農(nóng)村留守兒童權(quán)益保障與關(guān)愛(ài)服務(wù)體系建設(shè)

◆李方芳

農(nóng)村留守兒童是伴隨著我國(guó)工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加速推進(jìn)，在大批農(nóng)村青壯年剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移的過(guò)程中產(chǎn)生的一類(lèi)特殊人群。

當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村留守兒童在成長(zhǎng)監(jiān)護(hù)、學(xué)習(xí)教育和心理情感等方面，不同程度存在著生活失管、學(xué)業(yè)失教、行為失控、道德失范、心理失衡等現(xiàn)象，不僅制約其身心發(fā)展，同時(shí)也增加了未成年人犯罪的幾率，影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展。因此，必須切實(shí)保障和維護(hù)農(nóng)村留守兒童的合法權(quán)益，加強(qiáng)關(guān)愛(ài)服務(wù)體系建設(shè)。

一、農(nóng)村留守兒童權(quán)益缺失的表現(xiàn)

(一)監(jiān)護(hù)功能弱化帶來(lái)的生命安全隱患。受制于社會(huì)壓力和經(jīng)濟(jì)條件的影響，大多數(shù)外出務(wù)工的農(nóng)村父母唯有把孩子留在農(nóng)村，將監(jiān)護(hù)和撫育功能轉(zhuǎn)嫁到祖父母或其他臨時(shí)監(jiān)護(hù)人身上。由于年齡、體力、自身能力素質(zhì)等條件的限制，非父母的監(jiān)護(hù)人普遍存在心有余而力不足、疏于監(jiān)管、安全教育缺位等問(wèn)題，增加了農(nóng)村留守兒童的成長(zhǎng)風(fēng)險(xiǎn)和安全隱患。一方面，表現(xiàn)為燒傷、燙傷、觸電、突發(fā)急病、交通意外等事故的幾率增大。近幾年全國(guó)每年約有1.6萬(wàn)名中小學(xué)生非正常死亡，平均每天有44名學(xué)生死于安全事故、食物中毒、溺水等，而受害者中農(nóng)村留守兒童占多數(shù)。另一方面，由于缺乏有效監(jiān)護(hù)，加上安全意識(shí)欠缺、對(duì)突發(fā)性災(zāi)難應(yīng)變自救能力差，農(nóng)村留守兒童還極易成為不法侵害的對(duì)象，表現(xiàn)為:被脅迫、被敲詐、被毆打、被虐待、被拐賣(mài)等等，特別是近幾年農(nóng)村留守女童受猥褻、受侵害的事件屢見(jiàn)不鮮，發(fā)生率持續(xù)上升。

(二)監(jiān)管能力限制導(dǎo)致的教育發(fā)展困境。對(duì)正處在智力發(fā)展和行為培養(yǎng)黃金時(shí)期的留守兒童而言，因年齡和心智的限制，大多數(shù)學(xué)生的自覺(jué)性不強(qiáng)，自律意識(shí)不夠。與父母長(zhǎng)期分離，缺乏嚴(yán)格監(jiān)管和道德約束，加上隔代或他人監(jiān)護(hù)存在的文化水平低、縱容溺愛(ài)、放任自流等弊端，使得農(nóng)村留守兒童更易出現(xiàn)學(xué)業(yè)和行為的偏差。再加上農(nóng)村整體教育水平偏低，教育資源有限，特別是現(xiàn)今許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校合并之后，班上留守學(xué)生人數(shù)眾多，師資力量不足，學(xué)校與家長(zhǎng)的溝通滯后、渠道不暢，使得留守兒童許多問(wèn)題沒(méi)能及早發(fā)現(xiàn)并糾正，在學(xué)習(xí)上表現(xiàn)為消極被動(dòng)、成績(jī)滯后、遲到早退、逃課甚至輟學(xué)，在道德紀(jì)律方面，重物質(zhì)滿(mǎn)足輕道德評(píng)價(jià)、違紀(jì)違規(guī)、不服管教，沉迷網(wǎng)絡(luò)、拉幫結(jié)派甚至賭博吸毒，走上違法犯罪的道路。

(三)情感溝通缺失引發(fā)的心理健康問(wèn)題。與正常家庭的孩子相比，絕大多數(shù)農(nóng)村留守兒童缺乏父母持續(xù)的關(guān)注和及時(shí)的心靈撫慰、疏導(dǎo)，長(zhǎng)此以往，部分農(nóng)村留守兒童變得精神壓抑，自閉內(nèi)向，自卑感較強(qiáng)而自信心不足，在學(xué)習(xí)和社會(huì)交往中易被忽視或受歧視。少部分農(nóng)村留守兒童還承受著經(jīng)濟(jì)上和精神上的“雙重貧困”，父母迫于生計(jì)的外出，加上農(nóng)村艱苦的物質(zhì)條件，使得他們過(guò)早、過(guò)多地體會(huì)到生活的不易，遇到問(wèn)題和挫折，易生負(fù)面消極情緒，并誘發(fā)仇富、嫉妒、偏激等錯(cuò)誤思想或報(bào)復(fù)行為，進(jìn)而因此誤入歧途。

