重大事項(xiàng)決定權(quán)地方立法的探索和創(chuàng)新

紀(jì)榮榮

安徽省立法中就重點(diǎn)規(guī)范明確—類事項(xiàng)——人大常委會(huì)討論決定的事項(xiàng)，而對(duì)其他類事項(xiàng)——人大常委會(huì)討論可以作出決定的事項(xiàng)和討論而不作出決定的事項(xiàng)則不再作出規(guī)范，突出了應(yīng)當(dāng)由人大常委會(huì)討論決定的重大事項(xiàng)范圍，突出了重點(diǎn)，也便于操作。

縣級(jí)以上的地方各級(jí)人大常委會(huì)討論決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面工作的重大事項(xiàng)，是憲法和法律賦予地方各級(jí)人大常委會(huì)的一項(xiàng)重要職權(quán)。憲法第一百零四條中規(guī)定：“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)討論、決定本行政區(qū)域各方面工作的重大事項(xiàng)?！钡胤浇M織法第四十四條第四項(xiàng)規(guī)定：縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)“討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項(xiàng)”。根據(jù)憲法和地方組織法有關(guān)地方各級(jí)人大常委會(huì)討論決定重大事項(xiàng)的規(guī)定，地方各級(jí)人大常委會(huì)在討論決定重大事項(xiàng)工作方面做了大量工作，取得了可喜成績(jī)。黨的十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)指出：“健全人大討論、決定重大事項(xiàng)制度，各級(jí)政府重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告?！边@對(duì)新形勢(shì)下地方各級(jí)人大常委會(huì)有效行使討論決定重大事項(xiàng)職權(quán)提出了新的更高的要求。前段時(shí)間，安徽省人大常委會(huì)對(duì)省人大常委會(huì)討論決定重大事項(xiàng)的規(guī)定進(jìn)行全面修訂，在討論決定重大事項(xiàng)地方立法方面，勇于突破，大膽創(chuàng)新，為切實(shí)履行討論決定重大事項(xiàng)職權(quán)提供了法治保障。

一、地方人大常委會(huì)討論決定重大事項(xiàng)立法進(jìn)展

多年來(lái)，有立法權(quán)的地方人大常委會(huì)對(duì)行使重大事項(xiàng)決定權(quán)立法作了許多有益的嘗試和探索，取得一些進(jìn)展。據(jù)了解，全國(guó)有28個(gè)省、市、自治區(qū)人大常委會(huì)制定了討論決定重大事項(xiàng)的地方性法規(guī)，這其中有5個(gè)省近5年來(lái)對(duì)討論決定重大事項(xiàng)的法規(guī)進(jìn)行了修訂，以圖進(jìn)一步推進(jìn)討論決定重大事項(xiàng)工作走向深入。這些法規(guī)大多是把人大常委會(huì)討論決定的重大事項(xiàng)分為兩類：第一類是由人大常委會(huì)討論并作出相應(yīng)決議、決定的事項(xiàng)，第二類是由人大常委會(huì)討論，但不作出決議或決定，只提出意見(jiàn)、建議的事項(xiàng)。也有地方將重大事項(xiàng)分為三類，即將前述第一類再細(xì)分為兩類，一是人大常委會(huì)“應(yīng)當(dāng)作出決議、決定”的事項(xiàng)；二是“根據(jù)需要可以作出決議或決定”的事項(xiàng)。在上述對(duì)重大事項(xiàng)分兩類或三類情形中，最主要的是第一類，即應(yīng)當(dāng)由人大常委會(huì)討論并作出決定的重大事項(xiàng)，在現(xiàn)有地方立法中一般將這類事項(xiàng)規(guī)定為十來(lái)項(xiàng)：（1）保證憲法、法律、行政法規(guī)和全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)、省人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的決議、決定遵守和執(zhí)行的重大措施。（2）設(shè)區(qū)的市、縣（市、區(qū)）人民代表大會(huì)代表名額和常務(wù)委員會(huì)組成人員名額的確定。（3）推進(jìn)依法治省，加強(qiáng)社會(huì)主義民主法治建設(shè)的重大決策和部署。（4）維護(hù)公共安全和社會(huì)穩(wěn)定的重大措施。（5）本行政區(qū)域內(nèi)教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、人口、環(huán)境和資源、民政、民族等方面的重大改革方案和措施。（6）國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃調(diào)整方案，國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算的部分調(diào)整方案，以及上一年度決算。（7）重大民生工程的安排。（8）省人民檢察院檢察長(zhǎng)因不同意檢察委員會(huì)多數(shù)人的意見(jiàn)而報(bào)請(qǐng)決定的重大案件或者其他重大問(wèn)題。（9）在本級(jí)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間對(duì)省人民代表大會(huì)代表進(jìn)行逮捕或者刑事審判以及采取法律規(guī)定的其他限制人身自由措施。（10）授予或者撤銷地方榮譽(yù)稱號(hào)。（11）省人民政府依法行政、建設(shè)法治政府的有關(guān)重大事項(xiàng)。（12）省高級(jí)人民法院、省人民檢察院公正司法的有關(guān)重大事項(xiàng)。（13）“一府兩院”認(rèn)為需要報(bào)告的其他重大事項(xiàng)。（14）法律、法規(guī)規(guī)定或者省人大常委會(huì)認(rèn)為需要討論、決定的其他重大事項(xiàng)。其中最后一項(xiàng)為兜底性條款。

