求意見稿》第24條沒(méi)有考慮專車的經(jīng)營(yíng)模式，只規(guī)定了專車平臺(tái)應(yīng)當(dāng)為乘客購(gòu)買相關(guān)保險(xiǎn)，顯得過(guò)于簡(jiǎn)略。

總之，《暫行辦法》(征求意見稿)規(guī)定的專車監(jiān)管舉措，基本上是套用傳統(tǒng)出租車的監(jiān)管方式，監(jiān)管目標(biāo)與監(jiān)管手段不匹配。采用這種監(jiān)管模式，專車只能成為傳統(tǒng)出租車的“升級(jí)版”。盡管《暫行辦法》(征求意見稿)給了專車一個(gè)合法的身份，但喪失了共享經(jīng)濟(jì)內(nèi)核以及互聯(lián)網(wǎng)特性的專車，還是原來(lái)意義上的專車嗎？

專車監(jiān)管的法治化路徑

在分析具體條文中存在的問(wèn)題的同時(shí)，我們還應(yīng)關(guān)注一個(gè)更具普遍性的問(wèn)題，即現(xiàn)實(shí)層面的依法治理活動(dòng)如何與宏觀層面的法治理念和制度緊密銜接起來(lái)。在當(dāng)前全面推進(jìn)依法治國(guó)的語(yǔ)境下，對(duì)這一問(wèn)題的思考無(wú)疑具有更為重要的意義。

現(xiàn)代法治的本質(zhì)內(nèi)涵在于法律支配權(quán)力和保護(hù)公民權(quán)利自由。④依法治國(guó)的推進(jìn)可分為兩個(gè)層面，一是法治的價(jià)值理念與基本制度。法治體現(xiàn)了人類以社會(huì)價(jià)值為基點(diǎn)對(duì)社會(huì)秩序的理解?！爸挥挟?dāng)我們?cè)诒嫖鰧?duì)與錯(cuò)、公正與不公正、合法與不合法的標(biāo)準(zhǔn)上達(dá)成共識(shí)時(shí)，我們才能企望人類關(guān)系的合理秩序?！雹莘ㄖ蔚闹贫拳h(huán)節(jié)包括立法、執(zhí)法、守法和法律監(jiān)督等，都離不開法治的價(jià)值引領(lǐng)；二是以法律法規(guī)為基準(zhǔn)而進(jìn)行的各個(gè)領(lǐng)域和層面的依法治理活動(dòng)。政府部門依法定職權(quán)進(jìn)行的監(jiān)管活動(dòng)，是依法治理的最基本的內(nèi)容。理論上，具體的依法治理活動(dòng)作為法治由理念向現(xiàn)實(shí)狀態(tài)轉(zhuǎn)換的基本路徑，都應(yīng)包含法治的價(jià)值追求和基本制度框架這種共性的內(nèi)容。然而在現(xiàn)實(shí)中，偏離法治主旨和價(jià)值追求的依法治理活動(dòng)并非鮮見。造成這種狀況的原因雖然能夠找出很多，但在當(dāng)今中國(guó)的現(xiàn)實(shí)語(yǔ)境下，最為重要的原因是政府職能轉(zhuǎn)換的滯后。依法治理是依托政府的管理職能來(lái)進(jìn)行的，在政府管理職能“缺位”、“越位”和“錯(cuò)位”問(wèn)題尚未得到根本解決的前提下，依法治理活動(dòng)偏離法治主旨的現(xiàn)象是無(wú)法避免的。政府職能轉(zhuǎn)變的狀況，必然在總體上制約法治建設(shè)的目標(biāo)方向和法治化水平。可以說(shuō)，在當(dāng)代中國(guó)的現(xiàn)實(shí)語(yǔ)境下，法治建設(shè)的核心問(wèn)題，是政府角色與作用的重新定位。因此，在全面深化改革的趨勢(shì)下，提升依法治理的水平，不僅要關(guān)注具體的治理活動(dòng)，還必須在宏觀層面把握三個(gè)維度。

