最優(yōu)政府規(guī)模、經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展與大政府—小政府之爭(zhēng)

顧　　昕

(北京大學(xué) 政府管理學(xué)院，北京 100871)

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最優(yōu)政府規(guī)模、經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展與大政府—小政府之爭(zhēng)

顧昕

(北京大學(xué) 政府管理學(xué)院，北京 100871)

摘要：在公共經(jīng)濟(jì)學(xué)與發(fā)展政治學(xué)中，政府規(guī)模是最經(jīng)久不息的研究課題之一，而大政府與小政府孰優(yōu)孰劣也是公共政策爭(zhēng)論的重點(diǎn)話題之一。一般認(rèn)為，只有把政府規(guī)?？刂圃谶m度的范圍，才能保證政府更有效地發(fā)揮其應(yīng)有的作用；一旦超過適度規(guī)模，政府就變成了大政府。可是，對(duì)于何為適度或最優(yōu)政府規(guī)模，學(xué)界眾說紛紜。政府規(guī)模適度或最優(yōu)水平的確定，與確定政府的施政目標(biāo)有關(guān)，而施政目標(biāo)的確立與政府職能的界定有關(guān)。如果僅以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為目標(biāo)，那么最優(yōu)政府規(guī)模的測(cè)算結(jié)果會(huì)偏?。蝗绻诮?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之外引入多元社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，那么最優(yōu)政府規(guī)模的測(cè)算結(jié)果會(huì)增大。此外，最優(yōu)政府規(guī)模的研究還需考慮到政府施政效率和公共部門績(jī)效的因素。由于很多社會(huì)發(fā)展指標(biāo)、政府施政效率和公共部門績(jī)效的可度量性低，且由于在政府究竟應(yīng)該承擔(dān)哪些社會(huì)職能的確定上分歧巨大，致使有關(guān)大政府與小政府孰優(yōu)孰劣的爭(zhēng)論會(huì)無休無止地進(jìn)行下去。

關(guān)鍵詞：最優(yōu)政府規(guī)模；政府成長(zhǎng)；巴斯曲線；大政府—小政府；經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展

無論是在公共經(jīng)濟(jì)學(xué)還是在發(fā)展政治學(xué)和公共管理學(xué)中，確定最優(yōu)(optimal)或最適(appropriate)的政府規(guī)模(government size)，是經(jīng)久不息的研究課題之一。著名公共經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬丁·費(fèi)爾德斯坦甚至把公共支出適度水平(即政府規(guī)模的適度水平)視為公共財(cái)政的中心問題[1]。與之相關(guān)，大政府與小政府孰優(yōu)孰劣也是中外公共政策爭(zhēng)論的重點(diǎn)話題之一。一般認(rèn)為，只有把政府規(guī)?？刂圃谶m度的范圍，才能保證政府更有效地發(fā)揮其應(yīng)有的作用。然而，這種一般的看法的確是過于一般了，因?yàn)閷?duì)于何為最優(yōu)或適度的政府規(guī)模，學(xué)界的眾說紛紜從未停止。

在美國(guó)，不僅以大政府為題的學(xué)術(shù)文獻(xiàn)汗牛充棟，而且大量頗有學(xué)術(shù)根基的非學(xué)術(shù)文獻(xiàn)更是無時(shí)不有。其中，相當(dāng)一部分非學(xué)術(shù)性文獻(xiàn)基于大政府興起的事實(shí)性描繪對(duì)美國(guó)政治制度和政治現(xiàn)實(shí)展開了深層的批判，緊扣時(shí)事，資料豐富，文辭犀利，書名驚悚，頗具影響力。例如，2015年初，一位獨(dú)立政治分析師(Jay Cost)出書，題為《共和不再：大政府與美國(guó)政治腐敗的興起》[2]。 另一位獨(dú)立政治分析師(Michael Stumborg)出版了《希拉里·克林頓的村莊：為什么大政府已破碎以及如何修復(fù)政府》[3]， 并對(duì)2016年民主黨最熱門總統(tǒng)競(jìng)選人以往提出的具有大政府色彩的社會(huì)政策進(jìn)行了詳細(xì)的剖析和批判。

由于反對(duì)大政府是共和黨的傳統(tǒng)政治理念，這類非學(xué)術(shù)性文獻(xiàn)的作者既包括共和黨政治人物，也包括具有自由至上主義(libertarianism)意識(shí)形態(tài)傾向且在政治上偏向共和黨的獨(dú)立撰稿人、智庫(kù)成員和媒體人?？墒牵嘤姓撝闯猱?dāng)今的共和黨淪落為大政府的支持者。例如，著名自由至上主義智庫(kù)卡托研究所(The Cato Institute)的一位稅收與預(yù)算問題專家(Stephen A. Slivinski)曾出書《雄鹿蠻荒：共和黨人如何摧毀銀行并成為大政府的政黨》[4]，詳盡梳理了自約翰遜總統(tǒng)以來共和黨執(zhí)政時(shí)期美國(guó)聯(lián)邦政府的預(yù)算，揭露了共和黨高舉小政府大旗但實(shí)則擁抱大政府且在大手大腳花費(fèi)納稅人金錢方面比民主黨有過之而無不及的真相?？ㄍ醒芯克】蹬c福利研究主任、福利國(guó)家最著名的批判者之一邁克爾·泰納爾也曾在2007年出版過轟動(dòng)一時(shí)的論著《右派列維坦：大政府保守主義如何買斷了共和黨革命》一書[5]，矛頭直指小布什當(dāng)局的施政及其背后的新保守主義意識(shí)形態(tài)背叛了共和黨自由至上主義的傳統(tǒng)。

