地方人大經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督實(shí)效評(píng)估及其對(duì)策

羅含生

“滿意22票，基本滿意6票，不滿意1票，測(cè)評(píng)結(jié)果為滿意。”這是某地方人大常委會(huì)對(duì)政府辦理上半年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃執(zhí)行情況的審議意見的結(jié)果即監(jiān)督成果轉(zhuǎn)化（政府對(duì)人大的審議意見、決議和決定等辦理和落實(shí)情況）的滿意度測(cè)評(píng)。雖然是簡(jiǎn)簡(jiǎn)單單的一句話，卻透露出一些地方人大常委會(huì)高度重視和勇于探索增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督實(shí)效舉措的實(shí)踐創(chuàng)新精神。

地方人大經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督實(shí)效，是地方各級(jí)人大及其常委會(huì)為促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展，督促實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，依法履職所產(chǎn)生的監(jiān)督效力、監(jiān)督效率和監(jiān)督效益的總稱。監(jiān)督效力，即監(jiān)督的權(quán)威和力度、促成目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的程度；監(jiān)督效率，即督促解決發(fā)展中的問題的效果；監(jiān)督效益，即取得的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益。在實(shí)踐中，只有促進(jìn)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，督促發(fā)展中的問題得到解決，由此產(chǎn)生好的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益，人大經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督實(shí)效才能得到有效提升。

人大經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督實(shí)效評(píng)估，是指評(píng)估主體運(yùn)用科學(xué)的、規(guī)范的評(píng)估指標(biāo)和方法對(duì)地方人大經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督實(shí)效進(jìn)行評(píng)價(jià)。

當(dāng)前，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，人大經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督實(shí)效更加受到社會(huì)各界的關(guān)注，探索和研究如何增強(qiáng)人大經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督實(shí)效，已成為關(guān)系經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重大課題，對(duì)于發(fā)揮各級(jí)人大及其常委會(huì)的作用，突出人民代表大會(huì)制度優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)健康發(fā)展，具有十分重要的意義。

黨的十八屆四中全會(huì)《決定》提出，要“強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督”，加強(qiáng)人大制度建設(shè)，“努力形成科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，增強(qiáng)監(jiān)督合力和實(shí)效”[1]。這對(duì)人大經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督及實(shí)效提升，提出了新的要求，這表明了黨中央對(duì)包括經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督在內(nèi)的人大監(jiān)督的重要性的認(rèn)識(shí)和發(fā)揮各級(jí)人大及其常委會(huì)的作用的高度重視，在各級(jí)各界引起強(qiáng)烈反響。一些地方人大針對(duì)政府經(jīng)濟(jì)工作方面的監(jiān)督成果轉(zhuǎn)化開展?jié)M意度測(cè)評(píng)等評(píng)估實(shí)踐活動(dòng)，對(duì)促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展起到了積極的作用。然而，這并不能掩蓋在評(píng)估中還存在的一些問題，特別是當(dāng)前評(píng)估體系建設(shè)還存在一定的難度，評(píng)估內(nèi)容不全面，評(píng)估方式粗疏，評(píng)估結(jié)果缺乏實(shí)質(zhì)意義。因此，如何解決人大經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督實(shí)效評(píng)估的問題成為當(dāng)前實(shí)效提升研究上新臺(tái)階的當(dāng)務(wù)之急。本文從人大經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督實(shí)效評(píng)估的基礎(chǔ)原理入手，分析影響地方人大經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督實(shí)效評(píng)估的主要因素，探索其解決辦法。

一、地方人大經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督實(shí)效評(píng)估的理論基礎(chǔ)

明確地方人大經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督實(shí)效評(píng)估的基礎(chǔ)原理，把握其特征，是做好人大經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督實(shí)效評(píng)估的基礎(chǔ)和前提。人大經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督實(shí)效評(píng)估是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，影響人大經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督實(shí)效評(píng)估的理論很多。筆者認(rèn)為，社會(huì)主義民主政治理論、權(quán)力基本理論、績(jī)效管理理論和利益相關(guān)者理論是其理論“基石”。

