加快國(guó)有金融資產(chǎn)管理體制改革研究

朱爾茜

(北京語言大學(xué) 商學(xué)院，北京 100083)

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經(jīng)濟(jì)學(xué)研究

加快國(guó)有金融資產(chǎn)管理體制改革研究

朱爾茜

(北京語言大學(xué) 商學(xué)院，北京 100083)

[摘要]在新一輪改革中，國(guó)資國(guó)企要從管資產(chǎn)到管資本為主，這涉及國(guó)資管理內(nèi)容、對(duì)象、行為方式的重大變化，也為創(chuàng)新我國(guó)國(guó)有金融資產(chǎn)監(jiān)管、深化金融體制改革賦予了新的內(nèi)涵。多年來，我國(guó)國(guó)有金融資產(chǎn)管理存在出資人代表缺位、監(jiān)管目標(biāo)不明確、企業(yè)經(jīng)營(yíng)效益不高等問題，亟待在改革中尋求破解路徑。由于國(guó)內(nèi)缺乏轉(zhuǎn)軌期、過渡期的橫向改革經(jīng)驗(yàn)，比較分析法國(guó)、俄羅斯、印度等10個(gè)典型國(guó)家國(guó)有金融資產(chǎn)管理的主要做法，以目標(biāo)導(dǎo)向研究改革路徑，具有重要現(xiàn)實(shí)意義。國(guó)有金融資產(chǎn)管理體制改革要遵循四個(gè)原則：國(guó)有金融資產(chǎn)監(jiān)管職能需要集中統(tǒng)一；國(guó)有金融資產(chǎn)管理目標(biāo)要同時(shí)兼顧宏微觀；國(guó)有金融企業(yè)應(yīng)加快完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)；國(guó)有金融資產(chǎn)管理應(yīng)尊重市場(chǎng)決定作用。建議完善出資人制度、改進(jìn)國(guó)有金融企業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、建立市場(chǎng)化管理體系。

[關(guān)鍵詞]國(guó)有金融資產(chǎn)；管理體制；金融市場(chǎng)

金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心。實(shí)施以管資本為主的國(guó)有金融資產(chǎn)管理體制改革，科學(xué)定位管理目標(biāo)、明確管理責(zé)任主體、優(yōu)化管理方式方法，是推進(jìn)國(guó)有金融資產(chǎn)管理體系和管理能力現(xiàn)代化的主要內(nèi)容[1]。在國(guó)外，對(duì)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的管理，一般并不區(qū)分為金融資產(chǎn)和非金融資產(chǎn)兩類，而是實(shí)行統(tǒng)一的管理體制框架。雖然我國(guó)國(guó)有金融資產(chǎn)的形成過程、體制背景、制度特征和管理方式等與典型國(guó)家存在差異，部分國(guó)家也不具有轉(zhuǎn)軌期、過渡期等類似體制背景，但以目標(biāo)導(dǎo)向研究改革路徑，仍有必要對(duì)典型國(guó)家國(guó)有金融資產(chǎn)管理體制進(jìn)行梳理、歸納和分析，這對(duì)加快推進(jìn)我國(guó)國(guó)有金融資產(chǎn)管理體制改革具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、一些國(guó)家國(guó)有金融資產(chǎn)管理的做法和經(jīng)驗(yàn)

以奧地利、德國(guó)、俄羅斯、法國(guó)、韓國(guó)、馬來西亞、瑞典、新加坡、新西蘭和印度等10國(guó)國(guó)有金融資產(chǎn)管理體制為例，通過系統(tǒng)梳理，典型國(guó)家在國(guó)有金融資產(chǎn)管理目標(biāo)、管理主體、管理方式等方面有如下主要做法：

