促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的財(cái)政政策研究

王曙光，張小鋒

(哈爾濱商業(yè)大學(xué) 財(cái)政與公共管理學(xué)院，哈爾濱 150028)

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經(jīng)濟(jì)學(xué)研究

促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的財(cái)政政策研究

王曙光，張小鋒

(哈爾濱商業(yè)大學(xué) 財(cái)政與公共管理學(xué)院，哈爾濱 150028)

我國(guó)目前區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距較大，如何制定有效的財(cái)政政策促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展成為亟待解決的問(wèn)題。在理論與實(shí)踐層面闡述國(guó)內(nèi)外財(cái)政政策對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展重要性的基礎(chǔ)上，分析了我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在的分稅財(cái)政體制不完善、轉(zhuǎn)移支付制度不合理、稅收制度結(jié)構(gòu)不規(guī)范和稅收優(yōu)惠政策不平衡等財(cái)政政策缺陷，借鑒加大財(cái)政投資力度、運(yùn)用財(cái)政補(bǔ)貼辦法、實(shí)施轉(zhuǎn)移支付制度和制定特別稅收政策等國(guó)外促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)政政策經(jīng)驗(yàn)，提出了東部沿海地區(qū)實(shí)施“積極性”財(cái)政政策和中西北等地區(qū)實(shí)施“激勵(lì)性”財(cái)政政策的建議。

區(qū)域經(jīng)濟(jì)；協(xié)調(diào)發(fā)展；財(cái)政政策

區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡已成為世界各國(guó)的普遍現(xiàn)象，尤其是在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展時(shí)期更為突出，因而促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展也就成為各國(guó)政府宏觀調(diào)控經(jīng)濟(jì)的重要目標(biāo)之一。我國(guó)自改革開(kāi)放以來(lái)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的深化與經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異越來(lái)越大，導(dǎo)致中西部和東北(以下簡(jiǎn)稱中西北)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)水平與東部沿海地區(qū)有著較大的差距。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，如何有效制定及利用宏觀調(diào)控政策促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，已成為我國(guó)政府及專家學(xué)者研究的重要課題。

我國(guó)的諸多專家學(xué)者認(rèn)為，稅收、轉(zhuǎn)移支付和財(cái)政支出等財(cái)政政策工具對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展可起到促進(jìn)作用，如高培勇、馬栓友(2001)，李大明、郭慶旺(2003)，彭月蘭、吳傳清(2004)，韓鳳芹、陳志勇(2005)，安體富、劉星(2008)，胡洪曙、丁蕓(2009)，王新軍(2010)，魏后凱(2011)，韓學(xué)麗(2012)，張爾俊、張勝民(2013)，王寶順、劉琦(2014)和曾淑婉(2015)等人的觀點(diǎn)。其中，武漢大學(xué)吳傳清教授認(rèn)為稅收與轉(zhuǎn)移支付能夠直接減緩區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距擴(kuò)大的趨勢(shì)，財(cái)政部財(cái)政科研所韓鳳芹研究員提出加大對(duì)落后地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度、給予落后地區(qū)一定的稅收政策傾斜等，中國(guó)人民大學(xué)安體富教授提出改革現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度、在中西部地區(qū)重新進(jìn)行稅權(quán)劃分、加快推行新一輪稅制改革等。

一、我國(guó)促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的財(cái)政政策缺陷

我國(guó)自實(shí)施區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略以來(lái)，適時(shí)制定了與之相配合的財(cái)政政策，這對(duì)加快欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、縮小區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距和促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展等方面起到了積極的促進(jìn)作用，但也存在一定的缺陷，主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

(一)分稅財(cái)政體制不完善

1. 第一產(chǎn)業(yè)增值稅的地方收入較少。中西北地區(qū)第一產(chǎn)業(yè)主要是農(nóng)業(yè)，我國(guó)在2006年取消農(nóng)業(yè)稅以后涉及農(nóng)業(yè)的稅收(煙葉稅)較少，如2014年青海、新疆等省區(qū)的煙葉稅為零。因此，對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)品征收13%低稅率的增值稅就成為第一產(chǎn)業(yè)主要的稅收收入，且僅有1/4的增值稅收入歸屬于地方政府。

2. 第二產(chǎn)業(yè)資源稅無(wú)地方財(cái)力優(yōu)勢(shì)。中西北地區(qū)第二產(chǎn)業(yè)主要涉及增值稅、消費(fèi)稅和資源稅等稅種，而消費(fèi)稅屬于中央稅，增值稅收入的3/4歸中央財(cái)政所有。在資源稅中除海洋石油資源稅作為中央稅外，其余部分作為地方財(cái)政收入，但目前中西北地區(qū)因資源稅征收范圍較窄、稅負(fù)較低，也無(wú)法將其轉(zhuǎn)化為地方財(cái)力的優(yōu)勢(shì)[1]。

