激活權(quán)力制度發(fā)力

胡國(guó)強(qiáng)

近年來，浙江省基層人大適應(yīng)民主政治發(fā)展要求，在法律框架內(nèi)探索實(shí)踐，不斷擴(kuò)大代表和公眾對(duì)人大監(jiān)督工作的參與，不斷增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效，推動(dòng)解決了一系列群眾關(guān)注的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，取得了明顯成效。

現(xiàn)實(shí)性和針對(duì)性：順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求

任何一項(xiàng)制度的創(chuàng)新演進(jìn)都源于現(xiàn)實(shí)的需要。在浙江，由于經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，特別是民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的蓬勃興起，公民意識(shí)覺醒，價(jià)值取向多元，凸顯了基層民主創(chuàng)新的重要性和緊迫性，誘發(fā)了新的探索實(shí)踐和制度變遷。以寧?？h為例，在推進(jìn)項(xiàng)目工程中，碰到一些阻力，實(shí)行實(shí)事工程代表票決制后，從工程項(xiàng)目的征集、票決到對(duì)工程的監(jiān)督，讓代表發(fā)揮主導(dǎo)作用。為了行使好這些權(quán)力，代表們深入了解民情、反映民意、集中民智，認(rèn)真行使職權(quán)。有了深厚的民意基礎(chǔ)，政府根據(jù)代表票決確定的項(xiàng)目做好執(zhí)行工作，實(shí)事工程的重視程度、推進(jìn)力度、進(jìn)展速度都比以往有很大提高。

制度創(chuàng)新產(chǎn)生的顯著績(jī)效使當(dāng)?shù)馗又匾曂苿?dòng)該項(xiàng)制度落實(shí)，進(jìn)而形成了“創(chuàng)新—發(fā)展—再創(chuàng)新”的良性循環(huán)?？梢?，實(shí)事工程代表票決制不是一種作秀式的、導(dǎo)入式的、植入式的實(shí)踐活動(dòng)，而是一種源于現(xiàn)實(shí)生活需要，滿足實(shí)際要求，是一種內(nèi)生性的實(shí)踐。

不難發(fā)現(xiàn)，浙江的基層人大工作創(chuàng)新往往是在發(fā)展過程中，為推動(dòng)和解決發(fā)展中碰到的實(shí)際困難而產(chǎn)生的，具有很強(qiáng)的針對(duì)性。也正因?yàn)槿绱?，浙江的基層人大工作?chuàng)新都深深扎根在本地的土壤里。

杭州市上城區(qū)清波街道是老城區(qū)，一戶一表自來水、管道煤氣安裝、市政基礎(chǔ)設(shè)施老化缺失等民生問題比較突出。該街道人大工委開展人大代表進(jìn)社區(qū)接待選民活動(dòng)，最大限度地促進(jìn)民生問題解決。在接待選民過程中，發(fā)現(xiàn)不少情況涉及法律問題，而許多人大代表缺乏專業(yè)法律知識(shí)，難以解答選民所提問題。由此，該區(qū)人大常委會(huì)決定與浙江樂道律師事務(wù)所簽訂合作協(xié)議，成立人大代表接待站律師服務(wù)團(tuán)。每次代表進(jìn)社區(qū)接待選民時(shí)均有一名律師全程參加，面對(duì)面為選民提供法律咨詢，幫助困難居民依法獲得法律援助。代表接待站律師服務(wù)團(tuán)在群眾的歡迎中得到延續(xù)和推進(jìn)。

在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)問題探索解決問題的方法、答案，從而推動(dòng)了基層人大創(chuàng)新工作走向深入，解決了群眾關(guān)心的實(shí)際問題，又對(duì)代表工作、對(duì)基層人大工作起到有力的推進(jìn)。

