黑龍江支持產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展的財政政策研究

李靜野

(哈爾濱商業(yè)大學(xué) 研究生院，哈爾濱 150001)

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黑龍江支持產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展的財政政策研究

李靜野

(哈爾濱商業(yè)大學(xué) 研究生院，哈爾濱 150001)

產(chǎn)業(yè)園區(qū)是產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的承載平臺，是財政收入的“倍增器”。政府財政政策在產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展中的角色與作用：有效地彌補(bǔ)產(chǎn)業(yè)園區(qū)市場創(chuàng)新不足；為產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展提供財經(jīng)政策和制度環(huán)境；分擔(dān)高科技產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新風(fēng)險。黑龍江省促進(jìn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展財政政策現(xiàn)狀是：政策扶持，發(fā)展迅速；配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷加強(qiáng)，園區(qū)發(fā)展硬件條件出色；發(fā)揮省內(nèi)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展迅速。促進(jìn)黑龍江省產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展財政政策存在的問題：財政資金投入分散不足；引導(dǎo)激勵作用發(fā)揮不充分；支持措施落實(shí)不到位；思想觀念落后且服務(wù)意識不強(qiáng)；政策制度機(jī)制不夠健全；支持方式方法單一。促進(jìn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展的財政政策措施和建議：加大產(chǎn)業(yè)園區(qū)財政資金投入；拓寬融資渠道，增加多元投入；建立完善的稅收政策軟環(huán)境，應(yīng)該借助新稅制出臺的契機(jī)，為園區(qū)營造完善的政策軟環(huán)境以支持其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)自主創(chuàng)新能力，拓展產(chǎn)業(yè)園區(qū)承載功能；設(shè)立政府產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金；強(qiáng)化政府采購政策的正面影響。

黑龍江；產(chǎn)業(yè)園區(qū)；財政政策

發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)表明，產(chǎn)業(yè)園區(qū)具有較強(qiáng)的高端人才凝聚作用，在聚集創(chuàng)新資源、培育新興產(chǎn)業(yè)、推動城市化建設(shè)等方面作用獨(dú)特，有利于形成集聚高效的產(chǎn)業(yè)集群，有利于完善區(qū)域現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，推動相關(guān)產(chǎn)業(yè)共同發(fā)展[1]。財政部門作為政府綜合經(jīng)濟(jì)管理部門，制定出臺科學(xué)合理的財政政策對于促進(jìn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展有著非常重要的作用，能夠促進(jìn)地區(qū)招商引資引智，培植壯大財源建設(shè)，提升提高財政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量和效益。

一、政府財政政策對產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展的影響

關(guān)于產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展中的財政支持政策研究問題[2]，通過研究認(rèn)為，財政政策應(yīng)該以用戶導(dǎo)向、集體行動和循序漸進(jìn)為標(biāo)準(zhǔn)去干預(yù)集群以及創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展，要因地制宜，根據(jù)不同集群的不同情況出臺不同的干預(yù)政策。政府要充分發(fā)揮作用，對剛起步的產(chǎn)業(yè)集群提供政策優(yōu)惠，為產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展搭建基礎(chǔ)設(shè)施，促進(jìn)集群內(nèi)形成發(fā)達(dá)的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，財政資金應(yīng)該用來鼓勵技術(shù)研發(fā)以及先進(jìn)模式學(xué)習(xí)，以帶動整個產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型優(yōu)化升級，保證產(chǎn)業(yè)集群的良性發(fā)展。美國經(jīng)濟(jì)地理學(xué)者認(rèn)為高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)應(yīng)該是高度靈活、即時生產(chǎn)以及柔性生產(chǎn)的綜合體；美國哈佛商學(xué)院邁克爾·波特(M.Portet 1999)認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)集群的高度發(fā)展對于提高生產(chǎn)效率、降低生產(chǎn)成本具有重要作用，與此同時，集群還能優(yōu)化激勵制度，創(chuàng)造信息、專業(yè)化制度、名聲等集體財富。最重要的是，集群能降低創(chuàng)新成本，加速產(chǎn)業(yè)演進(jìn)，直接降低新企業(yè)的進(jìn)入門檻。美國哈佛商學(xué)院邁克爾·波特(M.Portet 1999)分析了硅谷和128公路的發(fā)展歷程與發(fā)展現(xiàn)狀，分析對比兩者之間的優(yōu)勢發(fā)現(xiàn)，社會網(wǎng)絡(luò)對于產(chǎn)業(yè)集群的持續(xù)創(chuàng)新活動有著不可忽視的作用；美國學(xué)者和英國學(xué)者對作為21世紀(jì)產(chǎn)業(yè)綜合體的世界高技術(shù)(Technopole)進(jìn)行了深入研究，他們發(fā)現(xiàn)企業(yè)間的合作對于技術(shù)創(chuàng)新具有決定作用，高新產(chǎn)業(yè)園區(qū)成功與否直接與其所處的創(chuàng)新環(huán)境有關(guān)，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)要進(jìn)行良性的創(chuàng)新活動，必須加強(qiáng)企業(yè)與大學(xué)以及研究院相互聯(lián)系，營造相互協(xié)作、相互溝通的創(chuàng)新環(huán)境是高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展的必要條件。

