我國(guó)金融監(jiān)管體制改革的法律考量*

陳振云

我國(guó)金融監(jiān)管體制改革的法律考量*

陳振云

2015年6月中旬以來(lái)股市劇烈動(dòng)蕩，銀行間市場(chǎng)和外匯市場(chǎng)波動(dòng)異常，e租寶事件和泛亞事件等非法金融業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷暴露，分業(yè)監(jiān)管體制的有效性備受關(guān)注。因此，當(dāng)務(wù)之急是重新梳理和借鑒全球發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的金融監(jiān)管體制改革的主流做法，結(jié)合中國(guó)實(shí)際情況，構(gòu)建新的金融監(jiān)管框架。

分業(yè)監(jiān)管金融監(jiān)管體制宏觀審慎監(jiān)管監(jiān)管協(xié)調(diào)

自2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)以來(lái)，中國(guó)的金融結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變化，“影子銀行”體系迅猛發(fā)展，其中互聯(lián)網(wǎng)金融近年來(lái)蓬勃發(fā)展。在金融創(chuàng)新和互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展背景下，原有的行業(yè)界限越來(lái)越模糊，宏觀金融體系越來(lái)越脆弱。無(wú)論是2015年6月中旬以來(lái)股市暴跌，還是去年年末發(fā)生的e租寶以及泛亞等非法融資事件，雖未引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，但在整個(gè)事件過(guò)程中暴露出的一些金融監(jiān)管體制方面的問(wèn)題和不足，也在客觀上要求對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行改革。因此，這也需要重新梳理國(guó)際金融監(jiān)管體制改革的動(dòng)向和趨勢(shì)，結(jié)合中國(guó)實(shí)際情況，探索出一條既有利于釋放金融活力，又有利于維護(hù)金融安全的金融監(jiān)管改革道路。

一、現(xiàn)行“一行三會(huì)”金融監(jiān)管體制的缺陷與不足

目前，我國(guó)依據(jù)《商業(yè)銀行法》、《證券法》、《保險(xiǎn)法》和《銀行業(yè)監(jiān)管法》的規(guī)定，采用了分業(yè)監(jiān)管的金融監(jiān)管體制，即按照金融機(jī)構(gòu)牌照和法律屬性，分別設(shè)立銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)以及保監(jiān)會(huì)分別對(duì)銀行、證券、保險(xiǎn)這三大核心金融領(lǐng)域?qū)嵤┍O(jiān)管。中國(guó)人民銀行則根據(jù)2003年12月修改的《中華人民共和國(guó)人民銀行法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《人民銀行法》）主要負(fù)責(zé)貨幣政策制定與執(zhí)行、維護(hù)金融穩(wěn)定和提供金融服務(wù)三個(gè)方面，基本不承擔(dān)監(jiān)管職能。現(xiàn)有的“一行三會(huì)”金融監(jiān)管體制在過(guò)去對(duì)于規(guī)范金融市場(chǎng)的秩序，防范金融風(fēng)險(xiǎn)以及保障金融業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展，發(fā)揮了重要作用。不可忽視地是，面對(duì)近年來(lái)中國(guó)金融業(yè)明顯加快的市場(chǎng)化、混業(yè)化以及國(guó)際化的步伐，現(xiàn)有金融監(jiān)管體制已經(jīng)明顯力不從心。其主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

