關(guān)于完善地方環(huán)境監(jiān)測(cè)體系的思考

關(guān)于完善地方環(huán)境監(jiān)測(cè)體系的思考

廣東省編辦

環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)是從事環(huán)境監(jiān)測(cè)基本公共服務(wù)的公益性事業(yè)單位。環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的基本職能是依托環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)開展環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)，對(duì)環(huán)境質(zhì)量狀況進(jìn)行科學(xué)、客觀評(píng)價(jià)，重點(diǎn)污染源監(jiān)督性監(jiān)測(cè)，環(huán)境應(yīng)急監(jiān)測(cè)與預(yù)警預(yù)報(bào)，圍繞環(huán)境管理需求開展相關(guān)執(zhí)法檢測(cè)，為環(huán)境管理與決策提供監(jiān)測(cè)信息、報(bào)告及技術(shù)支持，為公眾提供環(huán)境監(jiān)測(cè)信息服務(wù)。

經(jīng)過多年的建設(shè)發(fā)展，廣東目前已建立起較為完善的環(huán)境監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，全省共設(shè)置環(huán)境監(jiān)測(cè)站133個(gè)，包括省級(jí)站2個(gè)（廣東省環(huán)境監(jiān)測(cè)中心和廣東省環(huán)境輻射監(jiān)測(cè)中心）、地市級(jí)站21個(gè)、縣區(qū)級(jí)站110個(gè)。全省現(xiàn)有環(huán)境監(jiān)測(cè)事業(yè)編制3582名，實(shí)有在編3345人，實(shí)有在崗3872人。

一、調(diào)整環(huán)境監(jiān)測(cè)管理體制

目前，地方環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)主要是依照行政建制區(qū)劃設(shè)置組建的，其管理體制以屬地管理為主，省、市和大多數(shù)縣（市、區(qū)）都設(shè)立了環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)。這種管理體制不利于形成技術(shù)合力和資源優(yōu)勢(shì)，也不利于區(qū)域性整合與調(diào)配，監(jiān)測(cè)能力的提升空間受到較大限制。尤其是在現(xiàn)行體制下，有些地方政府重發(fā)展、輕環(huán)保，發(fā)展硬、環(huán)保軟，環(huán)保監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)難免受到地方行政干預(yù)而使監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)失真，不利于建立有效管理的長(zhǎng)效機(jī)制，亟需進(jìn)一步調(diào)整完善管理體制。

一是調(diào)整優(yōu)化環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)設(shè)置模式。按照資源整合、優(yōu)化配置的原則，對(duì)市環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)，原則上調(diào)整為省級(jí)環(huán)保部門駐市環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)，由省級(jí)環(huán)保部門直接管理，人員和經(jīng)費(fèi)由省級(jí)承擔(dān)。市轄區(qū)的環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)應(yīng)結(jié)合省以下環(huán)境保護(hù)監(jiān)測(cè)執(zhí)法垂直管理改革，與市級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合，不再單獨(dú)設(shè)立。縣（市）應(yīng)結(jié)合實(shí)際設(shè)立，不要求全部設(shè)立。如對(duì)區(qū)域面積較大、排污企業(yè)較多的區(qū)縣，可設(shè)立監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的常規(guī)監(jiān)測(cè)工作；對(duì)于縣域面積較小、監(jiān)測(cè)點(diǎn)位和排污企業(yè)相對(duì)較少的，可統(tǒng)籌考慮監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)建設(shè)。環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)管理體制調(diào)整后，要妥善處理好人員劃轉(zhuǎn)以及資產(chǎn)財(cái)務(wù)、經(jīng)費(fèi)保障等銜接配套工作，同時(shí)相關(guān)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)要注意加強(qiáng)與屬地環(huán)保部門的溝通聯(lián)動(dòng)，為實(shí)現(xiàn)環(huán)境管理和執(zhí)法提供技術(shù)指導(dǎo)和支持，避免因隸屬關(guān)系調(diào)整，出現(xiàn)技術(shù)支撐脫節(jié)現(xiàn)象。此外，對(duì)符合條件的地區(qū)，應(yīng)鼓勵(lì)根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展以及區(qū)位情況，在現(xiàn)有機(jī)構(gòu)編制資源基礎(chǔ)上，打破行政區(qū)劃和條塊分割，探索按區(qū)域、流域設(shè)置環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)，減少重復(fù)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)共享與互認(rèn)，避免省、市、縣級(jí)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)重復(fù)采樣監(jiān)測(cè)。