值得注意的是，這類批評(píng)大政府的論著均以極為豐富的數(shù)據(jù)和史料證明美國(guó)政府早已成為一個(gè)大政府的事實(shí)。然而，這一事實(shí)是否鐵板釘釘，實(shí)際上并不清楚。要斷定任何一個(gè)特定的政府是大政府還是小政府，必須首先確定大政府的界定方式。但耐人尋味的是，以批判大政府為核心內(nèi)容的美國(guó)文獻(xiàn)，大多對(duì)以何種標(biāo)準(zhǔn)判定美國(guó)政府已屬大政府，語焉不詳。國(guó)際貨幣基金組織的著名財(cái)政專家坦齊和舒克內(nèi)希特在其2000年發(fā)表的名作《20世紀(jì)的公共支出》中，以公共支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)之比重在50%以上、40%～50%之間、40%以下劃界，給出了關(guān)于大政府、中政府、小政府的經(jīng)典性界定[6]。依照這一界定，美國(guó)長(zhǎng)期以來其實(shí)是屬于小政府組別。根據(jù)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，美國(guó)公共支出占GDP的比重到2009年才首次超過了40%，2010年達(dá)到42.7%[7]，剛進(jìn)入中政府組別而已。因此，從國(guó)際比較的視角來看，美國(guó)政府不僅從來不是大政府，而且迄今為止還遠(yuǎn)未進(jìn)入大政府時(shí)代。這樣看來，終結(jié)大政府的美國(guó)呼聲聽起來言之鑿鑿，但會(huì)不會(huì)是無的放矢呢？

政府規(guī)模的大小，并非僅對(duì)美國(guó)人來說意義重大，而是一個(gè)全球性的重大政治經(jīng)濟(jì)問題。顯然，坦齊和舒克內(nèi)希特對(duì)大中小政府的界定有一定的人為性質(zhì)，兩位學(xué)者并沒有給出界定的依據(jù)。對(duì)于政府規(guī)模，當(dāng)然可以從歷時(shí)態(tài)或共時(shí)態(tài)比較的視角確定其相對(duì)大小的標(biāo)準(zhǔn)，坦齊和舒克內(nèi)希特界定就是這樣一種標(biāo)準(zhǔn)。但更有意義的研究，是依據(jù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)或更廣泛的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，確定一個(gè)最優(yōu)政府規(guī)模的區(qū)間；如果實(shí)際的政府規(guī)模超過最優(yōu)政府規(guī)模區(qū)間的上限，以致有損于既定目標(biāo)的達(dá)成，自然就成為大政府。然而，問題在于，由于涉入的變量很多，再加上研究方法論上的可商榷之處也很多，對(duì)于最優(yōu)政府規(guī)模的測(cè)算，迄今為止在學(xué)術(shù)界并沒有達(dá)成共識(shí)。本文將對(duì)最優(yōu)政府規(guī)模研究中的爭(zhēng)議點(diǎn)進(jìn)行清理，以期為未來的研究，包括針對(duì)中國(guó)政府最優(yōu)規(guī)模的研究提供一個(gè)更好的分析基礎(chǔ)。

一、政府規(guī)模的度量問題

我們首先簡(jiǎn)要考察一個(gè)看起來簡(jiǎn)單但卻值得引起注意的問題，即政府規(guī)模如何度量。政府規(guī)模既可以從歲入也可以從歲出方面來考察。從歲入來考察，最為常見的政府規(guī)模度量是稅負(fù)(tax burden)，即稅收占GDP的比重。這是狹義的稅負(fù)度量，廣義的歲入負(fù)擔(dān)(revenue burden)除了稅收之外，還把公共社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)收入、非稅收入以及其他預(yù)算外收入也一并納入。關(guān)于政府規(guī)模的大多數(shù)研究，要么分別考察歲入和歲出，要么只考察其中一項(xiàng)，但也有研究認(rèn)為，在考察公共支出對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響時(shí)，不應(yīng)忽略公共支出籌資來源差別(即扭曲性稅收、非扭曲性稅收、非稅收入等)所造成的影響[8]。

從歲出來考察政府規(guī)模，情形較為復(fù)雜一些，這源于歲出構(gòu)成的界定及其所帶來的影響具有非常重要的社會(huì)經(jīng)濟(jì)意蘊(yùn)。依照公共財(cái)政奠基人理查德·馬斯格雷夫的經(jīng)典性界定，公共支出大體上可分為三類：(1)政府消費(fèi)，即政府為民眾提供或購(gòu)買公共物品和有益物品(merit goods or wants)所需的款項(xiàng)；(2)轉(zhuǎn)移支付，即政府向個(gè)人(家庭)和組織進(jìn)行的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付；(3)公共投資，即政府在諸多領(lǐng)域內(nèi)參與資本形成的過程[9]。在一些文獻(xiàn)中，三類支出的總和被稱為公共總支出(total public expenditure, TPE)，其中，轉(zhuǎn)移支付既包括直接轉(zhuǎn)移給個(gè)人或家庭的福利給付，也包括面向各類組織(企業(yè)以及非營(yíng)利性組織)的補(bǔ)貼、對(duì)外援助經(jīng)費(fèi)和公共債務(wù)付息[10]。