其一，在全面深化改革的背景下，依法治理(監(jiān)管)必須體現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變并與簡(jiǎn)政放權(quán)的改革方向相協(xié)調(diào)，妥善解決政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系。政府職能轉(zhuǎn)變的意義不僅在于為市場(chǎng)和社會(huì)提供更大的自主空間，更重要的是使政府真正擺脫與經(jīng)濟(jì)主體的利益聯(lián)結(jié)，增強(qiáng)中立性，從而能夠站在公正的立場(chǎng)，制定和維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序和利益博弈規(guī)則，提升社會(huì)治理能力。政府職能的轉(zhuǎn)變?cè)谀撤N程度上是政府管理體制與社會(huì)力量互動(dòng)平衡的結(jié)果，因此，要進(jìn)一步完善政府與社會(huì)的制度化互動(dòng)機(jī)制，使政府的職能轉(zhuǎn)變從社會(huì)的發(fā)展變革中獲得持續(xù)的推動(dòng)力量。

其二，在全面深化改革的進(jìn)程中，法治建設(shè)不可避免地包含著某種內(nèi)在的矛盾。一方面，改革是對(duì)現(xiàn)有制度、規(guī)范的突破或變通，依法治理所依之“法”本身就可能成為變革的對(duì)象。另一方面，過(guò)分固守尚不成熟或已滯后于社會(huì)發(fā)展的法律法規(guī)，往往又會(huì)阻礙改革的進(jìn)一步深化，反過(guò)來(lái)影響法治的完善。因而在治理活動(dòng)中必須審慎處理法律規(guī)制的界限，首先考慮能否由市場(chǎng)機(jī)制或社會(huì)機(jī)制去解決問(wèn)題。即使必須由政府來(lái)規(guī)制，也要始終堅(jiān)持有利于市場(chǎng)機(jī)制充分發(fā)揮和社會(huì)主體自由創(chuàng)造的原則，審慎選擇治理的方式、范圍和程度，避免以法律調(diào)整的形式遏制創(chuàng)新，將政府對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)的不當(dāng)干預(yù)合法化。

其三，要在推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的大格局中看待法律治理。中共十八屆三中全會(huì)明確地將“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為深化政治體制改革的中心任務(wù)。⑥隨著改革開放以及國(guó)家——社會(huì)關(guān)系的深刻重塑，社會(huì)力量參與國(guó)家政治進(jìn)程的深度、廣度也在不斷拓展，社會(huì)秩序的和諧穩(wěn)定越來(lái)越需要國(guó)家與社會(huì)在合作基礎(chǔ)上的共同治理。因此，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力的質(zhì)的飛躍，首先要深刻認(rèn)識(shí)政府作用的限度，改變傳統(tǒng)的由政府單向主導(dǎo)的治理體系，積極引導(dǎo)和協(xié)調(diào)各種社會(huì)力量參與社會(huì)治理，在確立以法律治理為基本方式的前提下，妥善處理法律與其他各種社會(huì)治理方式之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)多種社會(huì)治理主體、多種社會(huì)治理方式和整合機(jī)制的協(xié)調(diào)互補(bǔ)。

回到專車監(jiān)管問(wèn)題。既然將專車治理稱為“新政”，就必須跳出傳統(tǒng)監(jiān)管的窠臼，以發(fā)展的眼光，實(shí)事求是的態(tài)度，堅(jiān)持法治的價(jià)值引領(lǐng)，從尊重市場(chǎng)規(guī)律、強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)管、擁抱技術(shù)革命等契合深化改革的維度，去探索適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管模式。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，在“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代和共享經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨勢(shì)下，專車治理模式的探索具有典型的意義。因?yàn)樵谶@個(gè)時(shí)代，很多創(chuàng)新都跑在了規(guī)范的前面?？梢灶A(yù)期，隨著互聯(lián)網(wǎng)與經(jīng)濟(jì)的深度融合，在專車之后，許多領(lǐng)域都會(huì)出現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+”的模式，因而也都要面對(duì)如何適應(yīng)新的業(yè)態(tài)，轉(zhuǎn)變監(jiān)管思路和模式的問(wèn)題。

