集中行政處罰權(quán)的價(jià)值與路徑選擇分析

徐繼敏

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集中行政處罰權(quán)的價(jià)值與路徑選擇分析

徐繼敏

[摘要]我國(guó)將一級(jí)政府主要行政處罰權(quán)集中到一個(gè)部門(mén)行使，雖然有行政處罰法法條依據(jù)，但實(shí)質(zhì)上違反職權(quán)法定等法治原則。行政處罰權(quán)從法律授權(quán)的行政機(jī)關(guān)剝離出來(lái)交由綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)行使，不利于實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)，出現(xiàn)僵化行政執(zhí)法，也帶來(lái)行政管理體制混亂；不利于行政處罰權(quán)正確實(shí)施。應(yīng)當(dāng)在較小范圍內(nèi)集中行政處罰權(quán)，主要在縱向維度集中，將不同層級(jí)政府的行政處罰權(quán)集中到一級(jí)政府行使。在橫向領(lǐng)域，可以結(jié)合大部制改革實(shí)現(xiàn)行政處罰權(quán)集中。

[關(guān)鍵詞]行政處罰；集中行政處罰權(quán)；綜合執(zhí)法；行政體制改革

集中行政處罰權(quán)是將原屬于多個(gè)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)集中到一個(gè)或者少數(shù)幾個(gè)行政機(jī)關(guān)，原法律授權(quán)行政機(jī)關(guān)不再行使行政處罰權(quán)。經(jīng)過(guò)近20年實(shí)踐，盡管集中行政處罰權(quán)的范圍、方式等存在差異，全國(guó)各地在獲得國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)或者省級(jí)人民政府批準(zhǔn)之后都推進(jìn)了相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作。2013年以來(lái)，廣州市荔灣區(qū)、寧波市北侖區(qū)、浙江省嘉興市及舟山市等地推行綜合行政執(zhí)法改革，將一級(jí)政府中絕大部分行政處罰權(quán)交由綜合執(zhí)法局行使。我國(guó)行政處罰權(quán)呈現(xiàn)從相對(duì)集中向全面集中發(fā)展的趨勢(shì)。

對(duì)于是否集中行政處罰權(quán)，我國(guó)學(xué)術(shù)界存在截然相反的觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作由點(diǎn)到面，逐步推開(kāi)，在解決行政管理領(lǐng)域中存在的問(wèn)題，提高行政執(zhí)法水平和效率，改善城市管理，促進(jìn)行政管理體制改革等方面，取得了顯著成效[1]。相反的觀點(diǎn)則認(rèn)為，在行政法學(xué)的視野中，這是一場(chǎng)成本過(guò)高收益甚低的“吃力不討好”的改革，是一個(gè)缺乏人文關(guān)懷、違背法治行政基本精神的冒險(xiǎn)之舉。從我國(guó)行政法民主化的發(fā)展趨勢(shì)上看，這一改革嘗試應(yīng)當(dāng)盡快停止[2]。而對(duì)近年不少地方推進(jìn)的全面集中行政處罰權(quán)改革，理論界缺乏足夠研究與回應(yīng)。在有限的研究中，有學(xué)者提出執(zhí)法重心下移問(wèn)題，提出在大中城市推行以街道辦事處作為執(zhí)法主體的體制改革，并由省政府通過(guò)決定確定街道辦事處行政處罰主體地位。

我國(guó)集中行政處罰權(quán)制度正處于十字路口，向何處去，除實(shí)踐部門(mén)積極探索外，還需要理論界予以積極回應(yīng)。本文擬對(duì)我國(guó)集中行政處罰權(quán)實(shí)踐狀況進(jìn)行評(píng)估，厘清集中行政處罰權(quán)的價(jià)值，在此基礎(chǔ)上提出推行該項(xiàng)制度的路徑，以期引起學(xué)界同行對(duì)此問(wèn)題的重視。

一、我國(guó)集中行政處罰權(quán)的模式及評(píng)價(jià)

（一）我國(guó)集中行政處罰權(quán)的主要模式

我國(guó)集中行政處罰權(quán)缺乏統(tǒng)一模式，各地推行的集中處罰權(quán)方式、范圍差異很大。有學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)相對(duì)集中行政處罰權(quán)存在五種模式即“4+ 1”模式、“5+1”模式、“6+1”模式、“7+1”模式和“8+ 1”模式[3]。筆者認(rèn)為，從集中行政處罰權(quán)涉及的領(lǐng)域來(lái)看，我國(guó)目前集中行政處罰權(quán)主要有四種模式。