從憲法、法律規(guī)定和人大工作實(shí)踐來(lái)看，把人大常委會(huì)討論決定的“重大事項(xiàng)”規(guī)定為上述14個(gè)方面是比較全面、可行的，既涵蓋了政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等各方面的工作，又屬于人大常委會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)。

對(duì)于人大常委會(huì)討論，根據(jù)需要可以作出決議、決定或者可以提出意見(jiàn)、建議的重大事項(xiàng)，各地的地方性法規(guī)規(guī)定的事項(xiàng)都比較多，設(shè)定這些事項(xiàng)主要是按照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定列舉的，也有的是根據(jù)憲法、法律、行政法規(guī)的立法精神創(chuàng)制的。主要包括：（1）國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃及預(yù)算的執(zhí)行情況。（2）預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)情況。（3）本級(jí)政府性投資安排使用情況。（4）本級(jí)人民政府部門和設(shè)區(qū)的市、縣（市、區(qū)）的設(shè)立、撤銷、更名和行政區(qū)劃調(diào)整的方案。（4）本級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)改革方案，法院、檢察院工作機(jī)構(gòu)的設(shè)置和變更方案。（5）食品、藥品、農(nóng)產(chǎn)品等安全監(jiān)督管理情況。（6）社會(huì)救助、就業(yè)促進(jìn)、保障性安居工程等民生工程的安排和實(shí)施情況。（7）實(shí)施節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境、保護(hù)耕地等基本國(guó)策、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)等發(fā)展戰(zhàn)略的重大措施。（8）土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的編制、修改和實(shí)施情況。（9）國(guó)家和省級(jí)歷史文化名城、風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)總體規(guī)劃的編制、修改和實(shí)施情況。（10）主體功能區(qū)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃等重要規(guī)劃的編制、修改和實(shí)施情況。（11）法律、法規(guī)規(guī)定或者省人大常委會(huì)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)報(bào)告的其他重大事項(xiàng)。

現(xiàn)有的地方性法規(guī)關(guān)于人大常委會(huì)討論決定重大事項(xiàng)的界定總體來(lái)說(shuō)還是比較廣泛，具有一定的原則性和指導(dǎo)性，這對(duì)于規(guī)范地方各級(jí)人大常委會(huì)行使討論決定重大事項(xiàng)職權(quán)發(fā)揮了積極作用。但毋庸諱言，人大常委會(huì)重大事項(xiàng)決定權(quán)的行使與立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、任免權(quán)的行使相比還有一定差距，還遠(yuǎn)未到位。這其中一個(gè)重要原因就是相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定過(guò)于原則，比較籠統(tǒng)，多是定性規(guī)定，缺乏定量標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)踐中不好操作，難以把握。在具體工作中存在“四多四少”現(xiàn)象，即審議意見(jiàn)多、決議決定少；被動(dòng)決定多、主動(dòng)決定少；程序性決定多、實(shí)體性決定少；規(guī)定動(dòng)作多、自選動(dòng)作少。這在一定程度上影響和制約了地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)作用的充分發(fā)揮。完善相關(guān)地方性法規(guī)，推進(jìn)地方人大常委會(huì)行使討論決定重大事項(xiàng)權(quán)的法治化進(jìn)程，不僅十分必要，而且十分迫切。要努力使相關(guān)地方立法更加科學(xué)、合理、管用，依法確定國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力邊界，切實(shí)增強(qiáng)法規(guī)的可執(zhí)行性和可操作性，保證地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)更加忠實(shí)地履行職權(quán)，進(jìn)一步夯實(shí)全面依法治國(guó)的法治基礎(chǔ)。