產(chǎn)業(yè)園區(qū)之所以能夠吸引大量的相關(guān)產(chǎn)業(yè)和企業(yè)在此聚集，是因?yàn)閳@區(qū)內(nèi)聚集了大量的生產(chǎn)要素。產(chǎn)業(yè)集聚是我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時期的典型特征，相對于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)而言，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)更易于形成產(chǎn)業(yè)集聚[3]。這些專業(yè)化程度高的產(chǎn)業(yè)部門在園區(qū)內(nèi)相互合作，明顯降低經(jīng)營成本，提升經(jīng)營效益，并且因?yàn)橄嗷ヂ?lián)合規(guī)模的擴(kuò)大而獲得規(guī)模經(jīng)濟(jì)，同時由于“乘數(shù)效益”的存在，規(guī)模經(jīng)濟(jì)會在此基礎(chǔ)上不斷擴(kuò)大。另外，由于園區(qū)內(nèi)存在政策上的優(yōu)惠，就會吸引主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)聚集，逐漸形成以支撐產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的園區(qū)內(nèi)外投入產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)性較強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)集群。產(chǎn)業(yè)園區(qū)在自身發(fā)展的過程中，憑借生產(chǎn)要素、市場信息、先進(jìn)技術(shù)向周邊區(qū)域的傳播，帶動園區(qū)所在區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和市場結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，提高當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新水平。所以，優(yōu)化機(jī)制的存在，產(chǎn)業(yè)園區(qū)產(chǎn)生了集聚效應(yīng)和規(guī)模經(jīng)濟(jì)；擴(kuò)散機(jī)制的存在，產(chǎn)業(yè)園區(qū)推動了當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展。一般認(rèn)為，世界上現(xiàn)存的產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建立方式大致分為兩種：一種是企業(yè)自發(fā)集聚而成；另一種是國家或地方政府政策引導(dǎo)而成。一些中小企業(yè)由于生產(chǎn)資源、人力成本或市場需求，以及其他生產(chǎn)要素聚集在某一特定區(qū)域共同發(fā)展，依靠一些龍頭企業(yè)的帶動，促進(jìn)整個行業(yè)的發(fā)展，形成一定的規(guī)模之后地方政府再給予相應(yīng)的財政支持或財政優(yōu)惠政策，不斷地進(jìn)行引導(dǎo)和扶植，逐漸成為規(guī)模較大、發(fā)展成熟的產(chǎn)業(yè)園區(qū)。因此，從產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)集群產(chǎn)生、發(fā)展直到走向成熟的過程中可以看出，政府部門的作用不可忽視。政府的職能主要有兩個：一是彌補(bǔ)市場失靈，出臺財經(jīng)政策彌補(bǔ)市場調(diào)節(jié)不到的地方，如提供公共商品、公共服務(wù)等，以保證經(jīng)濟(jì)體良性發(fā)展；二是制定合理的市場規(guī)則、采取合理的調(diào)控工具，盡量規(guī)避經(jīng)濟(jì)政策的無效率，特別是有效的財政政策對產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展有引導(dǎo)、扶持、促進(jìn)創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的作用。