(一)管理目標(biāo)定位

第一，不同發(fā)展階段國(guó)家的國(guó)有金融資產(chǎn)管理目標(biāo)各有側(cè)重。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和市場(chǎng)化程度較高的新加坡、瑞典等國(guó)，主要關(guān)注實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)保值增值的微觀目標(biāo)，而印度等處于轉(zhuǎn)型階段的國(guó)家，則同時(shí)兼顧資產(chǎn)保值增值和服務(wù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局的宏觀目標(biāo)。2013年印度農(nóng)村人口占比高達(dá)68%，且農(nóng)村地區(qū)發(fā)展較為滯后，因此其國(guó)有金融資產(chǎn)管理被賦予提高農(nóng)村金融普及率的目標(biāo)。通過實(shí)行銀行國(guó)有化和信貸管制，印度政府要求銀行機(jī)構(gòu)大力在農(nóng)村地區(qū)拓展業(yè)務(wù)，以實(shí)現(xiàn)普遍服務(wù)目標(biāo)。

第二，建立健全金融企業(yè)公司治理是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌國(guó)家的重要任務(wù)。俄羅斯在20世紀(jì)90年代初以立法形式將國(guó)內(nèi)銀行改造成股份制商業(yè)銀行，并規(guī)定每家銀行至少要有3家或更多股東，這大大提高了俄羅斯國(guó)有銀行經(jīng)營(yíng)效率，其資本收益率明顯高于國(guó)內(nèi)其他銀行。印度致力于放松金融管制，擴(kuò)大國(guó)有銀行自主權(quán)，通過推動(dòng)國(guó)有銀行股東多元化和上市融資，大幅減少對(duì)國(guó)有銀行的法定限制，實(shí)現(xiàn)商業(yè)準(zhǔn)則指導(dǎo)貸款、利率基本由市場(chǎng)決定、銀行董事會(huì)自行制定信貸指引。

第三，目標(biāo)責(zé)任制對(duì)完善國(guó)有金融資產(chǎn)管理體制具有重要意義。無論國(guó)有金融資產(chǎn)管理的目標(biāo)是單一的還是多元的，國(guó)家都需對(duì)所設(shè)定目標(biāo)進(jìn)行清楚、全面的表達(dá)，這是確保國(guó)有金融企業(yè)負(fù)責(zé)人履職盡責(zé)的前提和依據(jù)。法國(guó)政府在任命國(guó)有金融企業(yè)負(fù)責(zé)人時(shí)，通過簽訂責(zé)任書明確責(zé)任，相關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)都清晰地包含在責(zé)任書中。新西蘭通過立法向負(fù)責(zé)人提出了“業(yè)績(jī)可以與私營(yíng)企業(yè)相比”、“做一個(gè)好雇主”和“表現(xiàn)出社會(huì)責(zé)任感”等經(jīng)營(yíng)目標(biāo)。

(二)管理主體確立

第一，國(guó)有金融資產(chǎn)出資人職責(zé)相對(duì)集中統(tǒng)一。典型國(guó)家的國(guó)有金融資產(chǎn)管理模式大致分為四類：以法國(guó)、瑞典、德國(guó)為代表的“財(cái)政部+金融企業(yè)”模式，以印度、俄羅斯為代表的“中央銀行+金融企業(yè)”模式，以新西蘭、馬來西亞為代表的“多政府部門+金融企業(yè)”模式，以奧地利、韓國(guó)、新加坡為代表的“財(cái)政部+控股公司+金融企業(yè)”模式。除馬來西亞由政府各部門共同行使出資人職責(zé)外，各國(guó)國(guó)有金融資產(chǎn)管理出資人職責(zé)都集中由財(cái)政部或中央銀行等部門中的某一個(gè)負(fù)責(zé)。新西蘭雖采取行業(yè)部門與財(cái)政部的“雙所有權(quán)”模式，但也明確由行業(yè)部門牽頭負(fù)責(zé)。

