當代加拿大參議院立法程序

李店標

引言

參議院是加拿大議會的組成部分，其主要功能之一是審議法案。法案是提交議會批準的正在審議中的法律。法案要變成法律，必須以相同的形式在議會兩院通過。一般而言，參議院要花費大約35%的時間在議事廳研究立法。

參議院通過法案必經(jīng)的步驟如下：一讀、二讀、委員會階段、報告階段（除非提出修正案或建議）和三讀。本文將對參議院立法程序的這些不同階段進行介紹。

一、法案的類型

1.公法案和私法案。法案有兩種類型：公法案和私法案。公法案是那些涉及公共政策問題的法案。私法案，正好相反，是授予一定個人或組織以特殊權(quán)力、利益或免除義務(wù)的法案。常見的私法案的例子，如私人公司的合并或修改公司合并的現(xiàn)行法律。私法案是建立在希望進行立法的加拿大公民所簽署的請愿書的基礎(chǔ)上。

2.政府法案和非政府法案。公法案可以分為政府法案或參議員（眾議員）個人法案。政府法案由政府發(fā)起，可以在參議院或眾議院提出。在參議院，政府法案通常由政府副領(lǐng)袖提出，盡管在法案文本的扉頁上標明了政府領(lǐng)袖是法案的正式負責人。參議員個人法案屬于公法案，其是由參議院的一名議員提出。眾議員個人法案也屬于公法案，其是由眾議院的一名議員提出。

在參議院所審議的法案總量中，一般接近60%的法案是政府法案，接近40%的法案屬于參議員或眾議員個人法案，大約1%～2%的法案屬于私法案。

3.財政法案（撥款和稅收）。參議院和眾議院在法案方面的重要區(qū)別之一是財政法案必須始于眾議院。財政法案是那些關(guān)于支出公共資金（撥款）以及開征新稅或增加稅率的建議。

二、參議院法案的提出和一讀

法案提出和一讀的目的在于為法案辯論之前參議員熟悉擬審議的立法內(nèi)容提供機會。任何參議員都有權(quán)對當前參議院提出的法案進行審議。根據(jù)《參議院規(guī)則》（注：《參議院規(guī)則》5-7.（j）），提出法案無需事先通知。一經(jīng)提出，法案將立即進行一讀。在法案一讀階段，不允許進行辯論。

法案的提出和一讀應(yīng)在日常程序的特定階段進行。例如，針對參議院的政府法案，當議長宣布“政府法案的提出和一讀”時，政府領(lǐng)袖或副領(lǐng)袖將呈遞法案；針對參議員個人法案，當議長宣布“參議員個人法案的提出和一讀”時，參議員中的發(fā)起者將呈遞法案。這與眾議院日常程序中的公法案和私法案較為相似。

當一項法案引入?yún)⒆h院后，將進行以下程序：參議員引入該法案時首先會說：“尊敬的參議員們，我很榮幸地提出一項被稱為XXX（法案名稱）的法案。”議事臺上的干事將宣布法案已經(jīng)進行了一讀。議長將接著詢問：“此法案將何時進行二讀？”因為法案的二讀需要提前兩天通知，法案動議人將說：“我動議，支持尊敬的參議員XXX（參議員的名字），此法案二讀可以在兩天后的日常程序中進行?！保ㄗⅲ骸秴⒆h院規(guī)則》5-6.（1）（f））。議長將重復(fù)動議和交付表決。此動議不允許辯論。

無論是政府法案還是眾議員個人法案，只要來源于眾議院并獲眾議院通過，都必須由眾議院干事遞交參議院。如果收到的是來自眾議院的政府法案，在提出“引入和進行政府法案一讀”時，議長將告知參議員關(guān)于法案的信息來自眾議院，然后在議事廳宣讀信息。此時，如同其他法案的一讀一樣，將進行如上所說的相同程序。對于在眾議院通過的眾議員個人法案，根據(jù)“眾議院公法案一讀”的標題進行類似程序。

有時，眾議院通過的法案到達時，參議院日常程序已經(jīng)結(jié)束。發(fā)生此種情況，議長將會選擇方便和適當?shù)臅r間向參議院宣讀信息（注：《參議院規(guī)則》16-2.（2））。針對此法案的動議將被記錄在參議院議事日程表上。

當法案一讀之后，法案副本將被印刷和以電子公告形式放在議會網(wǎng)站上 （注：加拿大議會網(wǎng)站網(wǎng)址為www.parl.gc.ca）。

三、二讀辯論

二讀階段的目的在于為參議員針對法案基本原則的辯論提供機會（注：《參議院規(guī)則》10-4）。二讀階段的辯論發(fā)生在法案發(fā)起人提出二讀動議之后，通常是針對法案所進行的最為實質(zhì)的辯論。

