對公共行政人員道德責任履行的訴求

孫華俊 段鑫星

（中國礦業(yè)大學文學與法政學院，江蘇徐州221116）

對公共行政人員道德責任履行的訴求

孫華俊 段鑫星

（中國礦業(yè)大學文學與法政學院，江蘇徐州221116）

公共行政人員的道德責任是服務(wù)型政府和公共行政人員改革發(fā)展之必要選擇。作為約束個體行為的手段，國家對于行政人員承擔道德責任的要求尤為迫切。公共行政效能低、貪污腐敗現(xiàn)象頻發(fā)都與行政人員道德責任缺失密不可分,甚至危及政府公共性、社會公共利益和公民基本權(quán)益的實現(xiàn)。公共行政人員作為公共權(quán)力的使用者，對于道德責任的主動承擔既是提高自身行政能力的必要途徑，也是實現(xiàn)政府、社會公共利益的必然要求。

公共行政人員；道德責任；責任履行

黨的十八大以來，由于對公共行政人員問責力度進一步加強，并且將問責領(lǐng)域從法律延伸到了道德層面，貪污腐敗行為正在得到有效遏制。雷政富、顧涌的不雅照門，謝志強的公然“微博傳情”和“表哥”楊達才的“不恰當微笑”等相關(guān)事件的背后引發(fā)了社會對于公共行政人員道德責任的廣泛關(guān)注。習近平總書記在十八屆中央紀委六次全會上發(fā)表重要講話，指出兩個“沒有變”和四個“要有足夠自信”，讓人們對反腐斗爭取得新的勝利充滿期待。當前公共行政人員腐敗現(xiàn)象的發(fā)生與后工業(yè)社會的行政體系的高度復雜性和不確定性密不可分。原有行政體系的打破導致舊的行政責任體系不再適用。重技術(shù)性責任而忽視道德性責任的技術(shù)責任中心主義的傾向引發(fā)了諸多問題。因此，本文試圖從道德責任的內(nèi)涵著手，就公共行政人員是否必須踐行道德責任，公共行政人員是否能夠履行道德責任這些問題，對道德責任進行梳理與厘定，并在此基礎(chǔ)上闡明問責的思路。在后工業(yè)時代，由于社會的復雜性加劇，道德責任必然成為承載行政人員有效履職的利器。與此同時，道德責任作為與法律責任相對應(yīng)的責任，既有環(huán)境、政府、社會對其履行的需求，也有公共行政人員內(nèi)在追求自身合理性的要求，兩方面的有效契合促使道德責任的實現(xiàn)。

一、公共行政人員道德責任

（一）道德責任

道德責任屬于倫理學領(lǐng)域。根據(jù)《倫理學國際百科全書》，“道德責任”一詞最早出現(xiàn)在3500年前的埃及著作《死者書》中。國內(nèi)外學者都對道德責任的定義進行了界定。西方學者主要從道德品質(zhì)、身份角色、絕對命令、自然本性、行為結(jié)果五個模式對其進行界定［1］，在一定程度上反映了道德責任的本質(zhì)：自由、公正、自我選擇。郭金鴻是國內(nèi)研究道德責任具有代表性的學者，他認為：道德責任是指具有一定自由和能力的責任行為主體（包括個體、團體與國家）基于一定的物質(zhì)利益和道德認識，以社會客觀道德價值為評價標準，履行（包括非自覺自愿兩種態(tài)度）一定社會賦予的對他人、社會、自然的責任，以及對于自我行為或由其控制的行為所導致或可能導致的有利于或有害于他人或者社會的行為后果承擔相應(yīng)的責任，以及自覺、自愿履行責任所形成的的良好道德品質(zhì)［2］。從以上學者關(guān)于道德責任的論述可以看出，道德責任是在自身不受約束的條件下，通過內(nèi)心做出的自由選擇。由此可見，道德責任是一種個人內(nèi)心的自我選擇，沒有外在的強制性約束，個人自覺選擇承擔或者不承擔的一種責任。