一是監(jiān)管理念落后，協(xié)調(diào)機(jī)制不暢。我國(guó)金融業(yè)的現(xiàn)狀是分業(yè)經(jīng)營(yíng)，分業(yè)監(jiān)管，其目的是為了更好地防范金融風(fēng)險(xiǎn)，提高監(jiān)管地專(zhuān)業(yè)性和效率。然而，隨著金融領(lǐng)域的改革越來(lái)越深入以及四大國(guó)有商業(yè)銀行的成功上市，商業(yè)銀行開(kāi)始追逐利潤(rùn)。一些大型商業(yè)銀行和金融控股集團(tuán)，譬如光大、中信、平安集團(tuán)，還有像中國(guó)銀行股份有限公司、中國(guó)建設(shè)銀行股份有限公司以及中國(guó)工商銀行股份有限公司，利用其雄厚資金將經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域由原先的銀行業(yè)務(wù)擴(kuò)大到證券、保險(xiǎn)等領(lǐng)域，形成混業(yè)經(jīng)營(yíng)的趨勢(shì)。面對(duì)來(lái)勢(shì)洶洶的混業(yè)經(jīng)營(yíng)的大趨勢(shì)，長(zhǎng)期以來(lái)占據(jù)金融監(jiān)管體制的流行理念“誰(shuí)家的孩子誰(shuí)抱走”、“鐵路警察各管一段”，這種封建割據(jù)邏輯導(dǎo)致在具體實(shí)踐上一行三會(huì)在各自監(jiān)管領(lǐng)域各管各的，信息交流不充分，缺乏交叉性業(yè)務(wù)監(jiān)管，對(duì)于尚未界定的風(fēng)險(xiǎn)能不管就不管，從而在客觀上縱容了像傘形信托、云南泛亞交易所等各類(lèi)地方性資產(chǎn)交易平臺(tái)，以及所謂“互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新”的e租寶等各類(lèi)非法集資不斷涌現(xiàn)。在行政級(jí)別上，一行三會(huì)之間均為平行級(jí)別機(jī)構(gòu)，且都對(duì)國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)，容易產(chǎn)生監(jiān)管推諉的現(xiàn)象。早在2003年9月，三會(huì)正式通過(guò)并簽署了金融監(jiān)管方面分工合作的備忘錄，意在加強(qiáng)三會(huì)之間的信息溝通于協(xié)調(diào)，明確職責(zé)，提高監(jiān)管效率。［1］此次聯(lián)席會(huì)議卻將中國(guó)人民銀行排除在外。2013年8月，國(guó)務(wù)院正式發(fā)文同意建立由央行牽頭的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會(huì)議制度，通過(guò)定期或非定期召開(kāi)會(huì)議的方式討論跨部門(mén)金融監(jiān)管的議題。但是，值得注意的是：聯(lián)席會(huì)議是一種缺乏法律約束力的松散的協(xié)調(diào)機(jī)制。在現(xiàn)行的行政體制下，一行三會(huì)同為“部級(jí)”單位地位相當(dāng)，又缺乏適當(dāng)?shù)奈有约皩?duì)監(jiān)管者的激勵(lì)措施，加上《人民銀行法》也沒(méi)有授權(quán)央行對(duì)金融監(jiān)管進(jìn)行總體協(xié)調(diào)的工作，容易發(fā)生議而不決的現(xiàn)象，以至于各監(jiān)管部門(mén)之間的信息互通機(jī)制難以形成。［2］在綜合化經(jīng)營(yíng)和金融不斷創(chuàng)新的大背景下，分業(yè)監(jiān)管模式難以避免監(jiān)管重疊、監(jiān)管真空、監(jiān)管尋租以及監(jiān)管套利等問(wèn)題，這給予被監(jiān)管者規(guī)避監(jiān)管法律的機(jī)會(huì)，從而把市場(chǎng)投資者和債權(quán)人推向了無(wú)法估量的危險(xiǎn)境地。［3］