法案二讀辯論所遵循的程序如下：當日常事務(wù)進行到法案事項時，議事臺上的官員將宣布：“XXX法案二讀?！狈ò赴l(fā)起人將提出法案二讀動議。當發(fā)起人在進行四十五分鐘的發(fā)言之后，發(fā)起人和第一個發(fā)言的參議員將可隨后進行發(fā)言，任何其他參議員的議題和評論在此階段也被允許（注：《參議院規(guī)則》6-3.（1）（b））。政府領(lǐng)袖和反對派領(lǐng)袖的發(fā)言無時間限制（注：《參議院規(guī)則》6-3.（1）（a））。其他所有參議員的發(fā)言時間最多為十五分鐘（注：《參議院規(guī)則》6-3.（1）（c））。

僅有三種類型的修正案可在此階段提出：提升修正案、合理修正案、引薦議題至委員會修正案（注：關(guān)于這些修正案的更多信息參見 O’Brien and Bosc：《眾議院程序和實踐》（第二版），2009年版，第746～750頁）。提升和合理修正案一經(jīng)采納，可立即扼殺法案；引薦議題至委員會修正案則不具有在參議院扼殺法案的效果。

法案二讀的動議人有最終答復(fù)權(quán)。如果該參議員愿意，他（她）將可再次參加辯論（注：《參議院規(guī)則》6-12）。在這種情況下，議長將向參議院告知，如果此參議員再次發(fā)言，他（她）將起到結(jié)束辯論的效果。其他有意愿但沒有參加辯論的議員將被給予發(fā)言的機會。動議人一旦行使最終答復(fù)權(quán)，議長將宣布將議題交付表決。如果此動議被采納，議事干事將宣布“法案二讀結(jié)束”，這標志著立法程序在這一階段的完成。

四、詳細審議——委員會階段

盡管法案在參議院二讀之后可以直接進入三讀程序，但通常的做法是把法案送交委員會進行研究。委員會階段的目的在于對法案進行更為詳細的研究，這一點要優(yōu)于參議院程序和立法聽證。

參議院針對各種政策和法案建立了一批常設(shè)委員會，這些委員會通常以法案最相關(guān)主題命名。然而，《參議院規(guī)則》規(guī)定，法案可被送交任何委員會，包括由全體參議員組成的全院委員會。法案提交委員會的動議不可以進行辯論（注：《參議院規(guī)則》5-8.（1） & 5-8.（3））?！秴⒆h院規(guī)則》要求委員會應(yīng)向參議院報告法案，但卻沒有時間限制（注：《參議院規(guī)則》12-23.（1））。完成法案研究和向參議院報告的具體日期，可由委員會或參議院以動議的方式?jīng)Q定。

委員會通常會邀請負責法案的部長、部長會議的干事和政府官員作為法案的第一個證人。在非政府法案的情況下，原始動議者通常首先出現(xiàn)在委員會。根據(jù)法案的性質(zhì)，委員會還可以邀請其他有興趣和知識的個人或組織來發(fā)表他們對法案的看法。在某些情況下，委員會可再次邀請部長或政府官員進行補充解釋，或針對其他證人的證明進行答復(fù)。

一旦委員會完成了證人聽證，將進入法案逐條研究程序（注：《參議院規(guī)則》12-20.（3））。在此階段，法案修正案可以提出，但只能由委員會委員提出。由于委員會的做法往往是非正式的，在逐條研究過程中，個別條文并不總是單獨拿出來研究。相反，在主持人征得委員會同意后，委員會可對法案的所有條文和標題進行一般性討論，尤其是那些被提出修正案的條文。不論是否有修正案，委員會此后將采納該法案，并要求主持人向參議院報告法案。

在向參議院報告法案時，委員會有三種選擇：（1）報告不存在修正案的法案；（2）報告存在修正案的法案；（3）建議參議院終止法案程序（注：《參議院規(guī)則》12-23.（5））。

如果委員會建議修正法案，遞交參議院的報告中必須包含修正案，主持人或被主持人指定進行報告的參議員必須解釋修正的原因和影響（注：《參議院規(guī)則》12-23.（1）， 12-23.（3）， 12-23.（4） & 12-23.（6））。委員會也可以選擇在報告中追加評論。評論的目的在于引起對法案或相關(guān)政策等因素的注意。但是，任何此類的評論都不是委員會報告的實質(zhì)部分，也沒有程序性意義。此外，參議院也不對報告中的評論進行表決（注：參見2002年12月11日的《參議院院刊》第412～413頁中的“議長裁決”和2006年10月30日的《參議院院刊》第669～670頁中的“議長裁決”）。

