京津冀大氣污染治理模式演進(jìn):構(gòu)建一種可持續(xù)合作機(jī)制

賀　璇, 王　冰

(華中科技大學(xué) 公共管理學(xué)院, 湖北 武漢　430074)

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京津冀大氣污染治理模式演進(jìn):構(gòu)建一種可持續(xù)合作機(jī)制

賀璇, 王冰

(華中科技大學(xué) 公共管理學(xué)院, 湖北 武漢430074)

摘要:京津冀地區(qū)通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、中心城市環(huán)境索取、大事件臨時合作等模式在某些指標(biāo)上或者某個時期內(nèi)改善了大氣質(zhì)量,卻因利益聯(lián)結(jié)匱乏、激勵和監(jiān)督缺失等管理困境而難以持續(xù),加劇了區(qū)域不平衡。新型復(fù)合污染的特征彰顯出構(gòu)建可持續(xù)合作機(jī)制的理論訴求和現(xiàn)實必要性,提出應(yīng)從合作組織、利益協(xié)調(diào)、有效激勵、政策執(zhí)行、多元參與等方面推進(jìn)京津冀大氣污染可持續(xù)合作治理的制度完善與機(jī)制創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞:大氣污染; 可持續(xù)合作治理; 機(jī)制創(chuàng)新; 京津冀地區(qū)

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京津冀地區(qū)是我國新型大氣污染的重災(zāi)區(qū),大氣環(huán)境的治理對于該地區(qū)而言,具有十分重要的經(jīng)濟(jì)、文化和政治意義。同樣,因為其特殊的戰(zhàn)略地位,京津冀是中國最早開展大氣污染聯(lián)合治理的地區(qū),在有效改善區(qū)域大氣質(zhì)量的協(xié)同努力中,具有較多的政策支持和實踐經(jīng)驗。因此,以京津冀為例來探討中國大氣污染區(qū)域合作治理與機(jī)制創(chuàng)新,能夠為改進(jìn)區(qū)域聯(lián)合治污實踐,并為國家層面大氣污染區(qū)域合作戰(zhàn)略規(guī)劃的出臺提供理論支持和行動指導(dǎo)。

一、京津冀大氣污染治理

的傳統(tǒng)模式

中國處理社會公共事務(wù)通常是按照地域、職能分割將事務(wù)權(quán)和資源層層下放分包,平行行政區(qū)域之間合作經(jīng)驗有限。隨著城市發(fā)展和定位轉(zhuǎn)型,京津冀地區(qū)在防治大氣污染過程中曾開展了一系列的聯(lián)合行動,根據(jù)治理的方向和內(nèi)在特征,按照歷史演進(jìn)邏輯,概括出三種典型模式。

1. 由內(nèi)向外擴(kuò)散:行政區(qū)間產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移

京津冀地區(qū)早期典型的聯(lián)合治污模式是由內(nèi)向外的擴(kuò)散污染,表現(xiàn)為行政區(qū)間的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,即通過將重化工業(yè)轉(zhuǎn)移到環(huán)境容納力更大的外圍區(qū)域,使大氣污染得以“自然稀釋”或“擴(kuò)散稀釋”,從而減輕中心地區(qū)污染壓力。京津冀產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移主要是從北京向周邊的天津、河北等地單向轉(zhuǎn)移的過程。這是因為該區(qū)域城市群之間經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、文化稟賦、政治地位有較大差距,北京是以產(chǎn)業(yè)輻射為主的快速城市化區(qū)域,而周邊城市則成為以產(chǎn)業(yè)吸收為主的緩慢城市化區(qū)域[1]。城市化水平的差異導(dǎo)致不同城市和地區(qū)具有不同的產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、大氣污染環(huán)境承載力和容納態(tài)度,客觀上形成了產(chǎn)業(yè)發(fā)展梯度和環(huán)境空間梯度。