二是弱化了人民銀行金融監(jiān)管職能。2003年，“我國(guó)基于中央銀行監(jiān)管職能與貨幣制定與實(shí)施職能存在一定矛盾，相互削弱獨(dú)立性，而且兩種職能集于一身，不利于監(jiān)管責(zé)任的劃分，不利于提高監(jiān)管的效率等原因，2003年成立銀監(jiān)會(huì)，剝離了中央銀行的金融監(jiān)管職能，將其定位為金融宏觀調(diào)控機(jī)關(guān)。”［4］由此，我國(guó)順應(yīng)了當(dāng)時(shí)的世界潮流，實(shí)施了金融監(jiān)管的“去央行化”。這種金融監(jiān)管的“去央行化”現(xiàn)象導(dǎo)致責(zé)任分割，實(shí)踐證明，無(wú)論是1999年的四家國(guó)有資產(chǎn)管理公司的建立，2005年開(kāi)始的國(guó)有銀行股份制改革，還是2015年救市，央行最后貸款人的職能始終發(fā)揮著重要作用。但是，央行卻不得不面對(duì)這樣一個(gè)尷尬境地：在不知情或不可控的情況下對(duì)事前事中監(jiān)管負(fù)責(zé)。［5］這種權(quán)責(zé)不對(duì)稱(chēng)的體制弊端易在金融監(jiān)管和救助過(guò)程中產(chǎn)生嚴(yán)重的道德風(fēng)險(xiǎn)隱患。隨著中國(guó)金融結(jié)構(gòu)的變化，流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)占系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的比重不斷上升。中央銀行作為金融體系的最后貸款人，在防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)中發(fā)揮者決定性作用，將央行排除在金融監(jiān)管體系之外明顯與其地位與作用不符。［6］因此，我國(guó)現(xiàn)行分業(yè)監(jiān)管模式，將央行排除在金融監(jiān)管體系之外，勢(shì)必會(huì)大幅降低金融監(jiān)管的有效性。

三是分業(yè)監(jiān)管導(dǎo)致金融市場(chǎng)人為分割，容易造成監(jiān)管套利和尋租空間，阻礙金融資源分配的效率。以債券市場(chǎng)為例，中國(guó)人民銀行、國(guó)家發(fā)改委以及證監(jiān)會(huì)對(duì)企業(yè)類(lèi)債券市場(chǎng)發(fā)行進(jìn)行監(jiān)管。同一類(lèi)型的債券分別由三家不同的監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，容易導(dǎo)致監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不一、市場(chǎng)混亂以及監(jiān)管套利。

四是分業(yè)監(jiān)管體制造成了金融基礎(chǔ)設(shè)施的割裂分散，妨礙了監(jiān)管信息的可得性和完整性。金融基礎(chǔ)設(shè)施是金融市場(chǎng)有效健康運(yùn)行的保障，而實(shí)施有效的宏觀調(diào)控和金融監(jiān)管的先決條件則是統(tǒng)一共享的金融業(yè)綜合統(tǒng)計(jì)體系和中央金融監(jiān)管大數(shù)據(jù)平臺(tái)。［7］在現(xiàn)行分業(yè)監(jiān)管體制下，金融基礎(chǔ)設(shè)施被人為割裂分散且金融統(tǒng)計(jì)制度無(wú)法有效整合，從而導(dǎo)致在綜合經(jīng)營(yíng)大背景下嚴(yán)重阻礙了獲取監(jiān)管信息的可得性和完整性。在實(shí)踐中，監(jiān)管遲鈍的重要原因是各監(jiān)管部門(mén)獨(dú)自發(fā)展登記結(jié)算等金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施，相互之間信息封鎖，因此不能獲得統(tǒng)一的監(jiān)管信息數(shù)據(jù)。

二、后危機(jī)時(shí)代全球金融監(jiān)管改革的新趨勢(shì)

2008年全球金融危機(jī)中，無(wú)論是功能監(jiān)管模式的美國(guó)，還是綜合監(jiān)管模式的英國(guó)，金融監(jiān)管體系在識(shí)別和防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)上均遭受到巨大打擊。［8］國(guó)際金融危機(jī)后，各國(guó)充分認(rèn)識(shí)到分業(yè)監(jiān)管體制的缺陷以及“去央行化”的綜合監(jiān)管模式的漏洞，痛定思痛徹底改革原有監(jiān)管體制。以美國(guó)和英國(guó)為代表，由原先的多邊監(jiān)管向“雙峰”監(jiān)管甚至是一元的統(tǒng)一監(jiān)管轉(zhuǎn)變，不約而同地強(qiáng)化了中央銀行在宏觀審慎政策框架中的主導(dǎo)地位以及監(jiān)管職責(zé)。［9］