二、政府財政政策在產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展中的角色與作用

當(dāng)前，我國還是全球最大的發(fā)展中國家，工業(yè)化的程度還不高，市場體系建設(shè)還需完善，仍處于向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的重要時期，產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設(shè)需要依靠政府推動才能發(fā)展。從省內(nèi)情況看，黑龍江省為實(shí)施“十三五”規(guī)劃，緊緊圍繞“五大規(guī)劃”和“龍江絲路帶”建設(shè)，充分發(fā)揮財政政策引領(lǐng)導(dǎo)向作用，必將為產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展創(chuàng)造新的空間和機(jī)遇。為解決產(chǎn)業(yè)園區(qū)的“市場失靈”和營造有利于產(chǎn)業(yè)區(qū)可持續(xù)發(fā)展的創(chuàng)新環(huán)境，在產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)和發(fā)展過程中，政府財政政策有必要發(fā)揮引導(dǎo)、激勵作用，并扮演好以下三種角色：一是扮演決策建議者，為了使產(chǎn)業(yè)園區(qū)能有一個健康發(fā)展的基本政策環(huán)境，應(yīng)該圍繞地方政府的決策部署，積極發(fā)揮財政部門建議權(quán)，會同有關(guān)部門共同為產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展制定科學(xué)、有效的財經(jīng)政策。二是扮演資源配置者，直接配置園區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)性、公益性資源，提供公共產(chǎn)品。另外，產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)存在外部效應(yīng)必須得到矯正，財政部門應(yīng)該通過財政補(bǔ)貼、貸款貼息、股權(quán)投資等手段解決外部效應(yīng)。三是扮演監(jiān)督者，及時關(guān)注產(chǎn)業(yè)園區(qū)社會經(jīng)濟(jì)生活的運(yùn)行情況，維護(hù)正常競爭和正常運(yùn)行財經(jīng)秩序。政府財政政策對產(chǎn)業(yè)集群的形成與發(fā)展也有著不可忽視的影響和作用。

(一)有效地彌補(bǔ)產(chǎn)業(yè)園區(qū)市場創(chuàng)新不足

首先，創(chuàng)新活動的外部性促使地方政府必須介入?yún)^(qū)域創(chuàng)新活動。由于創(chuàng)新活動的產(chǎn)生是一個高時間成本、高研發(fā)成本的活動，競爭者本可以向創(chuàng)新單位購買該專利的使用權(quán)，但是在面對高成本的壓力下，為實(shí)現(xiàn)企業(yè)利潤的最大化，寧可選擇低成本的抄襲與模仿且有較高失敗率的“創(chuàng)新”活動。這種“搭便車”行為的存在，使得發(fā)動創(chuàng)新活動的部門面對極大的外部性，出現(xiàn)市場失靈現(xiàn)象。其次，市場無法提供產(chǎn)業(yè)園區(qū)研發(fā)所需的創(chuàng)新環(huán)境，需要政府提供。產(chǎn)業(yè)園區(qū)的形成在開端階段就是由政府各種政策、資金扶植起來的，產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設(shè)對市場環(huán)境提出了更高要求。產(chǎn)業(yè)園區(qū)創(chuàng)建的目標(biāo)之一就是形成高水平、高質(zhì)量、高科技產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)集聚，產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設(shè)依靠較為完備的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、良好的信息交流平臺、提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的中介機(jī)構(gòu)和優(yōu)異的生態(tài)環(huán)境，市場本身無法提供這些條件，需要政府的贊助，并由專門的財政部門來實(shí)施。

(二)為產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展提供財經(jīng)政策和制度環(huán)境

產(chǎn)業(yè)園區(qū)實(shí)際上屬于政府管轄的范疇，從園區(qū)的策劃、建設(shè)一直到園區(qū)的運(yùn)行，政府都參與其中。財政體制實(shí)際上是上級財政與園區(qū)財政之間利益分配的一種規(guī)定[4]。政府財政部門為園區(qū)的建設(shè)提供大部分資金，其他的資金由園區(qū)通過自籌解決或招商引資來實(shí)現(xiàn)，政府財政部門為鼓勵企業(yè)進(jìn)駐園區(qū)，提出了一定的優(yōu)惠政策，等等。政府財政部門在提供有效的財政政策的同時，也必須建立一個制度框架來約束高科技園區(qū)的行為，實(shí)際上，園區(qū)在實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新活動的同時，也是適應(yīng)政府制度的一個過程。

(三)分擔(dān)高科技產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新風(fēng)險

在產(chǎn)業(yè)園區(qū)中，發(fā)起創(chuàng)新活動的企業(yè)多為中小型企業(yè)，實(shí)現(xiàn)企業(yè)自身的跨越式發(fā)展，但是該類企業(yè)有一個共同特點(diǎn)就是自有資本有限。由于高科技的研發(fā)活動具有高風(fēng)險、高成本、高不確定的特點(diǎn)，出于規(guī)避風(fēng)險的原則，大多數(shù)的金融機(jī)構(gòu)很少出錢投資于這樣的企業(yè)，因此中小企業(yè)從市場中獲取資金是非常困難的。對于入駐產(chǎn)業(yè)園區(qū)的投資企業(yè)，由于個體自利主義的存在，實(shí)現(xiàn)企業(yè)利潤最大化目標(biāo)的存在，使得他們不會對這種高風(fēng)險的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行投資。政府財政部門應(yīng)該根據(jù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的全局發(fā)展，制定一套有利于各方發(fā)展的財政政策，在分擔(dān)產(chǎn)業(yè)風(fēng)險的同時，提供有益研發(fā)的創(chuàng)新軟實(shí)力，保護(hù)高科技創(chuàng)新活動的積極性。