從產(chǎn)業(yè)發(fā)展歷史來看,在20世紀(jì)70年代,北京率先建成了以基礎(chǔ)原材料為主的工業(yè)框架,建設(shè)了首鋼、燕化等大型重工業(yè)企業(yè)。到了80年代以后,隨著北京的城市定位和規(guī)劃的調(diào)整,以及大氣污染問題的出現(xiàn),一些綜合經(jīng)濟(jì)效益較低,尤其是污染嚴(yán)重的工業(yè)產(chǎn)業(yè)面臨著產(chǎn)業(yè)淘汰、升級或者轉(zhuǎn)移的需求。1994年,北京開始了第一期大氣污染治理工程,除了北京市內(nèi)部的治污行動如設(shè)備改造、能源替代、尾氣處理,通過產(chǎn)業(yè)搬遷與周邊區(qū)域的環(huán)境治理互動也逐漸增多?！笆濉逼陂g,北京首都鋼鐵公司煉鋼廠、北京焦化廠、第一機(jī)床廠鑄造車間等一些大型企業(yè),或整體或部分將生產(chǎn)環(huán)節(jié)遷移到河北省周邊地區(qū),而為了籌備北京奧運會,北京化工區(qū)和四環(huán)內(nèi)200多家重污染工業(yè)企業(yè)實現(xiàn)整體搬遷,其中大部分遷往北京遠(yuǎn)郊或河北境內(nèi)。這種產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程也可以從京津冀三地經(jīng)濟(jì)年鑒中產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比重變化得到佐證[2]。

由此可以推斷,北京市基于城市規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)升級,在后工業(yè)化的過程中,不斷降低工業(yè)比重,而津冀兩地則為了提升工業(yè)化進(jìn)程和產(chǎn)值、就業(yè)等因素,承接了大量工業(yè)轉(zhuǎn)移。然而,產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程也是北京為了治理大氣污染對周邊城市區(qū)域的污染轉(zhuǎn)移過程,這成為北京周邊區(qū)域環(huán)境破壞的重要來源,然而隨著新型大氣污染物疊加效應(yīng)出現(xiàn),反而加劇了中心城市及整個地區(qū)的污染。

2. 由外向內(nèi)治理:中心城市的環(huán)境索取

京津冀地區(qū)另一種典型的聯(lián)合治污方式是以中心城市為核心的由外向內(nèi)治理,本質(zhì)上這是基于行政權(quán)威的中心城市對周邊區(qū)域的環(huán)境索取,這種模式產(chǎn)生和存在的根源是京津冀城域間政治地位不對等。北京作為中國的首都,也是該區(qū)域的核心,政治地位突出;而天津作為北方最要的工業(yè)城市和海港,經(jīng)濟(jì)地位十分重要。北京、天津在區(qū)域環(huán)境戰(zhàn)略制定中享有更多的政策傾斜和優(yōu)先待遇,其他地區(qū)則因為經(jīng)濟(jì)、政治方面的弱勢地位而不得不承擔(dān)區(qū)域大氣環(huán)境改善的責(zé)任,付出治理污染的成本。

以沙塵暴為例,肆虐的沙塵天氣曾經(jīng)是影響京津冀地區(qū)大氣質(zhì)量的重要來源,20世紀(jì)50年代沙塵暴每年發(fā)生5次,90年代則發(fā)展到23次,而2000年3—4月間,短短一個月時間內(nèi),沙塵暴就12次影響北京城,給人們的生產(chǎn)和生活帶來了極大的破壞[3]。為了改善大氣質(zhì)量,國務(wù)院在2000年緊急啟動了京津風(fēng)沙源治理工程。2012年,國務(wù)院常務(wù)會議又通過了《京津風(fēng)沙源治理二期工程規(guī)劃(2013—2022年)》,主要開展植樹造林、退耕還林還草、小流域治理、生態(tài)移民等項目,以建成京津和華北的生態(tài)綠色屏障,降低沙塵天氣對京津的影響。京津風(fēng)沙源治理工程涉及北京、天津、河北、山西、內(nèi)蒙古、陜西六省市,除了北京和天津外,其他地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平普遍較低,農(nóng)牧業(yè)人口和貧困人口比重較高,40%的工程所在縣為國家扶貧開發(fā)工作重點縣或連片特殊困難地區(qū)分布縣[4]。內(nèi)蒙古、河北、山西等地連續(xù)多年開展封山育林、退耕還林還草及生態(tài)移民等工程,但項目本身對區(qū)域經(jīng)濟(jì)的帶動作用很小,退耕還林還草等生態(tài)項目的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)較低,除去中央資金之外,還要占用部分地方經(jīng)費采取配套補(bǔ)貼,給貧困地區(qū)帶來較大的財政壓力。有學(xué)者通過對山西、河北、內(nèi)蒙古330戶6年收入的實證研究,發(fā)現(xiàn)“退耕還林”項目對農(nóng)戶總收入起負(fù)向作用[5]。這些周邊地區(qū)為京津風(fēng)沙治理作出的生態(tài)努力,一定程度上是以本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、居民收入、地方財政作為成本和代價,然而,除了中央專項資金外,北京、天津等卻缺乏橫向區(qū)域間經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