3．第三產(chǎn)業(yè)營(yíng)業(yè)稅等可用財(cái)力較弱。中西北地區(qū)第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展水平與東部地區(qū)相比較為落后，其支柱稅種是營(yíng)業(yè)稅，且部分稅目又屬于中央與地方政府共享稅收，特別在營(yíng)業(yè)稅改征增值稅和財(cái)產(chǎn)稅制不完善的前提下，導(dǎo)致其稅收收入零星分散，且在其企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益和個(gè)人收入水平較低的情況下所得稅收入也無(wú)法得到保障。

(二)轉(zhuǎn)移支付制度不合理

西方發(fā)達(dá)國(guó)家地方財(cái)政收入，有30%～40%來(lái)源于聯(lián)邦和州政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，有的國(guó)家或地區(qū)(如美國(guó)的學(xué)區(qū))有近60%的資金來(lái)源于上級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。我國(guó)近年來(lái)不斷完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，但因缺乏充足的財(cái)力支持，均等化效果不明顯，沒(méi)有起到縮小區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距的作用。其缺陷主要表現(xiàn)在：

1. 稅收返還計(jì)算不合理。如我國(guó)現(xiàn)行增值稅、消費(fèi)稅基數(shù)增長(zhǎng)的稅收返還政策實(shí)際上是默認(rèn)了“起點(diǎn)”的不公平，使發(fā)達(dá)地區(qū)更加富裕，而中西北地區(qū)因增值稅、消費(fèi)稅增長(zhǎng)緩慢享受稅收返還利益較少。一般性轉(zhuǎn)移支付雖逐步傾向中西北地區(qū)，但東部地區(qū)獲取轉(zhuǎn)移支付財(cái)力的比重仍舊較大，從而導(dǎo)致了中西北地區(qū)與東部發(fā)展差距的進(jìn)一步擴(kuò)大。

2. 轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范。我國(guó)現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度并沒(méi)有一套規(guī)范、合理的計(jì)算程序與方法，造成轉(zhuǎn)移支付資金的盲目性和隨意性，并演變?yōu)橹醒肱c地方之間的博弈行為，加之財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金監(jiān)督的不規(guī)范和非公開(kāi)性，從而降低了轉(zhuǎn)移支付的效率，這不僅未能有效解決地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡問(wèn)題，而且加劇了其公共服務(wù)水平的差距。

3. 橫向轉(zhuǎn)移支付的缺失。世界各國(guó)轉(zhuǎn)移支付模式有縱向、橫向、縱向與橫向混合轉(zhuǎn)移支付三種，我國(guó)屬于第一種，既缺少獨(dú)立、規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付法律，更無(wú)解決區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡問(wèn)題的橫向或縱向與橫向混合轉(zhuǎn)移支付辦法。因此，建立一種長(zhǎng)效的“橫向”財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，對(duì)平衡地區(qū)財(cái)政收入差異和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展意義重大。

(三)稅收制度結(jié)構(gòu)不規(guī)范

國(guó)家通過(guò)調(diào)整稅收制度結(jié)構(gòu)來(lái)促使經(jīng)濟(jì)資源得到最佳配置，并有效彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷。但我國(guó)現(xiàn)行消費(fèi)稅、所得稅和財(cái)產(chǎn)稅等稅種結(jié)構(gòu)的不公平、不合理、不完善，客觀上加大了地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距。其缺陷主要表現(xiàn)在：

1. 消費(fèi)稅負(fù)擔(dān)不公平。如中西北地區(qū)是煙酒類產(chǎn)業(yè)集中生產(chǎn)基地，消費(fèi)稅對(duì)煙酒等消費(fèi)品課以重稅，從而導(dǎo)致其煙酒類企業(yè)負(fù)擔(dān)較重的消費(fèi)稅。相反東部地區(qū)是奢侈消費(fèi)行為與高檔消費(fèi)品(如豪宅、高檔家具等)的集中地區(qū)，但卻是消費(fèi)稅的“空白”，不承擔(dān)相應(yīng)的消費(fèi)稅負(fù)，在客觀上又加劇了區(qū)域之間消費(fèi)稅負(fù)擔(dān)水平的差距[2]。

2. 所得稅征收不合理。如現(xiàn)行企業(yè)所得稅匯總納稅辦法造成設(shè)在中西北地區(qū)的分支機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)成果及應(yīng)納稅款匯總至東部地區(qū)總機(jī)構(gòu)辦理納稅，其總機(jī)構(gòu)所在地政府獨(dú)享該類企業(yè)稅收而不利于小城市及中西北地區(qū)的發(fā)展。特別是個(gè)人所得稅分類稅制模式，無(wú)形中加大了東部地區(qū)個(gè)人所得稅的扣除額度，客觀上形成了東部地區(qū)較低的稅收負(fù)擔(dān)。