模式一：相對(duì)集中城市管理領(lǐng)域行政處罰權(quán)。此模式是成立城管局或者城管監(jiān)察局，將原屬于城市規(guī)劃、園林綠化、房產(chǎn)地管理、市政公用管理、市容環(huán)境衛(wèi)生、工商行政管理、公安交通管理等行政機(jī)關(guān)與城市管理密切相關(guān)的行政處罰權(quán)集中到城管局，由城管局統(tǒng)一行使，不集中與城市管理無(wú)關(guān)的處罰權(quán)。我國(guó)推行相對(duì)集中行政處罰權(quán)的初衷就是集中城市管理領(lǐng)域行政處罰權(quán)，旨在處理城市管理領(lǐng)域出現(xiàn)的多頭重復(fù)執(zhí)法、權(quán)責(zé)交叉、執(zhí)法擾民等突出問(wèn)題。目前，我國(guó)主要采取這種模式集中行政處罰權(quán)。

模式二：相對(duì)集中非城市管理領(lǐng)域行政處罰權(quán)。其不僅集中城市管理領(lǐng)域行政處罰權(quán)，也在文化、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生等部分領(lǐng)域推行相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作。例如，上海市在文化領(lǐng)域、遼寧省在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域分別推行集中行政處罰權(quán)工作。

模式三：全面集中行政處罰權(quán)。這種模式是除部分特殊行政處罰權(quán)外，將一級(jí)政府內(nèi)各部門(mén)的行政處罰權(quán)集中到綜合執(zhí)法局行使，寧波市北侖區(qū)、廣州市荔灣區(qū)等就采用這種辦法集中行政處罰權(quán)。如寧波市北侖區(qū)設(shè)立區(qū)城市管理局，與區(qū)城市管理行政執(zhí)法局合署辦公，集中行使住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、食品藥品監(jiān)督、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、海洋與漁業(yè)、國(guó)土資源、水行政、工商管理等13個(gè)部門(mén)39個(gè)方面1318項(xiàng)行政處罰權(quán)。

模式四：執(zhí)法重心下沉式集中。該種模式是將執(zhí)法重心下沉，將行政處罰權(quán)集中于街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)。如上海和天津通過(guò)立法形式賦予街道辦事處綜合執(zhí)法權(quán)。2014年，天津市人民政府發(fā)布《天津市街道綜合執(zhí)法暫行辦法》，賦予街道辦事處城市管理綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)全部行政處罰權(quán)及勞動(dòng)保障、公安消防等方面行政處罰權(quán)。

（二）我國(guó)集中行政處罰權(quán)實(shí)踐的評(píng)價(jià)

我國(guó)在城市管理領(lǐng)域推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)，在一定程度上解決了行政處罰權(quán)分工過(guò)細(xì)、多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、執(zhí)法擾民等問(wèn)題，從此角度看，相對(duì)集中行政處罰權(quán)有積極意義。但相對(duì)集中行政處罰權(quán)的改革在目前還存在合法性嚴(yán)重不足的致命缺陷。對(duì)于剛剛確立法治行政觀念的中國(guó)來(lái)說(shuō)，這種改革所帶來(lái)的負(fù)面影響是不難想象的[2]。筆者認(rèn)為，集中行政處罰權(quán)合法性危機(jī)表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，行政機(jī)關(guān)大量調(diào)整法律的授權(quán)性規(guī)定，實(shí)質(zhì)違反法治精神。從形式上來(lái)看，行政處罰法賦予國(guó)務(wù)院或者國(guó)務(wù)院授權(quán)的省級(jí)人民政府決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使另一個(gè)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，國(guó)務(wù)院或者國(guó)務(wù)院授權(quán)的省級(jí)人民政府決定相對(duì)集中行政處罰權(quán)，是有法律依據(jù)的，不存在違法問(wèn)題。但從法治精神來(lái)看，法律將行政處罰權(quán)授予一個(gè)行政機(jī)關(guān)，國(guó)務(wù)院和省級(jí)人民政府就應(yīng)當(dāng)尊重這一授權(quán)規(guī)定，調(diào)整行政處罰權(quán)應(yīng)當(dāng)限制在較小范圍內(nèi)，國(guó)務(wù)院或者省級(jí)人民政府大范圍調(diào)整法律對(duì)行政處罰權(quán)的規(guī)定，實(shí)質(zhì)上是違法的。其次，在城市管理領(lǐng)域普遍推行相對(duì)集中行政處罰權(quán)后，就應(yīng)當(dāng)及時(shí)修改相關(guān)法律，將權(quán)力直接授權(quán)給綜合執(zhí)法部門(mén)，但我國(guó)并未及時(shí)修改法律，導(dǎo)致法律授權(quán)機(jī)關(guān)不享有處罰權(quán)和法律未授權(quán)機(jī)關(guān)享有處罰權(quán)的狀態(tài)長(zhǎng)期存在，這也是違反法治精神的。