（一）社會(huì)主義民主政治理論。馬克思列寧主義民主政治理論指出：“國(guó)家一切權(quán)力屬于人民?！盵2]在中國(guó)革命和建設(shè)中，我們黨提出了人民民主專政和民主集中制理論。改革開放以來，我們黨在實(shí)踐中積極探索，在理論上勇于創(chuàng)新，形成了中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治理論，提出“人民民主是社會(huì)主義的生命”“沒有民主和法制就沒有社會(huì)主義，就沒有社會(huì)主義的現(xiàn)代化”[3]。我國(guó)社會(huì)主義民主不同于資本主義民主，“其最大的特點(diǎn)和優(yōu)點(diǎn)在于，人民享有當(dāng)家作主的權(quán)力與權(quán)利。人民當(dāng)家作主的權(quán)力，解決的是權(quán)力來源的民主性，即一切權(quán)力來自于人民；人民當(dāng)家作主的權(quán)利，針對(duì)的是權(quán)力行使的民主性，即人民有權(quán)參與國(guó)家管理?！盵4]黨的十八屆三中全會(huì)提出，要更加注重健全民主制度，豐富民主形式，從各層次領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序參與。這就為社會(huì)公眾作為人大經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督實(shí)效評(píng)估主體提供了框架和基礎(chǔ)。我國(guó)憲法規(guī)定，中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民，人民通過各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)。這是民主監(jiān)督的一種重要形式，也是人民主權(quán)原則和民主權(quán)力與權(quán)利有機(jī)統(tǒng)一的重要體現(xiàn)。人大經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督，是我國(guó)憲法和法律賦予人民代表大會(huì)及其常委會(huì)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)（規(guī)）劃行使監(jiān)督的重要職權(quán)，它不僅是人民當(dāng)家作主、行使管理國(guó)家權(quán)力的重要體現(xiàn)，而且也是發(fā)展社會(huì)主義民主、健全社會(huì)主義法制的一個(gè)重要方面。社會(huì)主義民主政治理論為人大監(jiān)督同時(shí)也為人大經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督及其實(shí)效評(píng)估提供了指導(dǎo)和支撐。

（二）權(quán)力基本理論?！皺?quán)力至少包含四個(gè)方面的屬性：一是人民性，二是相對(duì)性，三是強(qiáng)制性，四是組織性?！盵5]“從權(quán)力的四個(gè)屬性可以得出權(quán)力必須受到約束。”[6]孟德斯鳩認(rèn)為，“從事物性質(zhì)來說，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力制約權(quán)力?！盵7]如果權(quán)力絕對(duì)不受制約則絕對(duì)地產(chǎn)生腐敗。西方國(guó)家實(shí)行了“三權(quán)分立”的模式，把國(guó)家權(quán)力分為立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)三部分互相制約。社會(huì)主義國(guó)家也在不斷探索和完善國(guó)家權(quán)力制約問題。列寧曾經(jīng)指出，社會(huì)主義社會(huì)也存在著權(quán)力主體和權(quán)力行使者不統(tǒng)一的現(xiàn)象。實(shí)行監(jiān)督對(duì)于保證新型代表機(jī)關(guān)的真正民主極其重要，一方面要有人民對(duì)代表機(jī)關(guān)的監(jiān)督，另一方面要有代表機(jī)關(guān)對(duì)執(zhí)行法律的監(jiān)督[8]。中國(guó)共產(chǎn)黨把馬克思列寧主義的普遍真理與中國(guó)具體實(shí)踐相結(jié)合，創(chuàng)立了人民代表大會(huì)制度，為人大監(jiān)督包括經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督奠定了基礎(chǔ)。習(xí)近平總書記指出，“人民代表大會(huì)制度的重要原則和制度設(shè)計(jì)的基本要求，就是任何國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的權(quán)力都要受到制約和監(jiān)督。”[9]人大經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督實(shí)效評(píng)估的實(shí)質(zhì)，就是人民的代表機(jī)關(guān)通過法律的授權(quán)，對(duì)政府經(jīng)濟(jì)工作方面的權(quán)力進(jìn)行約束，保證國(guó)家權(quán)力的正確行使和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的正常推進(jìn)。因而，人大經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督實(shí)效評(píng)估也符合權(quán)力基本原理，其實(shí)質(zhì)也是權(quán)力對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督。

