官民互動(dòng)解紛傳統(tǒng)與“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”機(jī)制建設(shè)

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官民互動(dòng)解紛傳統(tǒng)與“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”機(jī)制建設(shè)

陳會(huì)林

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，武漢 430073)

一

轉(zhuǎn)型期的中國(guó)，各種“急、大、難”的社會(huì)矛盾突出，常因過于依賴國(guó)家主持解紛、解紛主體比較單一而難以有效解決，甚至導(dǎo)致糾紛擴(kuò)大或惡化。有鑒于此，一種以人民調(diào)解為基礎(chǔ)和依托，將人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解對(duì)接聯(lián)動(dòng)的社會(huì)矛盾綜合化解機(jī)制在2005年前后應(yīng)運(yùn)而生，被稱為“大調(diào)解”或“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”。2006年，中共十六屆六中全會(huì)正式肯定了這一機(jī)制，次年正式在全國(guó)試點(diǎn)推廣。十八屆三中全會(huì)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“堅(jiān)持依法治理，加強(qiáng)法治保障，運(yùn)用法治思維和法治方式化解社會(huì)矛盾。堅(jiān)持綜合治理，強(qiáng)化道德約束，規(guī)范社會(huì)行為，調(diào)節(jié)利益關(guān)系，協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系，解決社會(huì)問題。堅(jiān)持源頭治理，標(biāo)本兼治、重在治本，以網(wǎng)格化管理、社會(huì)化服務(wù)為方向，健全基層綜合服務(wù)管理平臺(tái)，及時(shí)反映和協(xié)調(diào)人民群眾各方面各層次利益訴求。”而中共十八屆四中全會(huì)也重申了要重視并完善這一機(jī)制。因此，健全和推廣“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”機(jī)制已經(jīng)成為中國(guó)基層法治建設(shè)的重要任務(wù)。與此相適應(yīng)，全國(guó)人民代表大會(huì)制定并頒布《人民調(diào)解法》(2010年)，兩次修改《民事訴訟法》(2007年、2012年)；最高人民法院發(fā)布《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的若干意見》(2009年)、《關(guān)于適用〈民事訴訟法〉的解釋》(2015年)等司法解釋，以及最近發(fā)布的《關(guān)于全面深化人民法院改革的意見》等，都就“推動(dòng)多元化糾紛解決機(jī)制立法進(jìn)程”或健全“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”機(jī)制進(jìn)行了具體籌劃。

這些籌劃建設(shè)應(yīng)該在依憑中外法律文化傳統(tǒng)資源的基礎(chǔ)上進(jìn)行。數(shù)千年的中外法律文明，在多元化糾紛解決機(jī)制聯(lián)動(dòng)建設(shè)方面已經(jīng)積累了許多寶貴的經(jīng)驗(yàn)。但從目前籌劃和建設(shè)的情況看，似乎更多地注意了“洋為中用”，而沒有注意“古為今用”——過于將“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”機(jī)制與美國(guó)的ADR(替代性糾紛解決模式)、“中立評(píng)估”(Neutral Evaluation)和“小型審判”等聯(lián)系在一起，與美國(guó)司法部“糾紛解決辦公室”(Office of Dispute Resolution)指導(dǎo)全國(guó)調(diào)解、荷蘭“調(diào)解協(xié)會(huì)”、芬蘭法院附屬調(diào)解等域外經(jīng)驗(yàn)聯(lián)系在一起，極少關(guān)注中國(guó)的傳統(tǒng)資源和經(jīng)驗(yàn)。

目前，“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”機(jī)制中存在的定位不清、機(jī)構(gòu)雜亂、運(yùn)行實(shí)效不佳等問題都是結(jié)構(gòu)性缺位的結(jié)果，與漠視中華法律文明的傳統(tǒng)直接相關(guān)。國(guó)家與社會(huì)多元主體聯(lián)動(dòng)解紛一直是傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)治理最成功的經(jīng)驗(yàn)。因此，基于這一經(jīng)驗(yàn)反省當(dāng)下中國(guó)多元主體聯(lián)動(dòng)解紛機(jī)制建設(shè)工程的利弊得失，盡快健全完善“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”機(jī)制乃為當(dāng)務(wù)之急。