政府分配資源以滿足民眾的社會(huì)需要，這一點(diǎn)在很大程度上與政治體制沒有多大關(guān)系。馬斯格雷夫當(dāng)年提到，政府在滿足民眾對(duì)有益品需要(主要是教育和醫(yī)療衛(wèi)生)上進(jìn)行資源配置的比例，在社會(huì)主義國(guó)家普遍高于資本主義國(guó)家[9]34。然而，從國(guó)家治理模式或公共管理改革的視角來看，政府采取何種支出方式來滿足民生需要是大有學(xué)問的。一種方式是政府直接提供，即建立各種公立組織(在中國(guó)通稱“事業(yè)單位”)以提供各種公共服務(wù)，這在公共財(cái)政統(tǒng)計(jì)上多體現(xiàn)于政府消費(fèi)的數(shù)據(jù)之中。另一種是轉(zhuǎn)移支付，又稱“補(bǔ)需方”，即政府向有需要的民眾發(fā)放相關(guān)給付或補(bǔ)貼。在西方發(fā)達(dá)福利國(guó)家中，公共轉(zhuǎn)移支付的絕大部分是各種社會(huì)福利給付，因此又被稱為“社會(huì)轉(zhuǎn)移支付”(social transfers)[11]10，成為所謂“社會(huì)支出”(social spending)的重要組成部分之一，而有關(guān)社會(huì)支出的研究已經(jīng)成為一個(gè)專門的研究領(lǐng)域。但對(duì)于包括中國(guó)在內(nèi)的許多“發(fā)展型國(guó)家”來說，公共轉(zhuǎn)移支付的相當(dāng)一部分用于實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策，具體表現(xiàn)為對(duì)特定目標(biāo)定位的產(chǎn)業(yè)甚至企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼。與支撐社會(huì)支出實(shí)施的“社會(huì)轉(zhuǎn)移支付”相對(duì)，支撐產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施的政府補(bǔ)貼，可稱之為“經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)移支付”。關(guān)于公共債務(wù)的研究也常常從有關(guān)公共支出的研究中分離出來，成為另一個(gè)獨(dú)立的研究領(lǐng)域。

簡(jiǎn)言之，采用不同的政府規(guī)模度量，無疑會(huì)對(duì)研究結(jié)論產(chǎn)生不同的直接影響。前述批判美國(guó)政府太大的文獻(xiàn)，其共同之處是采用政府消費(fèi)占GDP的比重作為最優(yōu)政府規(guī)模的度量?？墒?，政府消費(fèi)顯然僅僅是公共支出(或政府支出)的一部分，遠(yuǎn)不足以反映政府活動(dòng)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的直接影響。實(shí)際上，在大蕭條之后，美國(guó)公共支出中社會(huì)轉(zhuǎn)移支付的份額越來越高，1930年僅占GDP的0.6%，到1995年上升到22.5%，而這一年美國(guó)政府消費(fèi)僅占GDP的15.4%[11]101?；谡M(fèi)而不是基于公共總支出(TPE)對(duì)政府規(guī)模進(jìn)行衡量和評(píng)判，無疑會(huì)產(chǎn)生不少誤判。當(dāng)然，這一點(diǎn)對(duì)于批判大政府的文獻(xiàn)來說并不是什么大的問題，因?yàn)檫@些文獻(xiàn)基于自由至上主義的意識(shí)形態(tài)取向，本來就認(rèn)為福利國(guó)家應(yīng)該縮減，而高水平、高份額的社會(huì)轉(zhuǎn)移支付本身，既是大政府存在的明證，也是從大政府向小政府轉(zhuǎn)型過程中政府職能轉(zhuǎn)變的核心領(lǐng)域。

二、巴斯曲線與政府規(guī)模最優(yōu)點(diǎn)

要探究最優(yōu)的政府規(guī)模，必須要以給定的政府施政目標(biāo)為標(biāo)尺。以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為標(biāo)尺是最為常見的，也是這類研究的基礎(chǔ)。但是，解釋經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的內(nèi)生變量本身就很多，而在這些變量中又有不少是政府規(guī)模的解釋變量，同時(shí)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與政府規(guī)模之間也存在著互為因果的關(guān)系。在因果關(guān)系難以確定的前提下，要確定政府規(guī)模在什么情形下對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有促進(jìn)作用，在何種狀況下又有阻滯作用，難以得出確定的結(jié)論。