3. 財(cái)產(chǎn)稅等稅不完善。如現(xiàn)行房產(chǎn)稅對(duì)普通住房與別墅、大戶型等商品房，以及個(gè)人單套住房與多套住房實(shí)行無(wú)差別的稅收政策，而東部地區(qū)的居民收入和住房消費(fèi)水平遠(yuǎn)高于中西北地區(qū)，更突顯稅收政策的不合理、有失公平。此外，遺產(chǎn)稅的“缺位”造成財(cái)產(chǎn)稅在調(diào)節(jié)發(fā)達(dá)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)富和個(gè)人收入分配差距等方面未能發(fā)揮應(yīng)有的作用。

(四)稅收優(yōu)惠政策不平衡

稅收優(yōu)惠政策是國(guó)家對(duì)特定的納稅人和征稅對(duì)象或特殊地區(qū)給予稅收激勵(lì)或照顧的方法和措施。我國(guó)較長(zhǎng)時(shí)期的稅收優(yōu)惠政策更多地偏重于東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，而不利于中西北地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，導(dǎo)致了對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的逆向調(diào)節(jié)作用。其缺陷主要表現(xiàn)在：

1. 優(yōu)惠傾斜東部地區(qū)。近年來(lái)稅收優(yōu)惠政策調(diào)整并未使中西北地區(qū)獲得比東部地區(qū)更多的稅收優(yōu)惠，甚至反而更少，中西北地區(qū)稅收負(fù)擔(dān)水平仍然重于東部地區(qū)。如東部地區(qū)高新技術(shù)和外資企業(yè)眾多而享受稅收優(yōu)惠相應(yīng)較多，稅收優(yōu)惠政策目標(biāo)誘導(dǎo)了資源向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的流動(dòng)，導(dǎo)致更多的外商直接投資流入東部地區(qū)。

2. 優(yōu)惠忽視產(chǎn)業(yè)方向。我國(guó)注重區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策效應(yīng)，也體現(xiàn)了對(duì)農(nóng)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和先進(jìn)技術(shù)產(chǎn)業(yè)的扶持，但優(yōu)惠的重點(diǎn)與手段不夠清晰，未能充分體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策的導(dǎo)向功能。此外，產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠政策與中西北地區(qū)亟待發(fā)展的產(chǎn)業(yè)不協(xié)調(diào)，更缺少針對(duì)其產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點(diǎn)與優(yōu)勢(shì)的特定優(yōu)惠，因而未能真正緩解中西北地區(qū)產(chǎn)業(yè)失衡的矛盾。

3. 優(yōu)惠方式過(guò)于簡(jiǎn)單。如稅收優(yōu)惠政策注重企業(yè)利潤(rùn)的調(diào)節(jié)，且以減免稅等直接優(yōu)惠為主，缺乏間接稅收優(yōu)惠的激勵(lì)效應(yīng)，更缺少有效的稅收監(jiān)管。中西北地區(qū)企業(yè)由于投資規(guī)模大、投資回報(bào)期長(zhǎng)和盈利水平低等產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)而難以享受到優(yōu)惠，因而稅收優(yōu)惠政策的傾斜加劇了中西北地區(qū)與東部實(shí)際宏觀稅負(fù)的不均狀態(tài)。

二、國(guó)外促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的財(cái)政政策經(jīng)驗(yàn)

世界各國(guó)加快落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)表明，國(guó)家扶持尤其是實(shí)施直接激勵(lì)、制定優(yōu)惠的財(cái)政政策是至關(guān)重要的，主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

(一)加大財(cái)政投資力度

財(cái)政投資是加快欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展最直接的手段。如美國(guó)加大對(duì)西南部欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展的財(cái)政投入，從而加速該地區(qū)農(nóng)業(yè)機(jī)械化和現(xiàn)代化的進(jìn)程；從經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的北部地區(qū)征集高額稅收用于落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，如1975年有106.4億美元稅收從北部流入西部，1984年在6 995.3億美元財(cái)政支出中用于南部、西部、東北部和中北部的分別為34.5%、22.6%、21.6%和21.3%[3]；聯(lián)邦政府制定對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的援助計(jì)劃，給予州政府一定比例的財(cái)政款項(xiàng)，并定期審計(jì)財(cái)政款項(xiàng)的使用，而州政府監(jiān)督和指導(dǎo)援助計(jì)劃的實(shí)施等。