第二，國(guó)務(wù)院法制辦批準(zhǔn)集中行政處罰權(quán)方案的做法違法。行政處罰法并未授權(quán)國(guó)務(wù)院法制辦決定相對(duì)集中行政處罰權(quán)的權(quán)力，但在相對(duì)集中行政處罰權(quán)實(shí)踐中，不少改革方案由國(guó)務(wù)院法制辦以批復(fù)的形式?jīng)Q定，這種做法明顯違反行政處罰法第16條的規(guī)定。省級(jí)人民政府的地位及管轄范圍決定其是地方行政權(quán)配置的恰當(dāng)主體，承擔(dān)地方行政權(quán)縱向與橫向配置的職能[4]。2002年，國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》明確省級(jí)人民政府決定相對(duì)集中行政處罰權(quán)后，國(guó)務(wù)院法制辦就無(wú)權(quán)批準(zhǔn)地方相對(duì)集中行政處罰權(quán)，但國(guó)務(wù)院法制辦仍然大量決定地方開(kāi)展相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作，如2013年《寧波市北侖區(qū)深化相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作實(shí)施方案》就由國(guó)務(wù)院法制辦批準(zhǔn)。

第三，將行政處罰權(quán)集中于非行政機(jī)關(guān)違反行政處罰法規(guī)定。依照行政處罰法第16條規(guī)定，集中行使行政處罰權(quán)的單位必須是行政機(jī)關(guān)，而非非行政機(jī)關(guān)。執(zhí)法中，很多城市集中行使行政處罰權(quán)的部門(mén)只有事業(yè)編制，而無(wú)行政編制。如廣州市集中行使行政處罰權(quán)的城市管理綜合執(zhí)法隊(duì)伍，至今仍是事業(yè)編制，在執(zhí)法中是以大隊(duì)、支隊(duì)的名義對(duì)外行使職權(quán)，他們并不是法律意義上的行政機(jī)關(guān)[5]。

二、集中行政處罰權(quán)的價(jià)值分析

法律將政處罰權(quán)授予一個(gè)行政機(jī)關(guān)，這個(gè)行政機(jī)關(guān)可以綜合運(yùn)用行政規(guī)劃?rùn)?quán)、許可權(quán)、檢查權(quán)、處罰權(quán)和強(qiáng)制權(quán)等權(quán)力實(shí)現(xiàn)行政管理目的，將該處罰權(quán)從法律授權(quán)機(jī)關(guān)剝離出來(lái)交由其他行政機(jī)關(guān)行使，本身不利于原授權(quán)行政機(jī)關(guān)綜合利用各種行政權(quán)力實(shí)現(xiàn)行政管理目的。因此，這要求集中行政處罰權(quán)具有更大價(jià)值。

我國(guó)過(guò)去對(duì)相對(duì)集中行政處罰權(quán)價(jià)值的認(rèn)識(shí)是，解決行政管理中長(zhǎng)期存在的多頭執(zhí)法、職權(quán)交叉重復(fù)和行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)膨脹等問(wèn)題，提高行政執(zhí)法水平和效率，降低行政執(zhí)法成本，建立“精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能”的行政管理體制。因此，實(shí)行相對(duì)集中行政處罰權(quán)的原則就是在多頭執(zhí)法、職責(zé)交叉、重復(fù)處罰、執(zhí)法擾民等問(wèn)題比較突出、嚴(yán)重影響執(zhí)法效率和政府形象的領(lǐng)域開(kāi)展這項(xiàng)工作以解決這些問(wèn)題[3]。