二

“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”機(jī)制解紛大約有四種情形：(1)人民調(diào)解與行政調(diào)解聯(lián)動(dòng)，包括公安機(jī)關(guān)調(diào)解與人民調(diào)解聯(lián)動(dòng)(警調(diào)聯(lián)動(dòng))和司法所調(diào)解與人民調(diào)解聯(lián)動(dòng)。(2)人民調(diào)解與司法調(diào)解聯(lián)動(dòng)(訴調(diào)聯(lián)動(dòng))，包括訴訟外法院確認(rèn)民調(diào)協(xié)議、訴訟外法院與人民調(diào)解機(jī)構(gòu)共同調(diào)解、訴前的委派調(diào)解和共同調(diào)解、訴訟中的法院委托調(diào)解、訴后執(zhí)行和解或調(diào)解中的人民調(diào)解機(jī)構(gòu)參與調(diào)解。(3)行政調(diào)解與司法調(diào)解聯(lián)動(dòng)。(4)人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解“三合一”聯(lián)動(dòng)。其實(shí)，無論是“兩兩聯(lián)動(dòng)”還是“三合一聯(lián)動(dòng)”，在傳統(tǒng)中國(guó)、甚至在新中國(guó)成立之初就有過類似的探索和實(shí)踐，也早已積累了相當(dāng)?shù)慕?jīng)驗(yàn)，只不過尚無今日“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”的名稱而已。

第一，行政調(diào)解與司法調(diào)解在古代中國(guó)本來就是一體的。因?yàn)榛鶎铀痉ㄅc行政是一體化的，所以官府的調(diào)解既可以看作司法調(diào)解，也可以看作行政調(diào)解。今天行政調(diào)解與司法調(diào)解聯(lián)動(dòng)的情形，如由法院牽頭，政府法制辦、政府職能部門、黨委職能部門三家共同參與的“1+3”聯(lián)動(dòng)化解模式，以及基層法庭與司法所聯(lián)合成立調(diào)解中心的“訴調(diào)一體化”模式，其實(shí)是與傳統(tǒng)中國(guó)政府各機(jī)關(guān)部門在解紛中的共治共管模式暗合的。

第二，公安機(jī)關(guān)委托調(diào)解、法院委托調(diào)解與古代中國(guó)的“官批民調(diào)”相通。公安機(jī)關(guān)將治安案件委托人民調(diào)解機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)解，法院在立案前先委托他人進(jìn)行調(diào)解，其實(shí)都與古代官府將案件批轉(zhuǎn)給宗族、鄉(xiāng)約、行會(huì)調(diào)處是一樣的。所謂“官批民調(diào)”就是州縣官接到訴狀后，發(fā)現(xiàn)案情涉宗族、行會(huì)、鄉(xiāng)黨自治范圍之事，或因其他緣故不便升堂審理，便將案件批轉(zhuǎn)給宗族、行會(huì)或鄉(xiāng)約，要求進(jìn)行民間調(diào)解；調(diào)解結(jié)果報(bào)官，官府最后予以確認(rèn)。乾隆年間巴縣王仲益控告唐應(yīng)坤砍伐自家古樹，知縣批示“約鄰理處”就是批轉(zhuǎn)給鄉(xiāng)約首領(lǐng)(“約鄰”)調(diào)處。首領(lǐng)“邀集兩造赴祠，各詢情由，苦勸王仲益將所砍黃連樹退還唐應(yīng)坤，兩造界址各照紅契耕管，均皆心恢悅服”，最后當(dāng)事人雙方和約鄰分呈“甘結(jié)詞”和“請(qǐng)息狀”給官府，知縣批示“準(zhǔn)息施行”了結(jié)此案。

第三，司法所、法院對(duì)人民調(diào)解協(xié)議進(jìn)行行政確認(rèn)和司法確認(rèn)，與古時(shí)官府在訴訟中采納民間調(diào)解結(jié)果的做法是相通的。法律規(guī)定：人民調(diào)解達(dá)成協(xié)議后，當(dāng)事人可以向司法行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政確認(rèn)；也可以向法院申請(qǐng)司法確認(rèn)。經(jīng)行政確認(rèn)的協(xié)議具有行政處理決定的效力，經(jīng)司法確認(rèn)的調(diào)解協(xié)議具有強(qiáng)制執(zhí)行力。這一制度與古時(shí)州縣官審案時(shí)采納先前的民間調(diào)解意見有異曲同工之妙。古時(shí)的民間調(diào)解，居中調(diào)解人常以“送官究辦”來迫使雙方妥協(xié)，州縣官在受案后常以認(rèn)可先前的調(diào)解協(xié)議為處理基礎(chǔ)。例如，光緒年間黃巖縣王日元?dú)p財(cái)物案，王因到徐家店中賒物未允便砸店打人，鄉(xiāng)紳張河清等主持調(diào)解達(dá)成“賠還毀壞之物，備酒和服”協(xié)議。后因王“翻議”不理，徐家告官。知縣審理后批示：“小本經(jīng)營(yíng)何堪訟累，既經(jīng)張河清等理賠和服，向其催詰可也?！敝菘h官對(duì)民間調(diào)解結(jié)果的認(rèn)可，實(shí)際上就是一種行政確認(rèn)或司法確認(rèn)。