（三）績(jī)效管理理論。20世紀(jì)60年代以來，績(jī)效管理理論在西方國(guó)家政府中得到越來越廣泛的應(yīng)用，被國(guó)外學(xué)者稱之為“融入多種判斷價(jià)值的工具模式”[10]。我國(guó)行政管理學(xué)會(huì)（2003年）課題組認(rèn)為“績(jī)效管理就是運(yùn)用科學(xué)的方法、標(biāo)準(zhǔn)和程序，對(duì)政府機(jī)關(guān)的業(yè)績(jī)、成就和實(shí)際工作做出盡可能準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)，在此基礎(chǔ)上對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行改善和提高”。“人大是一種特殊的社會(huì)組織形式，其運(yùn)作與活動(dòng)必然產(chǎn)生相應(yīng)的組織績(jī)效。”[11]這是績(jī)效理論與人大監(jiān)督的契合點(diǎn)。人大經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督是人大的重要職權(quán)，“是生成人大運(yùn)作績(jī)效的重要組成部分，相應(yīng)產(chǎn)生監(jiān)督績(jī)效”[12]。所以，績(jī)效表現(xiàn)在人大經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督中，“是實(shí)現(xiàn)人大監(jiān)督功能的進(jìn)展與成效”[13]。當(dāng)前，開展地方人大經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督實(shí)效評(píng)估的條件逐步成熟，開展已久的地方政府績(jī)效評(píng)估中的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展部分的績(jī)效評(píng)估，為地方人大經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督實(shí)效評(píng)估提供了參考依據(jù)和經(jīng)驗(yàn)借鑒?？?jī)效管理理論立足人大經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督的實(shí)際，為地方人大經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督實(shí)效評(píng)估主體、評(píng)估體系和評(píng)估方法等提供了理論指導(dǎo)和技術(shù)支撐。深入開展人大經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督實(shí)效評(píng)估，不僅是對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)（規(guī)）劃進(jìn)行系統(tǒng)地、有目的地就實(shí)施過程中或已完成的結(jié)果的相關(guān)性、效率、效益和影響，以及發(fā)揮國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)（規(guī)）劃導(dǎo)向性、平衡性功能等進(jìn)行判定和評(píng)價(jià)，也為今后國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)（規(guī)）劃的編制、實(shí)施及改進(jìn)提供更有效、更準(zhǔn)確的指導(dǎo)，以促進(jìn)政府依法行政和國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展。而且，更大程度上推進(jìn)了人大監(jiān)督體制、機(jī)制的與時(shí)俱進(jìn)。

（四）利益相關(guān)者理論。斯坦福大學(xué)研究所在1963年對(duì)利益相關(guān)者理論明確定義為：“利益相關(guān)者是這樣一些團(tuán)體，沒有其支持，組織就不可能生存。”20世紀(jì)80年代，（美）弗里曼（Freeman） 在他的《戰(zhàn)略管理：一種利益相關(guān)者的方法》一書中提出：“利益相關(guān)者是能夠影響一個(gè)組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，或者受到一個(gè)組織實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)過程影響的所有個(gè)體和群體。”即任何能夠影響或被組織目標(biāo)所影響的團(tuán)體和個(gè)人，就是利益相關(guān)者。利益相關(guān)者理論的理念和方法對(duì)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展問題的研究具有重要的意義。國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展依賴于對(duì)各利益相關(guān)者利益要求的回應(yīng)質(zhì)量，而不僅僅取決于某一利益相關(guān)者。因此，人大經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督實(shí)效的評(píng)估僅僅考慮一個(gè)相關(guān)者，顯然是不合理的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行更加多元化的評(píng)估。即，對(duì)監(jiān)督目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度——政府實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展績(jī)效的評(píng)估，除了人大的評(píng)估外，公眾的有序參與等也是必須的。同時(shí)，對(duì)地方人大自身監(jiān)督效果的評(píng)估，仍然是而且也必須是多元化的。