第二，不同管理目標(biāo)和資源優(yōu)勢(shì)決定履行出資人職責(zé)的具體部門。當(dāng)管理目標(biāo)側(cè)重于金融穩(wěn)定時(shí)，考慮中央銀行的信息優(yōu)勢(shì)和工具優(yōu)勢(shì)，出資人職責(zé)往往向中央銀行集中，如俄羅斯和印度在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和金融改革進(jìn)程中，都選擇以中央銀行為出資人代表。當(dāng)管理目標(biāo)側(cè)重于國(guó)有資產(chǎn)時(shí)，考慮財(cái)政部的經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì)和人才優(yōu)勢(shì)，出資人職責(zé)向財(cái)政部集中，如法國(guó)、德國(guó)、新加坡等金融發(fā)展較穩(wěn)定的國(guó)家，都選擇以財(cái)政部為出資人代表。這種出資人制度又可細(xì)分為兩類：強(qiáng)調(diào)保值增值的國(guó)家，將出資人職責(zé)向金融控股公司集中，典型的是新加坡“淡馬錫模式”；強(qiáng)調(diào)宏觀目標(biāo)的國(guó)家，將出資人職責(zé)主要留在財(cái)政部，如法國(guó)等。

第三，國(guó)有金融資產(chǎn)管理人才隊(duì)伍實(shí)行專業(yè)化。國(guó)有金融資產(chǎn)管理涉及出資人代表機(jī)構(gòu)的管理人員、董事人選和國(guó)有金融企業(yè)管理層經(jīng)營(yíng)人才等。瑞典財(cái)政部從私營(yíng)部門物色專業(yè)人士擔(dān)任國(guó)有金融機(jī)構(gòu)董事，奧地利相關(guān)企業(yè)的董事會(huì)和管理層任免向全社會(huì)開放，新西蘭建立潛在董事數(shù)據(jù)庫，德國(guó)明確規(guī)定國(guó)有金融機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人不能來自政府等。

(三)管理方式選擇

第一，金融市場(chǎng)成熟度和管理目標(biāo)決定國(guó)有金融資產(chǎn)規(guī)模。當(dāng)金融經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高時(shí)，政府可以通過市場(chǎng)化監(jiān)管手段保持對(duì)金融業(yè)的控制力，國(guó)家有基礎(chǔ)、有條件占有較少的金融資源，如奧地利隨著國(guó)內(nèi)金融經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)，銀行業(yè)中的國(guó)有部分已逐步退出。當(dāng)金融市場(chǎng)成熟度不高、管理目標(biāo)又兼顧宏微觀時(shí)，國(guó)家往往通過直接控股國(guó)有金融企業(yè)提高金融資源配置力，防范金融風(fēng)險(xiǎn)，如俄羅斯立法保障中央銀行享有對(duì)儲(chǔ)蓄銀行、外貿(mào)銀行、境外銀行等專業(yè)銀行的控股權(quán)。

第二，以市場(chǎng)化手段實(shí)現(xiàn)國(guó)有金融資產(chǎn)管理和企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)。以參加董事會(huì)和股東大會(huì)等市場(chǎng)化方式管理國(guó)有金融資產(chǎn)，既能確保國(guó)家控制力，又有利于提高管理效率，還能保障金融企業(yè)的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)。如德國(guó)財(cái)政部只以股東身份參與金融機(jī)構(gòu)董事會(huì)，在股東權(quán)限范圍內(nèi)履職盡責(zé)，不直接管理企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。馬來西亞國(guó)有金融機(jī)構(gòu)董事會(huì)的部分董事由財(cái)政部高級(jí)官員擔(dān)任，作為非執(zhí)行董事充分行使權(quán)利，而經(jīng)營(yíng)層則主要由市場(chǎng)選擇。但與此同時(shí)，多數(shù)國(guó)家也保留了人事任命權(quán)，10個(gè)典型國(guó)家除奧地利放棄了部分人事任命權(quán)外，其余均在公司治理結(jié)構(gòu)中保留了政府的人事任命權(quán)，如法國(guó)國(guó)有銀行行長(zhǎng)由內(nèi)閣會(huì)議確定，韓國(guó)國(guó)有金融機(jī)構(gòu)總經(jīng)理由總統(tǒng)根據(jù)行業(yè)主管部門推薦任命等。

