淺議鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革趨勢問題

武媛（榆林學(xué)院　陜西榆林 719000）

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淺議鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革趨勢問題

武媛（榆林學(xué)院陜西榆林 719000）

摘要：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國最基層的政權(quán)組織，服務(wù)對象面向廣大的農(nóng)村地區(qū)，在我國的國家管理中具有重要的基礎(chǔ)性地位，對于建設(shè)與發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、維護(hù)農(nóng)村基層政權(quán)組織和實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定與和諧具有重要的現(xiàn)實(shí)和歷史意義。建國以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制處于不斷的改革當(dāng)中，尤其是隨著稅費(fèi)改革的深化及農(nóng)業(yè)稅的減免，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府表現(xiàn)出來的職能錯(cuò)位、缺失，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債等問題日益嚴(yán)重，因此深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革意義重大。本文在對我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的發(fā)展背景及現(xiàn)實(shí)概況分析的基礎(chǔ)上，深入探析我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的改革趨勢，尤其是基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府去留問題之上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)共公治理模式和鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治模式的思考，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治或許可能成為我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制成功改革的突破口。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；稅費(fèi)改革；鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治

【DOI】10.19312/j.cnki.61-1499/c.2016.04.029

一、我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的發(fā)展變遷及地位的重要性

1.我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的發(fā)展變遷

新中國成立以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家權(quán)力在基層社會(huì)的代表，在地方管理中起著重要的作用，尤其在組織形式上也經(jīng)歷了復(fù)雜的變遷。

1949 年建國后，中央就開始重視基層政府的建設(shè)問題，1950年政務(wù)院頒布了《鄉(xiāng)（行政村）人民政府組織通則》，明確了在基層政權(quán)的建設(shè)中，實(shí)行縣、區(qū)、鄉(xiāng)三級建制，其中區(qū)一級的建制相當(dāng)于我們現(xiàn)在所說的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，而鄉(xiāng)一級和行政村是農(nóng)村基層行政區(qū)劃。此時(shí)，全國各地以建國前鎮(zhèn)行政委員會(huì)為基礎(chǔ)，逐漸成立了鎮(zhèn)人民政府，出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一級政權(quán)的雛形，為我國鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置奠定了基礎(chǔ)。1954年，憲法和地方組織法首次明確規(guī)定，村一級退出政權(quán)體系，一直到1957年，各地農(nóng)村開始撤區(qū)并鄉(xiāng)，到1958年，無論從法律的角度，還是從實(shí)踐的角度看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)明確作為我國最基層的政權(quán)組織而存在。

從1958年到1980年，主要表現(xiàn)出人民公社的主導(dǎo)作用。隨著人民公社化運(yùn)動(dòng)的不斷推進(jìn)， 1958年開始，政社合一的體制逐步取代了鎮(zhèn)政府體制，鎮(zhèn)人民委員會(huì)也隨之改稱謂為社務(wù)委員會(huì)。人民公社既是工農(nóng)商學(xué)兵相結(jié)合的基層單位，也是國家政權(quán)的基層單位，集政治權(quán)力與經(jīng)濟(jì)權(quán)力于一體?！拔幕蟾锩逼陂g，革命委員會(huì)，既是鎮(zhèn)人民代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)關(guān)，又是鎮(zhèn)人民政府?；鶎诱?quán)建設(shè)工作陷于癱瘓，公社黨委一元化領(lǐng)導(dǎo)，以黨代政、政企不分等弊端暴露無疑。1982年到1985年期間，隨著改革開放的深入，農(nóng)村發(fā)生了巨大變化，人民公社逐漸解體，“社改鄉(xiāng)”的推進(jìn)重新恢復(fù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的建制。1982年新憲法，明確鎮(zhèn)要設(shè)立人民代表大會(huì)和人民政府，重新規(guī)定鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)為中國農(nóng)村基層政權(quán)單位。同時(shí)，憲法中明確規(guī)定“農(nóng)村按居住地設(shè)立的村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織”，此時(shí)，學(xué)界所稱的“鄉(xiāng)政村治”體制形成，一直延續(xù)至今。 1983年，隨著《關(guān)于實(shí)行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》的發(fā)布，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也重新得以建立，1985年，人民公社正式全部解體，至此鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度基本定型，鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置初步走上法制化的軌道。