一言以蔽之，浙江地方人大的工作從實(shí)際出發(fā)，因地制宜地進(jìn)行工作創(chuàng)新，在實(shí)踐中不斷探索和完善，創(chuàng)新才具有針對(duì)性和富有成效。此外，地方人大進(jìn)行的創(chuàng)新產(chǎn)生預(yù)想的績(jī)效，也與當(dāng)?shù)卣谓?jīng)濟(jì)和社會(huì)條件已相對(duì)成熟密不可分。這正是浙江基層人大工作創(chuàng)新不斷推進(jìn)的一個(gè)重要特色。

鼓勵(lì)與規(guī)范：分階段、分步驟穩(wěn)步推進(jìn)的路徑

任何的決策和制度預(yù)設(shè)不可能盡善盡美。浙江基層人大工作創(chuàng)新往往采取的是充分尊重群眾意愿，分階段、分步驟推進(jìn)的路徑。如，溫嶺參與式預(yù)算從2005年開始，在新河、澤國(guó)兩鎮(zhèn)率先“試水”，組織人大代表和社會(huì)公眾參與預(yù)算審查監(jiān)督，逐步形成了對(duì)預(yù)算開展實(shí)質(zhì)性審查監(jiān)督的“參與式預(yù)算”。參與式預(yù)算能否實(shí)施，很大程度上取決于一個(gè)地方領(lǐng)導(dǎo)的思想認(rèn)識(shí)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和公民的民主參與意識(shí)。在實(shí)踐中，溫嶺根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)不同情況，分類指導(dǎo)，條件成熟一個(gè)，實(shí)行一個(gè)，不強(qiáng)迫命令、急于求成。2008年，從2個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)擴(kuò)大到5個(gè)鎮(zhèn)，2009年再增加一個(gè)鎮(zhèn)，到2010年實(shí)現(xiàn)全市所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）全面實(shí)施。實(shí)踐證明，這樣典型引路，循序漸進(jìn)，各方易于接受，效果也比較好。

同樣，寧海也是從2008年10月開始，在力洋鎮(zhèn)、大佳何鎮(zhèn)開展了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)事工程代表票決制試點(diǎn)，在試點(diǎn)基礎(chǔ)上，縣委決定2010年在全縣14個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)全面推開。同時(shí)，出臺(tái)多項(xiàng)意見，提供制度保障，確保該項(xiàng)工作規(guī)范有序進(jìn)行。上述案例可見，這些創(chuàng)新活動(dòng)都有較強(qiáng)的規(guī)范性。從實(shí)踐之初，在積累經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上及時(shí)制訂了工作規(guī)則，從制度上來規(guī)范、引導(dǎo)和保障創(chuàng)新，使創(chuàng)新活動(dòng)始終能保持正確的方向和前行的軌跡。

簡(jiǎn)言之，浙江對(duì)各地人大工作中的創(chuàng)新舉措，堅(jiān)持實(shí)踐第一的觀點(diǎn)，在現(xiàn)行法律規(guī)定的框架內(nèi)，通過試點(diǎn)的探索消除不確定性，為一項(xiàng)政策和制度是否合適提供檢驗(yàn)。在試點(diǎn)取得經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，將試點(diǎn)進(jìn)一步推廣，制訂相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，擴(kuò)大和轉(zhuǎn)化試點(diǎn)成果，是一種緊密結(jié)合工作實(shí)踐進(jìn)行機(jī)制和制度上漸進(jìn)式的改進(jìn)和創(chuàng)新。

演進(jìn)方向：運(yùn)用剛性監(jiān)督方式做實(shí)監(jiān)督權(quán)

地方人大的實(shí)踐清楚表明，地方法制建設(shè)和制度創(chuàng)新，必須獲得國(guó)家基本法律制度的支持，才能持續(xù)。上世紀(jì)80～90年代地方人大熱熱鬧鬧的“創(chuàng)新”，創(chuàng)造出的許多“新形式”游離于憲法和法律之外，在現(xiàn)有的法律制度中很難討一個(gè)“硬”的說法，難免由盛而衰。