三、黑龍江省促進(jìn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展財政政策現(xiàn)狀及存在的問題

目前黑龍江省提出了“八大經(jīng)濟(jì)區(qū)、十大工程”的戰(zhàn)略決策，自2011年，黑龍江省市縣各級政府共投入381億，確立了21個重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。通過重點(diǎn)扶持一批產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)好、發(fā)展空間大、優(yōu)勢突出、具有潛力的特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)，以達(dá)到增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新項(xiàng)目之間的鏈接能力，達(dá)到提高黑龍江省產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平的目的。

(一)黑龍江省促進(jìn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展財政政策現(xiàn)狀

根據(jù)國家統(tǒng)計局資料，2014年全國GDP總量為10.4萬億美元，而黑龍江以GDP總量15 039億元居于全國的中下游；全國GDP增速為7.4%，而黑龍江GDP增速尚未達(dá)到平均水平，僅高于山西的4.9%的GDP增速，處于全國最末端，與全國GDP增速最快的重慶差5.3個百分點(diǎn)。從數(shù)據(jù)中看，黑龍江已成為拉低中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的省市，黑、吉、遼東北三省，也是黑龍江發(fā)展最為緩慢。由此可見，對黑龍江進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整已迫在眉睫，黑龍江省政府應(yīng)頒布積極的財政政策拉動全省經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

從多年的發(fā)展建設(shè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)中看，產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設(shè)可以在很大程度上推動經(jīng)濟(jì)的跨越式發(fā)展，在為省內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和項(xiàng)目建設(shè)提供平臺的基礎(chǔ)上，也拉動了園區(qū)企業(yè)的投資，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)企業(yè)的集聚力。目前，黑龍江省產(chǎn)業(yè)園區(qū)總數(shù)已達(dá)66個，省級重點(diǎn)投資的工業(yè)園區(qū)與工業(yè)示范基地數(shù)目多達(dá)32個，省級經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)16個，達(dá)到國家級產(chǎn)業(yè)園區(qū)標(biāo)準(zhǔn)的4個。黑龍江省縣域產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展也達(dá)到一定規(guī)模。目前，已有累計1 683戶企業(yè)進(jìn)駐各縣域產(chǎn)業(yè)園區(qū)，共創(chuàng)造產(chǎn)值2 690億元。2014年，為加快各縣市產(chǎn)業(yè)園區(qū)公共服務(wù)平臺、信息交流平臺、園區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施、創(chuàng)新環(huán)境等的建設(shè)，政府計劃投資金額達(dá)52.3億元。黑龍江省產(chǎn)業(yè)園區(qū)依據(jù)各地區(qū)資源優(yōu)勢進(jìn)行發(fā)展建設(shè)，秉持著“宜工則工、宜農(nóng)則農(nóng)、宜商則商、宜貿(mào)則貿(mào)、宜游則游”的原則，逐步形成了以對俄貿(mào)易為主的寧安源豐果蔬物流園區(qū)、綏芬河保稅區(qū)等25個縣(市)園區(qū)，以綠色食品為主的肇東綠色食品產(chǎn)業(yè)園區(qū)等經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，以礦產(chǎn)資源為主的蘿北石墨產(chǎn)業(yè)園區(qū)、雞西石墨產(chǎn)業(yè)園區(qū)，等等，園區(qū)特色更加鮮明。在高科技產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設(shè)與發(fā)展問題上，黑龍江省在充分貫徹國家頒布的優(yōu)惠政策的基礎(chǔ)上，依據(jù)地區(qū)特點(diǎn)，頒布適用于省內(nèi)的其他優(yōu)惠措施。主要有以下三方面：

1.政策扶持，發(fā)展迅速

目前，黑龍江省各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)逐步發(fā)展，園區(qū)凝聚力不斷增強(qiáng)、承載力不斷加大，某些產(chǎn)業(yè)園區(qū)的優(yōu)先發(fā)展，成為拉動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素之一，產(chǎn)業(yè)集聚將地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢最大化，園區(qū)建設(shè)已成為全省經(jīng)濟(jì)增長的重要支撐。

2.配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷加強(qiáng)，園區(qū)發(fā)展硬件條件出色