以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為標(biāo)尺來考察最優(yōu)政府規(guī)模的學(xué)術(shù)性奠基之作，當(dāng)屬著名宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅伯特·巴羅在1990年發(fā)表了一篇經(jīng)典性論文。在此文中，巴羅在內(nèi)生經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)理論的框架內(nèi)，將政府支出視為一種公共投資，與私人投資一起，構(gòu)成對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要解釋變量。這一研究思路打破了原有研究將政府活動(dòng)(及其支出)視為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的外生變量的傳統(tǒng)。盡管影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的內(nèi)生變量已經(jīng)很多了，但巴羅還是發(fā)現(xiàn)，一般而言，當(dāng)初始政府規(guī)模比較小時(shí)，政府規(guī)模增長(zhǎng)會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有正面的推進(jìn)作用，但政府成長(zhǎng)到一定程度后，其繼續(xù)增長(zhǎng)就會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生負(fù)面阻滯作用；簡(jiǎn)言之，政府規(guī)模與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)呈現(xiàn)非線性的倒U型關(guān)系[12]。這篇論文正式提出了最優(yōu)政府規(guī)模的存在性，這一點(diǎn)后來被稱為“最優(yōu)政府支出律”，簡(jiǎn)稱為“巴羅規(guī)則”[13]。

關(guān)于最優(yōu)政府支出律，后來在學(xué)術(shù)性深入探索和政策性通俗普及兩方面都取得了進(jìn)展。這其中美國(guó)共和黨領(lǐng)袖理查德·阿梅、以批判大政府弘揚(yáng)小政府而聞名的經(jīng)濟(jì)學(xué)家理查德·拉恩、以研究公共財(cái)政和體育經(jīng)濟(jì)學(xué)而聞名的經(jīng)濟(jì)學(xué)家杰拉德·斯庫(kù)里做出的貢獻(xiàn)最大，因此巴羅發(fā)現(xiàn)的倒U型關(guān)系(參見下圖)，在學(xué)術(shù)文獻(xiàn)中常被稱為“巴斯曲線”，即以四位學(xué)者姓氏的第一個(gè)字母合成命名[14]。

圖　政府規(guī)模與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)系：巴斯曲線、

這一曲線在一些學(xué)術(shù)文獻(xiàn)中也被稱為“阿梅曲線”[15]，因?yàn)榘⒚穼?duì)這一思想的普及化之功最大。阿梅是1995—2003年美國(guó)眾議院多數(shù)黨領(lǐng)袖、德克薩斯州眾議員，是旨在推進(jìn)小政府的“共和黨革命”的領(lǐng)軍人物之一。1995年，他出版了有影響的《自由革命：新任共和黨國(guó)會(huì)領(lǐng)袖講述為什么大政府會(huì)失敗，為什么要爭(zhēng)取自由，以及我們將如何重建美國(guó)》一書，其中把政府規(guī)模與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的倒U型關(guān)系普及給了非學(xué)術(shù)界讀者，并自己徑直命名為“阿梅曲線”[16]。由政治人物撰寫的論著，一般很少出現(xiàn)在學(xué)術(shù)論文的參考文獻(xiàn)之中，但《自由革命》是一個(gè)罕見的例外。當(dāng)然，嚴(yán)格地說，這并不是一個(gè)例外，因?yàn)榘⒚繁救擞薪?jīng)濟(jì)學(xué)博士學(xué)位并在從政之前曾在若干大學(xué)擔(dān)任經(jīng)濟(jì)學(xué)教授。

“巴斯曲線”或“阿梅曲線”在自由至上主義派學(xué)者或智庫(kù)的出版物、網(wǎng)站和博客中，常被稱為“拉恩曲線”，而且常常與著名的“拉弗曲線”相提并論?！袄デ€”是由供給學(xué)派領(lǐng)軍人物拉弗在一次餐會(huì)時(shí)在餐巾上畫出的一個(gè)著名的倒U型曲線，描繪了稅負(fù)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)系，后來構(gòu)成了“里根經(jīng)濟(jì)學(xué)”的基礎(chǔ)[17]。1996年，拉恩與其助手在一篇頗有影響力的政策分析報(bào)告中以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)最大化為目標(biāo)，計(jì)算出最優(yōu)的美國(guó)政府支出應(yīng)該保持在GDP的15%～25%這一區(qū)間[18]。后來，25%就成為拉恩本人及其同道常用的標(biāo)尺，依照這一標(biāo)尺，美國(guó)政府從20世紀(jì)60年代起就一直是大政府了。拉恩是美國(guó)著名的自由至上主義經(jīng)濟(jì)學(xué)家，始終一貫且不遺余力地抨擊大政府。因此，“拉恩曲線”被視為支出版的“拉弗曲線”，而這兩個(gè)曲線成為很多美國(guó)自由至上主義智庫(kù)的兩大思想利器。例如，美國(guó)智庫(kù)自由與繁榮中心的大量報(bào)告和博文均基于“拉弗曲線”主張減稅，基于“拉恩曲線”主張減少政府支出。 此外，“阿梅—拉恩曲線”的說法有時(shí)也出現(xiàn)在一些學(xué)術(shù)文獻(xiàn)中的標(biāo)題或關(guān)鍵詞之中[19]。

細(xì)究起來，將斯庫(kù)里納入這一曲線的命名或許是經(jīng)濟(jì)思想史的一個(gè)錯(cuò)誤。1994年，斯庫(kù)里為獨(dú)立智庫(kù)國(guó)家政策分析中心撰寫了一份分析美國(guó)最優(yōu)稅負(fù)的報(bào)告，其研究結(jié)論表明，對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而言，美國(guó)各級(jí)政府在1949—1989年間的最優(yōu)稅負(fù)應(yīng)該在國(guó)民生產(chǎn)總值(GNP)的22%～23%之間，而實(shí)際稅負(fù)高出許多，導(dǎo)致這一期間美國(guó)GNP總值減少了94.2萬億美元[20]。很顯然，斯庫(kù)里的測(cè)算實(shí)際上是對(duì)“拉弗曲線”的確認(rèn)而非對(duì)“巴羅規(guī)則”的驗(yàn)證。但這個(gè)小錯(cuò)誤無傷大雅。事實(shí)上，斯庫(kù)里所給出的分析方法既可以研究稅負(fù)，也可以研究歲出，因此多為后來的相關(guān)研究所采納。

