新型城鎮(zhèn)化背景下“村改居”社區(qū)治理路徑研究

潘瑜　李晗　戴婧（上海工程技術(shù)大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)院　上海市　201620）

?

新型城鎮(zhèn)化背景下“村改居”社區(qū)治理路徑研究

潘瑜李晗戴婧（上海工程技術(shù)大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)院上海市201620）

摘要：村改居社區(qū)是城市化進(jìn)程中的特殊區(qū)域。該類社區(qū)治理對(duì)象流動(dòng)性較大、缺乏社區(qū)共同意識(shí)、治理資源難以滿足治理需求。村改居社區(qū)的問題是由社區(qū)治理對(duì)象的適應(yīng)能力較弱、社區(qū)公共服務(wù)的供給模式滯后和社區(qū)治理主體的治理能力較弱造成的。通過全面高效提供公共服務(wù)、合理有效地整合社區(qū)治理資源、完善“村改居”社區(qū)居委會(huì)的管理體制，以及提升“村改居”社區(qū)工作人員的能力及素質(zhì)，探究新型城鎮(zhèn)化背景下“村改居”社區(qū)的治理路徑。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；村改居；社區(qū)治理

【DOI】10.19312/j.cnki.61-1499/c.2016.03.048

“村改居”社區(qū)是原來由農(nóng)村村民居委會(huì)管理的農(nóng)村社區(qū)改為城市社區(qū)居民委員會(huì)管理的城市社區(qū)?！按甯木印鄙鐓^(qū)是快速城市化的產(chǎn)物，也是農(nóng)民市民化的重要場(chǎng)域。這類社區(qū)不同于傳統(tǒng)的城市社區(qū)和農(nóng)村社區(qū)，它的治理對(duì)象更加復(fù)雜，治理難度更大。大部分學(xué)者認(rèn)為，村改居社區(qū)的根本問題在于社區(qū)管理體制難以適應(yīng)社區(qū)結(jié)構(gòu)的變化。

黨的十八大報(bào)告提出，走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路。新型城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)在產(chǎn)業(yè)支撐、人居環(huán)境、社會(huì)保障、生活方式等方面實(shí)現(xiàn)由“鄉(xiāng)”到“城”的轉(zhuǎn)變，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和可持續(xù)發(fā)展。如何使村改居社區(qū)全面實(shí)現(xiàn)由“鄉(xiāng)”到“城”的轉(zhuǎn)變，確立一種適合村改居社區(qū)的治理模式，正是本文關(guān)注的問題。本文選取上海市松江區(qū)九亭鎮(zhèn)杜巷小區(qū)和九里亭小區(qū)兩個(gè)村改居社區(qū)進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，通過對(duì)“村改居”社區(qū)特征、治理困境和影響因素的研究，探究新型城鎮(zhèn)化背景下“村改居”社區(qū)的治理路徑。

一、“村改居”社區(qū)的治理困境

1.治理對(duì)象流動(dòng)性較大

“村改居”社區(qū)一般位于城鄉(xiāng)結(jié)合處，本次調(diào)查地點(diǎn)松江區(qū)九亭鎮(zhèn)就位于此，其一大特點(diǎn)是大量的外來流動(dòng)人口聚居。2010年第六次人口普查數(shù)據(jù)表明，松江區(qū)九亭鎮(zhèn)共有戶籍?dāng)?shù)12367戶，戶籍人口34024人，另外，外來務(wù)工人員采集數(shù)118816人，境外人員3266人。由此看出，“村改居”社區(qū)有流動(dòng)人口聚居這一特征，大量的流動(dòng)人口使得社區(qū)管理變得更加復(fù)雜。這其中大部分流動(dòng)人口是外來務(wù)工人員，其在數(shù)量上十分龐大，外來務(wù)工人員因工作需求而流動(dòng)頻繁；另外一小部分是來自市區(qū)導(dǎo)入人口，他們?yōu)閮号逃?、工作需要、照顧老人等因素而居住或租住在這里，也存在對(duì)社區(qū)沒有歸屬感、流動(dòng)性大、極不穩(wěn)定等問題，他們的戶籍并不在松江，使得居委會(huì)面臨信息不對(duì)稱的管理壓力，給社區(qū)治理帶來了嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。

