上級(jí)威權(quán)抑或下級(jí)自主：縱向政府間關(guān)系的分析視角及方向*

倪　星　謝水明

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上級(jí)威權(quán)抑或下級(jí)自主：縱向政府間關(guān)系的分析視角及方向*

倪星謝水明

[摘要]經(jīng)歷30多年的改革，我國(guó)縱向政府間關(guān)系發(fā)生了深刻變化，并產(chǎn)生了一系列經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響。在理論解釋上，威權(quán)主義視角更強(qiáng)調(diào)上級(jí)的權(quán)威性和下級(jí)的服從性，構(gòu)建了“命令—服從”模型；理性選擇視角更強(qiáng)調(diào)下級(jí)的自主性和獨(dú)立性，形成了“討價(jià)還價(jià)”模型；非正式政治視角則注意到非正式政治因素在上下級(jí)政府互動(dòng)中的作用，構(gòu)建了非制度化模型?，F(xiàn)有視角均具有很強(qiáng)的解釋力，但也有一定的片面性，沒(méi)能完整呈現(xiàn)出復(fù)雜、動(dòng)態(tài)、沖突的各種政治行為與政治活動(dòng)。因此，在今后的研究中應(yīng)當(dāng)更強(qiáng)調(diào)以本土經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，探索一種既能促進(jìn)不同理論之間對(duì)話又能呈現(xiàn)中國(guó)官僚機(jī)構(gòu)的運(yùn)行方式，更好理解上級(jí)與下級(jí)之間共識(shí)達(dá)成過(guò)程的綜合性分析框架。

[關(guān)鍵詞]縱向政府間關(guān)系威權(quán)主義理性選擇非正式政治

*本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目（13&ZD011）、打造“理論粵軍”2014年度重點(diǎn)課題（WT1423）的階段性成果。

經(jīng)歷30多年的改革開(kāi)放，我國(guó)從中央到地方的縱向政府間關(guān)系出現(xiàn)了一系列新情況、新變化，并對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)治理和政府管理等方面產(chǎn)生了巨大影響。那么，目前我國(guó)縱向政府間關(guān)系到底呈現(xiàn)一種什么樣的狀態(tài)，出現(xiàn)了哪些新的變化，為什么會(huì)出現(xiàn)這些變化？學(xué)術(shù)界眾說(shuō)紛紜，逐漸形成了三個(gè)具有代表性的分析視角，分別是強(qiáng)調(diào)上級(jí)威權(quán)的“命令—服從”模型、強(qiáng)調(diào)下級(jí)自主的“討價(jià)還價(jià)”模型以及嘗試協(xié)調(diào)兩者的“非正式政治”模型。應(yīng)該說(shuō)，這三種理論框架均具有較大的價(jià)值，各自從一個(gè)特定的維度出發(fā)對(duì)縱向政府間關(guān)系進(jìn)行了深入分析。但毋庸諱言，現(xiàn)有的理論框架也存在著一定的片面性，亟待以本土經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)加以整合創(chuàng)新，以更好地理解中國(guó)縱向政府間關(guān)系的真實(shí)世界。

通過(guò)系統(tǒng)爬梳現(xiàn)有理論對(duì)縱向政府間關(guān)系和運(yùn)行機(jī)理的解釋，本文探討了既有理論中存在的缺陷，認(rèn)為這三種視角之間依然存在著內(nèi)在的緊張關(guān)系。要突破這一困境，亟待借助微觀層面的實(shí)證研究更加深入公共治理的真實(shí)世界，更細(xì)致分析上下級(jí)政府之間如何達(dá)成共識(shí)的互動(dòng)過(guò)程，從而構(gòu)建基于本土經(jīng)驗(yàn)的縱向政府間關(guān)系理論模型。

一、威權(quán)主義視角下的“命令—服從”模型

強(qiáng)調(diào)上級(jí)政府在縱向政府間關(guān)系中的主導(dǎo)甚至壓制性作用，是威權(quán)主義視角的基本立場(chǎng)。該理論認(rèn)為，中央的權(quán)威性保證了它可以反制來(lái)自地方的任何博弈行為，能夠有效約束地方政府的自利行為。這種觀點(diǎn)得到了贊同“中央控制論”的學(xué)者們的廣泛支持。在這種關(guān)系模式狀態(tài)下，下級(jí)政府被視作純粹的政策接受者和執(zhí)行者，乃至被動(dòng)的客體或傳送上級(jí)指令的中介，因而在權(quán)利和利益上處于從屬地位，不具備同中央政府開(kāi)展利益博弈的能力和條件，在政策博弈中也無(wú)法與中央政府對(duì)抗。[1]因此，地方政府只能按照中央政府賦予的權(quán)力去實(shí)現(xiàn)自身利益。在此條件的約束下，政府間縱向結(jié)構(gòu)關(guān)系表現(xiàn)為下級(jí)服從上級(jí)、地方服從中央的“單一制”特征，即中央主導(dǎo)模式。[2]