五、報告階段和三讀

法案報告階段的目的在于把委員會法案審議的結(jié)果和委員會建議的修正案內(nèi)容告知參議院。根據(jù)《常設(shè)或特別委員會的提交或呈遞報告》的規(guī)定，一旦委員會完成對法案的審議，它必須在日常程序階段向參議院報告。主持人或被主持人指定的參議員將告知參議院，他（她）十分榮幸呈遞委員會的法案報告。此后，報告由議事干事進行朗讀。

一旦委員會的法案報告提交，將會發(fā)生兩種情況。如果是無修正案的法案報告，該報告將視為在參議院獲得通過，法案發(fā)起人將會在下次參議院會議上提出法案三讀的動議（注：《參議院規(guī)則》5-5.（b） & 12-23.（2））。換句話說，向參議院作無修正案的報告意味著無法案報告階段。如果是存在修正案的法案報告，或者委員會建議終止法案程序，那么報告將需要由參議院進行審議，議長將會詢問何時審議該報告。提交報告的主持人或參議員將會建議在下次會議上審議（或兩天后，如果是來自特別委員會的報告）（注：《參議院規(guī)則》5-5.（f）， 5-6.（1）（e）， 12-23.（3） & 12-23.（4））。

當委員會報告被記入議事日程表后，主持人將提出采納報告的動議。辯論可以開始，針對報告的進一步修正也可以提出。參議院必須決定在法案三讀動議提出前是否采納報告。如果采納報告，議長將詢問被修正的法案何時進行三讀。法案的發(fā)起人將提出法案三讀在下次會議上進行，議長將交付表決（注：《參議院規(guī)則》5-5.（b））。此動議不可進行辯論。如果帶有修正案的委員會報告被參議院否決，修正案將失效，法案發(fā)起人將動議按照法案的原始形態(tài)記錄在議事日程表上，并在下次會議上進行三讀（注：《參議院規(guī)則》5-5.（b））。

三讀是整個法案審議的最終階段。二讀階段提出的類似修正案仍可被再次提出，針對條文的修正案也可以在此階段提出（注：《參議院規(guī)則》10-5）。當三讀動議被參議院采納后，議事干事將宣布法案已經(jīng)進行了三讀。議長將聲明參議院的決定信息將會被傳達給眾議院。

如果參議院通過了源于眾議院的法案，但附加了修正案，參議院必須也將修正案遞交眾議院，以使眾議院也通過此修正案（如果眾議院選擇這樣做的話）。當兩院對于法案內(nèi)容存在分歧時，為尋求法案的最終一致性，信息將在兩院之間來回傳遞。只有兩院對相同版本的法案達成一致后，才會進入立法程序的最后一個階段——君主簽準。

六、君主簽準

為了使參議院和眾議院通過的法案最終變成法律，必須進行君主簽準。君主簽準意味著皇室對法案的接受。君主簽準被授權(quán)由總督或聯(lián)邦最高法院法官或作為副總督的秘書長行使。

君主簽準以兩種方式進行：在參議院議事廳舉行傳統(tǒng)儀式或通過書面聲明。任何一種方式的基本步驟都是將法案遞交總督，以正式方式請求君主簽準。總督在傳統(tǒng)儀式上以點頭的形式或在書面聲明上進行簽字以表示贊同。當使用書面聲明程序時，君主簽準僅僅被視為告知參眾兩院已經(jīng)對法案進行了授權(quán)（關(guān)于君主簽準的更多信息，可參見參議院程序簡介6：《君主簽準》）。

七、對立法預(yù)先研究

《參議院規(guī)則》允許在眾議院通過法案之前，參議院可對法案主題進行審查（注：《參議院規(guī)則》10-11）。該法案必須在眾議院進行一讀，但尚未通過，也沒有引入?yún)⒆h院。該程序允許將法案主題提交參議院委員會進行一般性審查，而不是逐條研究。即使法案被眾議院采納，其之后還必須在參議院經(jīng)歷三讀程序。該程序規(guī)定在1991年的《參議院規(guī)則》之中，通常被稱為預(yù)先研究，或者被稱為“海登公式”，因為其最早是由參議員薩爾特·海登在20世紀70年代創(chuàng)建。

（譯者單位：大慶師范學院法學院。本文根據(jù)加拿大參議院網(wǎng)站資料“Legislative Process”翻譯而成，網(wǎng)址為http：//www.parl.gc.ca/About/senate/proceduralNotes/procedural-notes-5-e.htm.本文是黑龍江省社會科學規(guī)劃項目“立法辯論制度及其中國化研究”[13E002]階段性成果）