第三，有效的激勵(lì)約束機(jī)制是理順委托代理關(guān)系的重要內(nèi)容。薪酬、任免等硬性約束比表揚(yáng)、批評(píng)、道義等軟性約束更有效。法國(guó)國(guó)有金融企業(yè)負(fù)責(zé)人的綜合評(píng)價(jià)結(jié)果要與晉升、獎(jiǎng)金掛鉤，德國(guó)國(guó)有金融企業(yè)負(fù)責(zé)人收入水平與一般商業(yè)銀行基本相當(dāng)，體現(xiàn)市場(chǎng)化激勵(lì)原則。為完善經(jīng)營(yíng)者績(jī)效評(píng)價(jià)體系，新西蘭根據(jù)三大法定目標(biāo)制定格式化企業(yè)目標(biāo)報(bào)告，每年都組織核查。韓國(guó)政府設(shè)立經(jīng)營(yíng)評(píng)估委員會(huì)對(duì)國(guó)有金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)，指標(biāo)包括經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)的定量指標(biāo)及企業(yè)總體管理效率的定性指標(biāo)[2]。

二、我國(guó)國(guó)有金融資產(chǎn)管理體制改革的狀況及遵循的原則

20世紀(jì)80年代以來，以我國(guó)銀行業(yè)的商業(yè)化、市場(chǎng)化為先導(dǎo)，金融體系市場(chǎng)化改革序幕全面拉開。此后，我國(guó)對(duì)金融發(fā)展的理念、思路、方法、政策進(jìn)行了一系列變革，這其中也包括調(diào)整完善國(guó)有金融資產(chǎn)管理體制?？傮w上看，現(xiàn)行體制按照國(guó)家所有、分級(jí)管理原則，由中央和地方政府分別管理國(guó)有金融資產(chǎn)，但由于監(jiān)管體制的頂層設(shè)計(jì)不到位，運(yùn)行中逐漸暴露出一些突出問題：第一，國(guó)有金融資產(chǎn)出資人代表缺位。由多部門履行國(guó)有金融資產(chǎn)出資人職能，導(dǎo)致人、財(cái)、事等管理權(quán)分散，缺乏一個(gè)完整行使所有者權(quán)利的部門，事實(shí)上是“九龍治水”，表面上都在管，但誰都不負(fù)責(zé)，出了問題由國(guó)家兜底。第二，國(guó)有金融資產(chǎn)監(jiān)管目標(biāo)不明確。多部門監(jiān)管國(guó)有金融資產(chǎn)，名義上部門間協(xié)調(diào)工作，實(shí)際上卻常常是“各發(fā)各的文件，各按各的規(guī)矩”，這些目標(biāo)大多立足于部門要求，會(huì)出現(xiàn)不同、矛盾甚至沖突的地方，使金融企業(yè)無所適從。第三，國(guó)有金融企業(yè)經(jīng)營(yíng)效益不高。由于沒有一個(gè)部門真正行使所有者股東權(quán)力，事實(shí)上也沒有一個(gè)部門真正對(duì)國(guó)有金融企業(yè)保值增值負(fù)責(zé)，其經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)好壞過度依賴于企業(yè)內(nèi)部的經(jīng)營(yíng)管理層。在企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬制度不能完全市場(chǎng)化的情況下，存在逆向選擇、道德風(fēng)險(xiǎn)、內(nèi)部人控制等隱患[3]。

從我國(guó)現(xiàn)實(shí)出發(fā)，結(jié)合國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，要遵循以下四個(gè)原則：