2.社區(qū)共同意識(shí)缺乏

社區(qū)共同意識(shí)是指社區(qū)成員將自己歸入社區(qū)共同體的情感和心理上的認(rèn)同感。其共同意識(shí)主要體現(xiàn)在三方面：社區(qū)歸屬感、社區(qū)凝聚力和社區(qū)滿意度。第一，居民的社區(qū)歸屬感不強(qiáng)?！按甯木印鄙鐓^(qū)居民之間的熟悉感降低，隨著“村改居”的轉(zhuǎn)變，村民的生活圈子有了改變，不管是以前的鄰居不是現(xiàn)在的還是流動(dòng)人口的暴增，使得和睦的鄰里關(guān)系有所減弱；而相比現(xiàn)在，農(nóng)民之前更依賴村委會(huì)，現(xiàn)在因?yàn)檗r(nóng)民缺少新的聯(lián)系紐帶而對(duì)居委會(huì)的依賴度逐漸減弱，在訪談中，80％的居民表示與居委會(huì)沒什么接觸，其突出居民與居委會(huì)之間存在著一定的距離。第二，社區(qū)凝聚力較差。居民從“村民”變?yōu)椤熬用瘛?，陌生的環(huán)境使居民對(duì)社區(qū)產(chǎn)生排斥心理，本次調(diào)查數(shù)據(jù)表明達(dá)60％的居民有事不會(huì)去找居委會(huì)，三分之二的居民從不參加居委會(huì)工作，由此看出居民的公共事務(wù)參與率較低。居民對(duì)于社區(qū)文化活動(dòng)的參與度也過低，在訪談中，大多數(shù)居民表示不太愿意參加社區(qū)舉辦的除了娛樂活動(dòng)的文化活動(dòng)。在不直接涉及金錢利益的社區(qū)交往中，對(duì)于鄰居的信任程度分為五檔，選三、四檔（一般、不太信任）的居民超過半數(shù)。第三，居民的社區(qū)滿意度較低。在調(diào)查中，居民對(duì)社區(qū)供水、供電、煤氣供應(yīng)、公共交通及日常購(gòu)物的評(píng)價(jià)最高，其均值分別達(dá)到2.72，2.70，2.61，2.49和2.47，處于“一般”的位置水平；居民對(duì)社區(qū)內(nèi)的文化娛樂、家政服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、附近中小學(xué)校、早點(diǎn)及主食供應(yīng)、附近的幼兒園、托兒所、活動(dòng)及健身中心等7項(xiàng)評(píng)價(jià)最低，其均值分別為1.71，1.75，1.75，1.82，1.89，1.93和1.9均處于“較不滿意”水平之下，不滿意人群達(dá)到三分之一。這體現(xiàn)了在“村改居”社區(qū)中，社會(huì)服務(wù)方面相當(dāng)缺乏，生活服務(wù)設(shè)施不夠完善，社區(qū)的精神文化生活也存在著較大的缺口。

3.社區(qū)治理資源缺失

在“村改居”后，原來的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織（經(jīng)濟(jì)聯(lián)社、經(jīng)濟(jì)合作社）隨之消失，作為社區(qū)的治理資源，農(nóng)村原有的集體經(jīng)濟(jì)也出現(xiàn)了問題。第一，產(chǎn)權(quán)虛化、模糊。為加快建設(shè)城鎮(zhèn)化和實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，大量的農(nóng)村集體土體被征用，卻沒有對(duì)農(nóng)村原有的集體資產(chǎn)進(jìn)行清晰的產(chǎn)權(quán)界定，沒有提供給農(nóng)民投資的足夠憑據(jù)和憑證，農(nóng)民產(chǎn)權(quán)的份額無法確定，從而實(shí)現(xiàn)不了資產(chǎn)的收益分配。再加上一些由于農(nóng)村復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系導(dǎo)致的歷史遺留問題，長(zhǎng)期以來，農(nóng)村的集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)界定和分配就模糊不清。第二，集體資產(chǎn)流失、縮水。在實(shí)際生活中，農(nóng)村集體資產(chǎn)的縮水甚至流失現(xiàn)象很嚴(yán)重，這不僅由于集體土地被征用，而且由于模糊的產(chǎn)權(quán)關(guān)系以及混亂的賬務(wù)管理等現(xiàn)象。農(nóng)村集體資產(chǎn)進(jìn)入市場(chǎng)化的運(yùn)作之后，集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)沒有清晰界定，利益分配不公平公正，集體資產(chǎn)不能真正進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致集體資產(chǎn)的貶值。此外，在缺乏完善的集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制的情況下，給了一些謀求私利的個(gè)人以可乘之機(jī)，集體資產(chǎn)的安全得不到保證。