一要更新監(jiān)管理念。解決專車治理問(wèn)題的關(guān)鍵，是轉(zhuǎn)變思維方式，以發(fā)展的眼光看待專車這一新型業(yè)態(tài)，不僅基于一時(shí)的發(fā)展?fàn)顩r，而且要看其今后的變革潛力。這一理念的內(nèi)核在于認(rèn)可變革的可能性，開放、包容和靈活變通是其應(yīng)有之意。⑦其次，專車監(jiān)管模式的選擇必須尊重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，體現(xiàn)簡(jiǎn)政放權(quán)的改革要求，在盡可能減少市場(chǎng)干預(yù)的前提下尋求服務(wù)品質(zhì)的最佳保障。尊重市場(chǎng)規(guī)律，首先就要樹立“相信市場(chǎng)”的思維，健全的市場(chǎng)本身就具有自我監(jiān)管的機(jī)制。在競(jìng)爭(zhēng)的壓力下，“監(jiān)管”是企業(yè)為了生存發(fā)展而自發(fā)做出的一種行為，這種自發(fā)的監(jiān)管恰恰是以“最大程度地滿足消費(fèi)者的需求”為標(biāo)準(zhǔn)的，因而使得企業(yè)利益、員工利益和消費(fèi)者的利益相統(tǒng)一。政府監(jiān)管部門要盡可能地減少規(guī)制，讓市場(chǎng)機(jī)制充分發(fā)揮作用。為此，監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)遵從法治的要求，按照法無(wú)授權(quán)不可為的要求，明確自己的行為準(zhǔn)則和權(quán)力邊界，每一項(xiàng)監(jiān)管舉措的出臺(tái)，都應(yīng)當(dāng)對(duì)其必要性與合理性進(jìn)行審慎評(píng)估。

二要實(shí)事求是地界定專車平臺(tái)的法律屬性，給專車一個(gè)恰如其分的合法身份。⑧網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對(duì)傳統(tǒng)的勞動(dòng)關(guān)系帶來(lái)了顛覆式的挑戰(zhàn)，專車平臺(tái)的法律屬性及其與員工的關(guān)系如何認(rèn)定，成為監(jiān)管上的一大難題。認(rèn)知分歧背后的核心問(wèn)題，是專車平臺(tái)究竟應(yīng)當(dāng)為平臺(tái)上發(fā)生的事故和侵權(quán)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)何種責(zé)任。專車平臺(tái)的法律屬性，需要從專車運(yùn)營(yíng)的法律關(guān)系結(jié)構(gòu)來(lái)分析。專車運(yùn)營(yíng)包含了三方主體即平臺(tái)、供方(司機(jī))和需方(乘客)，就專車平臺(tái)而言，雖然形式上只是為供需雙方提供居間信息服務(wù)，但與單純居間服務(wù)不同的是，專車平臺(tái)的服務(wù)對(duì)象具有不特定性。信任是不特定的陌生主體之間發(fā)生交易的前提，⑨在專車服務(wù)中，這種信任是由專車平臺(tái)自身的信用以及平臺(tái)的信息交流功能支撐起來(lái)的。為降低交易成本，保證這種共享經(jīng)濟(jì)模式的運(yùn)行，供需雙方交易的價(jià)格條件、費(fèi)用支付方式、雙方的違約責(zé)任等都是由平臺(tái)單方?jīng)Q定的，供需雙方只有接受才可以進(jìn)入交易，沒(méi)有討價(jià)還價(jià)的余地。因而專車平臺(tái)對(duì)供需雙方都具有一種單向的約束力。就專車平臺(tái)與供需雙方的關(guān)系而言，雖然專車服務(wù)形式上是專車司機(jī)與乘客之間締結(jié)并履行運(yùn)輸合同的行為，但是將司機(jī)與乘客的各自要求進(jìn)行對(duì)接匹配，則是由平臺(tái)完成的。在此之前，司機(jī)和乘客都要與專車平臺(tái)簽訂電子合同，接受專車平臺(tái)在電子合同中單方面提出的所有條款。此外，專車平臺(tái)還設(shè)有專門的處罰條款以保障雙方履行合同并對(duì)服務(wù)進(jìn)行適時(shí)監(jiān)管。從這個(gè)角度看，專車平臺(tái)不僅與供需雙方建立了一種代理關(guān)系，而且對(duì)供需雙方具有強(qiáng)大的監(jiān)管能力和履約保證能力。為推廣市場(chǎng)，專車平臺(tái)還頻繁對(duì)供需雙方進(jìn)行反向補(bǔ)貼。顯然，專車平臺(tái)的行為遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了單純的居間服務(wù)，對(duì)整個(gè)交易結(jié)構(gòu)的存在和交易關(guān)系的維系都具有決定性的作用。從另一方面看，專車司機(jī)與平臺(tái)的關(guān)系更接近一種伙伴關(guān)系而非雇傭關(guān)系，司機(jī)并非綁定在某一平臺(tái)，而是可以在多家平臺(tái)之間自由轉(zhuǎn)換，甚至同時(shí)接入多家平臺(tái)。這種法律關(guān)系與傳統(tǒng)的出租車運(yùn)營(yíng)有很大的不同，區(qū)分司機(jī)或車輛的屬性，是在專車監(jiān)管中生搬硬套傳統(tǒng)出租車監(jiān)管模式才產(chǎn)生出來(lái)的問(wèn)題。而專車監(jiān)管的實(shí)質(zhì)問(wèn)題，是如何依據(jù)這樣一種不同于傳統(tǒng)出租車的法律關(guān)系，合理地分配法律風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任。比如，如何防止平臺(tái)濫用權(quán)力，以及根據(jù)營(yíng)利需要選擇性公布專車服務(wù)質(zhì)量評(píng)判及司機(jī)情況？平臺(tái)出現(xiàn)破產(chǎn)、財(cái)產(chǎn)被查封扣押等情況時(shí)，如何保障供需雙方的利益？供需雙方發(fā)生違約或侵權(quán)時(shí)，法律責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)如何分擔(dān)？在司機(jī)和乘客的個(gè)人信息與隱私權(quán)保護(hù)上，如何分配責(zé)任？等等。此外，還有如何規(guī)范專車平臺(tái)之間的競(jìng)爭(zhēng)秩序，防止競(jìng)爭(zhēng)走向異化？怎樣兼顧專車與巡游出租車的利益？等等，這些問(wèn)題才真正是專車監(jiān)管需要面對(duì)的問(wèn)題。