隨著我國政治、經(jīng)濟(jì)環(huán)境的不斷變化，經(jīng)濟(jì)體制從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變以及政府職能逐漸由政治職能向經(jīng)濟(jì)職能、社會(huì)職能轉(zhuǎn)變的趨勢推動(dòng)這鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制的不斷調(diào)整改革。進(jìn)入90年代，全國開展撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，縣鄉(xiāng)綜合改革，但是進(jìn)入21世紀(jì)后，伴隨著深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的熱潮，尤其是在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)，費(fèi)稅改革、農(nóng)業(yè)稅收的取消等變化，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的運(yùn)行帶來了新的問題。因此，在社會(huì)主義新農(nóng)村和社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)的大背景下，如何促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的更好發(fā)展，如何優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的推行值得思考。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的基礎(chǔ)性地位

建國以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家行政的“末梢神經(jīng)”是我國在農(nóng)村地區(qū)的最基層政權(quán)組織，肩負(fù)著本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各項(xiàng)最直接、最基本的管理職能，在國家管理過程中占據(jù)極其重要的地位。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層政府組織，直接服務(wù)對象就是農(nóng)村和農(nóng)民，因此，其和人民群眾保持了最直接和最親密的聯(lián)系，相應(yīng)也承擔(dān)著與農(nóng)村和農(nóng)民關(guān)聯(lián)度高的、絕大多數(shù)的行政事務(wù)和社會(huì)管理的工作，直接反映基層民眾客觀現(xiàn)實(shí)和基本需求，是農(nóng)村公共物品和公共服務(wù)提供的核心部分，對于建設(shè)與發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、維護(hù)農(nóng)村基層政權(quán)組織和實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定與和諧都表現(xiàn)出來重要的歷史和現(xiàn)實(shí)價(jià)值。從另一方面來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在我國地方政府管理體系中雖然處于基層地位，我國作為一個(gè)單一制的國家，政令從中央到地方嚴(yán)格保持統(tǒng)一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為縱向權(quán)力鏈條的末梢，政令最終執(zhí)行的有效性，主要取決于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作用的發(fā)揮。作為農(nóng)業(yè)人口大國，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建立起了國家與鄉(xiāng)村社會(huì)的聯(lián)系，扮演著中介角色，對于調(diào)節(jié)、緩沖和磨合國家與基層民眾的關(guān)系起著無可替代的作用。經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府彌補(bǔ)了縣級政府管轄范圍較大的弊端，發(fā)揮著對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)細(xì)微之處的主要引導(dǎo)作用。公共事業(yè)和社會(huì)事務(wù)管理方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)這統(tǒng)籌全局發(fā)展的角色，更有利于掌握當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，在建設(shè)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施過程中發(fā)揮著由政府投資同時(shí)在政策上給予合理的安排的功能。促使農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的作用在農(nóng)業(yè)發(fā)展中得到最大限度的發(fā)揮。保證農(nóng)業(yè)繼續(xù)發(fā)展，農(nóng)民生產(chǎn)積極性提高的前提下進(jìn)一步完善農(nóng)村公共服務(wù)體制，創(chuàng)造滿足農(nóng)民需求的環(huán)境氛圍，為農(nóng)村的各項(xiàng)公共事業(yè)發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)。由于縣政府無法深入到農(nóng)村的每一個(gè)角落，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會(huì)管理職能更加現(xiàn)實(shí)。所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管轄區(qū)域內(nèi)的社會(huì)事務(wù)管理及在維護(hù)農(nóng)民的生命和財(cái)產(chǎn)的安全方面起著不可替代的作用。