二是推進(jìn)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)整合改革。一定行政區(qū)域的環(huán)境監(jiān)測(cè)組織體系，一般包括環(huán)保系統(tǒng)的環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)、環(huán)保系統(tǒng)以外政府部門舉辦的可開展環(huán)境監(jiān)測(cè)的機(jī)構(gòu)（如水利、交通、衛(wèi)生計(jì)生、氣象等部門出于職責(zé)需要也建有相關(guān)機(jī)構(gòu)，具備環(huán)境監(jiān)測(cè)能力并承擔(dān)一定監(jiān)測(cè)任務(wù)）、企業(yè)化環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)等。政府部門自設(shè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)監(jiān)測(cè)任務(wù)的模式，一定程度上導(dǎo)致了機(jī)構(gòu)規(guī)模偏小、布局結(jié)構(gòu)分散、條塊分割明顯等問題。按照檢驗(yàn)檢測(cè)認(rèn)證機(jī)構(gòu)整合改革精神，廣東部分地市已開始進(jìn)行探索，如陽江市整合市環(huán)境監(jiān)測(cè)站、市食品藥品檢驗(yàn)所、市種子和土肥環(huán)保管理站、市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所、市農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)測(cè)試中心、市海洋與漁業(yè)環(huán)境監(jiān)測(cè)站等9個(gè)機(jī)構(gòu)的檢測(cè)檢驗(yàn)職能，將環(huán)境保護(hù)、衛(wèi)生計(jì)生、食品藥品、海洋漁業(yè)、農(nóng)業(yè)與林業(yè)等5個(gè)部門的檢驗(yàn)檢測(cè)資源進(jìn)行“打包”，設(shè)立市檢驗(yàn)檢測(cè)中心，便于部門、企業(yè)、群眾“進(jìn)一家門，檢百樣貨”。據(jù)此，對(duì)符合條件的環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)應(yīng)允許結(jié)合實(shí)際有序整合不同領(lǐng)域、不同部門、不同層次的監(jiān)測(cè)力量。

三是要明確各層級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)職能定位。明確不同層級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)職能定位是開展環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)縱向改革的應(yīng)有之義。其中，省級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)是地方環(huán)境監(jiān)測(cè)的龍頭，應(yīng)主要負(fù)責(zé)組織實(shí)施省級(jí)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)與預(yù)警預(yù)報(bào)，承擔(dān)國(guó)家下達(dá)或委托的環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)任務(wù)、國(guó)家和省重點(diǎn)污染源監(jiān)督性監(jiān)測(cè)工作，組織實(shí)施轄區(qū)內(nèi)環(huán)境應(yīng)急監(jiān)測(cè)，承擔(dān)全省環(huán)境監(jiān)測(cè)質(zhì)量管理技術(shù)支持工作；市級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)是地方環(huán)境監(jiān)測(cè)的主要抓手，主要負(fù)責(zé)完成轄區(qū)內(nèi)例行環(huán)境監(jiān)測(cè)任務(wù)，承擔(dān)重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)污染源監(jiān)督性監(jiān)測(cè)，開展轄區(qū)內(nèi)環(huán)境事故應(yīng)急監(jiān)測(cè)與重要活動(dòng)環(huán)境質(zhì)量保障監(jiān)測(cè)，承擔(dān)地市級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)質(zhì)量保障與質(zhì)量控制工作，依法公開發(fā)布和上傳（報(bào)）轄區(qū)內(nèi)各類環(huán)境質(zhì)量信息、公報(bào)和報(bào)告，承擔(dān)地市級(jí)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法相關(guān)環(huán)境監(jiān)測(cè)技術(shù)支持工作等；縣區(qū)級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)主要職能應(yīng)調(diào)整為執(zhí)法監(jiān)測(cè)，主要承擔(dān)或配合開展轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中式飲用水源地水質(zhì)監(jiān)測(cè)等環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)，承擔(dān)地市以下重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)污染源監(jiān)督性監(jiān)測(cè)任務(wù)，承擔(dān)縣區(qū)級(jí)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法相關(guān)環(huán)境監(jiān)測(cè)技術(shù)支持工作，配合開展環(huán)境事故應(yīng)急監(jiān)測(cè)等。

二、科學(xué)劃分政府與市場(chǎng)環(huán)境監(jiān)測(cè)行為

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，人民群眾對(duì)環(huán)境問題的認(rèn)識(shí)不斷深入，對(duì)良好環(huán)境的訴求日益強(qiáng)烈，使得環(huán)境監(jiān)測(cè)無論在監(jiān)測(cè)內(nèi)容、監(jiān)測(cè)項(xiàng)目與頻次上，還是在監(jiān)測(cè)技術(shù)上，都有了更新、更廣、更深的要求，單純依靠政府的環(huán)境監(jiān)測(cè)系統(tǒng)越來越難以滿足社會(huì)、公眾的需求，借助市場(chǎng)的力量是環(huán)境監(jiān)測(cè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的必然選擇。