改革開(kāi)放以來(lái)，由于所擁有的資源配置權(quán)和事權(quán)不斷加大，地方政府的自主性和分權(quán)傾向逐漸顯現(xiàn)，使得中央與地方關(guān)系在實(shí)際運(yùn)行中已大為松動(dòng)，很大一部分權(quán)力被下放到地方，增強(qiáng)了地方的獨(dú)立性。王興、鄭俊虎判斷，隨著分權(quán)化改革推進(jìn)，中央在行政和經(jīng)濟(jì)資源上已不再有足夠的實(shí)力對(duì)地方政府行為進(jìn)行絕對(duì)控制。[3]吳國(guó)光、鄭永年強(qiáng)調(diào)，中央政府對(duì)地方的絕對(duì)的凌駕地位已經(jīng)發(fā)生了動(dòng)搖，等級(jí)權(quán)力結(jié)構(gòu)弱化，中央無(wú)法通過(guò)等級(jí)命令推行自己的意志。[4]在分權(quán)化進(jìn)程中，隨著地方政府掌握的經(jīng)濟(jì)控制權(quán)逐步強(qiáng)化，它們會(huì)暗中與中央政府對(duì)抗。謝添注意到，中央集權(quán)和地方分割并存的現(xiàn)象更加普遍，地方政府在央地關(guān)系中的作用更加重要，甚至具有相當(dāng)?shù)娜我馓幹脵?quán)。[5]曹正漢、[6]楊文彬[7]發(fā)現(xiàn)了上下級(jí)政府間互動(dòng)策略中存在的局部性競(jìng)爭(zhēng)與契約型合作關(guān)系。相對(duì)于中央政府具有壓倒性優(yōu)勢(shì)的觀點(diǎn)，這些認(rèn)識(shí)應(yīng)該說(shuō)是一種進(jìn)步，契合了行進(jìn)中的中國(guó)縱向政府間關(guān)系演變的實(shí)際軌跡。

不過(guò)，雖然承認(rèn)改革以來(lái)中央與地方關(guān)系中出現(xiàn)了一些新的變化，但威權(quán)主義一直強(qiáng)調(diào)中央政府與地方政府在博弈地位上的不對(duì)等性，得出了中國(guó)的威權(quán)體制在制度上并沒(méi)有發(fā)生根本性變化的結(jié)論。

一是自主權(quán)的不對(duì)等性。下級(jí)政府并非在每個(gè)領(lǐng)域、每個(gè)方面都擁有自主權(quán)。如沈能提出，地方政府行為由單一的縱向絕對(duì)服從向具有經(jīng)濟(jì)抗衡和政治服從的雙重傾向轉(zhuǎn)變，地方政府只具有經(jīng)濟(jì)抗衡能力，在政治上仍然是“強(qiáng)中央弱地方”。[8]楊文彬進(jìn)一步認(rèn)識(shí)到，在不同的政治領(lǐng)域，央地關(guān)系呈現(xiàn)出不同形態(tài)。在政治領(lǐng)域主要體現(xiàn)為領(lǐng)導(dǎo)服從關(guān)系，在管理領(lǐng)域則有一定的競(jìng)爭(zhēng)性、契約型合作。而且，在管理領(lǐng)域中各子領(lǐng)域的策略選擇也是非均衡分布的。競(jìng)爭(zhēng)與契約型合作更多存在于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)管理領(lǐng)域，組織人事管理等領(lǐng)域仍體現(xiàn)為領(lǐng)導(dǎo)與服從關(guān)系。他還認(rèn)為，上下級(jí)政府間存在的競(jìng)合表現(xiàn)出非對(duì)稱性的特點(diǎn)，上下級(jí)政府不是平等主體。在大多數(shù)情況下，下級(jí)政府必須服從上級(jí)政府；只有在少數(shù)情況下，才可能以反映決策執(zhí)行中的不合理性、強(qiáng)調(diào)執(zhí)行困難等方式迫使上級(jí)政府讓步。因此，上下級(jí)政府間存在的相互依賴并不均等。[9]作為同一枚硬幣的兩面，這種情況同樣存在于中央政府中。對(duì)中央政府而言，它在不同領(lǐng)域的事務(wù)上具有的權(quán)力與地方政府的權(quán)力是互補(bǔ)的。在公共事務(wù)管理權(quán)力的劃分中，中央政府居于核心地位，擁有廣泛的權(quán)力，又保留針對(duì)地方的充分控制權(quán)。通過(guò)中央政府對(duì)“塊塊”的直接領(lǐng)導(dǎo)以及中央部委對(duì)“條條”的指導(dǎo)和領(lǐng)導(dǎo)，加上事權(quán)關(guān)系缺乏法律層面的劃分，使得地方基本處于弱勢(shì)地位。[10]