二、“村改居”社區(qū)治理的影響因素

1.“村改居”居民未能適應(yīng)城市生活

居民的城市生活適應(yīng)能力決定著其在整個(gè)社會(huì)的自我價(jià)值和社會(huì)價(jià)值，影響著居民的生計(jì)或更高的精神層面，從而聯(lián)系著社區(qū)成員的切身利益。第一，居民的生活方式未能適應(yīng)城市生活。在農(nóng)村，生活節(jié)奏是緩慢的，農(nóng)民們聞雞而起，日落而歸；而在城市里，依靠鬧鐘起床，下班后歸來，在訪談中，居民都表示城市的節(jié)奏太快。除此之外，如“灶頭”“井”等物品的使用隨著村民搬到城鎮(zhèn)后而停止，從而產(chǎn)生了水電煤燃?xì)獾念~外費(fèi)用，使得居民的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)有了增加。第二，居民的工作能力未能適應(yīng)城市生活。據(jù)統(tǒng)計(jì)，有高達(dá)10％的社區(qū)住戶處于失業(yè)狀態(tài)。通過訪談，這些失業(yè)者表示，在城市里找到一份合適的工作還是比較困難的。因此，社區(qū)治理首要解決的是社區(qū)居民的社會(huì)適應(yīng)能力，通過培養(yǎng)居民的就業(yè)能力、社會(huì)交際能力等來適應(yīng)由農(nóng)村向城市的社會(huì)環(huán)境的轉(zhuǎn)變，使得社會(huì)居民能在城市里找到一份維持生計(jì)的工作，在與城市社會(huì)的接觸中形成屬于自己的社會(huì)價(jià)值觀。

2.“村改居”居委會(huì)治理能力不足

如今的“村改居”居委會(huì)分為兩類，一是“村改居”居委會(huì)人員由原村委會(huì)的班子組合而成，社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)班子絕大部分是由原村委會(huì)的干部擔(dān)任的，這些人員在管理工作上主要依靠的是個(gè)人威望和傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)，還停留在使用原來村委會(huì)的治理方法。不管在工作方法上，還是在管理理念上都顯得思想不夠開放，再加上年齡偏大、學(xué)歷不高，導(dǎo)致他們?cè)谥卫砩鐓^(qū)上無法創(chuàng)新、止步不前。二是居委會(huì)人員由全新的班子重新組成的，這些人員學(xué)歷高、思想新潮，在管理社區(qū)上有十足的經(jīng)驗(yàn)和實(shí)力，能擁有一套較為完善的治理體制，但卻在人脈與居民信任度有所缺失，從而很難在居民之間建立威望和信任。尤其是處于“村改居”社區(qū)，在訪談中，居民們表示除了要適應(yīng)城市生活，還要適應(yīng)新的社區(qū)管理者，這對(duì)居民來說，是一個(gè)較漫長(zhǎng)的過程。由此看來，新的領(lǐng)導(dǎo)班子在社區(qū)治理的執(zhí)行上還是存在著阻礙。

3.“村改居”社區(qū)組織體系不夠完整

除了增強(qiáng)居委會(huì)的社區(qū)治理能力，還應(yīng)充分發(fā)揮其他社區(qū)組織的參與治理，社區(qū)組織就是為滿足居民社會(huì)性要求和社區(qū)公共利益而由社區(qū)及其居民建立的。在調(diào)查過程中，社區(qū)組織主要存在兩方面問題。一是社區(qū)組織數(shù)量過少，通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“村改居”小區(qū)里的社區(qū)組織數(shù)量不超過10個(gè)，相比城市社區(qū)的，這數(shù)量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的；二是社區(qū)組織質(zhì)量過低，從訪談中，我們得知“村改居”社區(qū)組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)過于單一，大多數(shù)社區(qū)組織只有發(fā)起者，使得社區(qū)組織的發(fā)展與維護(hù)變得越發(fā)的艱難。另外，社區(qū)組織的功能過于集中，在調(diào)查中，90％的社區(qū)具有社區(qū)警務(wù)室、業(yè)主委員會(huì)、娛樂組織等社區(qū)組織，其中21％的社區(qū)組織受居民的歡迎與參與或因此受益，由此看出，大部分存在的社區(qū)組織形同虛設(shè)，并沒有滿足居民的需求。隨著新型城鎮(zhèn)化，“村改居”社區(qū)組織的結(jié)構(gòu)和功能也發(fā)生適應(yīng)性的變化，從而實(shí)現(xiàn)基層社區(qū)治理的新要求，使得社區(qū)組織成為吸引居民廣泛參與、推進(jìn)社區(qū)與居民全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的有效載體。