一是明確政府環(huán)境監(jiān)測(cè)公共服務(wù)范疇。界定政府和市場(chǎng)主體在環(huán)境監(jiān)測(cè)中的職責(zé)是市場(chǎng)化需要解決的首要問題。將環(huán)境保護(hù)納入基本公共服務(wù)范疇，從理論上明確了提供具有公共服務(wù)屬性的環(huán)境產(chǎn)品是政府的重要職責(zé)。環(huán)境監(jiān)測(cè)是環(huán)境質(zhì)量這一公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的必然延伸。以反映和改善環(huán)境質(zhì)量、保障人民健康為目的，關(guān)系國(guó)家環(huán)境安全的環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)、污染源監(jiān)督性監(jiān)測(cè)、環(huán)境事故應(yīng)急監(jiān)測(cè)、重大環(huán)境專項(xiàng)調(diào)查與監(jiān)測(cè)等執(zhí)法監(jiān)測(cè)、監(jiān)督性監(jiān)測(cè)項(xiàng)目，屬公益性、基礎(chǔ)性業(yè)務(wù)工作，現(xiàn)階段仍應(yīng)由政府舉辦的監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)。

二是剝離可由市場(chǎng)提供的環(huán)境監(jiān)測(cè)服務(wù)。為順應(yīng)政府機(jī)構(gòu)改革的大趨勢(shì)，減輕環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)過重的壓力和負(fù)擔(dān)，可以逐漸將目前仍由政府監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)的服務(wù)性監(jiān)測(cè)項(xiàng)目從政府職能中剝離出來，嘗試走市場(chǎng)化的道路，充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)測(cè)資源的作用。2015年，廣東省環(huán)境保護(hù)廳印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)廣東省環(huán)境監(jiān)測(cè)社會(huì)化改革試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，明確提出環(huán)境監(jiān)測(cè)社會(huì)化是政府直接向社會(huì)提供的部分環(huán)境監(jiān)測(cè)公共服務(wù)事項(xiàng)，通過市場(chǎng)機(jī)制交由具備條件的社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)。除執(zhí)法監(jiān)測(cè)、監(jiān)督性監(jiān)測(cè)外，社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)可提供面向政府、企業(yè)及個(gè)人的各種環(huán)境監(jiān)測(cè)服務(wù)。環(huán)境監(jiān)測(cè)服務(wù)的社會(huì)化既是加快政府環(huán)境保護(hù)職能轉(zhuǎn)變、提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率的必然要求，也是理順環(huán)境保護(hù)體制機(jī)制的現(xiàn)實(shí)需要。引導(dǎo)社會(huì)力量廣泛參與環(huán)境監(jiān)測(cè)，有利于整合社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)資源，形成環(huán)保系統(tǒng)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)和社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)共同發(fā)展的新格局。

三是加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)環(huán)境監(jiān)測(cè)行為的監(jiān)管。市場(chǎng)化絕不意味著政府對(duì)相關(guān)監(jiān)測(cè)項(xiàng)目完全放手，相反，政府必須在資質(zhì)審核、技術(shù)監(jiān)督等方面充分發(fā)揮主導(dǎo)作用，培育和規(guī)范環(huán)境監(jiān)測(cè)市場(chǎng)。具體來說，要加強(qiáng)監(jiān)督管理，相關(guān)社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)應(yīng)接受省及地方環(huán)保行政主管部門的監(jiān)督、管理和定期或不定期質(zhì)量管理監(jiān)督檢查，以及后者對(duì)不符合質(zhì)量管理要求的社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)作出的責(zé)令整改等處理決定。環(huán)保部門結(jié)合日常監(jiān)管情況，逐步建立社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)信用管理體系，按信用等級(jí)對(duì)社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行差別化管理，并采取相應(yīng)的激勵(lì)或約束性措施。同時(shí)，要建立投訴舉報(bào)機(jī)制和市場(chǎng)退出機(jī)制，依法依規(guī)嚴(yán)查嚴(yán)懲各種違法違規(guī)行為。社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)及其人員在服務(wù)中編造、篡改數(shù)據(jù)或者有其他弄虛作假行為，要依法承擔(dān)相關(guān)法律責(zé)任。要鼓勵(lì)成立環(huán)境監(jiān)測(cè)行業(yè)協(xié)會(huì)，以行業(yè)協(xié)會(huì)為平臺(tái)，宣傳貫徹環(huán)境監(jiān)測(cè)方面的法律法規(guī)和技術(shù)規(guī)范，加強(qiáng)行業(yè)和企業(yè)自律，促進(jìn)環(huán)境監(jiān)測(cè)技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