德國(guó)較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)對(duì)魯爾區(qū)老工業(yè)基地的煤炭、鋼鐵、造船等進(jìn)行高投入和高資助等資金補(bǔ)助，旨在提高傳統(tǒng)工業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。1995年開(kāi)始德國(guó)向東部各州提供特殊投資撥款，持續(xù)10年每年撥款600億馬克[4]。法國(guó)在政府年度財(cái)政支出公文中明確將工業(yè)結(jié)構(gòu)改革與現(xiàn)代化、就業(yè)與培訓(xùn)、研究與開(kāi)發(fā)等作為支持重點(diǎn)，并在預(yù)算支出中優(yōu)先保證煤炭、冶金等重要產(chǎn)業(yè)，支持落后地區(qū)的發(fā)展。巴西通過(guò)財(cái)政預(yù)算撥款保證區(qū)域開(kāi)發(fā)所需資金，采取開(kāi)放政策并重視外資利用，以吸引東部和南部私人資本投入，有效促進(jìn)了西部和北部地區(qū)的發(fā)展。

因此，針對(duì)我國(guó)中西北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件差以及中央政府財(cái)力支持不足等問(wèn)題，我國(guó)可借鑒美國(guó)和德國(guó)等國(guó)家財(cái)政資金支持的經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)直接加大對(duì)中西北特別是老少邊窮地區(qū)的財(cái)政投資力度，增加其社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與發(fā)展資金，并加大對(duì)特定區(qū)域、特定產(chǎn)業(yè)、特定項(xiàng)目和特定企業(yè)等的財(cái)政投入，以增強(qiáng)其發(fā)展的能力與后勁。

(二)運(yùn)用財(cái)政補(bǔ)貼辦法

日本為支持落后地區(qū)發(fā)展制定了一系列財(cái)政補(bǔ)貼辦法，如為鼓勵(lì)北海道的經(jīng)濟(jì)發(fā)展而給予其區(qū)域內(nèi)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目高于其他地區(qū)的財(cái)政補(bǔ)貼，1995年對(duì)北海道港口建設(shè)多給予35%的財(cái)政補(bǔ)貼，在公路等其他基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)上多給予18%的財(cái)政補(bǔ)貼；同時(shí)還采取各種形式的價(jià)格補(bǔ)貼和利息補(bǔ)貼等，并通過(guò)改變補(bǔ)貼和負(fù)擔(dān)的比例、調(diào)整對(duì)地方債務(wù)本息償還的國(guó)庫(kù)補(bǔ)貼等辦法，加快落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)程。美國(guó)利用財(cái)政融資手段對(duì)投資于經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的私營(yíng)企業(yè)提供長(zhǎng)期的低息或無(wú)息貸款，并對(duì)向經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)提供貸款的相關(guān)金融企業(yè)提供信貸保險(xiǎn)等。

德國(guó)實(shí)施投資補(bǔ)貼法，即政府將東部的5個(gè)州統(tǒng)一劃分為補(bǔ)貼區(qū)，每年補(bǔ)貼150億馬克資金；1991年國(guó)家信貸銀行對(duì)在重點(diǎn)開(kāi)發(fā)資助區(qū)進(jìn)行投資的中小企業(yè)提供70億馬克的低息貸款，對(duì)自由職業(yè)者提供65億馬克的低息貸款，使當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)得到快速發(fā)展[5]。法國(guó)為促進(jìn)老工業(yè)基地改造、支持企業(yè)改造和現(xiàn)代化進(jìn)程，建立工業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展基金，專門用于向企業(yè)發(fā)放優(yōu)惠貸款；為推動(dòng)科學(xué)研究和促進(jìn)新技術(shù)開(kāi)發(fā)，政府鼓勵(lì)建立風(fēng)險(xiǎn)投資共同基金等[6]。歐共體設(shè)立歐洲地區(qū)發(fā)展基金(包括配額基金和非配額基金)，同時(shí)還有保證基金、農(nóng)業(yè)指導(dǎo)、社會(huì)基金和投資銀行等，主要用于支持落后地區(qū)的發(fā)展。

寧夏青龍管業(yè)股份有限公司是中國(guó)預(yù)應(yīng)力鋼筒混凝土管質(zhì)量聯(lián)盟理事長(zhǎng)單位，是一家致力于高品質(zhì)管道研發(fā)、設(shè)計(jì)、生產(chǎn)、安裝和服務(wù)于一體的專業(yè)化管道制造商、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)商和運(yùn)營(yíng)商。多年來(lái)，青龍管業(yè)在PCCP管道的質(zhì)量控制、技術(shù)進(jìn)步、工藝改良等方面進(jìn)行了不懈努力，為我國(guó)PCCP行業(yè)的發(fā)展作出了突出貢獻(xiàn)，在南水北調(diào)中線工程天津段、河北段、河南段的管材制造任務(wù)中均有出色表現(xiàn)，獲得了承建方的一致好評(píng)與獎(jiǎng)勵(lì)。