(一)國(guó)有金融資產(chǎn)監(jiān)管職能需要集中統(tǒng)一

集中統(tǒng)一的國(guó)有金融資產(chǎn)監(jiān)管體制有利于健全國(guó)有金融企業(yè)激勵(lì)約束機(jī)制，提高國(guó)有金融資本保值增值能力，保障國(guó)家金融安全，也符合國(guó)際社會(huì)的通行做法。改革的方向應(yīng)是，盡快結(jié)束目前我國(guó)國(guó)有金融資產(chǎn)“多頭管理”的局面，實(shí)行一元化的出資人代表制度。出資人代表具有管理者選擇權(quán)、金融企業(yè)重大決策參與權(quán)以及資產(chǎn)收益分配權(quán)，其中，管理者選擇權(quán)是通過委托-代理制度的建立，完善具有中國(guó)特色的科學(xué)化、規(guī)范化的經(jīng)營(yíng)者的選擇過程和選擇行為。重大決策參與權(quán)是國(guó)有金融資產(chǎn)出資人按照管理權(quán)限加強(qiáng)和改進(jìn)國(guó)有金融企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人管理，參與國(guó)有金融企業(yè)重大事項(xiàng)的決策，包括企業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略、財(cái)務(wù)管理、風(fēng)險(xiǎn)控制、薪酬制度等。資產(chǎn)收益分配權(quán)是國(guó)有金融資產(chǎn)出資人處置所屬資產(chǎn)和分配投資收益，包括產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、經(jīng)營(yíng)績(jī)效考核和國(guó)有金融資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算等[4]。

(二)國(guó)有金融資產(chǎn)管理目標(biāo)要同時(shí)兼顧宏微觀

與印度等處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌階段的國(guó)家類似，我國(guó)國(guó)有金融資產(chǎn)管理體制改革應(yīng)立足于兼顧金融資產(chǎn)保值增值和服務(wù)國(guó)家發(fā)展大局雙重目標(biāo)。具體包括三個(gè)方面：一是金融資產(chǎn)保值增值。國(guó)有金融資產(chǎn)的資金盈利性、安全性提高，能夠進(jìn)一步壯大我國(guó)國(guó)有金融資本實(shí)力，保持國(guó)家對(duì)宏觀金融體系的控制權(quán)，夯實(shí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的金融基礎(chǔ)。二是維護(hù)國(guó)家金融經(jīng)濟(jì)安全。通過促進(jìn)國(guó)有、國(guó)有控股或參股金融機(jī)構(gòu)更好發(fā)展，使他們真正成為合格的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體，可以按照市場(chǎng)原則對(duì)價(jià)格信號(hào)做出自主反應(yīng)并參與競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)增強(qiáng)我國(guó)金融體系在全球化浪潮中的核心競(jìng)爭(zhēng)力，有利于促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，化解轉(zhuǎn)型中的深層次矛盾，有效防范外部金融沖擊。三是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)更好發(fā)展。隨著國(guó)有金融資本布局更趨合理，我國(guó)金融市場(chǎng)發(fā)展的平衡性將得到增強(qiáng)，普惠金融水平進(jìn)一步提高，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)得到更多的金融支持，經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)現(xiàn)中長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展。

(三)國(guó)有金融企業(yè)應(yīng)加快完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌國(guó)家普遍把建立健全金融企業(yè)公司治理作為一項(xiàng)重要任務(wù)，我國(guó)在這方面也需要繼續(xù)著力。轉(zhuǎn)變經(jīng)營(yíng)機(jī)制和完善公司治理的核心是整個(gè)法人層次的權(quán)力配置，即股東、董事會(huì)、高級(jí)管理層的委托代理設(shè)計(jì)問題。由于金融機(jī)構(gòu)常常是高負(fù)債主體，實(shí)踐操作中可能還將不可避免地涉及外部債權(quán)人和外部監(jiān)管者的權(quán)能分配。我國(guó)國(guó)有金融機(jī)構(gòu)脫胎于傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，解決這一問題必須靠轉(zhuǎn)換金融機(jī)構(gòu)職能實(shí)現(xiàn)，即由原先的準(zhǔn)財(cái)政性轉(zhuǎn)移支付主體轉(zhuǎn)變?yōu)樽非蟊Ｖ翟鲋蹬c化解風(fēng)險(xiǎn)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體，完善各盡其責(zé)的法人治理機(jī)制，包括提高董事會(huì)決策和監(jiān)督能力，提高經(jīng)營(yíng)層執(zhí)行力，完善監(jiān)事會(huì)實(shí)施監(jiān)督的程序和規(guī)定，建立董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)財(cái)務(wù)監(jiān)督合作機(jī)制等，在此基礎(chǔ)上增強(qiáng)公司法人治理透明度。國(guó)有金融機(jī)構(gòu)總部與分支機(jī)構(gòu)按效率和安全性平衡的原則配置權(quán)利，確保上下信息基本對(duì)稱，體制上實(shí)行條線管理和扁平化，輔以必要的信息技術(shù)手段保障[5]。