二是自主權(quán)的不確定性。學(xué)者們承認(rèn)省級(jí)部門有時(shí)會(huì)獲得中央部委授予的自主權(quán)限，但更傾向于將省級(jí)政府看作是完全處于中央的控制之下、不享有任何“不可侵犯的自主權(quán)”的主體。而且，在很多情況下，高層領(lǐng)導(dǎo)可以擺脫制度的限制，把自己的意志強(qiáng)加給下層。在改革時(shí)期省政府展示的各種權(quán)力，可能只是中央政府在行使權(quán)力過(guò)程中表現(xiàn)出的某種靈活性而已。周雪光、[11]曹正漢[12]都認(rèn)為，地方政府的自主權(quán)是中央政府因種種原因“下放”的，下放的權(quán)力可以通過(guò)各種形式收回。從這個(gè)意義上說(shuō)，中央政府仍有著自上而下隨意干預(yù)的絕對(duì)權(quán)力。黃亞生等認(rèn)為，由于中央和各省共存于同一個(gè)政治等級(jí)制度下，中央有龐大的組織能力來(lái)影響各省。分權(quán)讓利政策沒(méi)有減輕中央對(duì)地方政府的控制，到20世紀(jì)90年代初，中央政府還有效地集中了權(quán)力。[13]謝添提出，政治上的高度集權(quán)使中央政府不受制約的可能性加大。[14]王小龍認(rèn)為，在經(jīng)濟(jì)分權(quán)和政治集權(quán)并存共生的體制下，地方政府作為上級(jí)行政命令的被動(dòng)執(zhí)行者的角色沒(méi)有發(fā)生根本改變，只是政府間權(quán)力結(jié)構(gòu)有所松動(dòng)，即從行政與財(cái)政的縱向集權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)閭?cè)重基本行政規(guī)范、主要官員人事任免方面的縱向集權(quán)控制。[15]順著這個(gè)思路推斷，盡管省政府享有大量權(quán)力，但只是中央政府政策賦予的，一旦中央采取不同的放權(quán)政策，占據(jù)上風(fēng)的始終會(huì)是中央的意志。

從本質(zhì)上看，威權(quán)主義視角所看到的是一個(gè)權(quán)力分配基本上專屬上級(jí)政府的國(guó)家，地方政府難以與中央政府對(duì)抗，中央仍然占據(jù)強(qiáng)勢(shì)地位，雙方互動(dòng)方式表現(xiàn)為“命令—服從”模型，而這一點(diǎn)是與傳統(tǒng)官僚體制相適應(yīng)的。至于這種“命令—服從”關(guān)系在中央和地方之間是如何實(shí)現(xiàn)的，鄭永年將其概括為強(qiáng)制機(jī)制。他認(rèn)為，中央通過(guò)強(qiáng)制這個(gè)單方面措施既保證了中央對(duì)地方的管理，又強(qiáng)化了國(guó)家的統(tǒng)一。[16]周雪光沒(méi)使用“強(qiáng)制”的字眼，但他提出的命令機(jī)制與此頗為相似。[17]他提出，當(dāng)委托方動(dòng)用動(dòng)員模式推行政策時(shí)，標(biāo)志著上級(jí)部門做出的可信性威脅強(qiáng)度升級(jí)了，同時(shí)又依靠大規(guī)模的自上而下的運(yùn)動(dòng)方式制造出高壓的政治環(huán)境。在高度動(dòng)員的壓力下，代理方不敢采取與正式權(quán)威相違背的行為，否則面臨懲罰的風(fēng)險(xiǎn)會(huì)急劇上升。

二、理性選擇視角下的“討價(jià)還價(jià)”模型

與威權(quán)主義不同，理性選擇視角將地方政府視為有正常利益訴求的行為主體，對(duì)中央與地方政府之間關(guān)系的描述更加趨于真實(shí)。在其看來(lái)，中央政府不再是不可挑戰(zhàn)、不可侵犯的，地方政府不再是逆來(lái)順受的被動(dòng)者，中央與地方政府之間的關(guān)系似乎開(kāi)始向平等邁進(jìn)。這實(shí)際上提供了有別于威權(quán)主義視角的一種分析范式。