對于產(chǎn)業(yè)園區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，一方面可以提高全省的GDP產(chǎn)值，另一方面可以提升園區(qū)的綜合實(shí)力。特別對于高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)來講，創(chuàng)新氛圍的硬環(huán)境也是園區(qū)發(fā)展必不可少的因素，黑龍江省秉承“園區(qū)優(yōu)先發(fā)展”的原則，以“七通一平”為目標(biāo)，分別在道路、供電、供水、排污、排水、通訊和場地平整等方面加大資金投入，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與完善也是吸引外商投資的一個重要因素，同時基礎(chǔ)設(shè)施的完善可提升園區(qū)承載力與凝聚力，為創(chuàng)新更多項(xiàng)目做好物質(zhì)準(zhǔn)備。

3.發(fā)揮省內(nèi)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展迅速

黑龍江省資源豐富，包括巨大的糧食產(chǎn)量，豐富的煤炭和石油資源、廣闊的林業(yè)面積等，建設(shè)特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)，明顯的資源優(yōu)勢與地理優(yōu)勢，加速特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設(shè)進(jìn)程，對加快黑龍江省特色產(chǎn)業(yè)的輻射性、專業(yè)性、集聚性具有深遠(yuǎn)的意義。

(二)黑龍江省促進(jìn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展財政政策存在的問題

1.財政資金投入分散不足

入駐黑龍江省產(chǎn)業(yè)園區(qū)的企業(yè)，主要以中小企業(yè)為主。中小企業(yè)對一國的經(jīng)濟(jì)具有十分重要的作用，它不僅保證市場維持較高的淘汰率和競爭環(huán)境，還在就業(yè)、服務(wù)業(yè)發(fā)展等方面起到不可或缺的作用[5]。我國中小企業(yè)融資困難已經(jīng)是老生常談的話題，那么產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)的中小企業(yè)也面臨著這樣的困境，企業(yè)規(guī)模小，企業(yè)發(fā)展所需的資金過多，內(nèi)源融資資金不足，融資渠道單一，銀行融資成為首選的方式，但是銀行貸款的資格審查制度比較嚴(yán)格，中小企業(yè)缺少足夠分量的抵押品，信用度也無法實(shí)證測量，信息不對稱等因素更增加了中小企業(yè)融資的難度，資金不足已經(jīng)成了園區(qū)企業(yè)發(fā)展的主要難題，有的企業(yè)項(xiàng)目好，但是在融資環(huán)節(jié)出現(xiàn)了問題，不得不延期完成，影響了企業(yè)的發(fā)展。

2.引導(dǎo)激勵作用發(fā)揮不充分

近年來，入駐黑龍江省園區(qū)的企業(yè)數(shù)量快速增加，企業(yè)規(guī)模逐漸擴(kuò)大，但是從整體上看，企業(yè)規(guī)模雖然在不斷擴(kuò)大，但是相對于發(fā)達(dá)地區(qū)還是偏小。雖然企業(yè)數(shù)量在不斷增加，但是以中小企業(yè)為主，大型的成熟企業(yè)入駐率很低，完成一些大型科技含量高的項(xiàng)目還有一定的難度。目前，園區(qū)的發(fā)展水平還處于初級階段，還沒有形成強(qiáng)勁的核心競爭力。

3.支持措施落實(shí)不到位

由黑龍江省的實(shí)際經(jīng)濟(jì)情況所致，部分產(chǎn)業(yè)園區(qū)采用與政府合作的方式進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，這種方式在帶來收益的同時，潛在的風(fēng)險是很大的，尤其是對于政府來說，將稀缺的土地資源與財政資金交于企業(yè)，支持其建設(shè)發(fā)展，但是政府對企業(yè)卻沒有實(shí)質(zhì)的控制權(quán)，而政府所要求的社會性和企業(yè)所追求的經(jīng)濟(jì)性在某些時候是存在矛盾的，也就是說，從園區(qū)長遠(yuǎn)的發(fā)展看，企業(yè)與政府不能保證利益的一致性，并且產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展時間不長，政府的監(jiān)管能力有限，以財政資金作為擔(dān)保的還款機(jī)制還沒有做到全面完善的程度，企業(yè)若想隱瞞一些不良的經(jīng)營事實(shí)，政府也無從察覺。

4.思想觀念落后且服務(wù)意識不強(qiáng)

