由一起案例看機構(gòu)編制管理法制化的理念轉(zhuǎn)型

劉徽

由一起案例看機構(gòu)編制管理法制化的理念轉(zhuǎn)型

劉徽

“違規(guī)設(shè)立的機構(gòu)”在行政訴訟中的地位是一個現(xiàn)行法未完全解決的問題。此種現(xiàn)象的長期存在，可能影響權(quán)利救濟的實效，導(dǎo)致政府權(quán)威的下降，并可能架空機構(gòu)編制管理。出現(xiàn)此種情況的原因，既有行政訴訟主體資格理論方面的不足，也與機構(gòu)編制管理法制化水平不高有關(guān)，更是在制度設(shè)計上缺少兩者之間的有效銜接的必然反映。從完善機構(gòu)編制管理法制的路徑出發(fā)，應(yīng)當(dāng)進一步強化機構(gòu)編制管理作為公共部門主體資格確定的基石性功能，完善機構(gòu)編制管理法制內(nèi)涵中的實體性要素，健全以公開為基本手段的機構(gòu)編制監(jiān)管機制。

行政訴訟；機構(gòu)編制；法制化；行政組織法

一、案例介紹

據(jù)新華網(wǎng)鄭州2001年5月8日電（沈輝梁鵬），由于當(dāng)?shù)貪O政部門的扯皮推諉，某市養(yǎng)魚戶張公瑾養(yǎng)的20萬斤魚被污染致死卻無法索賠。張公瑾以行政不作為將漁政部門告上了法庭，但法院的判決卻令人大吃一驚：這個已經(jīng)行使了四年執(zhí)法權(quán)的機構(gòu)，竟被認(rèn)定為“非法機構(gòu)”而駁回了他的訴狀。

新華社2001年1月8日曾播發(fā)《20萬斤魚為何會“白死”》一文，文中提到某市養(yǎng)魚戶張公瑾承包的100畝水面里的魚，在2000年9月因遭受嚴(yán)重的水污染幾乎全部死絕，而應(yīng)當(dāng)對漁業(yè)水體事故負(fù)責(zé)的當(dāng)?shù)貪O政部門——宿鴨湖水庫管理局漁政監(jiān)督管理站卻推諉扯皮，遲遲不對水體進行化驗以查明污染源，結(jié)果使他在蒙受慘重?fù)p失之后無法向污染方提出索賠。漁政部門的不作為讓張公瑾多方籌借的30多萬元投資頓時血本無歸，張公謹(jǐn)因此將該漁政部分告上法庭。但法院經(jīng)調(diào)查卻駁回了他的訴狀，理由竟是：被告方漁政監(jiān)督管理站是“非法機構(gòu)”。

令記者不解的是，記者在宿鴨湖水庫采訪死魚事件時，有關(guān)負(fù)責(zé)人也向記者大力介紹過該漁政部分的工作業(yè)績，并且記者手中還有一份某市水利局1997年下發(fā)的正式文件——《某某地區(qū)水利局關(guān)于成立宿鴨湖水庫漁政監(jiān)督管理站的通知》。但誰知幾個月后，記者采訪過的這個機構(gòu)竟成了“非法機構(gòu)”。

記者再赴當(dāng)?shù)夭稍L時，好容易找到的該法院的主審人員借故上廁所不知所蹤，被告方也一直避而不見，記者只拿到了法院的行政裁定書。法院裁定被告是“非法機構(gòu)”的主要依據(jù)是：某市水利局雖下文成立漁政監(jiān)督管理站，但未經(jīng)地區(qū)政府批準(zhǔn)，未到人大備案，未向社會公布，對外沒有掛牌，由于沒有依法設(shè)立，所以是“非法機構(gòu)”。

但記者在采訪某市水利局時，卻得到了相反的解釋。水利局人事處處長介紹說：漁政站和水產(chǎn)站實行的是兩塊牌子、一班人馬，并不需要到相關(guān)部門備案，局里的水產(chǎn)處和漁政處也是這樣運行的。局長王潤德也表示：漁政站早已成立，并一直在行使執(zhí)法權(quán)。

記者在采訪中了解到，這個“非法機構(gòu)”用漁政監(jiān)督管理站的名義，四年來已先后向數(shù)家造紙廠、化工廠、制藥廠行使了總額達數(shù)十萬元的排污處罰權(quán)。就在2000年8月份，漁政監(jiān)督站還向某化工總廠下達了一份行政處罰決定書，對化工總廠因有“重大漁業(yè)污染事故違法事實”而處以員5萬元的罰款。