在轉(zhuǎn)型時(shí)期，放權(quán)讓利政策和分灶吃飯財(cái)政政策的實(shí)施，使得地方政府擁有了較大的資源配置權(quán)，變成了追求利益的政治組織。[18]與分權(quán)化進(jìn)程伴隨出現(xiàn)的還有地方政府利益的形成，且這種利益并不一定與中央政府利益相一致。在這種情況下，中央—地方政府關(guān)系就轉(zhuǎn)變成“談判”或“討價(jià)還價(jià)”模式。[19]

不少學(xué)者用委托—代理關(guān)系作為分析工具，解釋下級(jí)政府與上級(jí)政府的“討價(jià)還價(jià)”行為。如周雪光提出了“逐級(jí)代理制”的概念，認(rèn)為從中央到地方的關(guān)系主要是自上而下的單向垂直式委托—代理關(guān)系，中央政府角色是最初的委托人，而處于中間層次的省政府便是中央政府的代理人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為最終的代理人。[20]周黎安提出了“行政逐級(jí)發(fā)包”的概念，即中央政府將政策目標(biāo)發(fā)包給直接下級(jí)或者當(dāng)?shù)卣?。[21]

關(guān)于“討價(jià)還價(jià)”的具體形式，學(xué)者們提出了以下四種類型：

1.談判。政府內(nèi)部上下級(jí)討價(jià)還價(jià)式的談判過(guò)程是貫穿中國(guó)政府研究領(lǐng)域的一個(gè)主題。蘭普頓很早提出，談判是中國(guó)政府間關(guān)系很重要的形式。[22]李芝蘭、吳理財(cái)研究農(nóng)村基層財(cái)政體制變遷后描繪出地方政府之間“倒逼”與“反倒逼”的圖景，大致勾勒了一幅地方政府之間的互動(dòng)模式的草圖。[23]鄭永年提出，在談判機(jī)制中，中央承認(rèn)地方是自利的行動(dòng)者，中央和地方通過(guò)多種形式協(xié)商解決相互間的沖突。[24]這是一種雙向的互動(dòng)過(guò)程，雙方都利用自身資源實(shí)現(xiàn)利益最大化。周雪光、練宏運(yùn)用委托—代理理論對(duì)談判雙方的互動(dòng)行為作了分析，認(rèn)為委托方和代理方在談判中會(huì)選擇不同的策略，委托方往往采取“常規(guī)模式”與“動(dòng)員模式”兩種，代理方在隨后的應(yīng)對(duì)中則采取基于正式權(quán)威的談判博弈（“正式談判”）、基于社會(huì)關(guān)系的輪流出價(jià)博弈（“非正式談判”）和“準(zhǔn)退出”三種模式。[25]

既然在政府和市場(chǎng)中都存在談判，那么各方主體在兩種體制下的主動(dòng)權(quán)如何？對(duì)此，周雪光和練宏、[26]何艷玲和汪廣龍[27]得出高度一致的結(jié)論。政府內(nèi)部的談判博弈會(huì)在雙邊壟斷條件下發(fā)生，其中任何一方都無(wú)法主動(dòng)選擇退出。下級(jí)部門不能拒絕自上而下的命令，也無(wú)法自行選擇退出博弈。在此情形下，會(huì)出現(xiàn)周雪光、練宏所提出的“準(zhǔn)退出現(xiàn)象”，即代理方在上級(jí)部門的壓力下不能通過(guò)正式談判或非正式談判達(dá)成新的協(xié)議，這時(shí)代理方只好被迫接受上級(jí)的指令，但在實(shí)際運(yùn)行中，還是可能會(huì)擅自調(diào)整、歪曲和改變上級(jí)的指令。在這個(gè)意義上說(shuō)，“準(zhǔn)退出”也是一種形式的談判。

2．“弱者的武器”?！皽?zhǔn)退出”策略與斯科特提出的“弱者的武器”（tactics of the weak）相類似，即因?yàn)榇矸郊炔荒芄_(kāi)加以反抗，又不能通過(guò)正式程序進(jìn)行討價(jià)還價(jià)，只好使用非正式的、微妙的抵制手段，例如采取暗中調(diào)整、消極抵抗，最終引發(fā)“集體無(wú)行動(dòng)”。吳理財(cái)認(rèn)為，面對(duì)來(lái)自上級(jí)政府和鄉(xiāng)村社會(huì)輿論的兩面“夾擊”，基層政府會(huì)采取訴苦、抱怨、欺瞞、變通、執(zhí)行對(duì)己有利的政策、消極對(duì)待改革、減少或不向農(nóng)民提供公共服務(wù)等形式等所謂“弱者的手段”。[28]不過(guò)，他認(rèn)為，“弱者的手段”并不一定要達(dá)到特定預(yù)設(shè)目標(biāo)，而是“弱者”借以緩解那些來(lái)自“強(qiáng)者”的壓力、維護(hù)自身利益，并在外部壓力下被動(dòng)使用的行為策略。例如，在指標(biāo)任務(wù)派發(fā)環(huán)節(jié)，為降低任務(wù)額度，獲得上級(jí)更多的報(bào)酬承諾，下級(jí)會(huì)利用種種關(guān)系與上級(jí)討價(jià)還價(jià)，訴說(shuō)工作難度和壓力。在指標(biāo)任務(wù)完成評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)，通過(guò)關(guān)系，盡量向上級(jí)說(shuō)情，突出成績(jī)，隱藏失誤；另一方面還會(huì)利用統(tǒng)計(jì)工作存在的漏洞，在統(tǒng)計(jì)數(shù)字上做文章、造水分。