（二）公共行政人員道德責任的厘定

公共行政人員從狹義上講，一般指國家行政機關(guān)中作為行政主體、代表國家運用行政權(quán)力、從事行政活動的人員。行政人員是行政過程的第一要素，他們肩負著實現(xiàn)行政目標的任務(wù)和使命。從其含義上看，一方面，公共行政人員代替國家行使職能，是國家的公務(wù)人員；另一方面，公共行政人員又是普通的公民，必然有自己的利益追求。公共行政人員“作為社會公共利益、公共秩序的維護者，需要承擔運用所掌握的公共權(quán)力去執(zhí)行、調(diào)節(jié)社會關(guān)系的職責，他們被要求處理人我關(guān)系、群己關(guān)系時，以他人利益、公共利益為重的同時，首先要自己擁有一種為公共利益做出自我犧牲的精神，在具體的行為中貫徹克己利人的原則”［3］?？梢钥闯觯残姓藛T被期望應(yīng)該以國家、社會、他人利益為重。但是，從公共行政人員的自身來講，公共行政工作是一種職業(yè)，也是謀取生存發(fā)展的手段，公共行政人員自然有權(quán)利追求自己合法的私人利益。在這種公利與私利的追求中，公共行政人員擁有雙重身份，具有雙向的利益追求。

公共行政人員因其雙重身份，在公共利益與私人利益發(fā)生的沖突中，承擔責任的范圍不僅僅局限于政治責任、法律責任、行政責任，也包含道德責任。公共行政人員自身應(yīng)該樹立正確的道德責任觀去區(qū)分公共利益與私人利益。從公共行政人員道德責任的理論上看，公共行政的道德責任的基本內(nèi)容是維護和保障交換正義，而公共行政對這一目標的追求將會促進公共行政全面的道德化［4］。從上述可知，它們從不同層面都強調(diào)了道德責任中“正義”的重要性?！罢x”是公共行政人員道德責任的理論性內(nèi)容，它要求公共行政人員應(yīng)該正確地解讀現(xiàn)代社會的正義。從公共行政人員的職位設(shè)計的目的上來說，公共行政人員的道德責任在于滿足公共領(lǐng)域中社會和其他公民的正當需要［5］；從公共行政人員的行政過程來講，其道德責任是要求公共行政人員在行使公共權(quán)力、從事公務(wù)活動中，通過內(nèi)化的信念和標準，從良心與個人倫理上體現(xiàn)對公共利益的追求，真正做到在公共行政領(lǐng)域中吸納民意、體現(xiàn)民意、回應(yīng)民意［6］；從公共行政人員職責內(nèi)容上講，公共行政人員的道德責任主要包含以下幾個方面：為民愛民、愛崗敬業(yè)、清正廉潔、公平公正、求真務(wù)實［7］。不同學者從不同角度闡述了公共行政人員道德責任的含義，嘗試給道德責任下一個普遍的定義，雖然，這些定義相互之間存在差異，但是，它們在本質(zhì)性和邏輯結(jié)構(gòu)上也具有一定的相似性。這種相似性主要體現(xiàn)在以下幾個方面：其一，公共行政人員的道德責任具有內(nèi)生性，這種內(nèi)生性是公共行政人員與生俱來的，是永恒存在的，與人的本性存在著聯(lián)系，它主要有正義和向善兩個特點。其二，公共行政人員的道德責任具有外生性，外生性則主要是指經(jīng)過后天培養(yǎng)形成的。公共行政人員的體系、外在的社會環(huán)境對公共行政人員道德責任承擔的帶來一定的影響。本文認為這種由內(nèi)到外的正義、向善、責任、公共和公平構(gòu)成了公共行政人員道德責任的核心本質(zhì)，其中正義和向善是本質(zhì)，責任、公共和公平由此衍生而來。公共行政人員在日常行政生活中應(yīng)該履行這種正義和善。