三、新型城鎮(zhèn)化“村改居”社區(qū)有效治理的實(shí)現(xiàn)路徑

1.提高社區(qū)共同意識(shí)

文化活動(dòng)是提升歸屬感、凝聚人心、提高滿意度的最直接的方法。對(duì)于目前社區(qū)無新意的文化活動(dòng)，社區(qū)工作者應(yīng)在活動(dòng)前期大力開展宣傳，讓居民了解開展活動(dòng)的宗旨和活動(dòng)的目的；活動(dòng)開展過程中要調(diào)動(dòng)各類資源與積極因素，針對(duì)不同人群開展不同性質(zhì)的活動(dòng)；活動(dòng)后期要認(rèn)真做好經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，找出活動(dòng)中的不足之處，并提出整改方案，從而提高工作成效。居委會(huì)要根據(jù)民意做好整體的規(guī)劃，完善基本的生活設(shè)施和文化教育設(shè)施，開展豐富多彩的社區(qū)娛樂文化活動(dòng)以及政府所提倡的教育活動(dòng)，來滿足居民的各類需求。居民間的團(tuán)體意識(shí)較為薄弱，增加了社區(qū)治理的難度，居委會(huì)可以設(shè)立一些互幫互助小團(tuán)體、鄰里小團(tuán)體等方式，來激發(fā)居民的團(tuán)體意識(shí)，從而增強(qiáng)社區(qū)凝聚力；開展社區(qū)活動(dòng)、中秋和春節(jié)聯(lián)歡晚會(huì)、“村改居”周年慶典活動(dòng)，來拉近鄰里之間的距離，使得鄰里之間能夠互幫互助、團(tuán)結(jié)友愛，進(jìn)一步提升了居民歸屬感；細(xì)化社區(qū)公共服務(wù)（包括老年人服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、教育服務(wù)等）來提高居民滿意度，可以設(shè)立像棋牌室、談心室、乒乓球室、臺(tái)球室、閱覽室等的活動(dòng)場(chǎng)所，來滿足社區(qū)離退休人員不同層次的需求。組織開設(shè)彩泥制作、閱讀、音樂舞蹈、交通安全等深受青少年喜愛的課程，有效提高青少年動(dòng)手能力以及安全防護(hù)意識(shí)。

2.完善“村改居”社區(qū)居委會(huì)的管理體制

我國(guó)城鄉(xiāng)差距較大，村委會(huì)和居委會(huì)的管理體制也大相徑庭，使得“村改居”社區(qū)處于其中間，情況變得比較特殊。在國(guó)家出臺(tái)新的政策和法律前，社區(qū)居委會(huì)根據(jù)社區(qū)客觀條件，保持一部分現(xiàn)狀，又要有適當(dāng)?shù)母母?，使得“村改居”社區(qū)居委會(huì)平穩(wěn)地過渡為適合城市社區(qū)發(fā)展要求的管理組織，實(shí)現(xiàn)其提供公共服務(wù)的職能的轉(zhuǎn)變。以民主為管理核心，依靠“村改居”社區(qū)居民自治性較高的優(yōu)勢(shì)，來使居民自治在社區(qū)治理中占有較主要的地位，從而實(shí)現(xiàn)居民民主自治。另外，完善科學(xué)合理的社區(qū)自治體系，建立與政府、社會(huì)組織等共同合作的社區(qū)機(jī)制，從而提高社區(qū)服務(wù)的質(zhì)量，將公共管理的職能發(fā)揮出來，使居民受益。

3.提升“村改居”社區(qū)工作人員能力及素質(zhì)