3.變通。“上傳下達(dá)、令行禁止”可能是政策制定者的理想狀態(tài)，但在執(zhí)行來(lái)自上級(jí)部門特別是中央政府的各種指令政策時(shí)，下級(jí)政府通常會(huì)出現(xiàn)各種變通現(xiàn)象。正如巴里·諾頓所言：“地方總是以對(duì)己有利的方式在執(zhí)行政策時(shí)變通執(zhí)行中央決策，因此中國(guó)政治體制的一大特點(diǎn)是存在很強(qiáng)的‘執(zhí)行差距’”。[29]變通是基層政府在處理實(shí)際問(wèn)題時(shí)偏離官方話語(yǔ)體系或科層制的一種做法，它“介乎于正式的運(yùn)作方式與非正式的運(yùn)作方式之間的一種準(zhǔn)正式的運(yùn)作方式。更確切地說(shuō)，變通實(shí)際上是一種正式機(jī)構(gòu)按非正式程序進(jìn)行的運(yùn)作”，[30]即通過(guò)地方性機(jī)制完成上級(jí)政府規(guī)定的任務(wù)。[31]

徐敏寧認(rèn)為，下級(jí)政府為了追求自身利益，可能會(huì)層層扭曲政策，出現(xiàn)對(duì)政策內(nèi)容、目的、范圍擴(kuò)大甚至自行其是、牟取私利的政策附加。例如，對(duì)政策曲解變形的“掛羊頭，賣狗肉”政策替代；“選優(yōu)擇好”為我所用的“殘缺式”政策執(zhí)行；軟拖硬抗，拒不執(zhí)行的象征性執(zhí)行等現(xiàn)象。[32]盧大鵬提出，面對(duì)中央的機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)要求，地方政府會(huì)從本地區(qū)的利益最大化出發(fā)，在執(zhí)行精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)政策時(shí)通過(guò)選擇性執(zhí)行、替換性執(zhí)行、搞“土政策”、敷衍性執(zhí)行等方式進(jìn)行變通，導(dǎo)致政府的機(jī)構(gòu)和人員編制不減反增，使機(jī)構(gòu)改革實(shí)際上處于失控狀態(tài)。[33]容志承認(rèn)中央政府有能力制定游戲規(guī)則迫使地方政府就范，但是地方政府也會(huì)在這樣的制度安排下選擇適合于自己利益最大化的行為模式。[34]

4．“共謀”行為。周雪光認(rèn)為，在現(xiàn)行體制下，“共謀”不再是個(gè)別官員或部門的活動(dòng)。作為一種非正式行為，基層政府“共謀”行為已制度化了。在許多情況下，它們公開(kāi)地在正式組織權(quán)力結(jié)構(gòu)下運(yùn)作，以政府部門的組織權(quán)威實(shí)施，甚至大張旗鼓地部署，有些做法已經(jīng)固化成上下級(jí)政府甚至中央政府的“共有常識(shí)”（common knowledge）。這是其所處制度環(huán)境的產(chǎn)物，也有深厚的合法性基礎(chǔ)。[35]從制度上看，基層政府間的“共謀”行為的主要根源來(lái)自政策一統(tǒng)性與執(zhí)行靈活性的悖論、激勵(lì)強(qiáng)度與目標(biāo)替代的悖論和科層制度非人格化與行政關(guān)系人緣化的悖論。他認(rèn)為，逐級(jí)代理制度一定程度上使得中央與地方的關(guān)聯(lián)松散化，而基層政府在執(zhí)行過(guò)程中的變通和共謀有利于緩解這個(gè)矛盾。[36]