二、政府、社會、公共行政人員自身對于道德責任的訴求

（一）政府的道德使命感對公共行政人員承擔道德責任提出的新要求

隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，政府發(fā)展歷史從統(tǒng)治行政、管理行政邁入了服務(wù)型政府建設(shè)的階段。服務(wù)型政府是指“在公民本位、社會本位理念指導下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序和民主公開的方式組建起來的以為公民服務(wù)為宗旨并承擔服務(wù)責任的政府”［8］?，F(xiàn)代政府目標也從追求政權(quán)的穩(wěn)固走向“公共性”，服務(wù)于社會公眾，謀求公共利益。在統(tǒng)治行政時期，國家的權(quán)力被少數(shù)的特權(quán)者所有，整個國家的行政體系是為國家的統(tǒng)治階級服務(wù)的。由于權(quán)力被統(tǒng)治者全面掌控，行政人員在行使自己的職能時，完全在國家的制度設(shè)計以內(nèi)，沒有自己可支配的權(quán)力。由于權(quán)力存在著實質(zhì)意義上的等級關(guān)系，“公共行政人員”也必須聽從上一級的指揮安排，“公共行政人員”的行為只是上級統(tǒng)治者要求的具體化?！肮残姓藛T”在這種統(tǒng)治型社會中，沒有自由決策權(quán)，相對所擁有自我裁量的空間有限，權(quán)力與義務(wù)是相對的，也無需承擔責任，更何況是道德責任。隨著工業(yè)化社會的到來，公共行政人員開始從依附統(tǒng)治者轉(zhuǎn)向依附各種規(guī)章制度來管理社會，公共行政人員就成了一種事實上的管理工具，這種模式較之于統(tǒng)治行政時期的依附性關(guān)系事實上沒有本質(zhì)性的變化，公共行政人員也并沒有什么自主性而言，反而養(yǎng)成了公共行政人員一些工具性的人格［9］。

政府發(fā)展的歷史已經(jīng)表明，以上兩種類型的“公共行政人員”的人格已經(jīng)很難適應(yīng)當代服務(wù)型政府的建設(shè)。服務(wù)型政府呼喚獨立型的人格的出現(xiàn)，要求公共管理所面對的他者是制度、習慣及倫理道德［10］，更需要公共行政人員具有獨立承擔責任的能力。除此以外，服務(wù)型政府必然通過合作的手段來保證政府的正常運營，即通過政府自身各個部門之間以及政府與社會之間廣泛合作來保證政府的運營和高效［11］。這必然需要各個部門協(xié)作共進，因此各部門公共行政人員的道德因素自然就凸顯出來了。作為政府權(quán)力執(zhí)行者，公共行政人員的職能也發(fā)生了轉(zhuǎn)變，他們不再是上級權(quán)力體的“工具”，從沒有自主的依附性到堅持價值的“中立性”，再到因為公共利益的追求有了更多的自由裁量權(quán)。這也意味著公共行政人員在行政過程中的責任隨之增加。在當今的服務(wù)型社會中，公共行政人員扮演雙重角色：作為社會個體，追求自身的利益是他們自然屬性的體現(xiàn)；作為公共行政人員，追求公共利益是他們的社會使命。當個人利益與公共利益發(fā)生沖突時，作為代表國家政府的主要人員，如果沒能形成正確的道德責任意識，他們很可能會將自己的利益放在首位，固然，這樣的行為不盡合理與合法。因此，在服務(wù)型政府構(gòu)建中，政府必然對公共行政人員的道德責任提出了新的要求。

當今，我國政府已經(jīng)邁入了建設(shè)服務(wù)型政府的進程中，服務(wù)型政府的本質(zhì)要義是追求人民的公共利益，實現(xiàn)公共利益的最大化。在實現(xiàn)公共利益的過程中，政府作為公共權(quán)力的持有者，在建設(shè)社會的過程中會涉及權(quán)力的使用。眾所周知，權(quán)力缺乏有效制約，必然危及整個社會體制的良好運行。正如沃爾澤在他的《正義諸領(lǐng)域：多元主義與平等一辯》中提到的，目的地和風險是政治所關(guān)注的，而權(quán)力只是處理這些問題的能力，不僅為自己，而且為別人［12］。人都是利益人，當代表政府的權(quán)力的個體也就是公共行政人員在權(quán)力的行使過程中，面對自己的個人利益和公共利益發(fā)生沖突時，防止公共行政人員濫用權(quán)力和謀取自己私利，是對當代服務(wù)型政府的考驗。