法院的一紙判決，給原本一起普通的行政訴訟案件帶來了更多的疑問：一個“非法機構(gòu)”為何能行使四年的行政處罰權(quán)、罰沒數(shù)十萬元錢款而不被監(jiān)督？又為何到了“民告官”時原告才被告知該機構(gòu)為“非法機構(gòu)”？

二、問題的后果

從案例本身的處理結(jié)果來看，行政行為本身的正確性已經(jīng)不可能再進行司法程序的審查，法院的處理方式是否符合相關(guān)規(guī)定也是值得爭議的。比如，對于“臨時機構(gòu)”的具體行政行為提起行政訴訟的，最高人民法院有專門的司法解釋予以規(guī)范。但是，從案例本身折射出的機構(gòu)編制管理方面的問題卻遠比案例處理得正當(dāng)與否更為突出。

行政救濟制度是世界各國在面對“福利國家”逐步成型的基本趨勢和行政權(quán)力大幅度擴張的基本背景下建立起來的。行政行為如同任何人類的行為一樣可能會犯錯，而犯錯就應(yīng)當(dāng)予以糾正，以保護行政行為相對方和利害關(guān)系人的合法權(quán)益。我國1989年頒布實施的《行政訴訟法》為行政相對人提供了司法糾正錯誤行政行為的路徑，1998年頒布實施的《行政復(fù)議法》為行政相對人提供了行政機關(guān)內(nèi)部糾錯的途徑，由此初步建立了完整的行政救濟體系。不可否認(rèn)，我國的行政救濟體系仍然存在很多問題，案例中表現(xiàn)出的機構(gòu)編制管理問題即是其中一個方面。類似的問題如果長期存在，可能產(chǎn)生如下幾個方面的后果。

（一）影響行政救濟制度的實效。根據(jù)《行政訴訟法》第1條關(guān)于立法目的的規(guī)定，行政訴訟制度設(shè)立的初衷是“保證人民法院正確、及時審理行政案件，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使行政職權(quán)”。行政訴訟實務(wù)中具體規(guī)則的確定，應(yīng)當(dāng)是該目的的細(xì)化規(guī)則而非偏離。從該案例的處理情況來看，法院對該項行政行為的合法性審查徹底退出，既無法保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，也不可能維護和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使行政職權(quán)。在行政訴訟的過程中，行政相對人并無過錯，被“違規(guī)設(shè)立”的行政機關(guān)本身也無過錯，其過錯歸咎于先前設(shè)立機構(gòu)的存在違反機構(gòu)編制管理規(guī)定。此類情況在現(xiàn)行行政訴訟法律文本中并無明確規(guī)定，從案例情況來看行政訴訟退出此類領(lǐng)域，并因此無法給予行政相對人以權(quán)利救濟。如此處理確實很難使行政相對人信服。

（二）造成政府權(quán)威的下降。根據(jù)德國行政法的“高權(quán)理論”，公法意義上的行政關(guān)系與私法意義上以平等為特征的民事關(guān)系不同，行政機關(guān)較行政相對人天然具有“高權(quán)”。但是，這種高權(quán)不可能全靠“命令—服從”模式以行政強制力為后盾加以落實，而更多地應(yīng)當(dāng)依靠“對話—合作”模式落實。從一般意義上講，如果事后能夠得到救濟，則行政相對人在行政行為中的配合主動性將大大提高。如果對事后能否得到救濟無法形成確信，則行政相對人在行政執(zhí)行過程中對于對己不利行政行為的抵抗性將大大提高。在其他全部要件齊備的情況下，僅僅因為作出具體行政行為的行政機關(guān)在機構(gòu)編制審批手續(xù)上不完善而無法提供行政救濟，行政的權(quán)威性將難免受到影響。

（三）可能因此而架空機構(gòu)編制管理。機構(gòu)編制管理有嚴(yán)格的審批權(quán)限和程序規(guī)定。此類情況的存在可能導(dǎo)致如下的后果，即某些行政機關(guān)可能會從該案例得出“擅自設(shè)立機構(gòu)的行政行為不受行政訴訟追究”的錯誤認(rèn)識，而序列內(nèi)的、正規(guī)行政機關(guān)作出的行政行為反而可能受到行政復(fù)議、行政訴訟等的監(jiān)督和糾正。對違反機構(gòu)編制管理規(guī)定的行為，目前主要通過機構(gòu)編制部門及相關(guān)部門的內(nèi)部監(jiān)督加以糾正，但是，違反機構(gòu)編制管理規(guī)定的責(zé)任與違法向相對人行使行政職權(quán)的責(zé)任是兩個不同層面的責(zé)任，不能用違反機構(gòu)編制管理規(guī)定的責(zé)任代替甚至取消違法行使行政職權(quán)的責(zé)任。