三要適應(yīng)移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和共享經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨勢(shì)。在移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)已成為聚集資金、技術(shù)和人才等各類資源的重要載體，新的經(jīng)濟(jì)模式和新產(chǎn)業(yè)的重要支撐，為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供了新的動(dòng)力。專車服務(wù)模式就是互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)催生的具有共享經(jīng)濟(jì)特征的新型業(yè)態(tài)，相對(duì)于傳統(tǒng)出租車，這種新型業(yè)態(tài)顯現(xiàn)出了巨大的技術(shù)優(yōu)勢(shì)。在中央決策層的大力倡導(dǎo)和支持下，“互聯(lián)網(wǎng)+”與共享經(jīng)濟(jì)已成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的戰(zhàn)略性抓手。不僅明確規(guī)定要支持基于互聯(lián)網(wǎng)的各類創(chuàng)新，加強(qiáng)對(duì)靈活就業(yè)、新就業(yè)形態(tài)的支持，而且要研究調(diào)整完善不適應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng)+”發(fā)展和管理的現(xiàn)行法規(guī)及政策規(guī)定。專車的監(jiān)管要充分認(rèn)識(shí)新的技術(shù)和模式為治理提供的新的條件和選擇，適應(yīng)移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和共享經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)及發(fā)展趨勢(shì)，使專車服務(wù)充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和共享經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢(shì)。