面對服務(wù)型政府的建設(shè)，當代政府如何實現(xiàn)其合法性？霍布斯認為政府和公民之間訂立了一種契約關(guān)系，公民讓渡部分或者全部的權(quán)力給予政府，由政府來行使權(quán)力，從而保護公民的權(quán)利。在中國，毛澤東曾經(jīng)說過：“我們的權(quán)力是誰給的？人民給的，如果不是人民給的，還有誰給的呢？人民是要解放的，就需要把權(quán)力委托給能夠代表他們的，能夠忠實為他們辦事的人，這就是我們共產(chǎn)黨人。我們當了人民的代表，必須表現(xiàn)得很好?！保?3］這也說明：不管是政府還是政府中的公共行政人員都應(yīng)該明白：他們只是權(quán)力的受托者，真正的權(quán)力歸屬是人民。所以說，行政權(quán)力要為廣大的人民服務(wù)，服務(wù)廣大人民就是追求公共利益。政府使用公共權(quán)力，實現(xiàn)公共利益就是政府追求的公共性。

（二）社會體系的完善促使公共行政人員道德責任的踐諾

1.監(jiān)督體系的強化是公共行政人員道德責任實現(xiàn)的保障

黨的十八大以來，黨和政府以“刮骨療傷”、“抓鐵有痕”的勇氣嚴懲腐敗，促使行政體系內(nèi)的大批貪腐官員落馬，這就讓公眾視線逐漸轉(zhuǎn)向公共行政人員，公民由此開始關(guān)注公共行政人員履責現(xiàn)狀。“以權(quán)利制約權(quán)力”的公民社會的制度倫理得以倡導，必然提高公民參與管理國家的社會事務(wù)的積極性，這種制度倫理將成為一個新的、高效的監(jiān)督體系重要組成部分。新媒體與自媒體的出現(xiàn)也必定助推公民的參與熱情。

現(xiàn)在我國雖然初步形成了由黨內(nèi)監(jiān)督、國家機構(gòu)監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督組成的多向度的監(jiān)督體系，這一監(jiān)督體系雖然也對監(jiān)督公共行政人員承擔其道德責任起到了一定作用，但是這種監(jiān)督尚沒形成全方位、多層次、全覆蓋的監(jiān)督網(wǎng)。在今天，每個人都是一個獨立的新媒體，因此，作為國家權(quán)力終端的個體，有權(quán)利也有義務(wù)對公共行政人員的道德責任的實現(xiàn)程度公開監(jiān)督。新媒體以其即時性及傳播速度的迅速性，對公共行政人員的監(jiān)督起到了“反應(yīng)快、傳播廣、影響大”的效果，這種現(xiàn)象被一些學者稱為網(wǎng)絡(luò)反腐。在網(wǎng)絡(luò)反腐中，公共行政人員可以傾刻躥紅，成為全民關(guān)注的焦點。新媒體時代，公民運用新媒體對公共行政人員進行實時監(jiān)督，給公共行政人員的道德責任的履行提供外在的隱形壓力。同時，由于公共行政組織內(nèi)部的關(guān)注，公共行政體系內(nèi)部會出臺相應(yīng)的整治措施。這種內(nèi)部、外部相結(jié)合的方式，給公共行政人員履行自身的道德責任提供了雙重壓力，督促公共行政人員道德責任的履行。