社區(qū)工作人員的能力與素質(zhì)是社區(qū)治理成果的關(guān)鍵因素。目前的“村改居”居委會(huì)大部分是由原來的村委會(huì)的人員所擔(dān)任，村委會(huì)的人員的能力和素質(zhì)是跟不上社區(qū)的步伐。但也必須考慮到留任一部分工作能力較強(qiáng)、對(duì)社區(qū)較為熟悉的原村委會(huì)干部。無論是由原村委會(huì)的班子組合而成的還是全新的班子重新組成的居委會(huì)，針對(duì)于“村改居”這一特殊社區(qū)，這兩類管理人員都是不能滿足治理需求。因此，采取培訓(xùn)與外部招聘同時(shí)進(jìn)行從而對(duì)“村改居”居委會(huì)人員的管理能力及素質(zhì)的提升。一方面，對(duì)原村委會(huì)干部進(jìn)行培訓(xùn)，借此讓他們對(duì)“村改居”這種特殊社區(qū)的公共管理有了全面的了解以及培養(yǎng)他們治理社區(qū)的能力，使得他們?cè)械墓ぷ髂芰Φ玫礁M(jìn)一步的提升。另一方面，通過外部招聘，吸收來自社會(huì)優(yōu)秀的社區(qū)公共管理的人才，帶動(dòng)“村改居”居委會(huì)的進(jìn)步，優(yōu)化社區(qū)工作人員的結(jié)構(gòu)，再根據(jù)社區(qū)的實(shí)際情況對(duì)其進(jìn)行培訓(xùn)學(xué)習(xí)。除此之外，為了快速提高社區(qū)工作人員的素質(zhì)，可以采取目前較為流行的績(jī)效評(píng)估制度，使工作人員之間產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng)，從各個(gè)方面對(duì)“村改居”社區(qū)居委會(huì)工作人員進(jìn)行考核和評(píng)價(jià)。

4.培育“村改居”社區(qū)組織

由于“村改居”進(jìn)程的深化，“村改居”社區(qū)是屬于政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性變遷，從而導(dǎo)致各個(gè)主體的利益相互聯(lián)系，各個(gè)主體的訴求有所不同，增加了解決問題的難度，培育“村改居”社區(qū)組織能夠有利于預(yù)防和化解社區(qū)基層矛盾。除了一些社區(qū)主要組織（如居委會(huì)、黨組織等），社區(qū)還應(yīng)設(shè)立一些群團(tuán)組織，這些群團(tuán)組織包括共青團(tuán)、婦聯(lián)、老齡委等，這些群團(tuán)組織將社區(qū)群體進(jìn)行了分類，使得治理有了針對(duì)性和高效性。除此之外，社區(qū)志愿者、社區(qū)服務(wù)站、權(quán)益類組織、興趣活動(dòng)類組織、互助組織等社區(qū)民間組織能夠有助于“村改居”社區(qū)治理，不僅能盡快地促進(jìn)“村改居”居民城鎮(zhèn)化，而且提高了對(duì)具有特殊性的“村改居”社區(qū)的治理能力。

參考文獻(xiàn)：

[1]楊貴華.轉(zhuǎn)型與創(chuàng)生：“村改居”社區(qū)組織建設(shè)[M].社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014，06：1-352.

[2]黃立敏.社會(huì)資本視閾下的“村改居”社區(qū)治理——以深圳市寶安區(qū)為例[J].江西社會(huì)科學(xué)，2009，09：215-219.

[3]梁慧，王琳.“村改居”社區(qū)居委會(huì)管理中的問題及對(duì)策分析[J].理論月刊，2008，11：171-173.

[4]吳曉燕.從文化建設(shè)到社區(qū)認(rèn)同：村改居社區(qū)的治理[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2011，05：9-15.

[5]許雯斐.諸城市“村改居”進(jìn)程中農(nóng)村集體資產(chǎn)處置問題研究[D].中國(guó)海洋大學(xué)，2012.

潘瑜（1995-）女，上海市人，上海工程技術(shù)大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)院學(xué)生，專業(yè)：勞動(dòng)與社會(huì)保障。

李晗（1981-）女，遼寧葫蘆島市人，上海工程技術(shù)大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)院副教授，研究方向：城市郊區(qū)治理。

戴婧（1995-）女，上海市人，上海工程技術(shù)大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)院學(xué)生，專業(yè)：勞動(dòng)與社會(huì)保障。

基金項(xiàng)目：校級(jí)重點(diǎn)科研平臺(tái)大學(xué)生創(chuàng)新訓(xùn)練計(jì)劃項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：cz1522006）；校級(jí)教學(xué)建設(shè)項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：k20152001）

作者簡(jiǎn)介：