三、政府層級(jí)關(guān)系中的“非正式政治”模型

對(duì)于如何協(xié)調(diào)上級(jí)政府的權(quán)威性和下級(jí)政府的自主性，“非正式政治”的理論視角提出了很多具有啟發(fā)性的觀點(diǎn)。盡管改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)政府決策和行為過(guò)程更加透明、公開(kāi)，正式化和制度化趨勢(shì)更加明顯，但有不少?zèng)Q策仍是高度非正式的。陳貴梧將政府實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中通過(guò)非正式途徑達(dá)成政治共識(shí)的過(guò)程稱為非正式政治。[37]他認(rèn)為，相對(duì)于以正式關(guān)系和正式途徑為基礎(chǔ)的正式政治，非正式政治具有特殊性、私密性、復(fù)雜性和極具彈性的特點(diǎn)。

中國(guó)正式政治與非正式政治理論發(fā)端始于20世紀(jì)70年代。在當(dāng)前我國(guó)的政治研究中，基于中國(guó)政治的不穩(wěn)定特性使得任何制度安排都難以完全制度化的現(xiàn)實(shí)，學(xué)者們由此關(guān)注到了非正式范疇的存在及其重要性。同時(shí)，中國(guó)政治的傳統(tǒng)強(qiáng)調(diào)道德和權(quán)威的作用，放大了非正式政治的作用和影響力。正式政治與非正式政治的彼此交融，便構(gòu)成了中國(guó)政治運(yùn)作的基本圖景。黎安友在研究中國(guó)的政治精英如何處理沖突及動(dòng)員斗爭(zhēng)資源時(shí)，區(qū)分了正式與非正式組織及規(guī)則，但他所討論的非正式規(guī)則更多是指建立在垂直關(guān)系基礎(chǔ)上的“庇護(hù)—侍從”關(guān)系。[38]下級(jí)政府選擇以正式制度或非正式關(guān)系獲取所需的公共資源，在很大程度上取決于不同路徑下達(dá)成目標(biāo)的成本與收益分析。當(dāng)下級(jí)政府無(wú)法通過(guò)正式的制度渠道獲得其發(fā)展所需要的各類公共資源時(shí)，他們必然會(huì)選擇借助非正式關(guān)系。為此，狄特瑪構(gòu)建了用于分析中國(guó)政治過(guò)程的“非正式政治”的概念與框架。[39]隨著中國(guó)國(guó)家建設(shè)、國(guó)家治理現(xiàn)代化和制度化進(jìn)程加快，正式政治的運(yùn)行機(jī)制逐漸完善，但這些正式的運(yùn)行機(jī)制和制度規(guī)范又經(jīng)常被具體的情境超越和取代，非正式政治還是有存在的必要。對(duì)于非正式政治的作用，陳貴梧認(rèn)為，中國(guó)地方政府創(chuàng)新往往是正式政治和非正式政治耦合的產(chǎn)物，而非正式政治在政府創(chuàng)新決策過(guò)程中往往起到支配性的作用。在創(chuàng)新的接納階段，非正式政治起著核心作用。在創(chuàng)新的實(shí)施階段，有必要通過(guò)非正式政治支持獲取正式制度安排。[40]

實(shí)際上，狄特瑪?shù)日螌W(xué)者很早就發(fā)現(xiàn)中國(guó)的政治過(guò)程充滿了大量非正式的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，并將基于非正式關(guān)系網(wǎng)絡(luò)組織起來(lái)的政治活動(dòng)界定為“非正式政治”或“關(guān)系政治”。在類似現(xiàn)實(shí)政治場(chǎng)域中，不同組織間和組織內(nèi)部的交往活動(dòng)主要通過(guò)非正式關(guān)系維系，各級(jí)政府官員花大力氣經(jīng)營(yíng)與上級(jí)部門領(lǐng)導(dǎo)、同級(jí)同事以及各部門之間的非正式關(guān)系和其他特殊關(guān)系。影響決策的非正式政治因素依托于非正式關(guān)系網(wǎng)絡(luò)而不是正式的渠道和程序，隱匿其中，它是一種不能公開(kāi)的默許。鄒讜梳理了非正式政治產(chǎn)生的脈絡(luò)，指出非正式政治是由擁有各種不同的非正式關(guān)系及關(guān)系網(wǎng)的個(gè)體之間的政治互動(dòng)所構(gòu)成的，其紐帶和核心是“關(guān)系”。[41]劉亞亮、林慕華持同樣觀點(diǎn)，也將非正式關(guān)系看作是非正式政治產(chǎn)生的基礎(chǔ)。[42]

一些學(xué)者從正式政治的角度探討了非正式政治賴以根植的基礎(chǔ)。例如，黎安友將正式政治稱為“格式結(jié)構(gòu)”，狄特瑪則將其形容為“門面”。總之，正式政治以金字塔式等級(jí)制結(jié)構(gòu)作支撐，由此產(chǎn)生諸如下級(jí)服從上級(jí)、地方服從中央、民主集中制等正式權(quán)威和正式政治關(guān)系。除了政治的合法化功能以外，正式政治還起著“看門人”的作用，規(guī)定著法理層面的“游戲規(guī)則”。這種格式結(jié)構(gòu)同樣也是非正式政治得以發(fā)揮作用并擴(kuò)展影響的載體，是非正式政治賴以存在的先決條件。非正式政治是在正式政治構(gòu)建的金字塔中衍生的蛛網(wǎng)式網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。