（一）美國(guó)

20世紀(jì)90年代中葉開(kāi)始，世界主要金融大國(guó)由傳統(tǒng)的分業(yè)經(jīng)營(yíng)向混合經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變。美國(guó)作為全球金融霸主，為了應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)要求放棄對(duì)混業(yè)經(jīng)營(yíng)限制的呼聲，國(guó)會(huì)于1999年通過(guò)了《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》，正式結(jié)束了長(zhǎng)達(dá)66年的金融分業(yè)史，從而走向?qū)嵭谢鞓I(yè)經(jīng)營(yíng)之路。［10］法案頒布之后，美國(guó)金融監(jiān)管格局也隨之發(fā)生了變化，形成了以功能監(jiān)管為主，兼具行業(yè)監(jiān)管的新的監(jiān)管模式。其特征表現(xiàn)為在縱向上是美國(guó)聯(lián)邦和州政府雙重監(jiān)管，在橫向上則是美聯(lián)儲(chǔ)、貨幣監(jiān)理署、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司、證券交易委員會(huì)、商品期貨交易委員會(huì)、儲(chǔ)蓄管理局以及信用合作社管理局等七家負(fù)有具體監(jiān)管職責(zé)的部門(mén)。

這種傘形監(jiān)管模式對(duì)傳統(tǒng)的分業(yè)經(jīng)營(yíng)是有效的。然而，次貸危機(jī)卻集中暴露了美國(guó)金融監(jiān)管體系無(wú)法有效地對(duì)高度混業(yè)經(jīng)營(yíng)的金融市場(chǎng)的監(jiān)管，也凸顯了該體系缺乏化解潛在風(fēng)險(xiǎn)的能力。其不足主要表現(xiàn)在：對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的缺失，監(jiān)管重復(fù)和監(jiān)管漏洞，監(jiān)管協(xié)調(diào)不足與監(jiān)管職權(quán)受限，“大而不倒”問(wèn)題突出，以及對(duì)金融消費(fèi)者和投資者保護(hù)不力等。［11］2010年7月，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《多德-弗蘭克華爾街改革和消費(fèi)者保護(hù)法案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《多德-弗蘭克法案》）對(duì)原有的金融監(jiān)管框架進(jìn)行了修正和補(bǔ)充。［12］

一是為了解決多邊監(jiān)管下的監(jiān)管空白和監(jiān)管重疊的問(wèn)題，根據(jù)《多德-弗蘭克法案》，設(shè)立了金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)（Financial Stability Oversight Council， 以下簡(jiǎn)稱(chēng)FSOC），主要職責(zé)是識(shí)別和應(yīng)對(duì)威脅金融穩(wěn)定的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。［13］FSOC下設(shè)的非銀行金融機(jī)構(gòu)認(rèn)定委員會(huì)有權(quán)決定哪幾家非銀行金融機(jī)構(gòu)應(yīng)被美聯(lián)儲(chǔ)確定為系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)而接受其監(jiān)管。［14］如果得到2/3 FSOC成員的投票通過(guò)，即可批準(zhǔn)美聯(lián)儲(chǔ)對(duì)超大復(fù)雜的金融機(jī)構(gòu)依法強(qiáng)制分拆或剝離其資產(chǎn)，以防范潛在的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。［15］