(四)國(guó)有金融資產(chǎn)管理應(yīng)尊重市場(chǎng)決定作用

學(xué)習(xí)國(guó)外市場(chǎng)化的國(guó)有金融資產(chǎn)管理手段，我國(guó)也應(yīng)進(jìn)一步豐富和完善監(jiān)管的方式方法。一是樹立以管資本為主的理念，避免由于優(yōu)惠政策過多過濫，使國(guó)有金融企業(yè)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中具有不合理的天然優(yōu)勢(shì)，對(duì)非國(guó)有金融企業(yè)產(chǎn)生擠出效應(yīng)，破壞市場(chǎng)公平。二是所有者代表主要以參加董事會(huì)和股東大會(huì)等方式管理國(guó)有金融資產(chǎn)，有利于提高宏觀金融效率，給企業(yè)更大的市場(chǎng)化發(fā)展空間。三是在建立嚴(yán)格的目標(biāo)責(zé)任制基礎(chǔ)上，完善對(duì)經(jīng)營(yíng)者的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，從定性和定量?jī)蓚€(gè)方面考核宏微觀目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度，為實(shí)施薪酬、任免、表揚(yáng)、批評(píng)、道義等激勵(lì)約束提供依據(jù)。四是推動(dòng)國(guó)有金融資產(chǎn)管理隊(duì)伍專業(yè)化，用市場(chǎng)化的選聘方式，全面提升包括出資人代表機(jī)構(gòu)管理人員、董事人選和國(guó)有金融企業(yè)管理層的專業(yè)化素質(zhì)。此外，按照國(guó)際慣例，政府也保留對(duì)少數(shù)核心管理者的任免權(quán)[6]。

三、加快推進(jìn)國(guó)有金融資產(chǎn)管理體制改革的建議

按照上述目標(biāo)導(dǎo)向，我國(guó)國(guó)有金融資產(chǎn)管理體制改革應(yīng)遵循以管資本為主的總體方向，重點(diǎn)在完善出資人制度、強(qiáng)化國(guó)有金融企業(yè)內(nèi)部治理、建立市場(chǎng)化管理體系三個(gè)方面取得突破。

(一)完善出資人制度

以明確政府與國(guó)有金融企業(yè)的責(zé)權(quán)利關(guān)系為目標(biāo)導(dǎo)向，強(qiáng)化出資人職責(zé)并建立完善激勵(lì)約束機(jī)制。從目前可供選擇的財(cái)政部、人民銀行、國(guó)資委等幾家單位來看，由財(cái)政部牽頭統(tǒng)一行使出資人職責(zé)是優(yōu)選。主要理由：一是人民銀行管理國(guó)有金融資產(chǎn)將造成“運(yùn)動(dòng)員”和“裁判員”角色重置。人民銀行負(fù)責(zé)制定金融業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)管對(duì)象包括所有國(guó)有及國(guó)有控股金融機(jī)構(gòu)。如果將監(jiān)管者與所有者身份合二為一，將會(huì)出現(xiàn)董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)“兩塊牌子一班人馬”的尷尬局面，從根本上降低金融監(jiān)管的有效性。二是國(guó)資委管理國(guó)有金融資產(chǎn)將使債權(quán)人和債務(wù)人合為一體。在我國(guó)現(xiàn)行金融經(jīng)濟(jì)體制環(huán)境下，國(guó)有銀行等金融機(jī)構(gòu)往往是國(guó)有企業(yè)的債權(quán)人，如果由國(guó)資委行使所有者權(quán)益，就會(huì)使債權(quán)人和債務(wù)人在某種意義上“二合一”，這容易因產(chǎn)權(quán)直接關(guān)聯(lián)及軟預(yù)算約束導(dǎo)致國(guó)有金融機(jī)構(gòu)的金融資源集中到國(guó)有企業(yè)，既不利于改善國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制，也可能影響民營(yíng)企業(yè)的金融供給，破壞市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)。