將集中行政處罰權(quán)的價(jià)值定位于解決多頭執(zhí)法、職責(zé)交叉、重復(fù)處罰、執(zhí)法擾民等問(wèn)題，這明顯有失偏頗，價(jià)值定位過(guò)于重視表面現(xiàn)象，未認(rèn)識(shí)清楚集中行政處罰權(quán)對(duì)于實(shí)現(xiàn)行政目的及理順行政管理體制的價(jià)值。筆者認(rèn)為，集中行政處罰權(quán)的應(yīng)然價(jià)值是實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)、理順行政管理體制和促進(jìn)行政處罰權(quán)正確實(shí)施。

（一）促進(jìn)行政處罰實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)的價(jià)值

行政處罰的根本目的是預(yù)防行政違法行為，維護(hù)行政管理秩序；處罰的直接目的有三個(gè)：懲罰行政違法、伸張社會(huì)正義；威脅可能違法者、抑制違法意念；改造行政違法者[6]（P24）。也就是說(shuō)，行政處罰是通過(guò)懲罰違法行為者，達(dá)到預(yù)防和減少違法行為，從而實(shí)現(xiàn)維護(hù)良好社會(huì)秩序的目的。實(shí)現(xiàn)行政管理目的，除行政處罰外，還有行政規(guī)劃、行政許可、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政強(qiáng)制等手段，行政機(jī)關(guān)可以綜合運(yùn)用這些手段實(shí)現(xiàn)行政管理目的。

總體而言，集中行政處罰權(quán)，將行政處罰權(quán)從原行政機(jī)關(guān)剝離出來(lái)交由綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)行使，不利于實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)，并出現(xiàn)僵化行政執(zhí)法。首先，行政處罰是行政機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)的一種手段，將行政處罰權(quán)從原行政機(jī)關(guān)剝離后，原行政機(jī)關(guān)失去了行政管理的一個(gè)重要手段，不利于其實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)。其次，綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)獲得行政處罰權(quán)后，其執(zhí)法重點(diǎn)考慮的因素是法律規(guī)定及違法行為人違法情節(jié)及危害后果等，并不會(huì)重點(diǎn)考慮實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)。

盡管這樣，集中行政處罰權(quán)對(duì)于實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)并非毫無(wú)價(jià)值。在處罰權(quán)力分工過(guò)細(xì)背景下，一些執(zhí)法領(lǐng)域需要多種處罰權(quán)配合，如城市管理領(lǐng)域就需要多種處罰權(quán)配合，這些領(lǐng)域推行集中行政處罰權(quán)，對(duì)于實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)是有價(jià)值的。

上述分析可以發(fā)現(xiàn)，相對(duì)集中行政處罰權(quán)應(yīng)當(dāng)局限于局部領(lǐng)域，在小范圍內(nèi)實(shí)施，不宜大范圍集中行政處罰權(quán)。

（二）理順行政管理體制的價(jià)值

我國(guó)憲法、地方組織法授予各級(jí)人民政府大致相同權(quán)力，致使各級(jí)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置重疊，“上下同粗”，地方政府“上下同責(zé)”。此種行政體制是典型的網(wǎng)狀行政管理體制，縱向由中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)人民政府構(gòu)成，除鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府外，其他各級(jí)人民政府又由幾十個(gè)甚至上百個(gè)行政機(jī)關(guān)構(gòu)成，且行政機(jī)關(guān)的設(shè)置大多上下對(duì)口[7]。此種體制的弊端是機(jī)構(gòu)臃腫，人員龐大，行政成本高，行政效率低下，且上下級(jí)政府、同級(jí)政府工作部門(mén)之間權(quán)力劃分不清楚，出現(xiàn)權(quán)力交叉和空白。集中行政處罰權(quán)當(dāng)然作為行政體制改革的一項(xiàng)內(nèi)容，并承擔(dān)理順行政管理體制的責(zé)任。

在實(shí)踐中運(yùn)行集中行政處罰權(quán)制度，將城市管理領(lǐng)域行政處罰權(quán)集中到城市管理部門(mén)，一定程度上解決了多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法和執(zhí)法擾民問(wèn)題，對(duì)于理順行政管理體制有一定價(jià)值。