無論如何，“巴斯曲線”揭示了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與政府成長(zhǎng)之間的非線性關(guān)系，即當(dāng)經(jīng)濟(jì)基數(shù)較小且政府規(guī)模同樣小的時(shí)候，政府成長(zhǎng)有利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而當(dāng)達(dá)到一個(gè)臨界點(diǎn)之后，政府規(guī)模的膨脹就開始不利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)了。這個(gè)臨界點(diǎn)，就是最優(yōu)政府規(guī)模。然而，問題在于如何確定這個(gè)臨界點(diǎn)以及這個(gè)臨界點(diǎn)究竟在哪里。

三、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展：政府規(guī)模最優(yōu)點(diǎn)的存在性

關(guān)于最優(yōu)政府規(guī)模的存在性，最早大多以美國(guó)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)得出結(jié)論，后來基于單個(gè)國(guó)家(或地區(qū))的分析和跨國(guó)性比較分析所進(jìn)行的最優(yōu)政府規(guī)模研究可謂汗牛充棟，但始終沒有一清二楚的結(jié)論。比較具有共識(shí)性的結(jié)論是，最優(yōu)政府規(guī)模對(duì)于不同國(guó)家(或地區(qū))來說是不一樣的，而且在不同的歷史時(shí)期也有所不同。

研究結(jié)論穩(wěn)定性弱的原因很多，歸根結(jié)底就是能對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生影響的相關(guān)自變量太多，關(guān)于這一點(diǎn)，只要瀏覽任何一部經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的教科書就可略知一二。因此，要考察政府活動(dòng)的影響，不僅需要控制很多內(nèi)生變量，還要控制很多外生變量，這就涉及有關(guān)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模型選擇以及對(duì)基礎(chǔ)模型加以改進(jìn)的許多專業(yè)性、技術(shù)性環(huán)節(jié)。不同學(xué)者的模型選擇及其細(xì)節(jié)性改進(jìn)點(diǎn)不一，自然會(huì)對(duì)研究結(jié)論有微妙的影響。

本文重點(diǎn)放在非技術(shù)性的思路和框架上，其中最重要的是在分析過程中，首先要明確政府職能為何，即考察相對(duì)于何種政府目標(biāo)的最優(yōu)政府規(guī)模。絕大多數(shù)文獻(xiàn)考察促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的最優(yōu)政府規(guī)模，但在任何一個(gè)國(guó)家，政府職能都絕不限于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而是要促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。在不少奉行弱政府干預(yù)施政理念的國(guó)家中，或者說在大多數(shù)西方福利國(guó)家中，政府的經(jīng)濟(jì)性職能其實(shí)相當(dāng)弱，但其社會(huì)性職能反而非常強(qiáng)。因此，加入各種有關(guān)社會(huì)發(fā)展的指標(biāo)，考察促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的最優(yōu)政府規(guī)模成為近年來相關(guān)研究的創(chuàng)新點(diǎn)?？墒?，由于社會(huì)發(fā)展度量指標(biāo)的多樣性遠(yuǎn)甚于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的度量指標(biāo)，再加上社會(huì)發(fā)展理論模型的建構(gòu)遠(yuǎn)不如經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模型穩(wěn)健，因此相關(guān)研究的創(chuàng)新點(diǎn)也就五彩繽紛，但也過于碎片化，導(dǎo)致理論創(chuàng)新的框架有欠簡(jiǎn)潔，理論創(chuàng)新的方向也頗為紊亂。

(一)最優(yōu)政府規(guī)模與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)

前文已述，關(guān)于最優(yōu)政府規(guī)模與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之關(guān)系的理論框架由巴羅奠定。在一些跨國(guó)性的經(jīng)驗(yàn)研究中，“巴羅規(guī)則”的存在性得到了支持。

例如，1996年發(fā)表的一篇論文使用了118個(gè)國(guó)家的1965—1980年間的面板數(shù)據(jù)，基于巴羅模型，以政府消費(fèi)占GDP的比重，估算了各國(guó)的最優(yōu)政府規(guī)模。這項(xiàng)研究得出四個(gè)結(jié)論：(1)政府服務(wù)具有很重要的生產(chǎn)性，因?yàn)檎峁┑膰?guó)防、法治等公共服務(wù)具有生產(chǎn)性；(2)政府規(guī)模在非洲過大，在亞洲過小，在其他地區(qū)則處于最優(yōu)狀態(tài)，而這一結(jié)論是基于地區(qū)內(nèi)部的平均數(shù)據(jù)，并不一定適用于單個(gè)國(guó)家；(3)所有樣本國(guó)家的平均最優(yōu)政府規(guī)模應(yīng)為23%(±2%)，但最優(yōu)政府規(guī)模在不同地區(qū)(甚至不同國(guó)家)均有所不同，其中，北美16%(±6%)、歐洲18%(±10%)、非洲20%(±2%)、亞洲25%(±4%)、南美33%(±6%)；(4)政府服務(wù)的邊際生產(chǎn)率與規(guī)模負(fù)相關(guān)[21]。