第四，行政調(diào)解與人民調(diào)解聯(lián)動(dòng)，司法調(diào)解與人民調(diào)解聯(lián)動(dòng)，甚至三者合一，與古代中國(guó)官民解紛聯(lián)合調(diào)處是相通的。行政調(diào)解與人民調(diào)解聯(lián)動(dòng)，一般是在公安派出所設(shè)立人民調(diào)解工作室，由人民調(diào)解員與治安民警共同調(diào)處治安糾紛；或在司法所設(shè)“矛盾糾紛調(diào)處中心”，由司法所與人民調(diào)解委員會(huì)共同調(diào)處。司法調(diào)解與人民調(diào)解聯(lián)動(dòng)的情形相對(duì)復(fù)雜一些。在法院設(shè)“人民調(diào)解委員會(huì)駐法院人民調(diào)解工作室”，由法院和人民調(diào)解委員會(huì)共同調(diào)解糾紛；或者訴前由法官與所聘人民調(diào)解員共同調(diào)解；或在法院設(shè)立庭前調(diào)解窗口進(jìn)行調(diào)解；或在判決裁定執(zhí)行遇阻時(shí)，邀人民調(diào)解機(jī)構(gòu)參與法院主持的和解或調(diào)解。至于人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解“‘三合一’聯(lián)動(dòng)”即共同調(diào)解，一般是人民調(diào)解委員會(huì)、政府職能部門(信訪、計(jì)生委、土管、民政、派出所等)、法庭三家在司法行政部門(司法局或司法所)聯(lián)合設(shè)立“矛盾糾紛調(diào)處中心”共同調(diào)解糾紛。

這些做法都是有傳統(tǒng)文化根基的。在古代，遇到重大疑難糾紛，州縣官與民間共同處理是常態(tài)。其一是州縣官派差役與民間組織共同調(diào)解。例如，嘉慶年間武平縣知縣派“押契公差”陳德下鄉(xiāng)與鄉(xiāng)保王正隆等共同調(diào)處劉倫、鐘滿兩家爭(zhēng)山案，雙方簽訂了《賢鄉(xiāng)四至山崗契式》(調(diào)解協(xié)議書)。其二是州縣官親自出面與民間組織聯(lián)手辦案。例如，清代重慶府巴縣衙門“邀集四門同鄉(xiāng)(會(huì)館)秉公酌議”，與重慶會(huì)館“八省客長(zhǎng)”聯(lián)合調(diào)處重慶“腳力爭(zhēng)執(zhí)”群體糾紛案。

三

多元主體解紛的“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”機(jī)制其實(shí)就是在現(xiàn)行體制內(nèi)，官方與民間做最大限度的解紛合作，不片面迷信或依賴官方的解紛力量和權(quán)威(所謂“國(guó)家單邊主義”的解紛模式)。在這一問題上，雖然某些說法古今有所不同，具體做法古今也有差異，但理念或原理是基本一致的。從設(shè)計(jì)原理來看，兩者是統(tǒng)合國(guó)家和社會(huì)的主要力量和資源，運(yùn)用最具開放性的方式，共同化解社會(huì)矛盾糾紛。將國(guó)家法律權(quán)柄與民間勸釋、感化一體化實(shí)現(xiàn)了博登海默所言的“以某種具體和妥切的方式將剛性與靈活性完美結(jié)合在一起”，使得解紛機(jī)能最大化。從運(yùn)行機(jī)制來看，兩者具有以下三方面共性。

第一，節(jié)制公權(quán)力使用，降低公權(quán)使用成本，爭(zhēng)取以較低成本化解糾紛，維護(hù)和諧。對(duì)于當(dāng)事人來講，“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”機(jī)制既可避免訴訟，又能獲得國(guó)家保障；對(duì)于國(guó)家來講，既可化解糾紛，又能少用強(qiáng)制力并節(jié)省成本。按照古代中國(guó)的理念，以低成本實(shí)現(xiàn)“疏減訟壓” “兩造息訟” “官民相得”的效果被認(rèn)為是“最為上策”。

第二，在解紛中綜合運(yùn)用情、理、法，而不是僅用法律。清人汪輝祖所謂“然有不必過分皂白可歸和睦者，則莫如親友之調(diào)處。蓋聽斷以法，而調(diào)處以情，法則涇渭不可不分，情則是非不妨稍措”，其實(shí)講的就是在官府與民間聯(lián)合調(diào)處中兼顧人情與法。

第三，在化解社會(huì)矛盾的過程中進(jìn)行普法教育。古時(shí)官員們喜歡通過充滿儒家倫理的“批詞”“判詞”來“勸善懲惡、興養(yǎng)立教”，今日的調(diào)解也注重貫徹民主法治精神，弘揚(yáng)道德倫理。

