從霧霾治理看環(huán)境執(zhí)法與治理體制創(chuàng)新

陳峰

從霧霾治理看環(huán)境執(zhí)法與治理體制創(chuàng)新

陳峰

近年來(lái)，我國(guó)一些地方遭遇了嚴(yán)重霧霾天氣，影響了人民群眾的身體健康和社會(huì)生活的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，霧霾治理成為社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)，也考驗(yàn)著政府生態(tài)文明建設(shè)和貫徹綠色發(fā)展理念的能力。霧霾并不是新生事物，也不是我國(guó)所獨(dú)有，作為工業(yè)化、城市化進(jìn)程中的“副產(chǎn)品”，許多國(guó)家都深受其害。

根據(jù)中國(guó)社科院和國(guó)家氣象局聯(lián)合發(fā)布的《氣候變化綠皮書(shū)》，我國(guó)60%的霧霾來(lái)源于燃煤和燃油，而生活廢氣、汽車尾氣的排放又加劇了霧霾形成。同時(shí)，霧霾受自然條件影響，具有無(wú)界性、溢出性特點(diǎn)，使得治理難度增加。治理霧霾絕非一朝一夕之事，需要綜合施策，循序漸進(jìn)。

黨的十八大以來(lái)，中央把生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)擺到了更加重要的位置，“十三五”規(guī)劃明確要求加大環(huán)境治理力度，把改善生態(tài)環(huán)境作為全面建成小康社會(huì)決勝階段的重點(diǎn)任務(wù)。從近年來(lái)的情況看，霧霾治理取得了明顯成效，但同時(shí)也存在一些問(wèn)題和不足。比如，相關(guān)法律法規(guī)罰則不夠具體，執(zhí)法監(jiān)管存在碎片化問(wèn)題。新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》等為環(huán)保工作提供了有力的法制保障，但相關(guān)法律法規(guī)對(duì)部門(mén)和企業(yè)責(zé)任的規(guī)定還比較抽象，罰則不夠明確細(xì)致。涉及環(huán)保相關(guān)監(jiān)管職責(zé)的部門(mén)多，一定程度上也帶來(lái)了監(jiān)管碎片化，影響了執(zhí)法監(jiān)督效率。又如，對(duì)霧霾的整體監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制不健全，缺乏有效的區(qū)域治理聯(lián)動(dòng)機(jī)制。不同地區(qū)在霧霾治理的標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)控、處罰等方面不統(tǒng)一，治理的利益互補(bǔ)機(jī)制、配套資金、技術(shù)投入等統(tǒng)籌難度大，各自為政。此外，部分地方官員責(zé)任意識(shí)淡薄，存在環(huán)保不作為、失職瀆職等情況，使環(huán)保治理效果大打折扣。西方發(fā)達(dá)國(guó)家也幾乎都走過(guò)一條先污染后治理之路。英國(guó)是工業(yè)化革命最早，也是環(huán)境污染治理最早的國(guó)家。它們運(yùn)用法律、行政、經(jīng)濟(jì)、科技等手段治理環(huán)境的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。

一是以立法形式防治大氣污染。1952年倫敦?zé)熿F事件以來(lái)，英國(guó)相繼頒布了一系列法律和標(biāo)準(zhǔn)來(lái)控制空氣污染，1956年出臺(tái)的《清潔空氣法》是世界上第一部空氣污染防治法。

二是明確劃定政府防治職責(zé)?！肚鍧嵖諝夥ā访鞔_了地方政府在大氣污染治理方面的職責(zé)，《堿業(yè)法》強(qiáng)化了代表中央政府的檢查團(tuán)職能。1996年，英國(guó)還對(duì)環(huán)保部進(jìn)行改組，把空氣、土地和水資源納入統(tǒng)一管制。

三是利用經(jīng)濟(jì)、科技手段提升治理水平。按照“誰(shuí)污染誰(shuí)付費(fèi)”原則，由制造污染的企業(yè)付費(fèi)，政府選定有資質(zhì)和能力的專業(yè)環(huán)保公司治理污染，并接受監(jiān)督。同時(shí)，加大科技治理投入。2011年，在英國(guó)政府推動(dòng)下，英國(guó)電力公司聯(lián)合有關(guān)高科技企業(yè)和高校，發(fā)起了“低碳倫敦”實(shí)驗(yàn)項(xiàng)目，目標(biāo)是促進(jìn)實(shí)現(xiàn)2025年減排60%。還有，就是重視信息公開(kāi)和公眾參與。老百姓可以通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)隨時(shí)查看、提取全國(guó)各地環(huán)境質(zhì)量狀況。任何工廠申請(qǐng)?jiān)S可證都要刊登廣告征求公眾意見(jiàn)、接受質(zhì)詢。這種公眾環(huán)保意識(shí)的提高也極大地推動(dòng)了環(huán)境治理。

為提高霧霾治理的有效性，我國(guó)對(duì)創(chuàng)新環(huán)境執(zhí)法和環(huán)境治理體制要重點(diǎn)抓好以下幾個(gè)方面的工作：