三、問題產(chǎn)生的原因

發(fā)生案例中描述的情況的原因是多方面的。以下僅從行政救濟制度的角度、機構(gòu)編制管理的角度以及兩者的銜接機制的角度三個方面剖析此類問題產(chǎn)生的原因。

（一）從行政訴訟制度的角度來看，我國的行政訴訟制度在當(dāng)事人資格的確定上采取了較嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，影響了行政訴訟的實效。在英美的行政訴訟制度中，其關(guān)注的重點系行政行為本身，行政機關(guān)本身在行政訴訟的進程中僅具有表示行政行為主體的代號屬性。因此，在這些國家的行政訴訟中，動輒出現(xiàn)訴“某執(zhí)法人員”、訴“某部長（大臣）”、訴“某國家（州）”等情況，其審查的對象仍是行政行為，被告資格僅具有庭審程序的意義。而我國的行政訴訟程序過于強調(diào)行政機關(guān)實體責(zé)任意義上的被告屬性，設(shè)置了較多的限制性條款，影響了對相對人權(quán)益的全面保護，也不利于維護和監(jiān)督行政機關(guān)的行政行為。

（二）從機構(gòu)編制管理的角度看，機構(gòu)編制管理的規(guī)范化水平遠未滿足經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。從本案中，可以看出如下方面的問題：一是機構(gòu)的界定問題。目前對臨時機構(gòu)、常設(shè)機構(gòu)、議事協(xié)調(diào)機構(gòu)著重從組織形態(tài)上進行界定，對其認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、成立要件、撤銷標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法主體資格等規(guī)定不夠完善，導(dǎo)致在實踐中出現(xiàn)“經(jīng)過審批的是常設(shè)機構(gòu)，未經(jīng)過審批的是臨時機構(gòu)”等倒因為果的說法。這種情況的出現(xiàn)也給認(rèn)定擅自設(shè)立機構(gòu)帶來了極大的困難。二是機構(gòu)編制監(jiān)督檢查的力度不大。從本案來看，漁政監(jiān)督管理站存在4年，仍未得到應(yīng)有的糾正。機構(gòu)編制監(jiān)督檢查的現(xiàn)有力量和手段難以保證全面徹底做到“違法必糾”。

（三）從行政訴訟與機構(gòu)編制管理的銜接角度看，二者在制度上的銜接機制目前尚未建立。按照行政法“主體法定、職責(zé)法定”的基本要求，案例中的情況顯然是“主體不合法”，“主體不合法”就肯定帶來“違法行使職權(quán)”的問題。但是，由于行政訴訟與機構(gòu)編制管理之間的銜接機制不健全，法院沒有相應(yīng)的渠道了解機構(gòu)編制部門對該機構(gòu)的意見。因此，法院只能回避對“主體法定、職責(zé)法定”的審查，采取駁回起訴的做法。

四、解決的路徑

加強和規(guī)范行政救濟制度是構(gòu)建社會主義和諧社會、強化民生保障的重要組成部分。規(guī)范完善機構(gòu)編制管理是深化行政管理體制改革、提高政府行政效能的重要內(nèi)容。從機構(gòu)編制管理的實際情況來看，其法制化進程滯后于政府組織法的整體進程。推進機構(gòu)編制法制化理念轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵，是用政府行政法體系的總體視角來分析機構(gòu)編制法制進程中的突出問題，推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（一）轉(zhuǎn)變“機構(gòu)編制管理法律法規(guī)僅僅是規(guī)范機構(gòu)編制部門和機構(gòu)編制管理行為的法律法規(guī)”的觀念，樹立機構(gòu)編制管理法律法規(guī)是整個政府運行基石的理念。機構(gòu)編制管理是行政組織法的重要內(nèi)容，直接關(guān)系著行政主體的相關(guān)規(guī)范。同時，由于機構(gòu)設(shè)置的問題必然直接關(guān)聯(lián)職責(zé)配置、職責(zé)調(diào)整、權(quán)力分配，其與行政行為、行政程序等也就必然有著非常緊密的聯(lián)系。對這些問題進行監(jiān)督的行政救濟制度，更是直接與機構(gòu)編制管理有著直接的關(guān)系的重要制度。換言之，機構(gòu)編制管理牽涉到行政運行的方方面面，其自身的運行雖然自成體系，但是由于其橫跨內(nèi)部行政行為和外部行政行為兩個方面，從法制協(xié)調(diào)統(tǒng)一的角度講，機構(gòu)編制管理的相關(guān)法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)與行政行為法、行政程序法、行政救濟法等形成內(nèi)在統(tǒng)一的關(guān)聯(lián)體系，避免各項法律規(guī)范之間互相脫節(jié)。從整體上來看，我國行政法的發(fā)展還很不完善，很多領(lǐng)域需要鞏固提高。機構(gòu)編制管理的法制化進程，將在很大程度上提高整個行政法的發(fā)展水平。