這項(xiàng)研究所覆蓋的樣本量較大，是較早對(duì)最優(yōu)政府規(guī)模進(jìn)行跨國(guó)性研究的成果，但其選用的政府規(guī)模度量?jī)H僅是政府消費(fèi)，這就有很大的局限性。當(dāng)然，如果把有關(guān)政府消費(fèi)最優(yōu)規(guī)模的估算結(jié)果僅與政府消費(fèi)的實(shí)際值相比較，從而得出政策性結(jié)論，在方法論上是沒有問題的，也具有實(shí)際的政策意義。因此，后來頗有一些關(guān)于最優(yōu)政府規(guī)模的文獻(xiàn)，要么僅考察政府消費(fèi)[22]，要么在綜合考察政府總支出的同時(shí)亦專門考察政府消費(fèi)[23]。

側(cè)重政府消費(fèi)的另一個(gè)不利之處是在研究最優(yōu)政府規(guī)模時(shí)忽視社會(huì)政策支出。因此，另一些研究將政府轉(zhuǎn)移支付(其絕大部分是社會(huì)政策支出)甚至政府投資都納入分析之中，即基于政府總支出來度量政府規(guī)模。由此，無論是對(duì)于政府規(guī)模的描述性統(tǒng)計(jì)(例如，上文提及的坦齊和舒克內(nèi)希特的研究成果)，還是對(duì)于最優(yōu)政府規(guī)模的新計(jì)量估算，都高于早期研究中的結(jié)果。

一些研究文獻(xiàn)使用時(shí)間序列數(shù)據(jù)，對(duì)單個(gè)國(guó)家或經(jīng)濟(jì)體政府總支出，以及政府消費(fèi)和政府投資的最優(yōu)規(guī)模分別進(jìn)行了研究。例如，兩位美國(guó)學(xué)者1998年為美國(guó)國(guó)會(huì)聯(lián)合經(jīng)濟(jì)委員會(huì)撰寫了一份報(bào)告，運(yùn)用時(shí)間序列數(shù)據(jù)，以政府消費(fèi)和轉(zhuǎn)移支付為政府規(guī)模的度量，分別分析了6個(gè)國(guó)家的最優(yōu)政府規(guī)模，得出的結(jié)論是：美國(guó)聯(lián)邦+地方政府的最優(yōu)規(guī)模為28.8%，其中，聯(lián)邦政府的最優(yōu)規(guī)模是17.4%，而在聯(lián)邦或中央層次，其他五國(guó)的最優(yōu)政府規(guī)模分別為：瑞典19.4%、英國(guó)21.0%、加拿大21.4%、意大利22.2%、丹麥26.1%[24]。

在這類研究中，對(duì)土耳其的一項(xiàng)研究發(fā)現(xiàn)，最優(yōu)政府規(guī)模對(duì)于不同時(shí)間段來說有可能不一樣[25]。這是一個(gè)有趣的發(fā)現(xiàn)，但如何解釋，還需要有理論上的創(chuàng)新。

針對(duì)政府總支出最優(yōu)規(guī)模的跨國(guó)性研究也有一定的進(jìn)展。一項(xiàng)研究分析了15個(gè)歐盟老成員國(guó)和12個(gè)新成員國(guó)在1999—2008年的最優(yōu)政府規(guī)模，發(fā)現(xiàn)老成員國(guó)的最優(yōu)政府規(guī)模應(yīng)為GDP的30.42%，其平均人均GDP年增長(zhǎng)率有望達(dá)到3.96%的水平，但這些國(guó)家的實(shí)際經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率僅為2%～3%，政府規(guī)模過大對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的拖拽效應(yīng)至少達(dá)到了16.05%；至于新成員國(guó)，最優(yōu)政府規(guī)模應(yīng)為27.46%，有望使人均GDP年增長(zhǎng)率達(dá)到7.69%，而新成員國(guó)實(shí)際經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率的差異性較大，有些國(guó)家(波羅的海三國(guó))超過了最優(yōu)值，有些國(guó)家低于最優(yōu)值，但總體來說這些新成員國(guó)偏大的政府規(guī)模使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)降低了13%[26]。

迄今為止，規(guī)模龐大且控制因素最為周詳?shù)淖顑?yōu)政府規(guī)?？鐕?guó)性研究，當(dāng)屬加拿大智庫(kù)弗雷瑟研究所在2013年發(fā)表的報(bào)告《度量21世紀(jì)的政府：公共支出規(guī)模與效率的國(guó)際性概覽》。該報(bào)告發(fā)現(xiàn)，在21世紀(jì)的第一個(gè)十年之中，在控制了人口規(guī)模、債務(wù)、治理質(zhì)量等制度因素以及區(qū)域變異等因素之后，186個(gè)經(jīng)濟(jì)體在政府支出與GDP之比與人均GDP增長(zhǎng)率之間，出現(xiàn)了駝峰型曲線。在控制了各種因素之后，人均GDP的增長(zhǎng)在政府規(guī)模為GDP的26%時(shí)達(dá)到最大值，為3.1%[27]。