二、地方人大經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督實(shí)效評(píng)估現(xiàn)狀及存在的主要問題

有關(guān)資料表明，除國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的中期評(píng)估外，我國(guó)一些地方人大初步開展了包括人大經(jīng)濟(jì)工作在內(nèi)的監(jiān)督成果轉(zhuǎn)化效果的測(cè)評(píng)、評(píng)價(jià)和評(píng)估。評(píng)估活動(dòng)基本處于自發(fā)、萌芽狀態(tài)；評(píng)估主體主要是地方人大常委會(huì)；有的地方也向公眾開展問卷調(diào)查，聽取公眾對(duì)政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面的意見；評(píng)估內(nèi)容主要是對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面的監(jiān)督成果轉(zhuǎn)化情況進(jìn)行評(píng)估，或?qū)χ卮蠼?jīng)濟(jì)事項(xiàng)進(jìn)行評(píng)估或跟蹤監(jiān)督等；評(píng)估方法主要采取滿意度測(cè)評(píng)等形式，督促政府提高處理速度和質(zhì)量，以提升人大經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督效果。

地方人大經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督實(shí)效評(píng)估盡管開了頭，做了有益探索和積極實(shí)踐，但評(píng)估中存在的問題，與實(shí)效評(píng)估的本質(zhì)要求、目的和意義存在不小的差距。主要表現(xiàn)有，一是測(cè)評(píng)內(nèi)容單一、粗略、不全面，內(nèi)容僅僅局限于監(jiān)督成果轉(zhuǎn)化的滿意度等，頂多起到一個(gè)督辦的作用。從評(píng)估原理來看，這種測(cè)評(píng)僅僅是人大經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督實(shí)效評(píng)估中的一個(gè)環(huán)節(jié)或一個(gè)側(cè)面，而不是對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面的監(jiān)督實(shí)效進(jìn)行評(píng)估。二是評(píng)估主觀性、隨意性大，甚至流于形式。評(píng)估主要由人大常委會(huì)組成人員憑著印象、好惡等，在滿意、基本滿意或不滿意項(xiàng)下劃圈。三是評(píng)估結(jié)果缺乏實(shí)質(zhì)意義。即評(píng)估結(jié)果的好壞，對(duì)評(píng)估對(duì)象并沒有起到激勵(lì)或約束的作用。即使?jié)M意度測(cè)評(píng)結(jié)果是99%的不滿意，也缺乏相應(yīng)的有力處理措施。而且，評(píng)估信息公開性透明度不高。

三、地方人大經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督實(shí)效評(píng)估存在問題的主要原因

（一）評(píng)估意識(shí)不強(qiáng)。在地方人大監(jiān)督過程中，人們對(duì)經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督所起的作用認(rèn)識(shí)比較充分，而對(duì)經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督實(shí)效評(píng)估的作用卻缺乏足夠的理解。個(gè)別地方領(lǐng)導(dǎo)的人大制度意識(shí)不強(qiáng)，有些人的經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督實(shí)效評(píng)估意識(shí)只是講在口上，而在思想上不重視、行動(dòng)上不落實(shí)。主要表現(xiàn)在：對(duì)經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督實(shí)效評(píng)估的作用常常表示懷疑，憑經(jīng)驗(yàn)辦事。對(duì)人大經(jīng)濟(jì)工作的監(jiān)督，往往只有視察、調(diào)研、審議意識(shí)，而沒有真正樹立監(jiān)督成果落實(shí)意識(shí)。在實(shí)踐中，重視經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督、輕視實(shí)效的現(xiàn)象還較嚴(yán)重地存在，“增強(qiáng)合力和實(shí)效”的論斷還沒有得到充分體現(xiàn)。甚至有的地方人大代表、常委會(huì)組成人員自己也不乏自輕自賤的思想，一些人大代表、常委會(huì)組成人員最多只是重視視察、調(diào)研和審議經(jīng)濟(jì)工作本身，卻仍然輕視對(duì)經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督成果的落實(shí)及效果。有的人甚至認(rèn)為經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督實(shí)效評(píng)估法律法規(guī)沒有規(guī)定，會(huì)被誤解為找茬、“不務(wù)正業(yè)”，存在“多一事不如少一事”的想法。結(jié)果造成只注重事中監(jiān)督，而缺乏事后監(jiān)督的觀念。認(rèn)識(shí)的不到位成為人大經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督實(shí)效評(píng)估的“天塹”，阻礙了監(jiān)督實(shí)效評(píng)估的深化。