二、我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制存在的問題及原因分析

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自成立以來，經(jīng)歷了不斷的變革，但一直以公共治理體制的模式存在，而現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共治理體制與當(dāng)前農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展不相適應(yīng)的矛盾日益突出。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在政策的決定和執(zhí)行、財(cái)政的管轄、人事的調(diào)配等方面呈現(xiàn)出較為普遍的問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府功能的發(fā)揮大打折扣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)債現(xiàn)象嚴(yán)重，而造成這些問題產(chǎn)生的原因有很多，但是我國傳統(tǒng)的行政體制和稅費(fèi)改革這兩方面成為主要的導(dǎo)火索。

1.“壓力型”行政體制和“鄉(xiāng)政村治”鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的矛盾深化

我國是單一制國家，受傳統(tǒng)的政權(quán)思想影響，使我國的行政體制呈現(xiàn)出“壓力型”形式。也就是說，過分的強(qiáng)調(diào)量化的管理方式和物質(zhì)化的評價(jià)，使得政府行為表現(xiàn)為被動(dòng)完成上級下達(dá)的各種指標(biāo)。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于我國行政體系的末梢，當(dāng)各項(xiàng)任務(wù)和指標(biāo)經(jīng)過層層分解，如財(cái)政稅收、計(jì)劃生育、社會(huì)治安等，最終的結(jié)果就是，各種任務(wù)都完成需要落實(shí)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級完成，一旦沒有按照規(guī)定完成任務(wù)則會(huì)受到一票否決式的懲罰。因此在這種被大家戲稱為“一手高指標(biāo)，一手烏紗帽”的壓力型體制，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織背負(fù)著沉重的負(fù)擔(dān)運(yùn)行，進(jìn)而如機(jī)構(gòu)繁多，人員冗雜，亂收費(fèi)，盲目發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等問題就會(huì)產(chǎn)生。同時(shí)加劇了“鄉(xiāng)政”與“村治”的合理對接的沖突性， 滋生了“手段——目的鏈”本末倒置負(fù)面效應(yīng)的擴(kuò)散性，工具理性與價(jià)值理性的錯(cuò)位，促使“鄉(xiāng)政”退化了“村治”的自治功能，行政因素成為主導(dǎo)。因此，“鄉(xiāng)政村治”的功能日益異化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“錯(cuò)位”、“越位”、“缺位”現(xiàn)象嚴(yán)重。在壓力型體制下承擔(dān)著大量的行政任務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，加強(qiáng)控制，如采取干預(yù)和操縱村委會(huì)的選舉等手段不斷地遏制村民自治的有效性，堵塞了鄉(xiāng)民利益表達(dá)渠道，不斷吸取農(nóng)村資源，逐漸開始偏離了服務(wù)農(nóng)村建設(shè)的目標(biāo)，導(dǎo)致村名自治的失靈，同時(shí)在公共產(chǎn)品及服務(wù)的供給方面也表現(xiàn)出極度缺位，不斷激化著農(nóng)村社會(huì)矛盾。

2.稅費(fèi)改革加劇鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)與財(cái)權(quán)不協(xié)調(diào)矛盾

在地方治理中，地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)協(xié)調(diào)的問題一直存在。尤其是分稅制改革后，地方政府的收入減少，地方政府職能發(fā)揮暴露出很多問題，任何政權(quán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)必定以一定的財(cái)政作為物質(zhì)支撐，地方政府擔(dān)負(fù)的事務(wù)能力和財(cái)力支撐不協(xié)調(diào)，各級政府對經(jīng)濟(jì)利益的爭奪日益展開。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也不例外，作為最基層的政府不僅向上面對縣級以上政府的管轄，而且向下面對村民自治，處境更為復(fù)雜。例如在管理社會(huì)事務(wù)方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各職能部門在權(quán)力上隸屬于縣級政府相應(yīng)的各職能部門，這就極易出現(xiàn)財(cái)權(quán)和事權(quán)的漏斗現(xiàn)象，涉及關(guān)鍵性利益的管理?xiàng)l款，縣級職能部門作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接上級往往會(huì)以自身利益取向?yàn)橹?，同鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間圍繞經(jīng)濟(jì)利益展開爭奪，同時(shí)村民自治和農(nóng)業(yè)稅的逐漸取消更近一步加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府尷尬處境，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的吃緊不僅使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各項(xiàng)職能發(fā)揮出現(xiàn)漏洞，而且造成目前全國大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于負(fù)債或破產(chǎn)狀態(tài)。