(二)最優(yōu)政府規(guī)模與社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展

可是，政府施政的目標(biāo)并非只有推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。因此，如何超越經(jīng)濟(jì)主義的視角來分析政府規(guī)模的最優(yōu)水平就成為一個(gè)新問題。有學(xué)者提出評(píng)判政府規(guī)模的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該考慮到社會(huì)福利的提供水平，但考慮到直接度量社會(huì)福利水平比較困難，因此采用國(guó)際上比較認(rèn)可的人類發(fā)展指數(shù)(Human Development Index)作為替代，并將其結(jié)果與使用GDP的分析結(jié)果相比較，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，如果以人類發(fā)展指數(shù)而不是GDP作為評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，那么最優(yōu)政府規(guī)模將會(huì)有顯著性的提高，就美國(guó)而言，要高出至少5%[28]。

可是，人類發(fā)展指數(shù)僅由收入水平、教育水平和健康水平三個(gè)指標(biāo)組合而成，作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)綜合發(fā)展的度量依然有失狹隘。近年來，有關(guān)社會(huì)福祉(social well-being)的度量成為經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域中的一個(gè)新熱門話題[29]。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織開發(fā)了一個(gè)由13個(gè)指標(biāo)組成的社會(huì)福祉指數(shù)，并且在其成員國(guó)中把社會(huì)福祉統(tǒng)計(jì)納入政府統(tǒng)計(jì)工作之中?？梢灶A(yù)計(jì)，隨著社會(huì)福祉度量技術(shù)的完善以及相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可獲得性的提高，以促進(jìn)社會(huì)總福祉或社會(huì)福祉的各分項(xiàng)指標(biāo)為標(biāo)尺來考察最優(yōu)政府規(guī)模，應(yīng)該成為未來研究的一個(gè)新熱點(diǎn)。

另一個(gè)很有發(fā)展?jié)摿Φ难芯克悸肥牵瑢渭円越?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為標(biāo)尺和以社會(huì)經(jīng)濟(jì)綜合發(fā)展為標(biāo)尺的最優(yōu)政府規(guī)模進(jìn)行比較。2010年在《公共選擇》學(xué)刊發(fā)表的一篇論文獨(dú)辟蹊徑，以稅負(fù)占GDP的比重為度量指標(biāo)，對(duì)23個(gè)OECD國(guó)家的最優(yōu)政府規(guī)模進(jìn)行了研究。該文發(fā)現(xiàn)，如果僅以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為目標(biāo)，在控制了初始收入水平、經(jīng)濟(jì)開放度、國(guó)家大小、人口密度和城市化之后，這些國(guó)家的平均最優(yōu)政府規(guī)模應(yīng)為GDP的41.2%，而其實(shí)際規(guī)模比最優(yōu)值多了3.7%，其中，意大利政府最為臃腫，多了10.2%；但如果超越“GDP主義”，將收入分配、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、機(jī)會(huì)均等、法治維護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等多重政府職能納入政府的目標(biāo)函數(shù)，那么最優(yōu)政府規(guī)模比單純考慮經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)時(shí)僅微增了1%，為42.2%。在此情形下，所考察國(guó)家實(shí)際的政府規(guī)模平均應(yīng)該降低2.1%，其中，意大利的政府規(guī)模比最優(yōu)值高出了9.2%。

(三)政府施政效率與最優(yōu)政府規(guī)模

另一個(gè)重要問題在于，政府規(guī)模是否達(dá)致最優(yōu)，顯然與政府施政效率乃至整個(gè)公共部門公共服務(wù)提供的效率有關(guān)。因此，要考察最優(yōu)政府規(guī)模，還必須在度量政府施政和公共部門績(jī)效方面下一番功夫。

可是，這項(xiàng)研究任務(wù)的挑戰(zhàn)性在于，無論是政府施政還是公共服務(wù)提供都具有多維性。早在1959年，公共財(cái)政學(xué)的奠基人馬斯格雷夫就提出政府有三大任務(wù)：(1)提升資源配置的效率；(2)保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定；(3)進(jìn)行收入再分配。前兩者均與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有關(guān)，而后者則是為了促進(jìn)社會(huì)公平。后來，為了更好地度量政府施政的績(jī)效效率，坦齊和舒克內(nèi)希特與另一位學(xué)者合作，在馬斯格雷夫政府三個(gè)任務(wù)的基礎(chǔ)上，增添了四個(gè)新指標(biāo)，稱之為“機(jī)會(huì)指標(biāo)”，包括行政、教育、衛(wèi)生和公共基礎(chǔ)設(shè)施的提供水平和質(zhì)量，以衡量政府推進(jìn)法治并促進(jìn)機(jī)會(huì)均等的表現(xiàn)，發(fā)展出有關(guān)政府施政效率的研究思路。在此基礎(chǔ)上，后續(xù)的研究進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)，對(duì)于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)來說，并非政府規(guī)模的大小至關(guān)重要，而且政府效率也至關(guān)重要，因此研究的焦點(diǎn)發(fā)生了轉(zhuǎn)移，即從最優(yōu)政府規(guī)模轉(zhuǎn)移到最優(yōu)政府規(guī)模—效率結(jié)(the size-efficiency nexus)。