對(duì)非正式政治下權(quán)力運(yùn)作的表現(xiàn)形式，也有一些研究成果。如科爾奈認(rèn)為，上級(jí)和下級(jí)的互動(dòng)常常發(fā)生在非正式場(chǎng)合。劉亞亮、林慕華認(rèn)為，非正式政治具有強(qiáng)烈的人格化色彩，如走門路、找關(guān)系等。[43]上下級(jí)會(huì)選擇在餐桌、娛樂(lè)聚會(huì)或家庭訪問(wèn)等遠(yuǎn)離科層環(huán)境的非正式場(chǎng)合溝通和討論特定事項(xiàng)。在這類非正式場(chǎng)合中，參與各方往往更容易相向而行、形成共識(shí)。非正式談判的廣泛存在與潛規(guī)則密不可分。由于正式規(guī)則的缺失和中國(guó)特有的國(guó)情，在實(shí)際政治權(quán)力運(yùn)行中總有各類潛規(guī)則。與正式規(guī)則不同，它不能擺上臺(tái)面，“只可意會(huì)、不可言傳”，不便明說(shuō)，而又是被雙方認(rèn)可的行為準(zhǔn)則，它的作用巨大，甚至可以隱藏在正式規(guī)則后面真正發(fā)揮決定作用。在這個(gè)意義上，正式的組織過(guò)程和非正式的社會(huì)過(guò)程始終相互交織、交相影響。

四、今后的研究方向：達(dá)成“共識(shí)”的互動(dòng)過(guò)程

如上所述，威權(quán)主義、理性選擇和非正式政治視角從不同角度對(duì)當(dāng)前中國(guó)政治權(quán)力運(yùn)行和縱向政府間互動(dòng)行為作了解釋，對(duì)上級(jí)政府和下級(jí)政府在互動(dòng)關(guān)系中的地位也給出了自己的答案，分別構(gòu)建了“命令—服從”模型、“討價(jià)還價(jià)”模型和非制度化模型。當(dāng)然，這些理論難免存在一定的不足，要么過(guò)于強(qiáng)調(diào)上級(jí)政府利益，要么過(guò)于強(qiáng)調(diào)地方政府利益，以致不能全面呈現(xiàn)實(shí)踐演進(jìn)過(guò)程中復(fù)雜的、沖突著的各種政治行為與政治活動(dòng)。

正視已有研究視角的不足，明確下一步研究方向，對(duì)于構(gòu)建一個(gè)更加契合實(shí)際、符合中國(guó)語(yǔ)境的縱向政府間關(guān)系理論模式，無(wú)疑具有重要意義。我們認(rèn)為，下一步的研究應(yīng)該在以下兩個(gè)方面尋求突破。

第一，在研究視角上，要更加注重上下級(jí)在政策制定和政策實(shí)施過(guò)程中達(dá)成共識(shí)的互動(dòng)過(guò)程。實(shí)踐表明，在自上而下改革的推進(jìn)過(guò)程中，上下級(jí)政府基于各自的利益預(yù)期會(huì)逐次展開(kāi)一系列連續(xù)性互動(dòng)。各參與方也會(huì)不斷展開(kāi)互動(dòng)，試圖從中領(lǐng)會(huì)對(duì)方意圖，逐漸形成雙方都能接受的共識(shí)，這種政治運(yùn)行機(jī)制表現(xiàn)出漸進(jìn)的特征。漸進(jìn)機(jī)制本質(zhì)上是在不確定條件下上下級(jí)之間博弈和互動(dòng)的一種方式。在這一過(guò)程中，上級(jí)通過(guò)強(qiáng)制、政治動(dòng)員、利益誘導(dǎo)等策略推動(dòng)下級(jí)政府或部門接受自身的方案，下級(jí)也會(huì)采取討價(jià)還價(jià)、以進(jìn)為退、拉大旗、搬救兵等策略予以回應(yīng)。其中，正式政治與非正式政治同時(shí)并存、相互交融，中央與地方、上級(jí)與下級(jí)之間存在著基于慣例、默契，甚至通過(guò)某種微妙性或者說(shuō)模糊性運(yùn)行的方式，經(jīng)由循環(huán)式的漸進(jìn)過(guò)程，逐漸相向而行，最終達(dá)成共識(shí)，這是當(dāng)前中國(guó)一種特殊的施政機(jī)制——共識(shí)模型。