早在1994 年稅制改革以后，稅收收入層層向上集中，指出支出責(zé)任層層向下轉(zhuǎn)移，事權(quán)盡量下放給縣鄉(xiāng)，作為基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)處于最不利的地位，承擔(dān)了大量的事務(wù)，增加過多的根本就不應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)的貫徹國家意志、保持國家汲取能力、提供公共物品、維持鄉(xiāng)村社會(huì)秩序等鄉(xiāng)村社管理功能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算內(nèi)收支缺口迅速膨脹，運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)普遍不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更多的是靠借債來籌集資金完成上級的任務(wù)，加大了對農(nóng)村資源的吸取，例如出現(xiàn)亂收費(fèi)、亂攤費(fèi)等不良現(xiàn)象，造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于“對上負(fù)責(zé)，對下收費(fèi)”的尷尬境地，至于農(nóng)村公共事業(yè)建設(shè)就更談不上了。2000年我國農(nóng)村稅費(fèi)改革規(guī)范了農(nóng)村稅費(fèi)制度，但是對現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共治理體制也產(chǎn)生了很大的影響，由于事權(quán)財(cái)權(quán)的不匹配性，基層政府經(jīng)費(fèi)短缺的現(xiàn)象更為明顯。最直接的表現(xiàn)就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入大幅下降，鄉(xiāng)村負(fù)債趨勢不容樂觀。尤其是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，僅依靠上級政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和“一事一議”的村民集資，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政減收所形成的缺口難以彌補(bǔ)，迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的活動(dòng)重心集中在了向上申請直接補(bǔ)貼或者專項(xiàng)資金以及汲取轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村的資源方面，加重了大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)靠財(cái)政吃飯、負(fù)債運(yùn)行的惡性循環(huán)，至于農(nóng)村公共事業(yè)建設(shè)就更談不上了。總的來說在稅費(fèi)改革的影響下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)與財(cái)權(quán)的不協(xié)調(diào)性加劇，財(cái)權(quán)在縣，工作卻在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理能力逐漸弱化，也導(dǎo)致了人們對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層政府承擔(dān)鄉(xiāng)村管理者的地位認(rèn)同逐步弱化。

三、關(guān)于我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革路徑探索的思考

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府恢復(fù)重建的近30年來，已經(jīng)經(jīng)過了多次的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革，僅政府機(jī)構(gòu)改革，表現(xiàn)出“精簡、膨脹、再精簡、再膨脹”及“循環(huán)改革”的怪圈，從優(yōu)化行政組織結(jié)構(gòu)角度來看，改革的思路更多的集中在對組織管理幅度與管理層次的調(diào)整上，這種“此消彼長”的消極處理效果并不是很理想。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，“省管縣”、“撤縣設(shè)區(qū)”等一系列行政區(qū)劃的調(diào)整過于頻繁，由于各級政權(quán)利益因素的考量，表現(xiàn)出行政因素的主導(dǎo)性，因此，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展需要尋求積極的改革方式，目前，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的爭議主要是集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府去留問題上，在此基礎(chǔ)上也形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革公治和自治兩種模式的路徑選擇。