近些年來，浙江基層人大逐漸把探索創(chuàng)新工作的著眼點(diǎn)放在憲法法律規(guī)定的職權(quán)方式的有效行使上，越來越重視法律規(guī)定的方式，一些處置措施比較嚴(yán)厲的監(jiān)督方式和剛性監(jiān)督手段被采用。2014年，麗水云和縣人大常委會(huì)啟動(dòng)長(zhǎng)期被虛置的特定問題調(diào)查權(quán)，調(diào)查財(cái)政存量資金，既摸清了當(dāng)?shù)刎?cái)政“家底”，還激活了數(shù)億“沉睡”資金，破解了很多地方普遍存在的財(cái)政資金閑置和政府高額債務(wù)并存的難題。

2015年7月27日，麗水市第三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十九次會(huì)議召開，沈明溫等9位常委會(huì)組成人員聯(lián)名提出的《關(guān)于水閣污水處理廠存在未達(dá)標(biāo)排放問題的質(zhì)詢案》。這是麗水人大歷史上出現(xiàn)的第一個(gè)質(zhì)詢案。在百度上輸入“質(zhì)詢案”，頁面上跳出的是15年前廣東省人代會(huì)上那件質(zhì)詢案。在常委會(huì)會(huì)議上提出質(zhì)詢案的，至今還沒有。

麗水市人大常委會(huì)首試質(zhì)詢權(quán)制度的實(shí)踐，其首要的制度意義，在于使一種憲法性權(quán)力在地方性權(quán)力系統(tǒng)中得以落實(shí)，為憲法質(zhì)詢權(quán)的知識(shí)普及、理念傳播和地方性質(zhì)詢慣例的開啟奠定制度化實(shí)踐的基礎(chǔ)。基于這種實(shí)踐，可以樂觀地期待與質(zhì)詢權(quán)相關(guān)的一系列制度，在麗水人大乃至全國(guó)更多地方人大的未來實(shí)踐中得以深化和拓展。

民主協(xié)商：拓寬公眾有序政治參與

人大制度不僅體現(xiàn)票決的力量，同樣打上了協(xié)商的烙印。浙江基層人大工作創(chuàng)新在引進(jìn)民主協(xié)商機(jī)制，推動(dòng)人大工作的公開化和民主化方面特點(diǎn)鮮明。通過協(xié)商讓各種意見充分表達(dá)，矛盾充分暴露，通過辯論形成多種可比選方案，從而最大限度統(tǒng)籌各種利益訴求，使人大工作更好體現(xiàn)人民群眾意愿要求。例如，樂清市人大開展的“人民聽證”，就是由人大常委會(huì)組織召開專門會(huì)議，就某一專題事項(xiàng)進(jìn)行審議。其方法是：由市政府副市長(zhǎng)或政府部門負(fù)責(zé)人報(bào)告該議題的相關(guān)情況后安排自由發(fā)言，圍繞同一問題可以展開審議乃至辯論。它與通常的人大常委會(huì)會(huì)議相比，一是突出對(duì)重大事項(xiàng)和專題事項(xiàng)的監(jiān)督，二是構(gòu)建民意表達(dá)的平臺(tái)，讓民眾有序參與重大問題的討論和決策。2014年，樂清市人大進(jìn)行了4場(chǎng)人民聽證，就河道整治、城鄉(xiāng)清潔、食品安全和交通治堵問題，組織政府、人大代表和市民等多方力量進(jìn)行多層次、廣泛協(xié)商，求得最大“公約數(shù)”，形成共識(shí)。

除了把行使監(jiān)督權(quán)和重大事項(xiàng)決定權(quán)有機(jī)結(jié)合起來，有的地方還以財(cái)政預(yù)算審查、監(jiān)督和公開為著力點(diǎn)，推動(dòng)公共財(cái)政建設(shè)。溫嶺人大的“參與式預(yù)算”，公民以民主懇談為主要形式參與政府年度預(yù)算方案編制討論，人大代表審議政府財(cái)政預(yù)算并決定預(yù)算的修正和調(diào)整，實(shí)現(xiàn)參與預(yù)算審查監(jiān)督的工作機(jī)制，為公民自由、廣泛參與社會(huì)公共事務(wù)決策、管理和監(jiān)督提供新的渠道，增加了民意表達(dá)和公民在決策過程中的影響力。