二、推進(jìn)地方人大常委會(huì)討論決定重大事項(xiàng)法治化需要把握的幾個(gè)問(wèn)題

一是推進(jìn)地方人大常委會(huì)討論決定重大事項(xiàng)法治化是堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度的重要方面。黨的十八屆三中全會(huì)要求：“堅(jiān)持人民主體地位，推進(jìn)人民代表大會(huì)制度理論創(chuàng)新和實(shí)踐創(chuàng)新，發(fā)揮人民代表大會(huì)制度的根本政治制度作用?！钡胤饺舜蟪Ｎ瘯?huì)討論決定重大事項(xiàng)職權(quán)的有效行使對(duì)于堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度具有重要意義。首先，討論決定重大事項(xiàng)職權(quán)最能體現(xiàn)人民代表大會(huì)制度的本質(zhì)特征。人民代表大會(huì)制度的核心是人民當(dāng)家作主。人民通過(guò)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，決定國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等各方面的重大事項(xiàng)，充分反映了一切權(quán)力屬于人民的國(guó)家性質(zhì)，是主權(quán)在民的直接體現(xiàn)。其次，討論決定重大事項(xiàng)職權(quán)在人大及其常委會(huì)各項(xiàng)職權(quán)中處于核心地位。討論決定重大事項(xiàng)權(quán)是通過(guò)決定或決議的特定形式對(duì)屬于國(guó)家或地方國(guó)家事務(wù)的重大事項(xiàng)作出具有法律效力的決定，既是議決權(quán)的重要組成部分，又是行使監(jiān)督權(quán)的前提條件?？梢哉f(shuō)，先有議決權(quán)，然后才有監(jiān)督權(quán)。行使討論決定重大事項(xiàng)權(quán)是行使監(jiān)督權(quán)的依據(jù)，行使監(jiān)督權(quán)則是實(shí)現(xiàn)討論決定重大事項(xiàng)權(quán)的保障。再次，討論決定重大事項(xiàng)權(quán)對(duì)于沒(méi)有立法權(quán)的地方人大常委會(huì)具有更加重要的意義。沒(méi)有立法權(quán)的地方人大常委會(huì)依據(jù)憲法、法律可以在職權(quán)范圍內(nèi)對(duì)本行政區(qū)域重大事項(xiàng)通過(guò)和發(fā)布決議、決定。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，沒(méi)有立法權(quán)的地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，最重要的就是通過(guò)行使討論決定重大事項(xiàng)權(quán)來(lái)行使管理國(guó)家的權(quán)力。

二是推進(jìn)地方人大常委會(huì)討論決定重大事項(xiàng)法治化必須堅(jiān)持依法立法、科學(xué)立法。首先，憲法、法律、行政法規(guī)是地方進(jìn)行討論決定重大事項(xiàng)立法的依據(jù)。根據(jù)我國(guó)的憲政體制，國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督，體現(xiàn)人民代表大會(huì)在同級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)體系中處于支配和核心地位。人民代表大會(huì)產(chǎn)生政府、法院、檢察院等國(guó)家機(jī)關(guān)，并通過(guò)制定憲法和法律，把人民委托給人民代表大會(huì)的一部分權(quán)力授予這些國(guó)家機(jī)關(guān)，由政府、法院、檢察院分別行使國(guó)家的行政、審判、檢察權(quán)力。因此，地方人大常委會(huì)在進(jìn)行討論決定重大事項(xiàng)立法時(shí)，要依法確定各國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力邊界，不得與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸。其次，提高立法質(zhì)量，努力推進(jìn)討論決定重大事項(xiàng)科學(xué)立法。立法質(zhì)量是法律法規(guī)的生命。當(dāng)前，全社會(huì)對(duì)立法質(zhì)量普遍關(guān)注，要求越來(lái)越高?，F(xiàn)在的問(wèn)題已經(jīng)不是有沒(méi)有法律法規(guī)，而是法律法規(guī)好不好、管不管用、能不能解決實(shí)際問(wèn)題。在討論決定重大事項(xiàng)立法方面提高科學(xué)化水平是我們面臨的一個(gè)重要課題。一是在立法模式上應(yīng)當(dāng)選擇走“小而精”的道路，在內(nèi)容和體例上不追求大而全，需要幾條就規(guī)定幾條，重在管用，能夠切實(shí)有效解決討論決定重大事項(xiàng)權(quán)行使方面的實(shí)際問(wèn)題。二是立法時(shí)對(duì)于憲法、法律、行政法規(guī)明確規(guī)定為人大常委會(huì)討論決定的重大事項(xiàng)應(yīng)具體列舉；對(duì)于憲法、法律、行政法規(guī)雖未明確規(guī)定為人大常委會(huì)討論決定的事項(xiàng)，可根據(jù)憲法、法律、行政法規(guī)的立法精神，將其中一些重要事項(xiàng)歸為人大常委會(huì)討論決定的重大事項(xiàng)；對(duì)于憲法、法律、行政法規(guī)明確規(guī)定為“一府兩院”決定的事項(xiàng)，可以將其中一些重要事項(xiàng)歸為人大常委會(huì)討論的重大事項(xiàng)。三是在法規(guī)規(guī)范設(shè)計(jì)上，要更加注重法規(guī)制度的可行性、實(shí)效性，在追求法規(guī)規(guī)范精細(xì)化、具體化上下工夫，使法規(guī)易于執(zhí)行、便于操作。四是在立法技術(shù)上對(duì)重大事項(xiàng)盡可能予以量化。馬克思曾經(jīng)指出：“一種科學(xué)只有在成功地運(yùn)用數(shù)學(xué)時(shí)，才能算達(dá)到了真正完善的地步?！盵1]對(duì)于重大事項(xiàng)的認(rèn)知，以往大多都是在定性上分析，這也是重要的，以確定重大事項(xiàng)的質(zhì)的規(guī)定性，但更進(jìn)一步就應(yīng)當(dāng)進(jìn)行定量研究，定量是定性的精確化。由定性到定量的發(fā)展，是人們認(rèn)識(shí)發(fā)展的規(guī)律。所謂推進(jìn)立法精細(xì)化，也有這方面的要求。在重大事項(xiàng)立法方面，還存在比較大的差距。