（二）評(píng)估指標(biāo)體系缺失。當(dāng)前，地方人大開展經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督實(shí)效評(píng)估，一般只是針對(duì)政府處理人大審議意見的結(jié)果進(jìn)行滿意度測(cè)評(píng)，而對(duì)自身開展監(jiān)督的效果的評(píng)估幾乎是“盲區(qū)”。盡管這種方式在增強(qiáng)實(shí)效上起到了一定作用，但這種純模糊式的評(píng)估相對(duì)籠統(tǒng)、不系統(tǒng)、不全面，缺乏定量和定性指標(biāo)，可評(píng)性差，局限性強(qiáng)，這與績(jī)效管理理論和利益相關(guān)者等理論的要求相距甚遠(yuǎn)，很難反映出人大經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督和政府經(jīng)濟(jì)工作開展的實(shí)際情況。造成這種狀況的一個(gè)根本原因，就是對(duì)人大經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督與評(píng)估的狀態(tài)、實(shí)施過程與持續(xù)性缺乏全面的、系統(tǒng)的、科學(xué)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。在實(shí)踐中，由于評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的缺乏，極易導(dǎo)致評(píng)估的主觀性和隨意性。因此，探索和建立地方人大經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督實(shí)效評(píng)估指標(biāo)體系尤為迫切。

（三）缺乏評(píng)估制度保障。制度建設(shè)是地方人大經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督實(shí)效評(píng)估制度化的基礎(chǔ)和前提。地方人大經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督實(shí)效評(píng)估的制度建設(shè)主要是建立和健全制度規(guī)則和法律法規(guī)。這是地方人大經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督實(shí)效評(píng)估的保障。但目前，地方人大經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督實(shí)效評(píng)估的制度化研究和建設(shè)尚未引起應(yīng)有的重視；相應(yīng)的法律、法規(guī)缺乏，具體性的、實(shí)質(zhì)性的操作規(guī)范也沒有。在監(jiān)督法和全國(guó)、地方人大加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督的決定等現(xiàn)行法律法規(guī)中，對(duì)經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督實(shí)效及其評(píng)估的制度設(shè)計(jì)是“空白”；即使是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的中期評(píng)估，那也不過是一個(gè)原則規(guī)定，缺乏系統(tǒng)的配套的制度規(guī)范，使政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展工作的績(jī)效根本納入不了人大權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督視野。約束政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面的權(quán)力制度未能有效建立，這也不符合前文所析權(quán)力理論的基本要求。這些制度規(guī)范不建立，一方面容易導(dǎo)致評(píng)估的盲目性和隨意性；另一方面使人大對(duì)政府經(jīng)濟(jì)工作的監(jiān)督僅僅停留在事后報(bào)告、聽取和審議等方式上，弱化了國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)（規(guī)）劃的政策導(dǎo)向、綜合平衡和宏觀管理功能，對(duì)政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展工作未能產(chǎn)生強(qiáng)有力的監(jiān)督作用，影響了人大監(jiān)督作用的發(fā)揮。制度建設(shè)的缺失和滯后成為地方人大深入開展經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督實(shí)效評(píng)估的一個(gè)瓶頸，更不符合依法治國(guó)的基本要求。