在財(cái)政部牽頭統(tǒng)一行使出資人職責(zé)后，還有必要參考奧地利、韓國(guó)、新加坡等國(guó)做法，建立一個(gè)由金融控股公司組成的“中間層”，這有利于實(shí)現(xiàn)真正意義上的政企分開，提高國(guó)有金融資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)專門化水平，強(qiáng)化監(jiān)管力度。金融控股公司定位于純粹的控股公司，既不作為“行政上級(jí)”，更不是“商業(yè)主管”，而是僅僅以出資人代表身份對(duì)企業(yè)實(shí)施產(chǎn)權(quán)管理，如通過產(chǎn)權(quán)交易、資產(chǎn)重組實(shí)現(xiàn)國(guó)有金融資產(chǎn)保值增值。金融控股公司既不參與企業(yè)日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，自身也不從事其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。財(cái)政部履行國(guó)家股東職責(zé)的具體措施是實(shí)行董事派出制，即向企業(yè)全額或按股派遣董事，以董事會(huì)形式對(duì)金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)管理的重大事項(xiàng)負(fù)責(zé)，金融企業(yè)的行長(zhǎng)、經(jīng)理等由董事會(huì)聘用，徹底改變目前政府向國(guó)有金融企業(yè)派遣行長(zhǎng)、經(jīng)理人員等做法[7]。

(二)強(qiáng)化國(guó)有金融企業(yè)內(nèi)部治理

未來應(yīng)繼續(xù)大力推進(jìn)公司制改革和金融資產(chǎn)重組，重點(diǎn)強(qiáng)化國(guó)有控股大型金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部治理和風(fēng)險(xiǎn)管理。第一，將資產(chǎn)管理公司轉(zhuǎn)型為投資公司。隨著華融、長(zhǎng)城、東方和信達(dá)四家資產(chǎn)管理公司的政策性不良資產(chǎn)處置業(yè)務(wù)趨于減少，今后可將相關(guān)政策性不良資產(chǎn)處置業(yè)務(wù)集中由一家資產(chǎn)管理公司處置，或交由存款保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)處置。同時(shí)，加快推進(jìn)四家資產(chǎn)管理公司的商業(yè)化轉(zhuǎn)型，建成具有投資銀行功能的綜合性現(xiàn)代金融企業(yè)，改變目前以不良資產(chǎn)處置和服務(wù)為核心業(yè)務(wù)的發(fā)展模式。第二，深化政策性金融機(jī)構(gòu)改革。目前我國(guó)政策性金融業(yè)務(wù)的外部環(huán)境已發(fā)生很大變化，市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制基本確立，財(cái)政實(shí)力明顯增強(qiáng)，有更大能力承擔(dān)以往政策性銀行發(fā)揮的功能。因此，有必要重新研究明確政策性銀行的法人地位和功能定位，科學(xué)建立資本約束機(jī)制，健全治理結(jié)構(gòu)，完善財(cái)稅扶持政策，構(gòu)建符合中國(guó)特色、能更好地為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)、可持續(xù)運(yùn)營(yíng)的開發(fā)性和政策性金融機(jī)構(gòu)。第三，打造“航母級(jí)”金融控股集團(tuán)。適應(yīng)國(guó)家金融安全新形勢(shì)，要提高我國(guó)國(guó)有金融機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)力，必須積極應(yīng)對(duì)混業(yè)經(jīng)營(yíng)的國(guó)際金融發(fā)展趨勢(shì)，利用國(guó)有銀行實(shí)力相對(duì)雄厚的資源基礎(chǔ)，允許他們進(jìn)入保險(xiǎn)和證券等領(lǐng)域，加快培育幾個(gè)全能型金融控股集團(tuán)。