三是推進(jìn)地方人大常委會(huì)討論決定重大事項(xiàng)法治化必須積極回應(yīng)人民群眾的關(guān)切。地方人大常委會(huì)切實(shí)行使討論決定重大事項(xiàng)職權(quán)，在很大程度上就是保證人民依照法律規(guī)定，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。討論決定重大事項(xiàng)立法必須堅(jiān)持人民主體地位，體現(xiàn)人民共同意志、保障人民當(dāng)家作主、維護(hù)人民根本利益，著力解決人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題，在法規(guī)制度上應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享。對(duì)于本行政區(qū)域內(nèi)關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會(huì)普遍關(guān)心的重大措施和重大改革方案納入重大事項(xiàng)予以規(guī)范。當(dāng)前，我國(guó)發(fā)展進(jìn)入新階段，全面深化改革已進(jìn)入攻堅(jiān)區(qū)和深水區(qū)，一些深層次的問(wèn)題開始觸題和破題，改革正在過(guò)大關(guān)。尤其是現(xiàn)階段廣大人民群眾日益關(guān)注的教育、醫(yī)療、就業(yè)、住房、社會(huì)保障、收入分配、食品安全、環(huán)境保護(hù)、征地拆遷、安全生產(chǎn)、社會(huì)治安、執(zhí)法司法等事項(xiàng)，這些問(wèn)題和事項(xiàng)，在立法時(shí)應(yīng)予以充分考慮，在法規(guī)條文中應(yīng)予以具體體現(xiàn)。

提高地方人大常委會(huì)討論決定重大事項(xiàng)法治化水平和能力，保障地方人大常委會(huì)在更高水平上行使討論決定重大事項(xiàng)職權(quán)，對(duì)于推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，加快發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、民主政治、先進(jìn)文化、和諧社會(huì)、生態(tài)文明都具有重要作用。習(xí)近平總書記指出：“我們要按照憲法確立的民主集中制原則、國(guó)家政權(quán)體制和活動(dòng)原則，實(shí)行人民代表大會(huì)統(tǒng)一行使國(guó)家權(quán)力，實(shí)行決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既有合理分工又有相互協(xié)調(diào)，保證國(guó)家機(jī)關(guān)有效組織各項(xiàng)事業(yè)。”[2]這是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)討論決定重大事項(xiàng)立法應(yīng)當(dāng)遵循的指導(dǎo)思想。

三、安徽省討論決定重大事項(xiàng)立法中制度設(shè)計(jì)和創(chuàng)新規(guī)定

早在1988年6月，安徽省第七屆人大常委會(huì)第四次會(huì)議就通過(guò)《安徽省人大常委會(huì)關(guān)于討論、決定重大事項(xiàng)的若干規(guī)定（試行）》，這是全國(guó)第一部有關(guān)重大事項(xiàng)的省級(jí)地方性法規(guī)。1998年12月和2010年8月，安徽省人大常委會(huì)兩次對(duì)該法規(guī)進(jìn)行了修改，對(duì)推進(jìn)人大常委會(huì)依法行使重大事項(xiàng)決定權(quán)，發(fā)揮了積極的作用。但由于法律對(duì)重大事項(xiàng)只作了原則規(guī)定，地方立法難以非常清晰地對(duì)重大事項(xiàng)的范圍予以界定，因此在具體實(shí)踐中對(duì)不少問(wèn)題很難把握。長(zhǎng)期以來(lái)，不少地方人大常委會(huì)希望地方立法能夠?qū)π惺怪卮笫马?xiàng)決定權(quán)作出更為明確、更具操作性的規(guī)范。2013年2月，安徽省啟動(dòng)了新一輪法規(guī)修訂工作，引起各方高度關(guān)注，歷經(jīng)近三年時(shí)間，經(jīng)常委會(huì)會(huì)議五次審議通過(guò)了該法規(guī)。一部法規(guī)經(jīng)過(guò)五次常委會(huì)審議通過(guò)，這在安徽省地方立法中還沒(méi)有先例。應(yīng)該說(shuō)，新通過(guò)的討論決定重大事項(xiàng)的規(guī)定亮點(diǎn)紛呈，重點(diǎn)突出，結(jié)構(gòu)完整，最大限度地實(shí)現(xiàn)法律性與地方特色、指導(dǎo)性與可操作性、創(chuàng)新性與前瞻性的契合，為地方行使重大事項(xiàng)決定權(quán)提供了符合當(dāng)前實(shí)際的法規(guī)依憑。法規(guī)由原來(lái)的9條擴(kuò)展到現(xiàn)在的21條，有以下幾方面重點(diǎn)內(nèi)容。