部分園區(qū)企業(yè)發(fā)展趨同化嚴(yán)重，特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)輻射效應(yīng)不強(qiáng)。黑龍江省依據(jù)地域資源優(yōu)勢，在各地建立資源優(yōu)勢最大化的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，由于思想觀念的落后，部分產(chǎn)業(yè)園區(qū)只注重基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而忽略了產(chǎn)業(yè)間的配套服務(wù)，產(chǎn)業(yè)間互補(bǔ)性較差；只注重前期的資源開發(fā)而不考慮后續(xù)資源的運(yùn)用，各產(chǎn)業(yè)鏈形成困難，無法有效推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。以農(nóng)業(yè)和煤焦化產(chǎn)業(yè)為例，90%以上的農(nóng)墾園區(qū)從事的是植物油的榨取和谷物的粗加工，中間產(chǎn)品的后續(xù)加工與銷售企業(yè)少之又少；七臺河市9個產(chǎn)業(yè)園區(qū)中，超過半數(shù)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)是從事煤焦化的同質(zhì)化企業(yè)，無法實(shí)現(xiàn)錯位式發(fā)展。

5.政策制度機(jī)制不夠健全

管理方法不科學(xué)，行為不當(dāng)。第一，管理機(jī)構(gòu)近似于空頭機(jī)構(gòu)，在實(shí)際中，園區(qū)都象征性地設(shè)立園區(qū)管理委員會，但是大部分管理委員會的成員都是由政府部門出任派遣，是一個沒有實(shí)際權(quán)力的部門，對園區(qū)中出現(xiàn)的問題，不能妥善解決。第二，管理層級過多，管理混亂。理論上，管理委員會應(yīng)該管理園區(qū)內(nèi)的大小事務(wù)，但是在實(shí)際中，管理委員會由政府部門的相關(guān)機(jī)構(gòu)構(gòu)成，受到政府部門的約束，園區(qū)在某些大問題發(fā)生時，例如項(xiàng)目投資、土地優(yōu)惠等，管理委員會不能做主，往往是上級政府或者更高階級的政府參與其中，形成多頭管理的局面。第三，政經(jīng)不統(tǒng)一，園區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)范圍與行政范圍不統(tǒng)一，這就有很多潛在的問題，尤其是涉及土地使用方面。

6.支持方式方法單一

園區(qū)的政策優(yōu)惠是由各地級市政府根據(jù)本市的財政收支情況來進(jìn)行制定，但是根據(jù)以往的園區(qū)發(fā)展情況來看，支持園區(qū)建設(shè)的方法過于單一，偏好于使用優(yōu)惠政策，并且優(yōu)惠政策由本市政府自主制定，從全省的角度出發(fā)，各市的稅收減免政策，招商優(yōu)惠政策的優(yōu)惠年度、范圍、程度都不同。沒有統(tǒng)一規(guī)范的優(yōu)惠標(biāo)準(zhǔn)，這就大大提高了園區(qū)的發(fā)展成本，間接地影響了全省經(jīng)濟(jì)的發(fā)展格局。并且隨著我國經(jīng)濟(jì)體制的深化改革，以市場經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式逐步擴(kuò)散，政府的宏觀調(diào)控只能起輔助作用，而且優(yōu)惠政策逐步形成統(tǒng)一，各地級市對產(chǎn)業(yè)園區(qū)專屬的優(yōu)惠政策也將被取締。

四、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展的財政政策措施和建議

產(chǎn)業(yè)園區(qū)是產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的承載平臺，是財政收入的“倍增器”。在相關(guān)財政的指引下，要積極推進(jìn)相關(guān)企業(yè)的自主創(chuàng)新意識，逐步向高新園區(qū)發(fā)展[6]。建議圍繞《中國制造2025》等工業(yè)信息產(chǎn)業(yè)前沿產(chǎn)業(yè)，依托區(qū)位、資源優(yōu)勢，提升產(chǎn)業(yè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展層次，要著力把引企業(yè)、引項(xiàng)目、引資金與園區(qū)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展相結(jié)合，積極構(gòu)建配套產(chǎn)業(yè)鏈，通過用地優(yōu)惠、財力留成、增加轉(zhuǎn)移支付、平臺融資、資源置換等，引導(dǎo)人口、土地、資本等要素向園區(qū)集中，增強(qiáng)園區(qū)自主創(chuàng)新能力，走出一條專業(yè)化分工、專業(yè)化經(jīng)營、專業(yè)化服務(wù)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展道路，支持黑龍江陸海絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶、哈大齊工業(yè)走廊、哈牡綏東對俄貿(mào)易加工區(qū)建設(shè)，培育哈長城市群，構(gòu)建“雙核一軸兩帶”共同發(fā)展，形成一大批專業(yè)園區(qū)和企業(yè)。