三、加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)規(guī)范化建設(shè)

經(jīng)過30多年的發(fā)展，環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)規(guī)范化建設(shè)已經(jīng)取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步。但隨著近年來城市環(huán)境事件頻發(fā)，社會(huì)公眾對(duì)環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀的關(guān)注不斷升溫，環(huán)境監(jiān)測(cè)發(fā)展迎來了新的挑戰(zhàn)，對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)技術(shù)水平有了更高的要求，只有進(jìn)一步加強(qiáng)規(guī)范化建設(shè)，建設(shè)一支素質(zhì)優(yōu)良、業(yè)務(wù)精通的專業(yè)技術(shù)人才隊(duì)伍，才能更好地適應(yīng)環(huán)境監(jiān)測(cè)體制改革所面臨的新環(huán)境。

一是優(yōu)化環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)編制資源配置。中央編辦正在會(huì)同環(huán)境保護(hù)部研究制定環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)。具體到機(jī)構(gòu)編制配備上，建議由各地在事業(yè)機(jī)構(gòu)編制總量以2012年數(shù)為基數(shù)只減不增基礎(chǔ)上，對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的人員編制以省為單位，按照總量控制、分級(jí)核定、統(tǒng)籌使用的辦法進(jìn)行調(diào)配，具體可根據(jù)不同地區(qū)的生態(tài)功能、污染狀況、環(huán)境質(zhì)量和污染源監(jiān)測(cè)點(diǎn)位的數(shù)量、地區(qū)面積和人口等情況來測(cè)算核定不同地區(qū)、不同層級(jí)機(jī)構(gòu)所需編制數(shù)量。對(duì)區(qū)域級(jí)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)和應(yīng)急事故頻發(fā)、生態(tài)功能特殊的地區(qū)人員編制適當(dāng)予以傾斜。同時(shí)，對(duì)于各級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)專業(yè)技術(shù)人員所占編制建議應(yīng)不低于編制總額的80%。對(duì)可面向社會(huì)購買服務(wù)的環(huán)境監(jiān)測(cè)業(yè)務(wù)和后勤服務(wù)工作，應(yīng)逐步實(shí)行社會(huì)化。

二是實(shí)施環(huán)境監(jiān)測(cè)信息共享。目前，地方環(huán)境監(jiān)測(cè)體系對(duì)公眾的開放度較低，而公眾對(duì)周圍環(huán)境狀況的關(guān)注度越來越高。環(huán)保部門應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)信息共享：一方面要建立、運(yùn)行環(huán)境大數(shù)據(jù)平臺(tái)，環(huán)境保護(hù)部門以及國(guó)土資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運(yùn)輸、水利、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、林業(yè)、氣象、海洋等部門和單位獲取的環(huán)境質(zhì)量、污染源、生態(tài)狀況監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)充分依托大數(shù)據(jù)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)有效集成、互聯(lián)共享；另一方面，要切實(shí)推進(jìn)環(huán)境監(jiān)測(cè)信息公開，使環(huán)境監(jiān)測(cè)信息產(chǎn)品更加貼近實(shí)際、貼近生活、貼近群眾。此外，要逐步提高公眾在環(huán)境監(jiān)測(cè)體系中的參與度，讓公眾更多參與到環(huán)境監(jiān)測(cè)體系中來、表達(dá)合理訴求。如可建立環(huán)保部門向公眾公示年度監(jiān)測(cè)計(jì)劃的機(jī)制，聽取其合理的意見和建議；可設(shè)置一定程序，允許社區(qū)組織在特定情況下向環(huán)境部門“訂制”服務(wù)。

三是加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)。人才資源是第一資源，它決定了其他資源效能發(fā)揮的程度。對(duì)于環(huán)境監(jiān)測(cè)而言，技術(shù)人才資源更是事業(yè)健康發(fā)展之根?？煽紤]建立更為靈活的聘用機(jī)制，通過公開招聘、引進(jìn)優(yōu)秀人才，對(duì)內(nèi)返聘、續(xù)聘技術(shù)專家，研究生代培，博士后流動(dòng)站和技術(shù)進(jìn)修班等方式，盤活人力資源，并保證聘用人員經(jīng)費(fèi)；扎實(shí)開展技術(shù)培訓(xùn)，著力培養(yǎng)拔尖人才，提高監(jiān)測(cè)隊(duì)伍整體技術(shù)水平等。

責(zé)任編輯 羅文