2.相對成熟的公民政治文化構(gòu)建公共行政人員道德責任實現(xiàn)的環(huán)境

公民政治文化最先是由美國的政治學家阿爾蒙德提出來的，旨在倡明“公民政治文化是一種平衡的政治取向，有政治活動但不至于摧毀政治權(quán)威；有政治參與與輸入，但卻是溫和的；有政治紛爭，但卻是有節(jié)制的；公民政治文化的內(nèi)涵是守法、寬容、恕容、恕道和理性論事的多元文化”［14］。阿爾蒙德探討公民政治文化，旨在維持國家秩序的穩(wěn)定與發(fā)展。公民政治文化具有穩(wěn)定、長期、價值和發(fā)展性，這種特性會潛移默化地影響公民的政治認知、政治情感和政治評價。

公共行政人員是人民群眾中的一員，是從民眾中選拔而來的。公共行政人員的責任、人格等都深受人民群眾的文化環(huán)境影響。良好的公民政治文化有利于形成公共行政人員健全的道德責任感。當下國家的政治文化對于公共行政人員人格的形成、價值觀的形成和責任觀的形成都起到重要的影響作用，因此，不同的政治文化取向會造成不同的國民道德品行。我國的黨和政府一直倡導先進的政治文化。黨的十八大報告進一步確立了社會主義核心價值觀，倡導“富強、民主、文明、和諧、自由、平等、公正、法治、愛國、敬業(yè)、誠信、友善”，以社會主義核心價值觀引導中國公民政治文化?！肮裎幕且环N公民、臣民和村民的混合”［15］。在我國有道德、有責任的政治文化影響下，從公民群體中產(chǎn)生的公共行政人員必然具有道德責任的意識。因此，在當代全面建設(shè)法治社會的進程中，公共行政人員的自身道德責任的實現(xiàn)也就具備了可行性。

（三）公共行政人員對合法性的追求促成自身道德責任的實現(xiàn)

馬克斯·韋伯認為：“合法性就是人們對享有權(quán)威地位的人的地位的承認和對其命令的服從?！保?6］它是建立在行為主體和行為客體兩方面的契合：行為主體是行政人員或以組織名義行事的公共行政人員；行為客體是行政所指向的對象，一般是指社會的公眾。也就是說真正有權(quán)威的人是獲得公眾的認同、支持和追隨［17］。而哈貝馬斯也認為：“合法性意味著某種政治秩序被認可的價值?！睆娬{(diào)了真正的權(quán)威在于人們對權(quán)威的認可，不僅僅停留在形式合法性上，還應(yīng)該強調(diào)實質(zhì)的合法性，即對倫理道德價值的訴求。因為，公共行政人員的合法性認可僅靠形式上的自我論證、自我解說明顯是不夠的，單純依靠形式上的法律制度和操作化的程序也是明顯不足的，而嘗試著借用屬于自身的強權(quán)作為支持也是不可取的。所以，自我道德責任的實現(xiàn)是公共行政人員對合法性追求的必然結(jié)果。

在傳統(tǒng)的行政學中，倫理價值是被排除在行政研究之外的。威爾遜和古德諾都認為政治是政黨的活動范圍，而公共行政人員所從事的行政管理則是一些技術(shù)職員的事情［18］。同時，他們強調(diào)政治與行政的分離，認為公共行政人員只要按照執(zhí)政黨的意志執(zhí)行即可。但是自從“新公共行政學”產(chǎn)生以來，人們開始重新審視政治與行政的關(guān)系。新公共行政學認為政治與行政是不可分離的。在執(zhí)行國家制度、政策時，在一些紙質(zhì)文字化的法律、制度轉(zhuǎn)化為實際的工作過程中，公共行政人員自然地加入了自己的主觀意志和行為。公共行政人員試圖為自身的主觀意志與行為尋找合法性的依據(jù)。從宏觀層面來說，社會一切關(guān)系都可以歸結(jié)為政治、經(jīng)濟、文化三元社會結(jié)構(gòu)的范疇，而其中的經(jīng)濟是基礎(chǔ)。公共行政人員合法性的基礎(chǔ)也離不開一定的經(jīng)濟關(guān)系。因此，公共行政人員的合法性也可以用生產(chǎn)性效益來衡量，而公共行政人員的生產(chǎn)性效益就是績效。政績一方面可以為社會公眾謀取公眾利益，促進社會發(fā)展，另一方面可以為自己謀取利益，為自己謀得職位晉升。在謀取這種“經(jīng)濟合法性”的過程中，公共行政人員不僅運用了按照相關(guān)的規(guī)定所能夠使用的具有合法性權(quán)力，而且運用了部分的自由裁量性權(quán)力。這種自由裁量指的是公共行政人員根據(jù)制度、政策在自己法定的權(quán)限內(nèi)的獨立決策。當這種自由決策權(quán)作用于社會時，它會對公共行政人員自身和社會造成一定的社會影響。公共行政人員在使用這部分裁量權(quán)的過程中如果道德意識不強，就很可能會追求與公共利益相對立的私人利益。