（四）評(píng)估機(jī)制尚不健全。一是公眾測(cè)評(píng)機(jī)制未建立?！霸谖覈?guó)，現(xiàn)存的問題是缺乏主流民意的表達(dá)渠道和評(píng)價(jià)機(jī)制?！盵14]在滿意度測(cè)評(píng)中，公眾參與被忽視了，這不利于評(píng)估活動(dòng)的健康發(fā)展。從前述基礎(chǔ)理論所析，公民有序參與就是要求在評(píng)估中充分發(fā)揚(yáng)民主，而缺乏公眾參與，人大經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督過程公開接受群眾監(jiān)督和人民當(dāng)家作主就未能充分體現(xiàn)。二是缺少跟蹤督查機(jī)制。評(píng)估結(jié)束后，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題是否進(jìn)行整改落實(shí)的情況沒有跟蹤督查；即使是有，也很大程度是“文來文往”的現(xiàn)象。三是測(cè)評(píng)結(jié)果的作用機(jī)制沒有建立。在實(shí)際工作中，測(cè)評(píng)開展了，口頭說一說測(cè)評(píng)結(jié)果就完了，而對(duì)結(jié)果如何運(yùn)用？一些富有建設(shè)性的意見建議能不能被吸收？沒有硬性約束措施，獎(jiǎng)罰機(jī)制還沒有建立。這些問題不利于評(píng)估工作持續(xù)健康推進(jìn)。

四、推進(jìn)地方人大經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督實(shí)效評(píng)估的對(duì)策

實(shí)效評(píng)估之所以具有旺盛的生命力，應(yīng)用領(lǐng)域在不斷擴(kuò)大，從政府績(jī)效評(píng)估的發(fā)展進(jìn)程揭示：它是一種有效的治理工具，是推動(dòng)改革的重要機(jī)制，具有應(yīng)用到人大監(jiān)督的廣闊前景[15]。地方人大經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督實(shí)效評(píng)估既是人民當(dāng)家作主的地位體現(xiàn)，又是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展事后監(jiān)督的重要環(huán)節(jié)。在全面深化改革和推進(jìn)依法治國(guó)進(jìn)程中，地方人大經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督必須進(jìn)行改革和完善，深化實(shí)施人大經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督實(shí)效評(píng)估。當(dāng)前地方人大經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督實(shí)效評(píng)估體系還十分不科學(xué)、不完整。而科學(xué)的完整的評(píng)估體系“是一個(gè)由評(píng)估主體、評(píng)估指標(biāo)、評(píng)估方法以及在這些方面的制度安排組成的有機(jī)系統(tǒng)”[16]。因此，筆者建議如下。

（一）強(qiáng)化地方人大經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督實(shí)效評(píng)估的意識(shí)。評(píng)估意識(shí)的強(qiáng)化能夠極大地改善地方人大經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督實(shí)效評(píng)估質(zhì)量，充分發(fā)揮地方人大經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督實(shí)效評(píng)估的作用。要強(qiáng)化評(píng)估主體和評(píng)估客體的評(píng)估意識(shí)。積極學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)十八大以來黨的路線、方針、政策，提高政治素質(zhì)，增強(qiáng)人大制度意識(shí)，增強(qiáng)使命感和責(zé)任感。要深刻領(lǐng)悟評(píng)估理論的內(nèi)涵，強(qiáng)化監(jiān)督成果落實(shí)意識(shí)，充分認(rèn)識(shí)評(píng)估工作的重要作用，積極行動(dòng)，大膽實(shí)踐，營(yíng)造氛圍，努力深化地方人大經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督實(shí)效評(píng)估。