二是加大了美聯(lián)儲(chǔ)的監(jiān)管權(quán)限，同時(shí)也加強(qiáng)了對(duì)美聯(lián)儲(chǔ)權(quán)力的監(jiān)督和審計(jì)。一是《多德-弗蘭克法案》賦予了美聯(lián)儲(chǔ)更多的權(quán)力。這些權(quán)力包括：加強(qiáng)對(duì)資產(chǎn)超過(guò)500億美元的銀行控股公司和非銀行金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管；加大對(duì)系統(tǒng)性重要支付、交易和結(jié)算的監(jiān)管等。二是《多德-弗蘭克法案》明確規(guī)定了未來(lái)美聯(lián)儲(chǔ)的任何緊急貸款計(jì)劃必須事先獲得財(cái)政部的批準(zhǔn)，以防止美聯(lián)儲(chǔ)在次貸危機(jī)后“私自”救助AIG和貝爾斯登等瀕臨破產(chǎn)的金融機(jī)構(gòu)的類(lèi)似事件。該法案還規(guī)定了，美國(guó)審計(jì)署有權(quán)對(duì)美聯(lián)儲(chǔ)的緊急貸款進(jìn)行審計(jì)，并促使其加大透明度，以此規(guī)范美聯(lián)儲(chǔ)的金融監(jiān)管職能以及貨幣政策。［16］

三是建立了有序清算機(jī)制，以解決“大而不倒”現(xiàn)象?！抖嗟?弗蘭克法案》賦予了聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司和美聯(lián)儲(chǔ)共同負(fù)責(zé)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)處置，包括大型金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)清算，一旦聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司被任命為大型金融機(jī)構(gòu)的接管人，將控制清算程序的全過(guò)程。［17］

四是在美聯(lián)儲(chǔ)框架內(nèi)設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的消費(fèi)者金融保護(hù)局。其目的就是確保消費(fèi)者在購(gòu)買(mǎi)金融產(chǎn)品時(shí)能夠獲得清晰和準(zhǔn)確信息，不會(huì)受到隱蔽費(fèi)用、欺騙性條款和欺詐行為的損害。［18］

（二）英國(guó)

在2007年金融危機(jī)發(fā)生之前，英國(guó)采用了單一的監(jiān)管模式，即金融服務(wù)管理局統(tǒng)籌對(duì)所有金融機(jī)構(gòu)、金融市場(chǎng)和金融業(yè)行為的監(jiān)管。英格蘭銀行和財(cái)政部分別負(fù)責(zé)實(shí)施貨幣政策和金融監(jiān)管總體框架設(shè)計(jì)與相關(guān)立法。金融危機(jī)暴露了原有的監(jiān)管體制存在著重大缺陷，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是三大機(jī)構(gòu)缺乏有效的合作與交流，“諒解備忘錄”機(jī)制形同虛設(shè)，危機(jī)前沒(méi)有及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并采取相應(yīng)的措施，危機(jī)后缺乏高效的危機(jī)處置機(jī)制；二是缺乏宏觀審慎監(jiān)管以及跨行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防范能力。

針對(duì)上述在金融危機(jī)中暴露出來(lái)的問(wèn)題，英國(guó)政府依據(jù)《2012年金融服務(wù)法案》將原有的金融服務(wù)局分拆為金融行為管理局（Financial Conduct Authority，F(xiàn)CA）和審慎監(jiān)管局（Prudential Regulation Authority，PRA）。FCA主要負(fù)責(zé)PRA監(jiān)管范圍外的金融機(jī)構(gòu)的審慎監(jiān)管以及金融機(jī)構(gòu)行為監(jiān)管，而PRA作為英格蘭銀行的附屬機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)對(duì)銀行、保險(xiǎn)公司以及系統(tǒng)性重要投資公司的微觀審慎監(jiān)管。在英格蘭銀行理事會(huì)內(nèi)新成立的金融政策委員會(huì)（Financial Policy Committee， FPC）則負(fù)責(zé)宏觀審慎監(jiān)管，有權(quán)向FCA和PRA發(fā)出指令和建議，識(shí)別、監(jiān)測(cè)和控制系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)英國(guó)金融體系穩(wěn)定。英格蘭銀行被賦予直接對(duì)金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)施審慎以及與英格蘭銀行之間的協(xié)調(diào)。同時(shí)，建立多層次的協(xié)調(diào)機(jī)制，強(qiáng)化各監(jiān)管部門(mén)之間以及PRA、FCA、與FPC和英格蘭銀行之間的協(xié)調(diào)。改革之后，英國(guó)建立了宏觀審慎監(jiān)管框架，英格蘭銀行能夠集中貨幣政策制定、宏觀審慎監(jiān)管和微觀審慎監(jiān)管職能，從而避免了監(jiān)管重疊，解決了職責(zé)不清和監(jiān)管漏洞等問(wèn)題，有利于提高監(jiān)管效率，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和化解系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)一步鞏固了金融穩(wěn)定。