對(duì)于國(guó)有金融企業(yè)內(nèi)部，可以有針對(duì)性地借鑒印度、俄羅斯等經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家做法，健全金融企業(yè)公司治理，重點(diǎn)是按照現(xiàn)代化的治理要求完善董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)制度。如加大外聘專業(yè)監(jiān)事比重，對(duì)內(nèi)部監(jiān)事實(shí)行嚴(yán)格的資格審查；積極引入獨(dú)立董事，用制度化措施保證董事會(huì)與經(jīng)營(yíng)層有效分離，加大對(duì)內(nèi)部人的監(jiān)督和約束；把職工組織培育成公司治理結(jié)構(gòu)中的重要制衡力量，推進(jìn)職工參與企業(yè)管理和監(jiān)督法制化；構(gòu)建精簡(jiǎn)高效的國(guó)有金融企業(yè)組織架構(gòu)，不再按行政區(qū)域設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，而是探索實(shí)施按經(jīng)濟(jì)區(qū)域劃分分支機(jī)構(gòu)，提高企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益[8]。

(三)建立市場(chǎng)化管理體系

考慮到我國(guó)金融市場(chǎng)成熟度不高，管理目標(biāo)同時(shí)兼顧宏微觀兩個(gè)方面，國(guó)家有必要通過直接控股國(guó)有金融企業(yè)等方式，占有一定規(guī)模的金融資產(chǎn)。但在具體管理活動(dòng)中，應(yīng)以市場(chǎng)決定資源配置的思路再造國(guó)有金融資產(chǎn)管理的“委托-代理”鏈。第一，實(shí)行國(guó)有金融資產(chǎn)管理目標(biāo)責(zé)任制。構(gòu)建由一系列指標(biāo)組成的評(píng)價(jià)體系，年初以簽訂目標(biāo)責(zé)任書的方式加以固化。在業(yè)績(jī)考核時(shí)，重點(diǎn)考察年度目標(biāo)完成情況，據(jù)此實(shí)施激勵(lì)約束。按市場(chǎng)需要設(shè)置國(guó)有金融企業(yè)內(nèi)部崗位，實(shí)施公開、透明、公平的考核機(jī)制，根據(jù)不同崗位為企業(yè)創(chuàng)造的價(jià)值確定各自收入水平，真正完善以市場(chǎng)化為導(dǎo)向的薪酬制度。第二，優(yōu)化國(guó)有金融企業(yè)授權(quán)經(jīng)營(yíng)機(jī)制。始終把董事會(huì)和管理層置于企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)首位，同時(shí)將政府和履行出資人職責(zé)的財(cái)政部門對(duì)企業(yè)的干預(yù)降到最低。同時(shí)，參照巴塞爾委員會(huì)的相關(guān)要求，進(jìn)一步完善國(guó)有金融企業(yè)信息披露制度，加大利益相關(guān)方的制約監(jiān)督，倒逼銀行不斷關(guān)注和提高資產(chǎn)質(zhì)量、盈利狀況。第三，深化國(guó)有金融企業(yè)人事管理體制改革。除政府保留少數(shù)核心管理者任免權(quán)外，制訂出一套合理的人才聘任、選拔制度，培育形成高素質(zhì)經(jīng)理人市場(chǎng)。通過人才的公平競(jìng)爭(zhēng)，使經(jīng)理人在不同金融企業(yè)或同一企業(yè)的不同崗位間自由流動(dòng)，形成經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)與薪酬任免相匹配的格局[9]。

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〔責(zé)任編輯：劉陽〕

[中圖分類號(hào)]F832.1

[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A

[文章編號(hào)]1000-8284(2016)04-0135-05

[作者簡(jiǎn)介]朱爾茜(1983-)，女，湖南長(zhǎng)沙人，副教授，博士，從事經(jīng)濟(jì)理論、區(qū)域經(jīng)濟(jì)、數(shù)量金融研究。

[收稿日期]2016-01-06