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共治理模式下的改革路徑

部分學(xué)者仍然堅(jiān)持鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共治理的觀點(diǎn)，在堅(jiān)持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府保留的基礎(chǔ)上提出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的觀點(diǎn)。這類觀點(diǎn)從行政體制的宏觀層面入手，打破了傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府空間改革的思路，著眼于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所扮演角色的重新定位，具體內(nèi)容集中在轉(zhuǎn)變職能及優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)方面。一種觀點(diǎn)稱為“擴(kuò)鄉(xiāng)、精縣”。這種觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)在對現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)機(jī)構(gòu)框架基本不變的情況下，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并縮減財(cái)政支出，例如可以“小鄉(xiāng)合大鄉(xiāng)”、“強(qiáng)鄉(xiāng)帶弱鄉(xiāng)”對鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行歸并、重組，擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)所轄范圍和人口，減少人頭辦公經(jīng)費(fèi)，精簡財(cái)政供養(yǎng)人員。同時(shí)，需要進(jìn)一步明確縣鄉(xiāng)權(quán)限劃分，在小范圍內(nèi)變化式改革，減少層級行政干涉，穩(wěn)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍。與之對應(yīng)的另一類觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革注重在于對其內(nèi)部機(jī)構(gòu)的重置，可以引入現(xiàn)代人力資源管理理念，通過競聘上崗、績效考核、優(yōu)勝劣汰等方式重構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制。還有一種觀點(diǎn)是“縣政、鄉(xiāng)派”。從行政建制的角度，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改為縣級政府的派出機(jī)構(gòu)，這樣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不在是一級地方行政單位，但它依然作為一級地方行政機(jī)關(guān)存在，這樣就弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理職能，從根本上削弱農(nóng)民群眾與政府的對立關(guān)系，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政真正用于農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展。將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為汲取農(nóng)村資源的“堡壘”撤消，作為縣的派出機(jī)構(gòu)，必然可以弱化其對“村治”的控制，從而有利于推進(jìn)農(nóng)村民主政治建設(shè)。

以上的幾點(diǎn)觀點(diǎn)反映出我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的幾種思路，盡管都是出于解決目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在問題而提出的，但是結(jié)合我國實(shí)際情況依然難以從根本改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨的危機(jī)。如“擴(kuò)鄉(xiāng)、精縣”的思路雖然可以一定程度上減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。但是不能促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變，同時(shí)如何科學(xué)合理的擴(kuò)鄉(xiāng)也是難以把握的尺度，盲目對地理和人文都很特殊的農(nóng)村進(jìn)行擴(kuò)并必然會(huì)帶來復(fù)雜的操作層面的問題。而對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)進(jìn)行重構(gòu)的思路，依舊以撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)，精簡人員為核心，尤其是在財(cái)力方面依然寄希望于中央財(cái)政的負(fù)擔(dān)，改革“治標(biāo)而不治本”，這種重構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革不可能維持下去。而“縣政、鄉(xiāng)派”模式取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級政府的資格，主要強(qiáng)調(diào)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政職能的弱化，但是農(nóng)民群眾與政府的關(guān)系是融洽還是對立關(guān)鍵取決于政府是為民謀利還是侵害農(nóng)民的合法權(quán)益，“縣政、鄉(xiāng)派”，撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之后，作為縣政府派出機(jī)構(gòu)在為民眾謀求利益方面并不會(huì)隨之加強(qiáng)，也就是說必不能成為消減政府和農(nóng)民群眾的對立的有效方式，同時(shí)有可能加劇農(nóng)民群眾與縣級政府矛盾沖突。所以目前在堅(jiān)持鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共治理基礎(chǔ)上的改革思路都存在這一定的弊端，并沒有成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的最佳選擇路徑。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的改革路徑