三、目前中國(guó)金融監(jiān)管改革的設(shè)想與建議

中國(guó)目前所實(shí)行的“一行三會(huì)”金融監(jiān)管體系是1997年第一次全國(guó)金融工作會(huì)議上基本確立的。隨著2003年《中華人民共和國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理法》正式頒布和銀監(jiān)會(huì)的成立，最終拉開(kāi)了中國(guó)分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管的序幕。2008年金融危機(jī)爆發(fā)之后，中國(guó)金融機(jī)構(gòu)和市場(chǎng)發(fā)生了巨大變化，混業(yè)經(jīng)營(yíng)越來(lái)越頻繁，影子銀行體系的逐步興起，這都給現(xiàn)行的“一行三會(huì)”金融監(jiān)管體系帶來(lái)巨大沖擊和挑戰(zhàn)。2015年股市震蕩給股民和市場(chǎng)帶來(lái)帶來(lái)巨大損失和波動(dòng)，而監(jiān)管部門(mén)的滯后反應(yīng)和“慢半拍”的危機(jī)防范以及處理能力，也暴露了現(xiàn)行“一行三會(huì)”金融監(jiān)管體系存在著重大缺陷與不足。

業(yè)界和學(xué)界關(guān)于改革現(xiàn)有金融監(jiān)管體系的呼聲越來(lái)越高，央行行長(zhǎng)周小川在2016年人大新聞發(fā)布會(huì)上也對(duì)此積極回應(yīng)，表示央行與相關(guān)部門(mén)正在研究當(dāng)中。但很多學(xué)者對(duì)此提出了自己的見(jiàn)解和看法，歸納起來(lái)大體上可以分為兩種：一是將“一行三會(huì)”合并成立一個(gè)統(tǒng)一的、超級(jí)大金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，從而避免監(jiān)管真空和監(jiān)管重疊，實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管；二是保持“一行三會(huì)”的前提下，構(gòu)建一個(gè)由央行為核心的大金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)施統(tǒng)籌監(jiān)管。中國(guó)未來(lái)的金融監(jiān)管改革路徑?jīng)]有必要完全照搬某個(gè)國(guó)家的監(jiān)管模式，因?yàn)槭澜缟蠜](méi)有一個(gè)完美的監(jiān)管體系，只有適合自己的監(jiān)管模式。決策層應(yīng)該根據(jù)我國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、歷史傳統(tǒng)、金融業(yè)規(guī)模和結(jié)構(gòu)、國(guó)民素質(zhì)、法治水平等因素綜合考量，走一條符合自身?xiàng)l件的金融監(jiān)管改革之路。