（二）構(gòu)建地方人大經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督實(shí)效評(píng)估的指標(biāo)體系。地方人大經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督實(shí)效評(píng)估的指標(biāo)體系是開展監(jiān)督實(shí)效評(píng)估的焦點(diǎn)，同時(shí)也是難點(diǎn)。目前，對(duì)政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系的研究較多，但對(duì)人大經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督實(shí)效評(píng)估的指標(biāo)體系如何建立研究很少。要評(píng)估實(shí)效高低，“就需要建立評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)，沒有標(biāo)準(zhǔn)就不能測(cè)定，不能測(cè)定，就無法改善”[17]。筆者認(rèn)為，按照地方人大經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督所履行的職能來看，可以從監(jiān)督效力、監(jiān)督效率和監(jiān)督效益三個(gè)維度構(gòu)建評(píng)估指標(biāo)體系。具體指標(biāo)根據(jù)評(píng)估主體、對(duì)象不同，可以分兩個(gè)層面構(gòu)建：即地方人大評(píng)估同級(jí)政府經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督實(shí)效的評(píng)估指標(biāo)體系，上級(jí)人大評(píng)估下級(jí)人大經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督實(shí)效的評(píng)估指標(biāo)體系。

地方人大評(píng)估同級(jí)政府經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督實(shí)效的具體指標(biāo)，包括經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展績(jī)效、監(jiān)督成果轉(zhuǎn)化和公眾有序參與等等。上級(jí)人大評(píng)估下級(jí)人大經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督實(shí)效的具體指標(biāo)，包括黨的領(lǐng)導(dǎo)、維護(hù)法制權(quán)威、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展績(jī)效及分析、監(jiān)督成果轉(zhuǎn)化、公眾有序參與、監(jiān)督水平等等。

對(duì)于地方人大經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督實(shí)效評(píng)估，要堅(jiān)持定量與定性相結(jié)合、以定量為主的方法，采用多層次指標(biāo)體系設(shè)計(jì)和綜合評(píng)分法、問卷調(diào)查法、訪談等多因素分析方法，指標(biāo)體系的構(gòu)建還要具有全面性、系統(tǒng)性、可比性和可行性。并依據(jù)各類指標(biāo)對(duì)地方人大經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督績(jī)效的影響程度，設(shè)置不同的權(quán)重以加權(quán)平均計(jì)算分值，確保評(píng)估結(jié)果客觀、公平、公正。

（三）加快地方人大經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督實(shí)效評(píng)估的制度化建設(shè)。制度化是人大經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督實(shí)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)研究和實(shí)踐的內(nèi)在要求和必然選擇。人大經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督實(shí)效評(píng)估立法更是依法開展經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督，提升監(jiān)督實(shí)效的基礎(chǔ)和前提。首先，應(yīng)在充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，按照監(jiān)督國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)（規(guī)）劃的基本要求，制定統(tǒng)一的《人大經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督實(shí)效評(píng)估法》，明確規(guī)定評(píng)估主體、評(píng)估內(nèi)容、評(píng)估方式以及評(píng)估指標(biāo)等內(nèi)容，使評(píng)估活動(dòng)有章可循、依法進(jìn)行。其次，改革現(xiàn)行各級(jí)人大對(duì)半年（年度）國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)（規(guī)）劃的監(jiān)督方式和方法，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析和研究，改“聽取和審議”為“聽取、評(píng)估和審議”，突出評(píng)估指標(biāo)體系數(shù)據(jù)重點(diǎn)，以加大監(jiān)督力度，防止“虛審”“難審”“漏審”問題，變程序性監(jiān)督為實(shí)質(zhì)性監(jiān)督。