一是突出重點(diǎn)，將應(yīng)當(dāng)由人大常委會(huì)討論決定的重大事項(xiàng)明晰化、具體化。在以往的地方立法中，大多數(shù)地方的法規(guī)都將討論決定的重大事項(xiàng)分為幾類，有討論決定的，有討論后根據(jù)情況作出決定的，也有作討論后提出意見(jiàn)和建議的。這樣的規(guī)定雖然看上去比較全面，但實(shí)際操作起來(lái)有些混亂。在人大常委會(huì)會(huì)議審議的各類報(bào)告中，不乏這些方面的事項(xiàng)，而大家關(guān)注的重點(diǎn)和焦點(diǎn)問(wèn)題多是應(yīng)當(dāng)由人大常委會(huì)討論決定的事項(xiàng)是不是經(jīng)過(guò)人大常委會(huì)討論決定了。因此，安徽省立法中就重點(diǎn)規(guī)范明確—類事項(xiàng)——人大常委會(huì)討論決定的事項(xiàng)，而對(duì)其他類事項(xiàng)——人大常委會(huì)討論可以作出決定的事項(xiàng)和討論而不作出決定的事項(xiàng)則不再作出規(guī)范，突出了應(yīng)當(dāng)由人大常委會(huì)討論決定的重大事項(xiàng)范圍，突出了重點(diǎn)，也便于操作。在具體重大事項(xiàng)規(guī)范上，注意與上位法的銜接和統(tǒng)一，對(duì)法律明確作出規(guī)定的事項(xiàng)且實(shí)踐中發(fā)生較少的事項(xiàng)，不再作重復(fù)規(guī)定，如：代表法中明確規(guī)定的，在省人民代表大會(huì)閉會(huì)期間對(duì)省人民代表大會(huì)代表進(jìn)行逮捕或者刑事審判以及采取法律規(guī)定的其他限制人身自由的措施的許可申請(qǐng)事項(xiàng)；檢察院組織法中明確規(guī)定的，省人民檢察院因不同意檢察委員會(huì)多數(shù)人的意見(jiàn)而報(bào)請(qǐng)決定的重大案件或者其他重大問(wèn)題的事項(xiàng)等。對(duì)法律沒(méi)有明確規(guī)定的事項(xiàng)而從法理上應(yīng)當(dāng)屬于重大事項(xiàng)的則作出原則規(guī)定，如：主體功能區(qū)規(guī)劃、區(qū)域發(fā)展總體規(guī)劃、新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃實(shí)施的重大措施；全局性重大民生工程的安排；經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展、涉及人民群眾切身利益的重大改革方案；創(chuàng)新社會(huì)治理體系、提高社會(huì)治理能力建設(shè)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重大措施；實(shí)施基本國(guó)策和發(fā)展戰(zhàn)略的重大措施等。

二是規(guī)范預(yù)算外建設(shè)項(xiàng)目支出和新的收支政策出臺(tái)。長(zhǎng)期以來(lái)，各方面對(duì)于預(yù)算之外本行政區(qū)域內(nèi)重大建設(shè)項(xiàng)目支出以及新的收支政策和措施出臺(tái)十分關(guān)注。預(yù)算法規(guī)定：政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算，經(jīng)人大批準(zhǔn)的預(yù)算非經(jīng)法定程序，不得調(diào)整。在預(yù)算執(zhí)行中，政府對(duì)于必須進(jìn)行預(yù)算調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)編制預(yù)算調(diào)整方案報(bào)人大常委會(huì)批準(zhǔn)。實(shí)踐中，社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展變化，政府預(yù)算調(diào)整是經(jīng)常性的，但有些預(yù)算調(diào)整方案不能及時(shí)報(bào)批，有些在年中或年底一攬子進(jìn)行，有的可能拖到年底也就不報(bào)送了。規(guī)范這方面事項(xiàng)是立法中的難點(diǎn)、焦點(diǎn)，這也是社會(huì)各方面對(duì)預(yù)算執(zhí)行中存在問(wèn)題多有詬病的一個(gè)重要方面。