(一)加大產(chǎn)業(yè)園區(qū)財政資金投入

產(chǎn)業(yè)園區(qū)的硬件環(huán)境在建設(shè)時對資金的需求量非常大，離不開政府財政部門的支持。從目前的實(shí)際情況來看，黑龍江省的大多數(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都或多或少存在滯后的狀況。為破解部分園區(qū)建設(shè)資金不足的難題，建議通過財政預(yù)算安排、土地出讓收益投入、盤活國有資產(chǎn)投入、社會化融資等方式方法，支持園區(qū)硬件環(huán)境建設(shè)。各級財政部門應(yīng)加大產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支持力度，在堅持細(xì)化財政預(yù)算編制的基礎(chǔ)上，結(jié)合地區(qū)財政財務(wù)狀況，特別是省級財政部門應(yīng)發(fā)揮財政資金杠桿作用，促進(jìn)科技產(chǎn)業(yè)與金融和社會資本深度融合，支持省政府穩(wěn)增長“65條”政策措施、科技型企業(yè)三年行動計劃深入推進(jìn)。一方面，運(yùn)用一般轉(zhuǎn)移支付的“輸血”功能，加大對開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，除國家和省另有規(guī)定外，繼續(xù)實(shí)行省對市縣一般性轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助額度一定三年不變政策，激勵各級政府建園區(qū)、引項(xiàng)目、抓增收、促發(fā)展；另一方面，運(yùn)用財政專項(xiàng)資金的“造血”功能扶持園區(qū)內(nèi)企業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展，完善各類財政專項(xiàng)資金管理辦法，加強(qiáng)財政支出管理，確保財政專項(xiàng)資金使用效果，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)支持園區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的。市縣財政部門需要調(diào)整本地區(qū)的財政支出結(jié)構(gòu)，對園區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提高支持力度。這種政策將更有利于園區(qū)長遠(yuǎn)的發(fā)展，通過壯大地方優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)從而提高區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平。此外，財政部門的財政貼息手段不能只應(yīng)用于從銀行獲得借款所應(yīng)付的利息，應(yīng)積極探索將適用范圍擴(kuò)大，直接用于園區(qū)建設(shè)的合法借款和融資借款，針對國家的標(biāo)準(zhǔn)利率進(jìn)行財政補(bǔ)貼，減輕園區(qū)對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來自資金方面的壓力，同時，也可以通過使用以獎代補(bǔ)的方式加大企業(yè)項(xiàng)目招商引資的力度，吸引國內(nèi)外資本、技術(shù)等生產(chǎn)要素流入，共同加速產(chǎn)業(yè)園區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施、項(xiàng)目建設(shè)。

(二)拓寬融資渠道，增加多元投入

積極開展產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目招商引資、選資，通過戰(zhàn)略投資、開放股權(quán)、項(xiàng)目合作等融資方式進(jìn)行融資，制定銀行建設(shè)貸款計劃，鼓勵采取BOT模式、TOT、合作投資、土地置換、帶資建設(shè)等建設(shè)方式，以籌集園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金。整合優(yōu)化擔(dān)保和投資機(jī)構(gòu)資源，建設(shè)產(chǎn)業(yè)區(qū)重點(diǎn)企業(yè)和項(xiàng)目融資平臺。加強(qiáng)銀企合作與政企合作，財政部門應(yīng)積極引導(dǎo)銀行與企業(yè)、銀行與政府的合作，共同助力企業(yè)的自主創(chuàng)新之路。一方面，組織銀企合作對接會，以項(xiàng)目為合作紐帶，銀行對項(xiàng)目進(jìn)行篩選評估，對符合條件的企業(yè)放寬貸款額度，提供中長期貸款通道，著重對成長空間大、市場前景良好、資金有缺口的新興技術(shù)型企業(yè)提供資金支持；另一方面，政府與銀行之間也應(yīng)積極構(gòu)建新型的銀政合作關(guān)系，必要時政府部門要提供一定的財政貼息和財政擔(dān)保，降低銀行對高新技術(shù)企業(yè)的貸款風(fēng)險，積極推進(jìn)國內(nèi)商業(yè)銀行與市縣政府合作，加強(qiáng)市縣二級融資平臺建設(shè)，利用國有資產(chǎn)、土地等有效資產(chǎn)，加大新平臺資本金的投入，提高平臺融資實(shí)力，鼓勵政策性、商業(yè)性和企業(yè)互助性擔(dān)保機(jī)構(gòu)在縣一級設(shè)立分支機(jī)構(gòu)或與縣(市)聯(lián)合成立擔(dān)保機(jī)構(gòu)，分擔(dān)貸款風(fēng)險，強(qiáng)化縣級融資擔(dān)保能力。