從以往的法律制度和官僚制度的實施效果來看，公共行政人員的腐敗、低效率、違法等行為都沒能完全避免。權(quán)力腐敗是人類社會最古老的話題之一。1997年12月荷蘭的一個考古小組在敘利亞的拉卡地區(qū)曾發(fā)現(xiàn)了公元前13世紀亞述文明時期政府官員收受賄賂的記載［19］。從社會歷史來看，賄賂行為大大降低了公共行政人員的合法性。因此，為了避免公共行政人員的合法性危機，我們應(yīng)該實現(xiàn)依法行政和以德行政的相統(tǒng)一，在強調(diào)依法治國的同時，我們更要提倡以德治國。

人性的本質(zhì)在一定程度上也可促使公共行政人員的合法性的實現(xiàn)。由于人具有自然屬性和社會屬性，而社會屬性是人的外在表現(xiàn)，因此，人性在一定程度上對人的行為具有一定的支配作用，也是影響人的行為的最深層次的動因。我國歷史上早就有對人性的探索?？鬃诱J為“性相近也，習相遠也”，卻沒明確地指出人本性的善惡。孟子主張人性本善，他認為人身上的“善”是與生俱來的。而荀子針對孟子的主張?zhí)岢隽巳诵员緪豪砟?。他們對于人性的探討最終未能為人性的本質(zhì)下一個結(jié)論，況且人性的善惡并不是一蹴而就的，它在社會生活中處于不斷的變化之中。而對人性善惡進行定論更多的是為了對社會上出現(xiàn)的一些現(xiàn)象給出合理的解釋，為政治設(shè)計提供合理的理論假設(shè)。事實上儒家的“人性本善”的思想對中國的思想文化影響非常之深，王應(yīng)麟所著《三字經(jīng)》開頭的兩句“人之初，性本善”，顯示了當時人們對于善的追求。就西方對于人性假設(shè)來說，不管是柏拉圖的“智慧是唯一的善，無知是唯一的惡”，還是亞當·斯密的“經(jīng)濟人假設(shè)”，都一致認為人性本惡的，國家的統(tǒng)治不能完全靠人來治理，所以西方選擇了“技術(shù)”來治理國家，形成了西方式的以法治為依托的民主政治文化。不管是“人性本善”還是“人性本惡”，這些假設(shè)都是在引導人們向善、趨善，因此，公共行政人員作為人性向善的一類群體，他們也會在自我發(fā)展的過程中趨于人心向善，在這種向善的過程中，也就自覺不自覺地承擔了道德責任。

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責任編輯 劉釗

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A

2095-7017（2016）12-0039-06

江蘇高校哲學社會科學研究重點項目“國家治理視域下的公務(wù)員行政人格研究”（2015ZDIXM026）；中國礦業(yè)大學中央業(yè)務(wù)基金項目“公共管理學科創(chuàng)新能力提升研究”（2014XK）；中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費協(xié)同創(chuàng)新計劃專項資金“公共安全治理協(xié)同創(chuàng)新中心”（2014XT07）

孫華?。?991—），女，江蘇連云港人，中國礦業(yè)大學文學與法政公共管理研究生；段鑫星（1964—），女，山西平遙人，中國礦業(yè)大學公共管理學院院長，教授，博士生導師。