二、農(nóng)村留守兒童權(quán)益保障不力的原因

(一)政策法規(guī)及制度保障的不足。一直以來(lái)，我國(guó)重點(diǎn)保障的是那些被遺棄、被虐待的孤殘兒童，以及貧困、失足、精神疾患的青少年，卻長(zhǎng)期忽視或未加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村留守兒童福利的關(guān)注。雖然近些年農(nóng)村留守兒童的問(wèn)題越來(lái)越受到重視，生存發(fā)展的權(quán)利以及平等受教育權(quán)利，在有關(guān)的政策層面越來(lái)越多呈現(xiàn)，但是，我國(guó)仍然缺乏全面的、專(zhuān)門(mén)針對(duì)農(nóng)村留守兒童權(quán)利保障的立法和規(guī)范。各地政府極少出臺(tái)農(nóng)村留守兒童權(quán)益保護(hù)方面的法規(guī)和條例，現(xiàn)有的制度又過(guò)于空洞和原則化，很多規(guī)章僅僅停留在文件和口號(hào)上，致使對(duì)農(nóng)村留守兒童的關(guān)愛(ài)和管理成為一項(xiàng)“慈善事業(yè)”——主要依靠良心和道德，而缺乏制度規(guī)范和約束，缺少制度支持與激勵(lì)。實(shí)踐中部分地方政府管理人員以此為借口推卸相關(guān)的教育、監(jiān)護(hù)責(zé)任，制約了留守兒童權(quán)益保障的范圍和關(guān)愛(ài)扶助力度。

(二)組織資源與財(cái)政投入的匱乏。從組織層面看，目前兒童的福利保障職責(zé)分散于各有關(guān)職能部門(mén)，其中專(zhuān)門(mén)針對(duì)農(nóng)村留守兒童的福利機(jī)構(gòu)和組織更是稀缺。雖然早在2006年我國(guó)就成立了由全國(guó)婦聯(lián)等12個(gè)部門(mén)共同組成的農(nóng)村留守兒童專(zhuān)題工作組，但是目前大多數(shù)地方政府仍未組建相應(yīng)的工作專(zhuān)班。由于婦聯(lián)工作職能的局限性，加上地方政府協(xié)同的滯后性，造成了“大家都在管，但誰(shuí)也管不好”的“主體失真”尷尬局面。另外，我國(guó)長(zhǎng)期城鄉(xiāng)不均衡的二元發(fā)展模式以及“先東部、后中西部”的發(fā)展戰(zhàn)略，導(dǎo)致中西部地區(qū)尤其是農(nóng)村財(cái)政預(yù)算緊缺，涉及到農(nóng)村留守兒童權(quán)益保障方面的資金投入更是有限，農(nóng)村公共產(chǎn)品如寄宿制學(xué)校、衛(wèi)生醫(yī)療、福利保障等供給數(shù)量不足、條件落后，客觀上導(dǎo)致地方政府管理農(nóng)村留守兒童問(wèn)題時(shí)存在“巧婦難為無(wú)米之炊”的短板和不足。

三、農(nóng)村留守兒童關(guān)愛(ài)服務(wù)體系的構(gòu)建

(一)增強(qiáng)政策法規(guī)引導(dǎo)和資金投入力度。政府應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到，做好農(nóng)村留守兒童工作是實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義法治國(guó)家的內(nèi)在需要，是建設(shè)人力資源強(qiáng)國(guó)的基礎(chǔ)工程。要在全社會(huì)宣傳并確認(rèn)農(nóng)村留守兒童應(yīng)享有的生存、發(fā)展、平等、教育等權(quán)利，進(jìn)一步營(yíng)造關(guān)愛(ài)農(nóng)村留守兒童的輿論氛圍；要加快改革弱化乃至取消與戶(hù)籍相聯(lián)系的城鄉(xiāng)隔離的各種制度，拆除就業(yè)、醫(yī)療、住房、教育等制度壁壘，引導(dǎo)農(nóng)村富余勞動(dòng)力在城鄉(xiāng)間的有序流動(dòng)；要進(jìn)一步完善《未成年人保護(hù)法》、《義務(wù)教育法》、《兒童發(fā)展綱要》等法律法規(guī)，增加維護(hù)農(nóng)村留守兒童權(quán)利的相關(guān)內(nèi)容，細(xì)化和明確具體的實(shí)施細(xì)則；地方政府要把農(nóng)村留守兒童工作納入地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民生改善的總體規(guī)劃中，相關(guān)職能部門(mén)要針對(duì)農(nóng)村留守兒童的監(jiān)管、教育和安全保護(hù)等工作出臺(tái)相應(yīng)的法律和政策措施。另外，政府要針對(duì)農(nóng)村留守兒童進(jìn)行專(zhuān)門(mén)的財(cái)政立項(xiàng)，尤其是要?jiǎng)潛軐?zhuān)項(xiàng)資金完善農(nóng)村寄宿制學(xué)校及托管機(jī)構(gòu)建設(shè)，加強(qiáng)農(nóng)村中小學(xué)衛(wèi)生保健和疾病防治設(shè)施建設(shè)；要補(bǔ)貼鼓勵(lì)非政府組織參與，通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式，鼓勵(lì)民間資本、社會(huì)組織、愛(ài)心企業(yè)在興辦代理托管、監(jiān)護(hù)服務(wù)、文化補(bǔ)習(xí)、興趣娛樂(lè)等方面發(fā)揮積極作用，為農(nóng)村留守兒童的身心健康與學(xué)習(xí)生活提供更豐富的產(chǎn)品選擇和更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)項(xiàng)目。