我國(guó)行政權(quán)力實(shí)行縱向與橫向劃分，這種權(quán)力劃分方式導(dǎo)致權(quán)力劃分過(guò)細(xì)、權(quán)力劃分不清楚及權(quán)力重疊、交叉等問(wèn)題。在網(wǎng)狀行政體制下理順行政體制難度極大，行政執(zhí)法中的權(quán)限爭(zhēng)議難于避免。集中行政處罰權(quán)在權(quán)力縱向、橫向劃分基礎(chǔ)上又增加了流程劃分方式，將原行政機(jī)關(guān)權(quán)力體系中的行政處罰權(quán)剝離出來(lái)交由綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)行使，導(dǎo)致行政體制中權(quán)力劃分更加復(fù)雜，行政體制更加不順。

集中行政處罰權(quán)制度將相同領(lǐng)域內(nèi)的規(guī)劃?rùn)?quán)、許可權(quán)、處罰權(quán)、強(qiáng)制權(quán)等分配給不同行政機(jī)關(guān)行使，在某種程度上割裂了同一管理流程中幾種權(quán)力之間的聯(lián)系，導(dǎo)致各種權(quán)力行使配合困難，也會(huì)出現(xiàn)權(quán)力運(yùn)行不暢。

綜上所述，集中行政處罰權(quán)對(duì)于理順行政管理體制并無(wú)多大意義。

（三）促進(jìn)行政處罰權(quán)正確實(shí)施的價(jià)值

集中行政處罰權(quán)制度將城市管理領(lǐng)域的部分處罰權(quán)集中到城市管理局，有利于解決城市管理領(lǐng)域處罰權(quán)力劃分過(guò)細(xì)、劃分不清等問(wèn)題，有利于行政處罰權(quán)正確實(shí)施，提高行政處罰效率。在實(shí)踐中，一般將附屬于行政處罰權(quán)的行政監(jiān)督檢查權(quán)、行政強(qiáng)制措施權(quán)也一并集中，也便于行政處罰權(quán)正確實(shí)施。例如，《上海市城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)暫行辦法》就將與行政處罰權(quán)相關(guān)的行政強(qiáng)制權(quán)和行政檢查權(quán)一并集中到上海市城市管理行政執(zhí)法局。

然而，集中行政處罰權(quán)制度割裂了行政處罰權(quán)與其他相關(guān)權(quán)力的關(guān)系，由不同行政機(jī)關(guān)分別行使同一領(lǐng)域不同性質(zhì)的權(quán)力，必然帶來(lái)各機(jī)關(guān)的協(xié)商、溝通問(wèn)題，如果不能夠建立有效的協(xié)調(diào)、溝通制度，將會(huì)影響行政處罰效率或者影響行政處罰正確實(shí)施。相對(duì)集中行政處罰權(quán)專(zhuān)業(yè)性問(wèn)題必須慎重考慮，一些專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性強(qiáng)的行政處罰權(quán)，是不適宜集中到綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)的。將專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性強(qiáng)的行政處罰權(quán)集中到綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)，勢(shì)必影響到權(quán)力的正確行使。

因此，集中行政處罰權(quán)的前提是原處罰權(quán)機(jī)關(guān)與綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)之間建立順暢的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。另外，專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性強(qiáng)的行政處罰權(quán)不宜集中。

三、集中行政處罰權(quán)的路徑選擇

將行政處罰權(quán)從原行政機(jī)關(guān)剝離出來(lái)交由綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)行使不利于實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)，增加權(quán)力流程劃分也使得行政管理體制更加復(fù)雜，未實(shí)現(xiàn)理順行政體制目的。我國(guó)需要反省已推行的相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度，重新思考集中行政處罰權(quán)的路徑。