一是抓緊完善環(huán)保法律法規(guī)體系，尤其是增強(qiáng)處罰和追責(zé)制度的可操作性。以新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》、《大氣污染防治法》為基礎(chǔ)，加快修改完善相關(guān)法律法規(guī)和政策標(biāo)準(zhǔn)，明確企業(yè)環(huán)境保護(hù)責(zé)任，細(xì)化處罰類別、標(biāo)準(zhǔn)和適用條件，增加違法行為處罰的威懾力，同時(shí)，按照政府權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)要求，進(jìn)一步明確各級(jí)政府及工作部門(mén)環(huán)保權(quán)責(zé)事項(xiàng)，完善環(huán)保問(wèn)責(zé)機(jī)制，明確失職行為和追責(zé)情形。

二是進(jìn)一步理順監(jiān)督執(zhí)法體制機(jī)制。明確中央和地方環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的權(quán)責(zé)劃分。加快推進(jìn)并完善省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度。建立生態(tài)環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法長(zhǎng)效機(jī)制，開(kāi)展區(qū)域內(nèi)聯(lián)合執(zhí)法檢查和協(xié)同查處跨界環(huán)境違法行為。適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，整合城市環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法職能，完善城市環(huán)保綜合執(zhí)法體系。

三是構(gòu)建府際協(xié)作與聯(lián)動(dòng)治理機(jī)制。環(huán)境治理要強(qiáng)化地區(qū)和部門(mén)間的合作，健全地方政府間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，明確相應(yīng)的制度安排。借鑒國(guó)外治理經(jīng)驗(yàn)，探索成立跨地域的污染控制區(qū)，整合跨界污染的權(quán)力配置和責(zé)任承擔(dān)機(jī)制。此外，環(huán)境治理還要與完善資源管理體制、城市科學(xué)布局、地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等工作統(tǒng)籌謀劃，相互協(xié)調(diào)促進(jìn)。

四是形成區(qū)域間經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制。建立治理主體之間的利益補(bǔ)償和協(xié)調(diào)機(jī)制，通過(guò)資金、稅收、環(huán)境許可、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等多渠道共同分擔(dān)環(huán)境治理成本。建議研究推行環(huán)境稅制改革，合理調(diào)整政府間賦稅和收費(fèi)制度，建立環(huán)境污染防治專項(xiàng)基金，對(duì)為環(huán)境治理做出犧牲的地方給予相關(guān)轉(zhuǎn)移支付安排。加大力度研發(fā)新能源或替代能源，創(chuàng)造條件推廣普及。

五是打造多元主體協(xié)同的監(jiān)督機(jī)制。環(huán)境治理不能靠政府“單打獨(dú)斗”，也不能無(wú)限擴(kuò)大相關(guān)部門(mén)職權(quán)，要建立全社會(huì)共同參與的環(huán)境治理機(jī)制，形成政府監(jiān)管之外的替代性、補(bǔ)充性機(jī)制，尤其是使公眾可以通過(guò)獲取信息、提起訴訟等程序性方式參與環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督。

（作者系中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室研究中心副主任）

延伸閱讀

各國(guó)治理霧霾的措施

美國(guó)美國(guó)環(huán)保署在1997年7月率先將PM2.5的濃度作為全國(guó)環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)控的指標(biāo)。美國(guó)公民可以對(duì)PM2.5的標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)控程序進(jìn)行監(jiān)督，根據(jù)公布的全年監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)和日常監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，參與所在州的環(huán)保機(jī)構(gòu)舉行的公共聽(tīng)證會(huì)。

德國(guó)如果空氣出現(xiàn)嚴(yán)重污染，德國(guó)會(huì)對(duì)某類車輛實(shí)施禁行，或者在污染嚴(yán)重區(qū)域禁止所有車輛行駛。2013年，德國(guó)大力鼓勵(lì)機(jī)動(dòng)車安裝尾氣清潔裝置，安裝過(guò)濾器的車主可獲得國(guó)家補(bǔ)貼。

法國(guó)法國(guó)在2012年4月公布的空氣顆粒物污染報(bào)告中列出了一系列保護(hù)公眾健康的建議，尤其是針對(duì)肺病和心臟病患者、幼齡兒童與老年人等敏感人群。

日本城市綠化是日本治理污染的重要措施。東京規(guī)定，新建大樓必須有綠地，必須搞樓頂綠化。2003年，東京立法要求汽車加裝過(guò)濾器，并禁止柴油發(fā)動(dòng)機(jī)汽車駛?cè)朐撌?。東京所有出租車使用的都是天然氣。

意大利意大利米蘭市對(duì)污染最嚴(yán)重的汽車征稅，工作日7時(shí)至19時(shí)，污染嚴(yán)重的汽車必須繳納2至10歐元稅才能進(jìn)入市區(qū)。羅馬實(shí)行“綠色周日”活動(dòng)，每個(gè)周日只有電動(dòng)汽車等環(huán)保車才能上街行駛。

責(zé)任編輯 羅文