四、結(jié)語

關(guān)于最優(yōu)政府規(guī)模的探究，對(duì)于公共預(yù)算的制訂和政府施政的優(yōu)化無疑有著重要的作用。有關(guān)大政府—小政府的爭(zhēng)論，無論是就事實(shí)認(rèn)定還是就政策意義而言，都必須基于對(duì)最優(yōu)政府規(guī)模的實(shí)證研究結(jié)果，否則只能淪為滔滔不絕的意識(shí)形態(tài)論戰(zhàn)。然而，迄今為止，國(guó)際學(xué)術(shù)界有關(guān)最優(yōu)政府規(guī)模的研究結(jié)果卻存在著不穩(wěn)定性，因此對(duì)于時(shí)常爆發(fā)的大政府—小政府之爭(zhēng)，無法提供確鑿的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)。造成這種不穩(wěn)定性的根源，總結(jié)起來，有如下四個(gè)方面。

第一，政府職能具有多重性。從分析的角度，政府職能可分為經(jīng)濟(jì)性職能和社會(huì)性職能兩種，即維持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和促進(jìn)社會(huì)發(fā)展。因此，政府目標(biāo)不同，相關(guān)研究就可分為三類，即維持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的最優(yōu)政府規(guī)模、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的最優(yōu)政府規(guī)模和推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的最優(yōu)政府規(guī)模。如果僅以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為目標(biāo)來考察最優(yōu)政府規(guī)模，就會(huì)忽略政府在社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域的角度，也無助于社會(huì)政策支出的優(yōu)化。

第二，關(guān)于最優(yōu)政府規(guī)模的理論模型建構(gòu)尚存在著不足。有關(guān)維持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的最優(yōu)政府規(guī)模，著名宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)家巴羅早在20世紀(jì)90年代初就建立了模型，之后這一模型得到了發(fā)展和完善，從而使得以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為標(biāo)尺的最優(yōu)政府規(guī)模研究有了相對(duì)堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)?？墒?，對(duì)于社會(huì)發(fā)展來說，類似的理論模型建構(gòu)極為不足，由此也導(dǎo)致相關(guān)分析處于碎片化的境況，尤其是對(duì)于社會(huì)政策來說，究竟政府最優(yōu)民生支出的區(qū)間何在，依然是一個(gè)未解之謎。

第三，關(guān)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的度量相對(duì)穩(wěn)定，這使得有關(guān)維持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的最優(yōu)政府規(guī)模研究相對(duì)穩(wěn)健。但隨著各種經(jīng)過調(diào)整之后的指標(biāo)(如綠色GDP、可持續(xù)性增長(zhǎng)指數(shù)、包容性增長(zhǎng)指數(shù))出現(xiàn)之后，以這些新指標(biāo)為標(biāo)尺的最優(yōu)政府規(guī)模研究尚未出現(xiàn)。與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的度量相比，社會(huì)發(fā)展水平的度量極具多樣性，而且社會(huì)發(fā)展諸維度的度量方法也處在完善改進(jìn)的過程之中，這就為研究促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的最優(yōu)政府規(guī)模，形成了很大的挑戰(zhàn)。

第四，最優(yōu)政府規(guī)模的研究需要將政府施政的效率和公共服務(wù)的績(jī)效納入分析框架之中。由于政府職能很多，公共服務(wù)的種類也很多，因此政府施政效率的研究，一方面需要理論化，另一方面也需要向諸多社會(huì)政策領(lǐng)域細(xì)致化?？墒?，這兩個(gè)領(lǐng)域的相關(guān)研究正處于方興未艾的階段，無論在老齡化還是在細(xì)致化方面都不成熟，因此也對(duì)有關(guān)最優(yōu)政府規(guī)模的研究造成了不小的困難。

然而，正是上述有所不足或方興未艾的領(lǐng)域才是學(xué)術(shù)創(chuàng)新的熱土。只有夯實(shí)實(shí)證研究的基礎(chǔ)，有關(guān)大政府—小政府的爭(zhēng)論才能走向“去意識(shí)形態(tài)化”。隨著中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)日益受到重視，諸多統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的可獲得性大大提高，中國(guó)學(xué)術(shù)界完全可以在借鑒國(guó)際學(xué)界已有研究成果的基礎(chǔ)上，在最優(yōu)政府規(guī)模的研究領(lǐng)域進(jìn)行創(chuàng)新。這無論是對(duì)于學(xué)術(shù)探索的深入，還是對(duì)于國(guó)家治理水平的提升都具有重要的意義。

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[責(zé)任編輯：房宏琳]

中圖分類號(hào)：F061；D630

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1002-462X(2016)01-0085-07

作者簡(jiǎn)介：顧昕(1963—)，男，教授，博士生導(dǎo)師，北京大學(xué)國(guó)家治理協(xié)同創(chuàng)新中心高級(jí)研究員，從事社會(huì)政策、非營(yíng)利組織、勞動(dòng)關(guān)系等研究。

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“中國(guó)特色現(xiàn)代社會(huì)福利制度框架設(shè)計(jì)研究”(15ZDA050)；北京大學(xué)、復(fù)旦大學(xué)、吉林大學(xué)、中山大學(xué)、財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所國(guó)家治理協(xié)同創(chuàng)新中心項(xiàng)目的階段性研究成果

收稿日期：2015-12-01

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