筆者就此問(wèn)題提出自己的設(shè)想與建議。首先，無(wú)論采用何種監(jiān)管體制，必須具備以下九種要素：一是法律必須明確界定監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管目標(biāo)，如果是多重目標(biāo)，應(yīng)該依據(jù)其重要性加以排序；二是該監(jiān)管體制必須確保金融機(jī)構(gòu)及其活動(dòng)被充分監(jiān)管，并且要考慮到監(jiān)管適度的問(wèn)題；三是該監(jiān)管體制必須建立一種對(duì)跨界風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行診斷、監(jiān)控和處置的機(jī)制；四是該監(jiān)管體制應(yīng)該具備靈活性、適應(yīng)性以及前瞻性，可以隨時(shí)應(yīng)對(duì)金融創(chuàng)新和市場(chǎng)變化，評(píng)估金融體系可能遭遇的風(fēng)險(xiǎn)；五是該監(jiān)管體制應(yīng)該減少監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的職責(zé)重疊，實(shí)現(xiàn)有效地監(jiān)管金融服務(wù)；六是該監(jiān)管體制應(yīng)該保證對(duì)消費(fèi)者和投資者的保護(hù)力度；七是該監(jiān)管體制必須確保監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、權(quán)威性、問(wèn)責(zé)性和地位的重要性；八是該監(jiān)管體制必須保持對(duì)金融機(jī)構(gòu)、產(chǎn)品、風(fēng)險(xiǎn)以及服務(wù)的監(jiān)管一致性；九是該監(jiān)管體制應(yīng)該允許金融機(jī)構(gòu)倒閉，并采取一套行之有效的處置措施和程序，從而減少納稅人的損失。［19］

其次，筆者更傾向于上述提到的第二種方案，即借鑒英國(guó)金融監(jiān)管模式建立以央行為核心的統(tǒng)一監(jiān)管模式。第一種方案需要合并各個(gè)監(jiān)管部門(mén)，由于涉及較多的機(jī)構(gòu)、人員安置和利益分配，可想而知改革阻力和難度極大。即使改革成功，卻會(huì)面臨合并后的監(jiān)管機(jī)構(gòu)龐大臃腫、權(quán)力壟斷以及缺少制衡的尷尬局面，從而導(dǎo)致監(jiān)管效率的降低，這一切都與改革初衷截然相反。而第二種方案的優(yōu)勢(shì)在于符合完善和強(qiáng)化宏觀審慎政策框架的要求，也符合金融業(yè)綜合經(jīng)營(yíng)和監(jiān)管的要求，同時(shí)徹底解決各監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)管地盤(pán)意識(shí)，降低協(xié)調(diào)成本。第二種方案的具體建議是：一是將銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)和證監(jiān)會(huì)降為副部級(jí)單位納入央行的統(tǒng)一管理，由該行的3名副部長(zhǎng)兼任三會(huì)主席；二是在央行下設(shè)金融政策委員會(huì)實(shí)施宏觀審慎監(jiān)管；三是修訂相關(guān)法律法規(guī)賦予央行負(fù)責(zé)監(jiān)管重要金融基礎(chǔ)設(shè)施，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)金融監(jiān)管政策、重大政策決策以及金融業(yè)綜合統(tǒng)計(jì)；四是等待時(shí)機(jī)，將三會(huì)監(jiān)管職能并入新成立的審慎監(jiān)管局和行為監(jiān)管局。

最后，中央負(fù)責(zé)地方金融監(jiān)管。金融行業(yè)不同于其他行業(yè)的特征是金融風(fēng)險(xiǎn)具有天然的傳染性和全局性。雖然像泛亞、e租寶等金融案件發(fā)生在一個(gè)地方，但是其投資者來(lái)自全國(guó)各地。所以地方往往罩不住，最終由中央政府出面解決。這種裁判員兼運(yùn)動(dòng)員的不合理現(xiàn)象應(yīng)該借此監(jiān)管變革之機(jī)加以改變，即將地方部分監(jiān)管職能劃歸中央監(jiān)管部門(mén)。地方金融局（辦）主要監(jiān)管小額貸款公司、融資性擔(dān)保機(jī)構(gòu)等中小金融機(jī)構(gòu)，性質(zhì)上屬于簡(jiǎn)接融資中介，應(yīng)當(dāng)將其納入微觀審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)。此外，典當(dāng)行、融資性租賃公司等金融機(jī)構(gòu)原先由商務(wù)部監(jiān)管，同樣屬于簡(jiǎn)接融資中介，也應(yīng)當(dāng)通過(guò)此次監(jiān)管改革轉(zhuǎn)為審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管。