有鑒于此，我國(guó)也實(shí)施了國(guó)外財(cái)政投資補(bǔ)貼辦法，如從2010年7月起對(duì)福建和山東兩省(不含廈門、青島市)實(shí)行小額擔(dān)保貸款貼息政策，其財(cái)政承擔(dān)的貼息資金列入中央財(cái)政預(yù)算[7]。顯然這種貼息政策范圍較小，不包括中西北地區(qū)。因此，應(yīng)擴(kuò)大小額擔(dān)保貸款財(cái)政貼息政策的實(shí)施范圍，使欠發(fā)達(dá)的中西北地區(qū)尤其是老少邊窮地區(qū)能早日享受財(cái)政投資補(bǔ)貼的優(yōu)惠政策。

(三)實(shí)施轉(zhuǎn)移支付制度

實(shí)施轉(zhuǎn)移支付制度是縮小區(qū)域公共服務(wù)差距最有效的途徑之一。如日本實(shí)施無(wú)條件和有條件的轉(zhuǎn)移支付，前者是用各地區(qū)的一定指標(biāo)與全國(guó)平均水平相比較，由此確定一個(gè)綜合指數(shù)；后者是支持落后地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大地區(qū)財(cái)政補(bǔ)助，包括一般、特殊、臨時(shí)和項(xiàng)目專項(xiàng)補(bǔ)助等。轉(zhuǎn)移支付制度包括地方讓與稅、國(guó)庫(kù)支出金、地方交付稅3種，其中：地方讓與稅是中央集中征收某些特定稅種，將其收入分解下?lián)艿胤秸?；?guó)庫(kù)支出金屬于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，包括委托金、負(fù)擔(dān)金和補(bǔ)助金；地方交付稅即由中央給予地方的財(cái)政補(bǔ)助[8]。

美國(guó)從20世紀(jì)30年代起對(duì)不同區(qū)域制定差別稅率，對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)施累進(jìn)所得稅制，并以財(cái)政轉(zhuǎn)移方式給予欠發(fā)達(dá)地區(qū)，即發(fā)達(dá)地區(qū)多征的稅收收入轉(zhuǎn)移給經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展[9]。德國(guó)實(shí)施橫向平衡和縱向平衡的轉(zhuǎn)移支付。前者是轉(zhuǎn)移支付在各州之間的轉(zhuǎn)移；后者是轉(zhuǎn)移支付在上下級(jí)政府之間的轉(zhuǎn)移，包括聯(lián)邦對(duì)州和州對(duì)地方兩個(gè)層次。如果經(jīng)過(guò)州際平衡，東部新州的財(cái)政能力提高到全聯(lián)邦各州平均值的95%，則由聯(lián)邦撥款，使之提高到99.5%的水平。

我國(guó)目前實(shí)行的轉(zhuǎn)移支付制度主要是縱向轉(zhuǎn)移支付，東部地區(qū)對(duì)西部對(duì)口支援的橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付極少且不規(guī)范，缺乏合理性和科學(xué)性[10]。因此，我國(guó)可參考日本和德國(guó)等規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付辦法，構(gòu)建新的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付模式，在堅(jiān)持和完善縱向轉(zhuǎn)移支付的同時(shí)，加大東部對(duì)中西北地區(qū)的橫向轉(zhuǎn)移支付，提升中西北地區(qū)政府財(cái)力，加快其經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

(四)制定特別稅收政策

美國(guó)實(shí)施特別的稅收政策是對(duì)州、地方政府給予稅收豁免和減免權(quán)限，對(duì)所有在貧困地區(qū)投資興辦的企業(yè)免征5年所得稅，其所得稅收益在本地區(qū)再投資可繼續(xù)享受稅收優(yōu)惠；1993年制定的《聯(lián)邦受援區(qū)和受援社區(qū)法案》中規(guī)定，聯(lián)邦政府撥款25億美元無(wú)償用于南部和西部地區(qū)稅收減免；州政府對(duì)貧困地區(qū)、工業(yè)區(qū)的投資企業(yè)給予稅收減免等。日本對(duì)落后地區(qū)制定各種特別稅收法律制度，落后地區(qū)可享受減免和抵稅等優(yōu)惠政策，如大企業(yè)從城區(qū)搬遷至偏遠(yuǎn)地區(qū)可享受減免不動(dòng)產(chǎn)出賣價(jià)所得稅、事業(yè)稅和固定資產(chǎn)稅的優(yōu)惠政策，又如對(duì)在落后地區(qū)投資高速公路、新干線等網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)給予稅收和投資貸款等優(yōu)惠政策。