(二)培育社區(qū)教育監(jiān)護(hù)及關(guān)愛(ài)服務(wù)組織。要發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主導(dǎo)作用，依托社區(qū)的人際網(wǎng)絡(luò)，整合學(xué)校、醫(yī)院、共青團(tuán)組織、婦聯(lián)、派出所等社會(huì)資源，培育立體的社區(qū)教育監(jiān)護(hù)及關(guān)愛(ài)服務(wù)組織。如湖北宜昌遠(yuǎn)安縣的“陽(yáng)光家園”，就是先成立以分管共青團(tuán)工作的領(lǐng)導(dǎo)為組長(zhǎng)，大學(xué)生村官、村團(tuán)支部書(shū)記為成員的領(lǐng)導(dǎo)小組，然后各成員單位通過(guò)不同渠道、以不同方式對(duì)農(nóng)村留守兒童進(jìn)行關(guān)愛(ài)幫扶:民政局將更多的困難救助計(jì)劃指標(biāo)用于救助有留守兒童的困難家庭；司法局整合法律工作者資源，廣泛為留守兒童開(kāi)展權(quán)益維護(hù)和行為矯正等服務(wù)；教育局在全縣中小學(xué)全面開(kāi)通親情電話和心靈工作室；與省內(nèi)高校對(duì)接開(kāi)展志愿者支教服務(wù)活動(dòng)；在全縣基層綜治維穩(wěn)工作人員、青少年工作者和部分黨政干部中培養(yǎng)發(fā)展心理咨詢(xún)師；引進(jìn)專(zhuān)業(yè)醫(yī)院醫(yī)師為農(nóng)村留守兒童送來(lái)常備藥箱，并定期進(jìn)行免費(fèi)體檢和常用衛(wèi)生知識(shí)教育。“陽(yáng)光家園”模式投入資源少，但整合資源力度大，保障機(jī)制健全，對(duì)于更好地推動(dòng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛(ài)服務(wù)體系建設(shè)具有一定的參考價(jià)值。

(三)發(fā)揮校園教育和監(jiān)護(hù)的重要作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校要充分行使其教育、監(jiān)護(hù)的核心職責(zé)，將農(nóng)村留守兒童作為一個(gè)重點(diǎn)專(zhuān)項(xiàng)來(lái)抓。要加強(qiáng)組織管理保障，組建由校長(zhǎng)總抓、德育主任分管、班主任負(fù)責(zé)、全體任課教師共同參與的農(nóng)村留守兒童教育管理骨干隊(duì)伍；要完善“家長(zhǎng)—學(xué)校”雙向聯(lián)絡(luò)制度，健全“農(nóng)村留守兒童信息管理系統(tǒng)”，安排專(zhuān)人與留守兒童的父母進(jìn)行定期的溝通、交流，及時(shí)記載和反饋留守兒童的學(xué)習(xí)、生活與心理狀況；要注重師資力量培訓(xùn)，在提高教學(xué)水平提升教學(xué)質(zhì)量的同時(shí)，還必須對(duì)教師實(shí)施針對(duì)性的培訓(xùn)，以便給農(nóng)村留守兒童普及基本的生活常識(shí)、生理衛(wèi)生知識(shí)、心理健康知識(shí)，傳授人身安全與自我保護(hù)等技能；要提升后勤服務(wù)水平，加強(qiáng)和改善農(nóng)村寄宿制學(xué)校的硬件設(shè)施，優(yōu)化校園及周邊環(huán)境，切實(shí)消除食品及人身安全隱患，對(duì)于自理性較差的農(nóng)村寄宿學(xué)生，學(xué)校應(yīng)配備專(zhuān)門(mén)的生活教師和心理輔導(dǎo)老師；要強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村留守兒童的親情管理，豐富校園文化，切實(shí)開(kāi)展愛(ài)心教育、感恩教育、安全教育及法治教育等專(zhuān)題活動(dòng)，實(shí)行教職工結(jié)對(duì)幫扶農(nóng)村留守兒童制度，滿(mǎn)足農(nóng)村留守兒童對(duì)學(xué)校的歸屬感和幸福感，營(yíng)造有利于農(nóng)村留守兒童健康成長(zhǎng)的校園人文關(guān)懷氛圍。