(三)建立完善的稅收政策軟環(huán)境

應(yīng)該借助新稅制出臺的契機(jī)，為園區(qū)營造完善的政策軟環(huán)境以支持其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。清理現(xiàn)行的稅法和政策，制定在新稅法下企業(yè)的戰(zhàn)略部署。快速適應(yīng)新稅法體系，充分利用新稅法中的產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠和區(qū)域優(yōu)惠政策的同時改變現(xiàn)行財政在發(fā)揮職能時出現(xiàn)的越位、缺位和錯位問題，保證財政的公開透明、科學(xué)一致、協(xié)調(diào)高效的運(yùn)行。為園區(qū)營造公開、公正、廉潔、高效的政務(wù)軟環(huán)境。將不必要的審批程序去掉，確?？梢怨胶侠淼墨@取資金、土地等必要的生產(chǎn)要素。將政策信息變得更加透明化，提高共享度，為園區(qū)吸引生產(chǎn)要素創(chuàng)造條件。

(四)增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)自主創(chuàng)新能力，拓展產(chǎn)業(yè)園區(qū)承載功能

圍繞主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大，堅持把工業(yè)化、城鎮(zhèn)化作為城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)聯(lián)動發(fā)展的主要載體，通過城鎮(zhèn)化促進(jìn)第二、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)勞動力和人口轉(zhuǎn)移，促進(jìn)農(nóng)業(yè)人口向城市轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民脫貧致富。積極推進(jìn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)由產(chǎn)業(yè)服務(wù)平臺向創(chuàng)新發(fā)展平臺延伸。加大技術(shù)研發(fā)投入力度，加快產(chǎn)業(yè)園區(qū)自主創(chuàng)新步伐，通過建立健全風(fēng)險投資機(jī)制、推進(jìn)園區(qū)創(chuàng)業(yè)中心和孵化器建設(shè)，鼓勵企業(yè)引進(jìn)主導(dǎo)技術(shù)、關(guān)鍵技術(shù)、基礎(chǔ)技術(shù)和成套技術(shù)設(shè)備，提升產(chǎn)業(yè)園區(qū)消化吸收和再創(chuàng)新能力。立足地理區(qū)位優(yōu)勢，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)與區(qū)域工業(yè)聯(lián)動發(fā)展，把沿邊開放和境外資源開發(fā)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作、承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移結(jié)合起來，支持符合條件的地區(qū)建設(shè)邊境貿(mào)易中心、境外經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、出口加工區(qū)、進(jìn)口資源加工區(qū)。加強(qiáng)開發(fā)區(qū)與保稅區(qū)、出口加工區(qū)等特殊政策功能區(qū)聯(lián)動發(fā)展，打破行政區(qū)劃限制，采取一區(qū)多園、行政托管、資源整合、異地共建等方式，推進(jìn)區(qū)域間產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。

(五)設(shè)立政府產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金

國家近年來重視科技型中小企業(yè)的發(fā)展，建議政府設(shè)立可供中小企業(yè)申請的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新投資引導(dǎo)基金，堅持以市場為導(dǎo)向，以競爭擇優(yōu)為原則，依據(jù)中小企業(yè)的經(jīng)營狀況和項(xiàng)目特點(diǎn)，給予不同形式的資金支持，如貸款貼息、資本金投入、無償資助等。在這一政策紅利下，中小企業(yè)紛紛積極申報創(chuàng)新項(xiàng)目基金，爭取得到政府資金的扶持，進(jìn)而推動企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新和成果轉(zhuǎn)化。

(六)強(qiáng)化政府采購政策的正面影響

政府采購的積極效應(yīng)可以表現(xiàn)為引導(dǎo)創(chuàng)新方向和速度、引導(dǎo)企業(yè)生產(chǎn)、推動中小企業(yè)發(fā)展、鼓勵園區(qū)內(nèi)節(jié)能減耗、引導(dǎo)市場的消費(fèi)方向和吸引風(fēng)險性投資等方面，政府采購的價格、數(shù)量和標(biāo)準(zhǔn)都對上述幾個方面有著重大影響。如美國硅谷的成功離不開美國政府采購政策，該政策對硅谷的電子、導(dǎo)彈和計算機(jī)產(chǎn)品的迅速崛起有著不可忽視的作用。

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〔責(zé)任編輯：劉陽〕

2015-04-15

李靜野(1981-)，男，山東平度人，博士研究生，從事產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制研究。

F830；F270

A

1000-8284(2016)08-0146-06