德國(guó)實(shí)行稅收減讓和特殊折舊。前者包括對(duì)原東德地區(qū)企業(yè)予以稅收減免和地方稅收減讓；后者是對(duì)東部5州新辦企業(yè)給予優(yōu)惠折舊，即利用較大的折舊率減少企業(yè)納稅額度。法國(guó)為鼓勵(lì)企業(yè)投資，減輕其稅負(fù)，對(duì)工業(yè)企業(yè)給予減免10%行業(yè)稅的優(yōu)惠；企業(yè)在東北老工業(yè)區(qū)投資建廠享有所得稅、公司稅和地方稅免征3年的優(yōu)惠，期滿后再享有減半征收的稅收優(yōu)惠；建立“無(wú)稅特區(qū)”，免征勞工稅和其他各種社會(huì)雜稅等。巴西為促進(jìn)西部和北部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)行一系列的稅收優(yōu)惠政策，如1996年對(duì)投資于西部和北部地區(qū)的外國(guó)汽車企業(yè)給予較大減稅優(yōu)惠政策，促進(jìn)了巴西汽車企業(yè)在西部和北部地區(qū)的發(fā)展。

為緩解我國(guó)東西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的現(xiàn)象，對(duì)中西北地區(qū)可利用稅收激勵(lì)政策，通過(guò)減免優(yōu)惠、再投資退稅等方法來(lái)吸引國(guó)內(nèi)外的投資，并對(duì)其欠發(fā)達(dá)地區(qū)的能源業(yè)、加工業(yè)、運(yùn)輸業(yè)、通信業(yè)、旅游服務(wù)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和民生工程給予稅收優(yōu)惠，助力產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以提高該類地區(qū)的財(cái)政能力，促進(jìn)又好又快發(fā)展，增強(qiáng)落后地區(qū)綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力。

三、我國(guó)促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的財(cái)政政策類型

在促進(jìn)我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展中，堅(jiān)持“效率優(yōu)先、兼顧公平”的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則，以效率為原則確定經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)優(yōu)先發(fā)展，以公平為原則確定經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)加快發(fā)展，從而確定有區(qū)域差別的財(cái)政政策，這是實(shí)施我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展財(cái)政政策的前提所在。結(jié)合我國(guó)實(shí)施區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策和財(cái)政政策的客觀實(shí)踐，特別是2008年以來(lái)實(shí)施的積極財(cái)政政策，為進(jìn)一步促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)快速、協(xié)調(diào)發(fā)展，可對(duì)東部沿海地區(qū)繼續(xù)實(shí)施“積極性”的財(cái)政政策，對(duì)中西北等地區(qū)加大實(shí)施“激勵(lì)性”的財(cái)政政策[2]。

(一)東部沿海地區(qū)實(shí)施“積極性”的財(cái)政政策

1．實(shí)施“積極性”財(cái)政政策的基本分析。所謂“積極性”財(cái)政政策，是就我國(guó)當(dāng)前特殊時(shí)期實(shí)施積極財(cái)政政策而言的。東部沿海地區(qū)可視為一般意義上的積極財(cái)政政策，其實(shí)質(zhì)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“穩(wěn)健”或“適度擴(kuò)張”的財(cái)政政策。表現(xiàn)為財(cái)政收支總量的基本平衡，在結(jié)構(gòu)上“有松有緊，有保有控”。實(shí)施“積極性”財(cái)政政策，應(yīng)注重投資政策導(dǎo)向調(diào)整、稅收政策結(jié)構(gòu)優(yōu)化、促進(jìn)科技進(jìn)步與創(chuàng)新、構(gòu)建促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展政策體系、與貨幣政策恰當(dāng)配合，其核心是松緊適度、著力協(xié)調(diào)、放眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，即注重把握“控制赤字、調(diào)整結(jié)構(gòu)、推進(jìn)改革、增收節(jié)支”十六個(gè)字[11]。

在以往的數(shù)十年中，我國(guó)東部沿海地區(qū)在優(yōu)先發(fā)展、非均衡戰(zhàn)略政策下，較早享受了更多于中西北地區(qū)的特殊優(yōu)惠政策，引領(lǐng)著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，也在一定程度上帶動(dòng)了其他地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。目前東部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展較快，個(gè)別省市已經(jīng)進(jìn)入了中等發(fā)達(dá)國(guó)家的水平。東部沿海地區(qū)在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)將會(huì)面臨著雙重的發(fā)展任務(wù)：一是加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，率先實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化；二是帶動(dòng)其他區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，支持中西北地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，加快實(shí)施橫向轉(zhuǎn)移支付，以縮小區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距，實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展、共同富裕目標(biāo)。因此，為協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、犧牲其部分財(cái)源財(cái)力，結(jié)合本區(qū)域?qū)嶋H狀況，在國(guó)家財(cái)力有限的前提下，東部沿海地區(qū)可實(shí)施“積極性”財(cái)政政策。