（二）轉(zhuǎn)變機構(gòu)編制法律法規(guī)建設(shè)中重程序、輕實體的觀念，確立實體、程序并重的理念。目前，國家層面和地方層面制定出臺的相關(guān)機構(gòu)編制管理法律法規(guī)，多數(shù)情況下側(cè)重于程序規(guī)范，實體性規(guī)范較少。缺少實體性規(guī)范的重要后果就是實踐中對于具體的機構(gòu)編制管理行為的屬性難以從實質(zhì)上加以認(rèn)定。在這方面，民法等傳統(tǒng)法學(xué)科遠較機構(gòu)編制管理法成熟。例如《合同法》共列舉了15種具體的合同類型，對每一種合同類型均具體規(guī)定了其構(gòu)成要件和標(biāo)志性特征。法院在審理合同案件時，不是按照雙方當(dāng)事人提交的合同文本上寫明的合同類型，而是根據(jù)構(gòu)成要件來認(rèn)定合同類型。例如，當(dāng)事人之間可能由于認(rèn)識錯誤或其他原因締結(jié)了“贈予合同”，但是法院在審理中如果認(rèn)為該合同符合“買賣合同”的構(gòu)成要件，就會認(rèn)定該合同為“買賣合同”，并按照買賣合同的相關(guān)規(guī)定進行處理。而在機構(gòu)編制管理領(lǐng)域中，各相關(guān)法律法規(guī)對于臨時機構(gòu)等的構(gòu)成要件缺少明確規(guī)定，例如本文案例中，當(dāng)事人、法院、主管部門等對機構(gòu)性質(zhì)的認(rèn)定均不一致，其原因是缺少實體性法律規(guī)范。未來機構(gòu)編制管理的法制化進路是，從便利監(jiān)督的角度強化實體性規(guī)范，明確各類機構(gòu)編制管理行為的構(gòu)成要件，避免在監(jiān)督檢查時相關(guān)部門以各種借口進行推諉、搪塞的情況出現(xiàn)。

（三）轉(zhuǎn)變機構(gòu)編制管理是純粹內(nèi)部行為的觀念，強化機構(gòu)編制公開?，F(xiàn)有的機構(gòu)編制監(jiān)督管理主要仍然是政府部門內(nèi)部的監(jiān)督，外部監(jiān)督的開展缺少必要的信息資源。信息公開和聽證制度是現(xiàn)代行政行為理論的兩個核心。在一個民主法制社會中，行政相對人不知道對自己做出行政行為的行政機關(guān)是否合法成立這是不可想象的。對于本文案例中出現(xiàn)的問題，漁政監(jiān)督管理站在當(dāng)?shù)貓?zhí)法已經(jīng)4年，卻一直未經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)正式設(shè)立，不僅受處罰的群眾不知道，新聞記者也不知道。如果當(dāng)?shù)厝罕娭涝摍C構(gòu)為未經(jīng)正規(guī)審批程序批準(zhǔn)設(shè)立的行政機構(gòu)，則他們必然可以及早向機構(gòu)編制管理部門舉報，從而促使機構(gòu)編制管理部門及早介入并加以糾正，那就在一定意義上可能避免發(fā)生案例中出現(xiàn)的情況，也就能最大限度地避免群眾的財產(chǎn)和利益損失。

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責(zé)任編輯 朱亞娟

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A

2095-7017（2016）12-0015-04

國家社科基金（12BSH016）；教育部人文社會科學(xué)規(guī)劃基金（10YJA840001）

劉徽（1981—），男，安徽巢湖人，南京大學(xué)政府管理學(xué)院博士研究生，研究方向：公共管理。