有別于“命令—服從”和“討價(jià)還價(jià)”模型，共識(shí)模型是在信息不對(duì)稱、權(quán)力邊界不明晰的情況下，多個(gè)行為主體為探求對(duì)方底線或得到具體示意，不斷試探對(duì)方意圖并使得自身意圖為對(duì)方所領(lǐng)會(huì)和施行的互動(dòng)過(guò)程。這一過(guò)程具有非正式性，即上下級(jí)之間的信息交換不是通過(guò)正式的會(huì)議、政策文本或明確的語(yǔ)言表達(dá)，往往是少數(shù)人選擇遠(yuǎn)離科層環(huán)境的非正式場(chǎng)合就某些特定事項(xiàng)的溝通和討論；具有連續(xù)性，即上下級(jí)通過(guò)多回合互動(dòng)，逐步明確政策意圖和雙方邊界，并從中逐漸凝聚共識(shí)的過(guò)程；具有默契性，即各方尊重對(duì)方雖然沒(méi)有明確規(guī)定、但按慣例享有的自主權(quán)。影響決策的因素是隱性的，依托于非正式網(wǎng)絡(luò)而不是正式的行政程序。

第二，在研究方法上，要進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)微觀層面的動(dòng)態(tài)研究，特別是要通過(guò)具體事件進(jìn)入到政府內(nèi)部場(chǎng)景和上下級(jí)政府的互動(dòng)過(guò)程，深刻解釋各行動(dòng)者的不同行動(dòng)策略與共識(shí)的生成過(guò)程，呈現(xiàn)漸進(jìn)政治的微觀機(jī)制和內(nèi)部運(yùn)行。中國(guó)政治學(xué)和公共行政學(xué)長(zhǎng)期側(cè)重對(duì)政治現(xiàn)象的“宏大敘事”，習(xí)慣從宏觀、寬廣的角度研究中央與地方關(guān)系。這個(gè)判斷首先適用于對(duì)威權(quán)主義視角的評(píng)價(jià)。理性選擇視角雖然把研究的重點(diǎn)放在理解制度對(duì)行為及政策的影響上，其最終的關(guān)懷卻是在此基礎(chǔ)上如何通過(guò)下一輪的制度設(shè)計(jì)來(lái)引導(dǎo)、約束人們的策略選擇，從而實(shí)現(xiàn)預(yù)期的宏觀結(jié)果。而且，二者都沒(méi)有對(duì)上下級(jí)主體之間的動(dòng)態(tài)交互過(guò)程作進(jìn)一步研究，缺乏對(duì)個(gè)體—整體主義方法論的整合。

對(duì)于觀察者而言，現(xiàn)階段的中國(guó)政治運(yùn)行過(guò)程仍然具有一定的隱蔽性。例如，在政府機(jī)構(gòu)改革中，改革方案怎么制訂、經(jīng)過(guò)什么程序批準(zhǔn)以及為什么能夠獲得批準(zhǔn)等反映中國(guó)政府組織微觀過(guò)程的問(wèn)題，對(duì)于絕大多數(shù)人而言依然神秘而模糊。近年來(lái)，一些學(xué)者注意到了政府內(nèi)部談判這一研究領(lǐng)域，由此牽引出政府內(nèi)部不同部門之間談判的背景、領(lǐng)域和基本形式等具體研究問(wèn)題，但囿于角色和身份的限制，這些分析和解釋往往停留在表層，更多是從應(yīng)然角度來(lái)探討，而忽略了實(shí)然的狀態(tài)去分析“實(shí)然的政府”，更不用說(shuō)建構(gòu)非常成熟的理論框架了。這些問(wèn)題在一定程度上歸咎于學(xué)者近距離觀察政府內(nèi)部過(guò)程的艱難和政府實(shí)務(wù)工作者的理論參與不足，也源于學(xué)科取向的研究風(fēng)格使得研究者忽視近距離的經(jīng)驗(yàn)觀察。要突破這一困境，亟待借助微觀層面的實(shí)證研究，更加深入中國(guó)公共治理的真實(shí)世界，更加細(xì)致分析上下級(jí)政府之間如何達(dá)成共識(shí)的互動(dòng)過(guò)程，從而構(gòu)建基于本土經(jīng)驗(yàn)的縱向政府間關(guān)系理論模型，增強(qiáng)理論的解釋力和生命力。

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責(zé)任編輯：王雨磊

作者簡(jiǎn)介倪星，中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師；謝水明，中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院博士生（廣東廣州，510275）。

〔中圖分類號(hào)〕D63

〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A

〔文章編號(hào)〕1000-7326（2016）05-0057-07