在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制改革路徑探索上，隨著農(nóng)業(yè)稅的全面取消，尤其是針對大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)債甚至是破產(chǎn)的現(xiàn)狀，不僅引發(fā)了職能“錯(cuò)位”、“越位”、“缺位”等一系列問題，而且阻礙了村民自治的有效推行，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共治理的改革思路，忽視了對縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、農(nóng)民三者之間的利益關(guān)系的考量，權(quán)衡利弊，在從以人為本和維護(hù)農(nóng)民基本利益，尊重和保障人權(quán)，促進(jìn)農(nóng)民自由而全面的發(fā)展的角度出發(fā)，有學(xué)者大膽提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已經(jīng)沒有存在的必要，應(yīng)該予以撤銷，實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的模式，重構(gòu)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)民三者之間的利益關(guān)系，而這種利益關(guān)系的重構(gòu)唯有通過在村自治基礎(chǔ)上實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治和建立以農(nóng)會(huì)為核心的各種農(nóng)村公民組織予以實(shí)現(xiàn)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的實(shí)行，一方面重在能進(jìn)一步劃清縣、鄉(xiāng)、村三級的事權(quán)和財(cái)權(quán)，減少管理層次，消除縣鄉(xiāng)之間的“壓力型體制”，緩解基層財(cái)政壓力，充分調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和各級經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性。另一方面可以緩解下行壓力，改變鄉(xiāng)村之間的對立關(guān)系，同時(shí)，這種“鄉(xiāng)政” 由人民直接授權(quán)組建而成，受人民監(jiān)督，作為一種民主合作型關(guān)系，也會(huì)提升普通群眾政治參與意識和政治參與熱情，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以對本鄉(xiāng)民眾負(fù)責(zé)為前提，有利于維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定，有利于群眾的團(tuán)結(jié)，有利于鄉(xiāng)村和諧社會(huì)的構(gòu)建。而這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，需要在憲法和法律的框架下將財(cái)權(quán)、事權(quán)、人事等方面做出明確的權(quán)限劃分，這樣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也不必?fù)?dān)心村民自治的發(fā)展會(huì)對自己的管理造成新的威脅， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的事務(wù)也不會(huì)受到上級政府機(jī)關(guān)的任意干涉，這對縣、鄉(xiāng)、村三方都有利。

就當(dāng)前國情而言，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的發(fā)展趨勢，時(shí)機(jī)是否成熟還需進(jìn)一步考究。中央與地方、地方與農(nóng)民之間權(quán)力關(guān)系的制度依據(jù)該怎樣調(diào)整？實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治擴(kuò)大“縣政”的可行性路徑是什么？如果將村自治擴(kuò)展到鄉(xiāng)自治，是否會(huì)削弱中央與農(nóng)民的聯(lián)系性？如何保障他們的權(quán)益？這些都是現(xiàn)實(shí)要考慮的問題。而且要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的自治客觀存在不少困難，要將基層民主制度從村級民主自治制度演進(jìn)到更高一級的鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主自治制度，必須要建立在已有的村民自治制度完善的基礎(chǔ)之上，但是深受幾千年的封建社會(huì)制度的影響，在建國后的幾十年中受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，我國其實(shí)并沒有建立起真正意義的具有相對獨(dú)立和自治地位的公民社會(huì)，缺乏“公民社會(huì)”理念，而這必然影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治民主化進(jìn)程。盡管我國已經(jīng)實(shí)行了村民自治，但是村民自治作用發(fā)揮的受限性，在不成熟的村民自治制度基礎(chǔ)上擴(kuò)大村民自治，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的可行性也會(huì)受到影響。村民自治直接來源于農(nóng)村社會(huì)本身?，F(xiàn)實(shí)中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村民自治關(guān)系客觀存在著不規(guī)范、不協(xié)調(diào)甚至相沖突。而這一矛盾要通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治解決同時(shí)也需要具備相應(yīng)成熟的物質(zhì)、技術(shù)和人員等方面的條件。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的實(shí)現(xiàn)應(yīng)該是一個(gè)長期、漸進(jìn)的過程，不僅需要高層的民主建設(shè)， 而且需要基層的民主建設(shè)。

通過以上的分析，在中國國情下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層政權(quán)組織，在國家公共事務(wù)管理中及調(diào)節(jié)、緩沖和磨合國家與基層民眾的關(guān)系起著無可替代的作用。盡管在農(nóng)村稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政及職能發(fā)揮陷入尷尬處境，但是有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的道路探索一直在進(jìn)行，關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府保留還是撤銷的分歧討論激烈，但是無論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共治理模式內(nèi)改革還是實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治模式都為我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革提出了新的思想和實(shí)現(xiàn)方式。尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的思路，針對我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的現(xiàn)實(shí)困境，從問題根本源頭出發(fā)，為突破傳統(tǒng)“治標(biāo)不治本”的改革提出了更加大膽的思路。盡管實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治面臨很多困難，將會(huì)是一個(gè)長期而艱辛的過程，但在進(jìn)一步完善我國民主建設(shè)中，或許可以成為新的突破口。