這種以京津為中心、由外向內(nèi)的環(huán)境索取,是一種在京津冀地區(qū)長期存在的污染治理方式,然而因為區(qū)域間嚴(yán)重的成本收益不平衡,導(dǎo)致這種治污模式成本高、效率低,并滋生出很多的管理難題,使得污染治理極其依賴中央政策,區(qū)域防污治污不可持續(xù)。

3. 臨時性運動式治理:“大事件”聯(lián)合治污

基于大事件的聯(lián)合治污常常成效顯著,被認(rèn)為是大氣污染聯(lián)合治理的成功嘗試,這種治污模式在本質(zhì)上是臨時性的運動式治理,國外有學(xué)者稱之為“大事件”治理。該治理模式基于某種公共大事件的契機(jī)能夠有效推進(jìn)環(huán)境治理,在治安、反恐、交通建設(shè)、反腐等公共領(lǐng)域也有較好的運用[6]。

為了迎接2008年北京奧運會,兌現(xiàn)“綠色奧運”的承諾,北京、天津、河北、內(nèi)蒙古、山東、山西等華北六省市展開了一系列跨區(qū)域合作治理的實踐。首先,六省市在2007年成立防治大氣污染協(xié)調(diào)小組,打破了地域和部門界限,以利于溝通和利益協(xié)調(diào)。其次,六省市簽訂了《第29屆奧運會北京空氣質(zhì)量保障措施》合作協(xié)議,并經(jīng)過了國務(wù)院審批,從法律和政策層面上規(guī)定了共同的行動綱領(lǐng),并為目標(biāo)分解、任務(wù)落實,為防污治污提供了依據(jù)。然后,在環(huán)境執(zhí)法過程中省際聯(lián)合、部門聯(lián)動、統(tǒng)一行動,根據(jù)總體目標(biāo),通過控污重點城市和區(qū)域的劃定,重點工業(yè)行業(yè)的改造、限建和機(jī)動車進(jìn)京管制等措施保證減排。同時,定期開展執(zhí)法監(jiān)督,加強(qiáng)空氣質(zhì)量的監(jiān)測和信息發(fā)布,減少監(jiān)管部門和社會公眾的信息不對稱,防止弄虛作假等執(zhí)法變異現(xiàn)象的出現(xiàn)。此外,聲勢浩大的綠色奧運環(huán)保行動通過新聞、廣播、報紙等傳媒開展教育宣傳,提高了普通公眾、社會組織、企業(yè)的環(huán)保意識和參與熱情,社會主體又通過對自身行動的調(diào)整,迎合并促進(jìn)了政策目標(biāo)的實現(xiàn)。2008年北京的空氣質(zhì)量達(dá)到了十年來最好水平。因此,可以說為了保障奧運會期間的空氣質(zhì)量,華北六省市開展的系列聯(lián)合行動是一次成功的大氣污染跨區(qū)域合作治理的案例。