安徽省立法在這一點(diǎn)上，既堅(jiān)持了法律原則，又結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際，作了深入研究和探索。各方面對(duì)規(guī)范預(yù)算之外支出有高度共識(shí)，修訂草案曾經(jīng)規(guī)定達(dá)到一定數(shù)額的預(yù)算之外支出，需要立即實(shí)施的，應(yīng)當(dāng)向常委會(huì)作單項(xiàng)報(bào)告；其他的可在預(yù)算調(diào)整方案中一并報(bào)告。修訂草案規(guī)定：省本級(jí)財(cái)政安排的政府性投資1億元以上的建設(shè)項(xiàng)目、因重大政策調(diào)整省本級(jí)財(cái)政性資金投入1億元以上等重大事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)省人大常委會(huì)討論決定。在法規(guī)修改中，經(jīng)反復(fù)研究修改，沒(méi)有對(duì)重大建設(shè)項(xiàng)目支出數(shù)額作出規(guī)定，主要考慮到經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，宏觀調(diào)控的任務(wù)更為艱巨復(fù)雜。為支持政府及時(shí)、有效應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，在事項(xiàng)重要、需要立即實(shí)施的情況下，規(guī)定向省人大常委會(huì)作出單項(xiàng)報(bào)告，由省人大常委會(huì)批準(zhǔn)。這具體包括：在預(yù)算執(zhí)行中，省本級(jí)財(cái)政新增安排重大建設(shè)項(xiàng)目或重大政府采購(gòu)項(xiàng)目支出的；在預(yù)算執(zhí)行中，省人民政府認(rèn)為必須制定新的增加財(cái)政收入、支出，或減少財(cái)政收入的政策和措施的。這樣的規(guī)定，在很大程度上解決了社會(huì)各方面普遍關(guān)心的預(yù)算外重大建設(shè)項(xiàng)目支出或政府重大采購(gòu)項(xiàng)目支出難以掌握的問(wèn)題。

三是關(guān)注應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的財(cái)政保障，增強(qiáng)法規(guī)的適應(yīng)性。對(duì)于因發(fā)生自然災(zāi)害等突發(fā)事件動(dòng)支財(cái)政預(yù)備費(fèi)或者需要調(diào)整預(yù)算的，預(yù)算法已作了明確規(guī)定。為增強(qiáng)法規(guī)的可操作性，明確應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)的財(cái)政保障途徑，法規(guī)專門對(duì)此作了規(guī)定。在預(yù)算執(zhí)行中，由于發(fā)生自然災(zāi)害等突發(fā)事件，必須及時(shí)增加預(yù)算支出的，應(yīng)當(dāng)先動(dòng)支預(yù)備費(fèi)；預(yù)備費(fèi)不足支出的，省人民政府可以先安排支出；屬于預(yù)算調(diào)整的，列入預(yù)算調(diào)整方案。同時(shí)，考慮到本法規(guī)與相關(guān)法律、行政法規(guī)的銜接，提高法規(guī)的適應(yīng)性，在決定重大事項(xiàng)范圍上作了例外規(guī)定，即：法律、法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定，從而增強(qiáng)了法規(guī)的適應(yīng)性。

四是進(jìn)一步落實(shí)討論決定重大事項(xiàng)權(quán)。有關(guān)重大事項(xiàng)決議、決定作出后，如何保證貫徹實(shí)施是立法中要考慮的一個(gè)重要問(wèn)題，正所謂“一分部署，九分落實(shí)”。法規(guī)用多個(gè)條款對(duì)重大事項(xiàng)決議、決定的貫徹落實(shí)作了規(guī)定：省人大常委會(huì)作出的重大事項(xiàng)決議、決定，“一府兩院”應(yīng)當(dāng)認(rèn)真執(zhí)行，并在規(guī)定的期限內(nèi)向省人大常委會(huì)報(bào)告執(zhí)行情況；有關(guān)專門委員會(huì)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行跟蹤督辦；對(duì)違反本規(guī)定的，省人大常委會(huì)可以采取詢問(wèn)、質(zhì)詢、組織特定問(wèn)題的調(diào)查委員會(huì)等方式進(jìn)行監(jiān)督；對(duì)違反本規(guī)定作出的不適當(dāng)決定，由省人大常委會(huì)責(zé)令改正或撤銷；對(duì)違反本規(guī)定的相關(guān)責(zé)任人員，按照安徽省監(jiān)督條例相關(guān)規(guī)定處理，增強(qiáng)了法規(guī)的剛性和約束力。