（一）集中行政處罰權(quán)的范圍

將大量行政處罰權(quán)從原行政機(jī)關(guān)剝離交由綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)行使，說(shuō)明行政處罰權(quán)不是為了實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)而存在，其存在的目的是為了懲罰違法行為人。行政權(quán)力是實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)的手段，應(yīng)根據(jù)行政目標(biāo)設(shè)定行政權(quán)力，這些權(quán)力包括規(guī)劃?rùn)?quán)、處罰權(quán)、許可權(quán)、強(qiáng)制權(quán)、監(jiān)督檢查權(quán)等。加之，行政處罰權(quán)作為行政機(jī)關(guān)完成行政目標(biāo)的一種重要手段，原則不宜交由其他行政機(jī)關(guān)行使。集中行政處罰權(quán)將行政處罰權(quán)剝離出來(lái)交由其他機(jī)關(guān)行使，使原行政機(jī)關(guān)缺乏實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)的手段，從總體而言這種做法不具有科學(xué)性，不利于行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，也對(duì)行政處罰權(quán)合理性產(chǎn)生質(zhì)疑。因此，全面集中行政處罰權(quán)模式是缺乏科學(xué)性與合理性的，并且集中行政處罰權(quán)行使的范圍受到了限制，次數(shù)也不宜過(guò)多。鑒于此，集中行政處罰權(quán)應(yīng)是局部集中而非全面集中。

我國(guó)相對(duì)集中行政處罰權(quán)的初衷是在城市管理領(lǐng)域集中行政處罰權(quán)，這種思路無(wú)疑是正確的。我國(guó)按照行業(yè)和管理領(lǐng)域劃分行政權(quán)力，并將這些權(quán)力賦予按行業(yè)和管理領(lǐng)域設(shè)置的行政機(jī)關(guān)，這種做法在城市管理領(lǐng)域面臨問(wèn)題。城市管理的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)有序的城市秩序，在農(nóng)村由多個(gè)部門(mén)承擔(dān)的職能，在城市就體現(xiàn)為城市管理一種職能，這種職能包括市容衛(wèi)生、環(huán)境污染、城市交通管理等，應(yīng)由城市管理部門(mén)統(tǒng)一行使。在法律未修改情況下，為實(shí)現(xiàn)城市管理職能，就有必要將其他機(jī)關(guān)擁有的市容衛(wèi)生、環(huán)境污染、城市管理交通等領(lǐng)域的處罰權(quán)交由城市管理部門(mén)統(tǒng)一行使，也就是在這些領(lǐng)域有必要集中行政處罰權(quán)。城市管理領(lǐng)域集中行政處罰權(quán)的合理性依據(jù)是這些權(quán)力原本應(yīng)當(dāng)由城市管理部門(mén)行使，只不過(guò)法律將其賦予各個(gè)不同的部門(mén)來(lái)行使。所以，城市管理領(lǐng)域相對(duì)集中行政處罰權(quán)是行政處罰權(quán)的合理性回歸。

除城市管理領(lǐng)域外，亦可將分散集中的方式推行相對(duì)集中行政處罰權(quán)運(yùn)用到其他領(lǐng)域。如在文化、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域可以采用小范圍的集中。分散性集中方式是不成立綜合行政執(zhí)法局，將相近領(lǐng)域部門(mén)的行政處罰權(quán)集中到一個(gè)職能相近的行政機(jī)關(guān)行使，其實(shí)施處罰時(shí)就可以考慮行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，且未增設(shè)行政機(jī)關(guān)，也未帶來(lái)行政管理體制的混亂。

（二）集中行政處罰權(quán)的維度

實(shí)踐中運(yùn)用相對(duì)集中行政處罰權(quán)是行政處罰橫向的集中，將一級(jí)政府內(nèi)部若干部門(mén)處罰權(quán)集中到一個(gè)部門(mén)。橫向維度集中處罰權(quán)在行政權(quán)力縱向與橫向劃分現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)上，添加了按權(quán)力類(lèi)型劃分的形式，反而導(dǎo)致行政體制更不順。

我國(guó)不同層級(jí)政府行使相同行政處罰權(quán)，導(dǎo)致權(quán)力劃分不清楚，出現(xiàn)權(quán)力重疊、交叉和權(quán)限爭(zhēng)議，有必要將這些權(quán)力集中到某一級(jí)政府。因此，我國(guó)行政處罰權(quán)力集中的維度應(yīng)當(dāng)是縱向，將縱向由中央、省、市、縣甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府共同行使的同一種行政處罰權(quán)集中到某一級(jí)政府?？h級(jí)人民政府離社會(huì)公眾較近，有較健全的行政機(jī)構(gòu)體系，也有較多可支配的資源，可以承擔(dān)較多行政職能，因此，行政執(zhí)法權(quán)力應(yīng)當(dāng)主要賦予縣級(jí)人民政府[7]。將省、設(shè)區(qū)的市人民政府承擔(dān)的行政處罰權(quán)轉(zhuǎn)移至縣級(jí)人民政府，這才是集中行政處罰權(quán)應(yīng)當(dāng)做的核心工作。