2．實(shí)施“積極性”財(cái)政政策的主要內(nèi)容。其基本思路是根據(jù)區(qū)域補(bǔ)償、區(qū)域發(fā)展和公共投資等區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策，對(duì)東部沿海地區(qū)實(shí)施“積極性”財(cái)政政策，也就是實(shí)施我國(guó)現(xiàn)行的積極財(cái)政政策，頂住經(jīng)濟(jì)下行的壓力。東部沿海地區(qū)在不造成經(jīng)濟(jì)“斷崖式”下跌的前提下逐漸穩(wěn)步去杠桿化。如東部沿海地區(qū)因工資水平較高，居民可支配收入和生活質(zhì)量較高，國(guó)家可以適度降低財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的比重；基于東部沿海地區(qū)工業(yè)化程度較高、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)較為合理和基礎(chǔ)設(shè)施較好的現(xiàn)實(shí)，國(guó)家可以加大力度對(duì)中西北地區(qū)進(jìn)行資本和技術(shù)等投入，并給予貸款貼息和稅收優(yōu)惠等政策；通過(guò)對(duì)東部沿海地區(qū)增加稅收和減少財(cái)政投入等方式，讓渡部分財(cái)力給經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，特別是西部地區(qū)，使其增加經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后勁和自我發(fā)展的能力。

實(shí)施“積極性”財(cái)政政策的內(nèi)容主要是穩(wěn)定宏觀總需求，調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，適度擴(kuò)大財(cái)政支出規(guī)模，其措施包括：一是精確財(cái)政政策取向，支持供給側(cè)改革，科學(xué)論證增支領(lǐng)域，加大對(duì)社會(huì)需求大且市場(chǎng)介入低的產(chǎn)品的供給，如保障優(yōu)先發(fā)展科教、加大醫(yī)療衛(wèi)生投入和完善社會(huì)保障體系等，不斷提高社會(huì)總福利水平；二是調(diào)整優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，如加大對(duì)“三農(nóng)”投入力度，大力支持科技創(chuàng)新，推進(jìn)節(jié)能減排，實(shí)施鼓勵(lì)節(jié)能環(huán)保、自主創(chuàng)新和進(jìn)口退稅等優(yōu)惠政策；三是支持開(kāi)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作，進(jìn)一步落實(shí)好支持中部崛起、西部大開(kāi)發(fā)和東北老工業(yè)基地振興的扶持政策，建立橫向的轉(zhuǎn)移支付制度等；四是增收節(jié)支與依法理財(cái)，如依法加強(qiáng)稅收征管工作，規(guī)范非稅收入管理，嚴(yán)格控制減免稅，提高財(cái)政資金使用效益等。

(二)中西北等地區(qū)實(shí)施“激勵(lì)性”的財(cái)政政策

1．實(shí)施“激勵(lì)性”財(cái)政政策的基本分析。在全國(guó)總體實(shí)施積極財(cái)政政策的前提下，應(yīng)對(duì)中西北地區(qū)等欠發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)施“更加積極、更加支持、更加寬松、更加優(yōu)惠”的激勵(lì)性財(cái)政政策(簡(jiǎn)稱“激勵(lì)性”財(cái)政政策)。中西北尤其是東北地區(qū)，從新中國(guó)成立至今為國(guó)家提供了經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要的眾多資源，如糧食、石油、煤炭和木材等重要產(chǎn)品，為中國(guó)重工業(yè)的發(fā)展做出了不可替代的、重大的貢獻(xiàn)。20世紀(jì)80年代以后，我國(guó)對(duì)中西北地區(qū)資源進(jìn)行大規(guī)模“東輸和南調(diào)”，使得其資源極度匱乏，人才流失嚴(yán)重。隨著東部和經(jīng)濟(jì)特區(qū)經(jīng)濟(jì)的加快發(fā)展，資源逐漸耗盡的中西北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)緩慢，諸如輕工業(yè)發(fā)展相對(duì)落后、重工業(yè)稅負(fù)依舊較重、企業(yè)發(fā)展資金嚴(yán)重不足等問(wèn)題嚴(yán)重制約了其經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。

因此，國(guó)家應(yīng)對(duì)中西北地區(qū)實(shí)行“更加積極”的激勵(lì)性財(cái)政政策，進(jìn)一步補(bǔ)償諸如東部沿海和經(jīng)濟(jì)特區(qū)長(zhǎng)期享受的“超國(guó)民待遇”優(yōu)惠政策，增強(qiáng)資金投入力度，加強(qiáng)重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，對(duì)其省級(jí)政府賦予優(yōu)先發(fā)行地方建設(shè)債券等特殊的財(cái)政政策，這也符合中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策主體框架及發(fā)展總體戰(zhàn)略目標(biāo)。2008年以來(lái)在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行的積極財(cái)政政策，可稱為基本區(qū)域政策或主體區(qū)域政策；中西北等欠發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)施“更加積極”的激勵(lì)性財(cái)政政策，可稱為重點(diǎn)區(qū)域政策，是重點(diǎn)發(fā)展區(qū)和重點(diǎn)扶貧區(qū)的區(qū)域政策體現(xiàn)，也是國(guó)家戰(zhàn)略的重點(diǎn)內(nèi)容?？梢?jiàn)，實(shí)施“更加積極”的激勵(lì)性財(cái)政政策，對(duì)中部崛起、西部大開(kāi)發(fā)和東北老工業(yè)基地振興具有更加重大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。