四、幾點(diǎn)思考

通過(guò)討論、決定重大事項(xiàng)立法實(shí)踐，筆者有幾點(diǎn)深切體會(huì)。

一是要正確認(rèn)識(shí)重大事項(xiàng)決定權(quán)與其他職權(quán)的關(guān)系。關(guān)于地方人大的職權(quán)，按照憲法和法律的規(guī)定，特別是地方組織法第八條明確規(guī)定縣級(jí)以上的地方各級(jí)人大的職權(quán)有十五項(xiàng)；第九條明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的職權(quán)有十三項(xiàng)；第四十四條明確規(guī)定縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)的職權(quán)有十四項(xiàng)。有人把這些職權(quán)歸納起來(lái)認(rèn)為可以分為四大類：即立法權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)和監(jiān)督權(quán)。對(duì)此，我們要有一個(gè)清醒認(rèn)識(shí)，就是這種劃分是一個(gè)大體上的，既不是法律上的也不是法理上的，而只是結(jié)合實(shí)踐的一種粗略、簡(jiǎn)單概括，嚴(yán)格地說(shuō)這也是不夠嚴(yán)謹(jǐn)和科學(xué)的。這里我們也應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)，這四類職權(quán)的劃分也只是相對(duì)的，并有交叉性，有的權(quán)限嚴(yán)格來(lái)說(shuō)還難以界分，如對(duì)人事罷免的職權(quán)，它可算是任免權(quán)，又可算是監(jiān)督權(quán)。有些法律性的決定，既可作為立法權(quán)的內(nèi)容，又可作為重大事項(xiàng)決定權(quán)的內(nèi)容。按照四權(quán)劃分，更進(jìn)一步深入分析，人大及其常委會(huì)的職權(quán)又可劃分為兩方面，一是對(duì)國(guó)家和地區(qū)的重大事項(xiàng)作出決定（包括立法，決定重大問(wèn)題和任免），二是對(duì)決定之事監(jiān)督執(zhí)行。將地方各級(jí)人大的職權(quán)大體分為四類，只能是粗線條的，便于實(shí)踐中大家好掌握，不宜作絕對(duì)理解。實(shí)踐中不少同志認(rèn)為，人大常委會(huì)行使討論決定重大事項(xiàng)決定權(quán)不到位，有的認(rèn)為行使得較少。其實(shí)從廣義上來(lái)說(shuō)，人大常委會(huì)行使重大事項(xiàng)決定權(quán)還是比較普遍的，如立法權(quán)的行使、任免權(quán)的行使以及其他重要職權(quán)的行使，這都可以歸結(jié)到重大事項(xiàng)決定權(quán)大類中去，只是一般沒(méi)有使用重大事項(xiàng)決定權(quán)這一名稱而已。因此，我們應(yīng)當(dāng)辯證看待人大及其常委會(huì)的各項(xiàng)權(quán)能，不宜簡(jiǎn)單地套用四權(quán)劃分，應(yīng)當(dāng)依法界定和行使各項(xiàng)權(quán)力，并根據(jù)豐富多彩的實(shí)際進(jìn)行生動(dòng)實(shí)踐。

現(xiàn)在有一個(gè)比較大的認(rèn)識(shí)上的共性問(wèn)題是：面對(duì)實(shí)踐中存在的有關(guān)問(wèn)題，一些同志認(rèn)為是由于行使重大事項(xiàng)決定權(quán)立法不到位所致。我們認(rèn)為，這是一個(gè)認(rèn)識(shí)誤區(qū)。憲法法律已經(jīng)明確賦予地方人大及其常委會(huì)的各項(xiàng)職權(quán)，實(shí)踐中存在的一些問(wèn)題從根本上說(shuō)，最主要還是憲法法律賦予的職權(quán)沒(méi)有行使到位的問(wèn)題，這是一個(gè)突出的實(shí)踐問(wèn)題。正如前面所闡述的，重大事項(xiàng)決定權(quán)是地方人大常委會(huì)各項(xiàng)權(quán)能的一個(gè)重要特質(zhì)，重大本身也是一個(gè)相對(duì)概念。因此，行使重大事項(xiàng)決定權(quán)立法必然涉及人大常委會(huì)各方面權(quán)限，想一勞永逸制定一部法規(guī)，把人大常委會(huì)行使重大事項(xiàng)權(quán)予以全面、明確規(guī)范是有困難的，在法理上也是不可行的。如在現(xiàn)有的各地立法中，都將國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃調(diào)整方案、計(jì)劃調(diào)整方案，預(yù)算調(diào)整方案，列入人大常委會(huì)討論決定的重大事項(xiàng)。根據(jù)監(jiān)督法的規(guī)定，這些事項(xiàng)又是人大常委會(huì)行使監(jiān)督權(quán)的事項(xiàng)。很顯然，人們認(rèn)為人大常委會(huì)行使重大事項(xiàng)決定權(quán)方面存在一些不足，在很大程度上與人大常委會(huì)行使其他方面職權(quán)不到位有很大關(guān)系。我們應(yīng)當(dāng)辯證認(rèn)識(shí)憲法法律賦予人大及其常委會(huì)的各項(xiàng)權(quán)能，不能孤立、割裂看待某一方面權(quán)能，把行使重大事項(xiàng)決定權(quán)與人大常委會(huì)依法全面履職結(jié)合起來(lái)，從而在更高水平上把重大事項(xiàng)決定權(quán)行使好。

二是正確處理重大事項(xiàng)決定立法與行使重大事項(xiàng)決定權(quán)實(shí)踐創(chuàng)新的關(guān)系。在工作實(shí)踐中，不少地方在一定程度上存在行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的“立法依賴”問(wèn)題，大多希望能夠出臺(tái)一部全面完整的法規(guī)，將人大常委會(huì)行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的各種形式明確加以界定，特別是對(duì)于重大建設(shè)項(xiàng)目、重大財(cái)政支出，能有一個(gè)量化標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)“兩院”審判工作、檢察工作中具體重大事項(xiàng)能列舉出來(lái)，以提高可操作性。在立法實(shí)踐中，我們對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行了深入研究，感到各方面提出的想法有一定道理，但真正要從立法上解決這些問(wèn)題是有困難的。我們必須在法治前提下討論問(wèn)題。