從程序看，這些制度創(chuàng)新從方案制定到組織實(shí)施、答復(fù)反饋、事后評(píng)估等各環(huán)節(jié)都有了明確的操作辦法。從實(shí)踐看，議題選擇、組織實(shí)施的時(shí)機(jī)把握、流程的規(guī)范性、協(xié)商意見的歸納整理分析吸納反饋，到審議意見交辦和監(jiān)督落實(shí)依法規(guī)范有序，運(yùn)作比較嫻熟，激發(fā)了基層人大和代表履職的活力。在支持推動(dòng)決策科學(xué)化民主化方面，比較充分地體現(xiàn)人大的優(yōu)勢(shì)，公民在參與過程中增強(qiáng)了公民意識(shí)和民主觀念，提高了行使民主權(quán)利的能力，同中國(guó)民主政治發(fā)展的策略選擇、內(nèi)在邏輯和價(jià)值取向形成了內(nèi)在一致性。

公開透明：利用現(xiàn)代信息技術(shù)擴(kuò)大工作透明度

監(jiān)督法明確規(guī)定，各級(jí)人大常委會(huì)行使監(jiān)督權(quán)的情況要向社會(huì)公開。浙江省基層人大工作創(chuàng)新都注重將群眾滿意為標(biāo)準(zhǔn)，傾聽人民訴求，代表人民意愿，維護(hù)人民利益，重視運(yùn)用信息化手段，擴(kuò)大人大工作透明度，拓寬公眾有序政治參與的渠道。

杭州市通過建立并實(shí)施民主促民生工作機(jī)制，運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)媒體創(chuàng)新公民有序參政議政方式，全面提高人大工作效能。借助網(wǎng)絡(luò)媒體，對(duì)常委會(huì)全體會(huì)議進(jìn)行文字、視頻直播。2010年網(wǎng)絡(luò)直播長(zhǎng)達(dá)50多個(gè)小時(shí)，觀看直播28萬人次。網(wǎng)絡(luò)訪談的選題通常圍繞推動(dòng)民生問題的解決，更好地反映人民群眾的利益訴求，更大力度地推動(dòng)與改善民生有關(guān)制度的完善等方面。如住房保障、學(xué)前教育、食品安全、公共自行車等問題，代表、委員與網(wǎng)民開展在線交流，就引起社會(huì)廣泛關(guān)注，對(duì)推進(jìn)民主政治建設(shè)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，擴(kuò)大公眾有序政治參與起了積極作用。

同樣，樂清市的“人民聽證”活動(dòng)，每次專題會(huì)議不僅邀請(qǐng)各30名左右的人大代表和旁聽市民代表，還通過電視和網(wǎng)絡(luò)向公眾直播會(huì)議進(jìn)程。通過擴(kuò)大會(huì)議的對(duì)象范圍、會(huì)議規(guī)模以及會(huì)議直播，讓更多的人參與到對(duì)政府工作的討論、評(píng)判當(dāng)中，提高了監(jiān)督的廣泛性和真實(shí)性。

此外，杭州市拱墅區(qū)人大打造“人大手機(jī)版”，有機(jī)整合人大網(wǎng)、代表履職服務(wù)平臺(tái)等資源，搭建一個(gè)更加及時(shí)、有效、全面的信息傳送、溝通、服務(wù)平臺(tái)，從而最大限度發(fā)揮代表作用。

從上述案例看，浙江基層人大越來越重視運(yùn)用現(xiàn)代信息傳遞手段，特別是利用互聯(lián)網(wǎng)為人大工作服務(wù)，完善社會(huì)民意和輿情反映機(jī)制，推動(dòng)人大工作的民主化。

（作者單位：浙江省人大常委會(huì)辦公廳《浙江人大》雜志社）