2．實(shí)施“激勵(lì)性”財(cái)政政策的主要內(nèi)容。其基本思路是根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策實(shí)施激勵(lì)性的財(cái)政政策，針對(duì)中西北地區(qū)工資率較低、失業(yè)率較高、居民收入和生活水平較差等實(shí)際情況，應(yīng)進(jìn)一步加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度，逐步縮小其與東部沿海地區(qū)發(fā)展的差距；針對(duì)其工業(yè)化程度較低、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理和基礎(chǔ)設(shè)施薄弱等問(wèn)題，國(guó)家財(cái)政資金應(yīng)重點(diǎn)支持予以解決；加大區(qū)域內(nèi)交通和通信等基礎(chǔ)設(shè)施的公共投資以及科教文衛(wèi)支出等民生需求方面的投入；通過(guò)區(qū)域減免稅等優(yōu)惠政策降低稅負(fù)水平，擴(kuò)大財(cái)政投資規(guī)模，以加快區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

實(shí)施“激勵(lì)性”財(cái)政政策的內(nèi)容主要包括：一是采取激勵(lì)性財(cái)政機(jī)制，主要包括調(diào)整財(cái)政分配格局、加大財(cái)政重點(diǎn)投入、優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、實(shí)行轉(zhuǎn)移支付傾斜和健全社會(huì)保障體系等；二是實(shí)施結(jié)構(gòu)性減稅政策，減輕企業(yè)稅負(fù)，如完善增值稅、消費(fèi)稅、資源稅和房產(chǎn)稅(物業(yè)稅)等稅制，并開(kāi)征環(huán)境保護(hù)稅、社會(huì)保障稅和遺產(chǎn)稅，以拓展新興稅源；三是規(guī)范優(yōu)惠性稅收政策，對(duì)特定投資、科技創(chuàng)新、促進(jìn)就業(yè)和節(jié)能減排給予稅收優(yōu)惠，加大對(duì)中小企業(yè)和民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的稅收優(yōu)惠力度；四是強(qiáng)化科學(xué)性財(cái)政管理，包括強(qiáng)化依法財(cái)政意識(shí)、規(guī)范非稅收入管理、提高稅收征管效率和為老國(guó)企豁免欠稅等。

綜上所述，本文主要闡述了對(duì)財(cái)政政策與區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的基本認(rèn)識(shí)，分析了我國(guó)促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的財(cái)政政策缺陷、國(guó)外促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的財(cái)政政策經(jīng)驗(yàn)，以及促進(jìn)我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的財(cái)政政策類型。我們認(rèn)為：根據(jù)區(qū)域政策理論和我國(guó)區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，在國(guó)內(nèi)需求不足和財(cái)力較為充裕的前提下，2008年至今實(shí)施的積極財(cái)政政策對(duì)促進(jìn)區(qū)域發(fā)展、縮小區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距起到了重要的積極作用，因此在未來(lái)一定時(shí)期內(nèi)(“十三五”或更長(zhǎng)時(shí)期)，可對(duì)東部沿海地區(qū)實(shí)施“積極性”的財(cái)政政策，對(duì)中西北等地區(qū)實(shí)施“激勵(lì)性”的財(cái)政政策；當(dāng)國(guó)內(nèi)需求充足和財(cái)力較為拮據(jù)時(shí)，則可對(duì)東部沿海地區(qū)實(shí)施穩(wěn)健的財(cái)政政策，對(duì)中西北等地區(qū)實(shí)施積極的財(cái)政政策。這樣，逐步形成支持經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)加快發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。

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[9]王霞，孫中和．美國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展實(shí)踐及對(duì)我國(guó)的啟示[J]．國(guó)際貿(mào)易，2009，(7)：35-38.

[10]賈敬全．促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的財(cái)政政策研究[J]．經(jīng)濟(jì)問(wèn)題探索，2011，(5)：53-55.

[11]李冬梅．促進(jìn)我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的稅收政策研究[J]．財(cái)經(jīng)問(wèn)題研究，2009，(9)：91-95.

〔責(zé)任編輯：劉陽(yáng)〕

2015-09-10

國(guó)家社科基金項(xiàng)目“區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的財(cái)稅政策創(chuàng)新與機(jī)制研究”(14BJY003)

王曙光(1963-)，男，山東青島人，院長(zhǎng)，教授，博士研究生導(dǎo)師，從事財(cái)稅理論與政策研究。

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1000-8284(2016)09-0141-06