首先，要認(rèn)識(shí)到相關(guān)法律對(duì)各國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力邊界有明確規(guī)定。對(duì)明確屬于“一府兩院”職權(quán)的事項(xiàng)，可以要求它們向人大常委會(huì)報(bào)告，聽取意見(jiàn)和建議，落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)提出的“各級(jí)政府重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告”要求；對(duì)明確屬于人大常委會(huì)職權(quán)的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)由人大常委會(huì)討論決定。其實(shí)當(dāng)下一些地方反映比較強(qiáng)烈的是一些重大建設(shè)項(xiàng)目和一些大額資金支出方面存在難以知曉問(wèn)題，要求政府應(yīng)當(dāng)作為重大事項(xiàng)報(bào)告。從我們調(diào)研情況看，多數(shù)重大建設(shè)項(xiàng)目資金支出和大額資金支出均已在每年年初人大會(huì)議批準(zhǔn)的預(yù)算中列支了，在預(yù)算執(zhí)行中是不需要再由人大常委會(huì)報(bào)告作出決定的。而在預(yù)算執(zhí)行中，新增的重大建設(shè)項(xiàng)目資金支出和其他大額資金支出，這是需要報(bào)人大常委會(huì)討論決定的?，F(xiàn)在新預(yù)算法實(shí)施了，實(shí)踐中預(yù)算執(zhí)行中新增資金支出是非常少的，人們更多地關(guān)注的還是人大批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行中重大資金支出。要解決這個(gè)問(wèn)題，必須從根本上把好預(yù)算批準(zhǔn)關(guān)，在人大會(huì)議上對(duì)審查批準(zhǔn)預(yù)算下大氣力，使批準(zhǔn)的預(yù)算符合本地實(shí)際，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)。人大常委會(huì)嚴(yán)格監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行，強(qiáng)化預(yù)算約束，人大會(huì)議批準(zhǔn)的預(yù)算，非經(jīng)法定程序，不得調(diào)整。這樣，人大及其常委會(huì)在有關(guān)財(cái)政資金方面的重大事項(xiàng)就有效管起來(lái)了，重大事項(xiàng)決定權(quán)就能落到實(shí)處。

其次，要在現(xiàn)有法律框架下，積極進(jìn)行行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的實(shí)踐創(chuàng)新。從法律規(guī)定看，行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的空間還是很大的。從現(xiàn)實(shí)情況看，一般情況下，除法律明確規(guī)定的事項(xiàng)外，“一府兩院”積極主動(dòng)報(bào)告重大事項(xiàng)的情況是有限的，這就更多地需要地方各級(jí)人大常委會(huì)通過(guò)制度創(chuàng)新和工作創(chuàng)新去推動(dòng)、去實(shí)踐。第一，將憲法法律明確規(guī)定的人大常委會(huì)行使的各項(xiàng)重大事項(xiàng)決定權(quán)落實(shí)好，如國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃調(diào)整方案、計(jì)劃調(diào)整方案，預(yù)算調(diào)整方案，組織特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)，在人大會(huì)議閉會(huì)期間對(duì)人大代表進(jìn)行逮捕或刑事審判以及采取法律規(guī)定的其他限制人身自由的措施的許可申請(qǐng)，人民檢察院檢察長(zhǎng)因不同意檢察委員會(huì)多數(shù)人的意見(jiàn)而報(bào)請(qǐng)決定的重大案件或其他重大問(wèn)題，撤銷下一級(jí)人大及其常委會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q議、決定，撤銷本級(jí)人民政府不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令等。第二，將法律沒(méi)有明確作出規(guī)定，但從法理上應(yīng)當(dāng)由人大常委會(huì)討論決定的重大事項(xiàng)討論好、決定好。這方面各地都在積極探索，努力在實(shí)踐，形成了一些共識(shí)，如關(guān)于主體功能規(guī)劃、區(qū)域發(fā)展總體規(guī)劃、新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃實(shí)施的重大措施，政府履行出資人職責(zé)、加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理的重大措施，全局性民生工程的安排，實(shí)施基本國(guó)策和發(fā)展戰(zhàn)略的重大措施，創(chuàng)新社會(huì)治理體系、提高社會(huì)治理能力建設(shè)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重大措施以及人大常委會(huì)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)作出決議、決定的其他重大事項(xiàng)。這一方面重大事項(xiàng)很多，涉及范圍很廣，不少地方各級(jí)人大常委會(huì)正在進(jìn)一步推進(jìn)這項(xiàng)工作。從法理上說(shuō)，只要是本行政區(qū)域的重大事項(xiàng)，憲法法律沒(méi)有明確規(guī)定屬于“一府兩院”職權(quán)的，人大常委會(huì)都可以作出決定。

注釋：

[1]保爾·拉法格等著：《回憶馬克思、恩格斯》，馬集譯，人民出版社1973年版，第7頁(yè)。

[2]習(xí)近平：《在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會(huì)上的講話》，載《人民日?qǐng)?bào)》2013年12月5日。

（作者系安徽省人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)副主任）