這種大事件聯(lián)合治污也被稱為“專項治理”“集中整治”“治污風(fēng)暴”,短期治污成效明顯,2014年北京為了籌辦APEC會議開展的聯(lián)合治污帶來了京津冀地區(qū)的“APEC藍(lán)”,也引起了社會各界的關(guān)注。大事件聯(lián)合治污是某種內(nèi)外部契機(jī)下短暫的跨越行政區(qū)域的力量整合,一方面,這種大事件隱含著更高級別的政治力量統(tǒng)籌,這種政治決心可以轉(zhuǎn)化為地方政府和官員的政治激勵;另一方面,大事件結(jié)束之后,這種運動式治理隨即消失,治理成果難以得到有效鞏固和保持。

二、 京津冀傳統(tǒng)治污模式的困境

大氣污染聯(lián)合治理模式的演進(jìn)是在特定時期、針對不同的污染問題形成的,京津冀地區(qū)開展的有益探索也取得了積極的效果。然而,另外一些大氣污染物PM10、PM2.5、臭氧濃度值不斷上升,污染物之間經(jīng)過化學(xué)反應(yīng)成為新型復(fù)合污染,致使區(qū)域大氣質(zhì)量不斷下滑,京津冀地區(qū)成為中國大氣污染最為嚴(yán)重的地區(qū)。這就充分暴露了京津冀地區(qū)大氣污染聯(lián)合防治的失敗,區(qū)域之間沒能將合作經(jīng)驗保持和推廣,反而滋生出更多管理問題。

1. 環(huán)境污染轉(zhuǎn)嫁,加劇地區(qū)間不平衡

北京通過產(chǎn)業(yè)升級、淘汰污染落后產(chǎn)業(yè),將高污染、低產(chǎn)出的工業(yè)企業(yè)外遷,這本質(zhì)上是以鄰為壑的地方保護(hù)主義。從結(jié)果上來看,外遷的污染企業(yè)給遷入地帶來大氣質(zhì)量的破壞,新型污染物PM2.5又具有遠(yuǎn)程傳輸能力,污染的外移反而造成對中心區(qū)域的污染疊加,加重了區(qū)域污染。對遷入地河北、天津而言,自身發(fā)展程度相對落后,承接外遷企業(yè)帶來了GDP產(chǎn)出的提升,但是失去了產(chǎn)業(yè)升級和跨越發(fā)展的機(jī)會,同時還不得不承擔(dān)環(huán)境污染的惡果:能源結(jié)構(gòu)不好、污染物基礎(chǔ)大、治污技術(shù)落后。此外,地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、發(fā)展戰(zhàn)略的差異,導(dǎo)致財政能力和公共產(chǎn)品的供給不平衡性加劇。

2. 利益聯(lián)結(jié)機(jī)制匱乏,缺乏合作的持續(xù)性

京津冀聯(lián)合治污無法保持的根源在于參與各方缺乏利益聯(lián)結(jié)和平衡機(jī)制,環(huán)保合作的動力和持續(xù)性均不足,甚至陷入環(huán)保投入依賴的惡性循環(huán)。一方面,區(qū)域內(nèi)部對大氣環(huán)境的承載力和需求不同,產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和環(huán)境索取都只能加劇區(qū)域內(nèi)部的生態(tài)不公。然而,環(huán)境受益方并未對環(huán)境保護(hù)方提供補(bǔ)償,而是由中央財政承擔(dān)了生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?zé)任,背離了市場原則,“花大家錢使局部受益”也帶來尋租、“搭便車”等低效率現(xiàn)象[7]。另一方面,大型生態(tài)治理工程中的生態(tài)補(bǔ)償存在的諸多缺陷,如補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)只考慮了直接損失,忽略了連帶損失,缺乏地域差異,補(bǔ)償年限不夠,對生態(tài)移民的重視不足。因此,對于京津冀地區(qū)的合作治污而言,利益共享和利益補(bǔ)償制度是提升區(qū)域合作動力尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)的參與積極性的關(guān)鍵[8]。