運(yùn)行相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度可與“省直管縣”改革結(jié)合起來(lái)。我國(guó)目前推行的“省直管縣”改革主要是財(cái)政領(lǐng)域“省直管縣”改革和擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革，擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革賦予縣級(jí)政府大量原屬于地級(jí)市政府的權(quán)力。在推進(jìn)“省直管縣”改革時(shí)，將擴(kuò)權(quán)的重點(diǎn)放在行政處罰領(lǐng)域，也就是將原屬于地級(jí)市的行政處罰權(quán)集中到縣一級(jí)政府，從而實(shí)現(xiàn)行政處罰權(quán)的縱向集中。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，我國(guó)“省直管縣”的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)市、縣分治?！笆≈惫芸h”改革并不意味著取消地級(jí)市一級(jí)，而是讓縣和地市處在相對(duì)平等的層次上，區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為地、市、縣一級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)[8]。市、縣分治后，原屬于設(shè)區(qū)的市的行政處罰權(quán)自然由縣級(jí)行政部門(mén)享有，實(shí)現(xiàn)了權(quán)力縱向集中。

（三）大部制改革與集中行政處罰權(quán)

解決一級(jí)政府行政機(jī)關(guān)數(shù)量過(guò)多、權(quán)力劃分過(guò)細(xì)、出現(xiàn)權(quán)力重疊和多頭執(zhí)法等問(wèn)題，除集中行政處罰權(quán)外，推進(jìn)大部制改革是更好的方式。此項(xiàng)改革對(duì)政府部門(mén)設(shè)置，遵循將職能相近、業(yè)務(wù)范圍趨同的事項(xiàng)相對(duì)集中，交由一個(gè)部門(mén)統(tǒng)一管理，減少部門(mén)數(shù)量，最大限度避免政府職能交叉、政出多門(mén)，從而提高行政效率和降低行政成本的一種管理體制。推進(jìn)大部制改革，必將帶來(lái)行政處罰權(quán)集中。原分屬于幾個(gè)部門(mén)的行政處罰權(quán)，因行政機(jī)關(guān)的合并，行政處罰權(quán)也集中到一個(gè)行政機(jī)關(guān)。

將法律授予某一個(gè)行政機(jī)關(guān)的權(quán)力調(diào)整為另一個(gè)機(jī)關(guān)行使，實(shí)質(zhì)違反職權(quán)法定原則，相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度存在實(shí)質(zhì)不合法的問(wèn)題。通過(guò)大部制改革實(shí)現(xiàn)行政處罰權(quán)集中，并不涉及調(diào)整行政處罰權(quán)，也就不存在違法問(wèn)題。且這種形式的集中不存在行政規(guī)劃?rùn)?quán)、許可權(quán)、監(jiān)督檢查權(quán)、強(qiáng)制權(quán)、處罰權(quán)分離問(wèn)題，能夠保證行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使幾種權(quán)力，有利于提高行政效率。因此，我國(guó)應(yīng)將大部制改革與相對(duì)集中行政處罰權(quán)結(jié)合，通過(guò)大部制改革實(shí)現(xiàn)行政處罰權(quán)集中。

[參考文獻(xiàn)]

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[4]徐繼敏.論省級(jí)政府配置地方行政權(quán)的權(quán)力[J].四川大學(xué)學(xué)報(bào)，2013，（4）.

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[7]徐繼敏.地方行政體制變革與服務(wù)型政府建設(shè)[J].中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)，2009，（2）.

[8]周天勇.從市管縣到省管縣的體制變遷[J].中國(guó)黨政干部論壇，2014，（7）.

[責(zé)任編輯：索原]

[中圖分類(lèi)號(hào)]D912.1

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1004- 4434(2016)03- 0077 -05

[作者簡(jiǎn)介]徐繼敏，四川大學(xué)法學(xué)院教授，博士研究生導(dǎo)師，四川成都610207