金融改革是一項(xiàng)復(fù)雜和專(zhuān)業(yè)的工程，需要詳細(xì)論證和精心設(shè)計(jì)，避免改革缺乏前瞻性和全局性，甚至被部門(mén)利益所綁架。鑒于金融市場(chǎng)瞬息萬(wàn)變，金融創(chuàng)新層出不窮，市場(chǎng)的變化總是快于監(jiān)管的步伐。因此，新的金融監(jiān)管體制應(yīng)該時(shí)刻關(guān)注和追蹤金融市場(chǎng)的變化，同時(shí)也要不斷調(diào)整監(jiān)管措施和方法應(yīng)對(duì)金融市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。

［1］黎四奇：《對(duì)后危機(jī)時(shí)代金融監(jiān)管體制創(chuàng)新的檢討與反思：分立與統(tǒng)一的視角》，《現(xiàn)代法學(xué)》2013年第5期。

［2］［4］［6］劉迎霜：《論我國(guó)中央銀行金融監(jiān)管職能的法制化——以宏觀審慎監(jiān)管為視角》，《當(dāng)代法學(xué)》2014年第3期。

［3］于永寧：《“一行三會(huì)”監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的有效性問(wèn)題》，《山東大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2012年第4期。

［5］［7］卜永祥：《需要思考的八個(gè)問(wèn)題》，載http://opinion.caixin.com/2016-02-26/100912945.html， 2016年5月18日訪問(wèn)。

［8］［11］潘凌飛：《央行貨政司司長(zhǎng)談金融監(jiān)管改革：如何改革“一行三會(huì)”模式》，http://wallstreetcn.com/ node/229806，2016年3月13日訪問(wèn)。

［9］陳斌彬：《危機(jī)后美國(guó)金融監(jiān)管體制改革述評(píng)——多邊監(jiān)管抑或統(tǒng)一監(jiān)管》，《法商研究》2010年第3期，第141-147頁(yè)。

［10］吳成居、賴(lài)永文、沈理明：《英美金融監(jiān)管體制改革對(duì)我國(guó)的借鑒與啟示》，《福建金融》2010年第9期。

［12］巴曙松、朱元倩、金玲鈴：《巴塞爾Ⅲ與金融監(jiān)管大變革》，北京：中國(guó)金融出版社，2015年，第5-10頁(yè)。

［13］陳振云：《影子銀行監(jiān)管的國(guó)際金融法制改革及對(duì)我國(guó)的啟示》，《廣東第二師范學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第2期。

［14］王剛、徐暮紫：《美國(guó)金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)組織結(jié)構(gòu)及運(yùn)作情況介評(píng)》，《金融法苑》2011年第1期。

［15］［16］祁斌：《美國(guó)金融監(jiān)管改革法案：歷程、影響和借鑒》，《金融發(fā)展評(píng)論》2010年第9期。

［17］張繼紅：《“大而不倒”問(wèn)題之處置方案——美國(guó)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)有序清算機(jī)制研究》，《金融法學(xué)家》2012年第4輯。

［18］楊巍、董安生：《后金融危機(jī)時(shí)代的美國(guó)金融監(jiān)管改革法案——〈2010年華爾街改革和個(gè)人消費(fèi)者保護(hù)法案〉初評(píng)》，2010年《證券法苑》第3卷，第348-349頁(yè)。

［19］ 周仲飛：《銀行法研究》，上海：上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2010年，第53-54頁(yè)。

責(zé)任編輯：王雨磊

D922.28

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1000-7326（2016）09-0080-05

*本文系中國(guó)博士后科學(xué)基金資助 （2016M591630）、上海市法學(xué)類(lèi)高原學(xué)科金融法方向資助以及上海政法學(xué)院青年科研基金項(xiàng)目資助 （2016XQN04）的階段性成果。

陳振云，上海政法學(xué)院國(guó)際法學(xué)院講師，華東政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法博士后流動(dòng)站研究人員（上海，201701）。