四

國(guó)家與社會(huì)聯(lián)動(dòng)調(diào)解，及時(shí)、高效、低成本地化解社會(huì)矛盾糾紛，是中國(guó)法律文化的優(yōu)良傳統(tǒng)之一。這一傳統(tǒng)在現(xiàn)代中國(guó)經(jīng)歷了“馬錫武審判方式”“楓橋經(jīng)驗(yàn)”等形式的傳承之后，應(yīng)該進(jìn)入一個(gè)重塑靈魂的時(shí)期。

國(guó)家與社會(huì)聯(lián)動(dòng)調(diào)處糾紛是社會(huì)矛盾化解的真正常態(tài)模式和長(zhǎng)效機(jī)制，今日的“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”機(jī)制應(yīng)是對(duì)古代官民調(diào)解聯(lián)動(dòng)傳統(tǒng)資源的傳承與發(fā)展。在傳統(tǒng)資源的基礎(chǔ)上，對(duì)解紛主體和解紛手段進(jìn)一步革新乃是當(dāng)務(wù)之急。參與解紛聯(lián)動(dòng)的民間權(quán)威，不再僅僅是傳統(tǒng)的宗族、行會(huì)、士紳等，還應(yīng)該充分尊重或利用在新社會(huì)形成的新權(quán)威。比如，在浙江上虞、諸暨等地設(shè)立的“鄉(xiāng)賢評(píng)議會(huì)”“吃講茶協(xié)會(huì)”以及重視“五老”(老黨員、老干部、老教師、老模范、老軍人)和“能人”在鄉(xiāng)村社會(huì)的解紛作用都是很好的嘗試。

國(guó)家與社會(huì)聯(lián)動(dòng)的糾紛化解機(jī)制運(yùn)作應(yīng)充分調(diào)動(dòng)社會(huì)的主動(dòng)性和積極性，不可過分依賴國(guó)家。從古代中國(guó)的情形來看，在官民調(diào)解聯(lián)動(dòng)過程之外，民間調(diào)解一直居主動(dòng)地位，并非僅坐等官方“批轉(zhuǎn)”后才啟動(dòng)調(diào)解。民間調(diào)解雖以“送官”或“鳴官”為后盾，但官府一般不主動(dòng)參與或干預(yù)，只是在“送官”后對(duì)其調(diào)處結(jié)果進(jìn)行審查和確認(rèn)而已。今日“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”機(jī)制的程序總體上都是由官方啟動(dòng)和主導(dǎo)的，貫徹“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、司法保障”總體運(yùn)行模式，有些省還在司法廳建立“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”工作領(lǐng)導(dǎo)小組或設(shè)立各種“矛盾糾紛調(diào)處中心”，用意雖好，但官方過于包辦，有社會(huì)僅奉命應(yīng)付之嫌。如何在“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”建設(shè)中發(fā)揮社會(huì)主體的主動(dòng)性、積極性，使“小政府大社會(huì)”建設(shè)目標(biāo)在解紛機(jī)制建設(shè)方面先行實(shí)現(xiàn)，是一個(gè)重要而緊迫的課題。

正確處理維穩(wěn)與維權(quán)的關(guān)系，是多元主體解紛聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)的關(guān)鍵。目前的“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”機(jī)制建設(shè)大致是在“穩(wěn)定”的政治語(yǔ)境中進(jìn)行的，因而可能導(dǎo)致對(duì)權(quán)利損害與權(quán)利回復(fù)的輕視。古代中國(guó)多元主體聯(lián)動(dòng)解紛雖然強(qiáng)調(diào)“息事寧人”“和為貴”，但也在相當(dāng)程度上強(qiáng)調(diào)保障正當(dāng)權(quán)益，主張“皂白分明”，反對(duì)“皂白不辨”，即使“親兄弟”，也主張“明算賬”。在農(nóng)耕社會(huì)、熟人社會(huì)、宗法社會(huì)尚且存在理性的解紛理念，今日的工商社會(huì)、陌生人社會(huì)、法治社會(huì)更應(yīng)該以權(quán)利兌現(xiàn)或權(quán)利保護(hù)為穩(wěn)定或秩序的真正內(nèi)涵?！叭{(diào)聯(lián)動(dòng)”應(yīng)該是“以維權(quán)實(shí)現(xiàn)維穩(wěn)”，而不是“以維穩(wěn)壓倒維權(quán)”。

作者簡(jiǎn)介：陳會(huì)林(1964—)，男， 副教授，法學(xué)博士，從事中國(guó)法制史和中國(guó)法律思想史研究。

基金項(xiàng)目：教育部人文社科規(guī)劃基金項(xiàng)目“傳統(tǒng)中國(guó)的能動(dòng)司法模式研究”(11YJA820004)

收稿日期：2015-09-10