（四）建立健全地方人大經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督實(shí)效評(píng)估的體制機(jī)制。第一，通過立法，夯實(shí)人大經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督實(shí)效評(píng)估職能。在各級(jí)人大常委會(huì)現(xiàn)行財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)（財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作委員會(huì)）內(nèi)增加人大經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督實(shí)效評(píng)估職能，充實(shí)專業(yè)隊(duì)伍；評(píng)估工作受同級(jí)人大常委會(huì)和上級(jí)人大常委會(huì)的雙重領(lǐng)導(dǎo)，以保證經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督實(shí)效評(píng)估的權(quán)威性、統(tǒng)一性，避免力量分散、各行其是，從而形成強(qiáng)大的評(píng)估、監(jiān)督合力，以增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效。第二，做好“三個(gè)結(jié)合”。即把地方人大評(píng)估同級(jí)政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)績(jī)、上級(jí)政府考核下級(jí)政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)績(jī)和上級(jí)人大評(píng)估下級(jí)人大經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督實(shí)效有機(jī)結(jié)合起來，使評(píng)估發(fā)揮最佳效果，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。第三，建立公民（包括社會(huì)團(tuán)體、媒體）有序參與機(jī)制，充分發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，充分體現(xiàn)人民當(dāng)家作主的權(quán)利，公眾滿意度乃是評(píng)估的最終標(biāo)準(zhǔn)。第四，建立健全激勵(lì)和約束機(jī)制，發(fā)揮人大經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督實(shí)效評(píng)估結(jié)果的作用。

地方人大經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督實(shí)效評(píng)估，對(duì)于提高人大經(jīng)濟(jì)工作履職能力和提升人大監(jiān)督實(shí)效具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。當(dāng)前，對(duì)于地方人大經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督實(shí)效評(píng)估的問題研究是鳳毛麟角，本文從處于自發(fā)、萌芽狀態(tài)的地方人大經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督成果轉(zhuǎn)化的測(cè)評(píng)入手，挖掘?qū)嵭гu(píng)估的機(jī)理，揭示地方人大經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督實(shí)效評(píng)估存在的問題，分析其原因，提出對(duì)策建議，為建立和完善人大制度、深化地方人大經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督實(shí)效評(píng)估提供參考。但地方人大經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督實(shí)效評(píng)估，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及面廣，需要各方面的共同探索和有待更深入的研究，才能使地方人大經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督實(shí)效評(píng)估更加深化，評(píng)估體系和評(píng)估制度的建立更加科學(xué)。

注釋：

[1]《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》，2014年10月23日中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議通過。

[2][3]《社會(huì)主義民主政治建設(shè)》，人民出版社、黨建讀物出版社2005年版，第8、10頁(yè)。

[4]吳茜：《中國(guó)特色人民民主：人民當(dāng)家作主的權(quán)力與權(quán)利相統(tǒng)一》，中國(guó)共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)，2010年3月17日。

[5][6]張宇：《人大監(jiān)督理論與實(shí)踐若干問題探討》，豆丁網(wǎng)：http：//www.doc88.com/p-8748051521991.html.

[7]【法】孟德斯鳩著：《論法的精神（上冊(cè)）》，張雁深譯，商務(wù)印書館1961年版，第154頁(yè)。

[8]《列寧選集》第3卷，第19～20頁(yè)。

[9]習(xí)近平：《在慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)上的講話》，新華網(wǎng)，http：//news.xinhuanet.com/politics/2014-09/08/c_1112392999.htm.

[10]王斌：《中美政府績(jī)效評(píng)估分析——基于正式與非正式制度的比較》，豆丁網(wǎng)，http：//www.docin.com/p-1238591

173.html.

[11][12][13][15]許安標(biāo)：《人大及其常委會(huì)監(jiān)督績(jī)效分析》，中國(guó)知網(wǎng)，http：//www.hprc.org.cn/bslw/2007222746.pdf.

[14]胡偉：《公眾滿意度乃是評(píng)估政府績(jī)效的最終標(biāo)準(zhǔn)》，中國(guó)教育新聞網(wǎng)，http：//www.jyb.cn/china/gnxw/201404/t20140404_576818.html.

[16]盛明科、彭國(guó)甫：《公共服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建研究論綱》，載《東南學(xué)術(shù)》2008年第3期。

[17]中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)聯(lián)合課題組：《關(guān)于政府機(jī)關(guān)工作效率標(biāo)準(zhǔn)的研究報(bào)告》，載《中國(guó)行政管理》2003年第3期。

（作者單位：重慶市合川區(qū)人大常委會(huì)）