第四，實(shí)行合作監(jiān)管?，F(xiàn)代社會(huì)由于組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制越來(lái)越復(fù)雜，政府實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)越來(lái)越依賴社會(huì)的合作。隨著互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)的不斷增長(zhǎng)以及共享經(jīng)濟(jì)覆蓋范圍的擴(kuò)張，合作監(jiān)管模式的應(yīng)用范圍也越來(lái)越廣。專車的監(jiān)管也應(yīng)適應(yīng)治理模式轉(zhuǎn)型的趨勢(shì)，實(shí)行合作監(jiān)管。其一，專車平臺(tái)本身即擁有足夠的自我監(jiān)管手段和監(jiān)管能力，這種自我監(jiān)管比單純依賴行政許可進(jìn)行事前監(jiān)管更加有效。同時(shí)，良好的自律監(jiān)管也是平臺(tái)建立信任機(jī)制的基礎(chǔ)。其二，就政府監(jiān)管部門而言，在專車平臺(tái)已經(jīng)具有較高的自我監(jiān)管能力的情況下，再去對(duì)平臺(tái)、司機(jī)和車輛進(jìn)行直接監(jiān)管，顯然不會(huì)產(chǎn)生好的效果。而全面深化改革，則要求政府簡(jiǎn)政放權(quán)，摒棄以往那種包攬監(jiān)管的做法。因此合作監(jiān)管應(yīng)當(dāng)成為保障專車服務(wù)有序發(fā)展的基本模式。合作監(jiān)管應(yīng)以專車平臺(tái)的自我監(jiān)管為基礎(chǔ)，政府監(jiān)管部門需要做的，是為平臺(tái)設(shè)計(jì)相應(yīng)的法律責(zé)任制度。基于平臺(tái)對(duì)司機(jī)和乘客的約束力，要求平臺(tái)對(duì)交易雙方的過(guò)錯(cuò)行為承擔(dān)一定責(zé)任，是合理的，能夠促使平臺(tái)強(qiáng)化自我監(jiān)管。但是，平臺(tái)責(zé)任的設(shè)計(jì)要適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)特性，限定于履行合理注意義務(wù)，根據(jù)過(guò)錯(cuò)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，不應(yīng)簡(jiǎn)單地比照傳統(tǒng)的出租車。在平臺(tái)強(qiáng)化自我監(jiān)管的情況下，政府的監(jiān)管應(yīng)由直接轉(zhuǎn)為間接，著重于事中事后的監(jiān)管方式，從外部對(duì)專車平臺(tái)的內(nèi)部監(jiān)管進(jìn)行監(jiān)管。此外，專車的監(jiān)管還涉及保險(xiǎn)責(zé)任、信息安全、信用管理、勞動(dòng)關(guān)系的認(rèn)定等問(wèn)題，需要其他相關(guān)法律法規(guī)相應(yīng)地予以完善。在合作監(jiān)管上，政府監(jiān)管部門還應(yīng)創(chuàng)新監(jiān)管方式，強(qiáng)化行業(yè)協(xié)會(huì)的服務(wù)功能，從政府的單向管制走向社會(huì)的協(xié)同治理。通過(guò)完善決策程序，暢通參與渠道，實(shí)現(xiàn)與其他多元主體的合作，共同應(yīng)對(duì)市場(chǎng)出現(xiàn)的問(wèn)題，維護(hù)市場(chǎng)秩序，推動(dòng)市場(chǎng)創(chuàng)新。應(yīng)注重信息互通在監(jiān)管中的作用，在依法保護(hù)平臺(tái)商業(yè)秘密與乘客個(gè)人隱私的前提下，應(yīng)規(guī)定專車平臺(tái)向主管部門提供信息的義務(wù)。信息不僅應(yīng)包括車型、司機(jī)、價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)等，還應(yīng)包括乘客對(duì)“專車”服務(wù)的投訴以及平臺(tái)對(duì)投訴的處理結(jié)果等。監(jiān)管部門通過(guò)主動(dòng)的信息公開機(jī)制，將企業(yè)未履行相關(guān)監(jiān)管職責(zé)的情況公之于眾，讓社會(huì)公眾參與專車的監(jiān)管，推動(dòng)專車平臺(tái)不斷提升自我監(jiān)管的能力。

①在北京、上海等超大城市，專車的數(shù)量已經(jīng)遠(yuǎn)超傳統(tǒng)出租車。根據(jù)中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)信息中心(CNNIC)的測(cè)算，截至2015年6月，北京市出租汽車總量為6.6萬(wàn)輛，而專車數(shù)量高達(dá)9.5萬(wàn)輛。參見中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)信息中心《專車市場(chǎng)發(fā)展研究專題報(bào)告》(2015年12月)，載http：//research.cnnic.cn/,訪問(wèn)時(shí)間：2016年1月20日。

②參見[美]雷切爾·博茨曼、路·羅杰斯《共享經(jīng)濟(jì)時(shí)代：互聯(lián)網(wǎng)思維下的協(xié)同消費(fèi)商業(yè)模式》，唐朝文譯，上海交通大學(xué)出版社，2015年，第91頁(yè)。

③參見蔡余杰《共享經(jīng)濟(jì)：引爆新一輪商業(yè)革命》，企業(yè)管理出版社，2015年，第148頁(yè)。

④參見張恒山《法理要論》，北京大學(xué)出版社，2009年，第253-275頁(yè)。

⑤邁克爾·麥金尼斯主編：《多中心治道與發(fā)展》，上海三聯(lián)書店，2000年，第491頁(yè)。

⑥參見《中共中央關(guān)于關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，載《人民日?qǐng)?bào)》2013年11月16日。

⑦參見信息社會(huì)50人論壇《互聯(lián)網(wǎng)+交通新業(yè)態(tài)下網(wǎng)路約租車的監(jiān)管政策》，載《電子政府》2015年第11期。

⑧薛兆豐：《如何讓專車監(jiān)管成為良法》，載《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》2015年9月21日。

⑨參見張維迎《信息、信任和法律》，三聯(lián)書店，2006年，第6-8頁(yè)。

作者簡(jiǎn)介：孫天承，法學(xué)博士，中共中央黨校政法教研部博士后流動(dòng)站研究人員。北京，100091

〔責(zé)任編輯：蔣秋明〕