3. 行政激勵和監(jiān)督的缺失,導(dǎo)致代理人多重博弈

由于政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部的多重代理與博弈困境, 使大氣污染治理陷入到“公地悲劇”的困境中。 首先,大氣污染治理涉及到多個政府職能部門, 由于權(quán)責(zé)界定不清和激勵不相容,容易產(chǎn)生多頭管理、相互卸責(zé)和策略應(yīng)對等現(xiàn)象, 有些部門甚至利用信息不對稱隱匿、偽造大氣治理狀況的數(shù)據(jù)。 其次,在中央和地方行政分權(quán)的情況下, 地方政府作為代理人擁有更多的信息優(yōu)勢和行動能力。 經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出的競爭壓力直接影響到官員的政績考核、晉升, 以及地區(qū)部門的財政收入能力, 地方政府更多地關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財政收入最大化, 忽視了對大氣環(huán)境的保護(hù)。 因此,行政激勵與大氣保護(hù)目標(biāo)的不匹配, 并且財政的有限造成欠發(fā)達(dá)地區(qū)參與區(qū)域環(huán)境合作治理的意愿和能力有限[9]。 同時由于缺乏有效的激勵和追責(zé)機(jī)制, 地方政府在大氣污染治理中的策略行為難以得到及時糾正, 使其將經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成本無節(jié)制地轉(zhuǎn)移到自然生態(tài)領(lǐng)域。

三、新型大氣污染的特征及合作治理的內(nèi)在訴求

當(dāng)下中國大氣污染正從局部單一源污染演變?yōu)槠毡榉植嫉膮^(qū)域復(fù)合型污染,現(xiàn)行的劃域而治的環(huán)境治理模式遭遇到理論和實踐上的重大挑戰(zhàn)。行政職權(quán)條塊分割、部門財政約束、GDP為導(dǎo)向的功利發(fā)展主義等成為大氣污染防治的體制性障礙,亟需探索一種全新的大氣污染治理模式,特別是新型大氣污染呈現(xiàn)出一些新的特征,需要打破行政體制拘囿、促進(jìn)區(qū)域協(xié)作。

1. 新型大氣污染的特征

第一,公共性。大氣質(zhì)量本身有較強(qiáng)的公共性,具有消費上的非競爭性、收益上的非排他性和不可分割等特性,是一種區(qū)域公共產(chǎn)品。如果大氣質(zhì)量好,則生態(tài)區(qū)域的公眾都可以呼吸良好的空氣;如果大氣質(zhì)量差,則生態(tài)區(qū)域的公眾都要遭受到大氣污染的影響。此外,區(qū)域大氣質(zhì)量的公共產(chǎn)品屬性也意味著投入的高成本和利益群體的廣泛性。

第二,區(qū)域性。新型大氣污染的區(qū)域性指污染來源的區(qū)域間傳輸及污染范圍的區(qū)域性同步分布。大氣污染能夠流動,空間范圍不固定,汽車等污染源能夠移動,使得臨近區(qū)域的大氣質(zhì)量具有很大的相似性,同步改善或惡化。同時,新型污染物灰霾具有遠(yuǎn)距離傳輸能力,臭氧污染范圍更加廣泛,從而使大氣污染的區(qū)域性特征更加明顯。

第三,外部性。一方面,大氣環(huán)境在得到破壞和保護(hù)的過程中,行動主體的收益和成本通常不對等。工業(yè)生產(chǎn)、城市建設(shè)、移動交通等活動造成大氣污染,具有極大的負(fù)外部性,特定污染主體獲得了收益,而社會大眾共同承擔(dān)了大氣污染的代價。在治理污染時,因為生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的連續(xù)性,某一區(qū)域的大氣環(huán)境破壞或者改善也能夠外溢給臨近地區(qū),形成了鄰近區(qū)域間在成本分擔(dān)、成效分享等方面進(jìn)行協(xié)調(diào)與合作的客觀需求。

第四,滯后性。大氣污染的形成和治理往往具有明顯的時滯,即時性環(huán)境破壞經(jīng)過累加會形成嚴(yán)重的污染問題,而對大氣污染的治理也需要一段時間乃至很長時間才能夠效果顯現(xiàn)。因而大氣污染在形成的過程中,因為污染效果還沒有累積到一定程度,常得不到足夠重視,以致釀成突發(fā)環(huán)境事件,造成重大損失。大氣污染防治往往需要大量的投資和長期的防治努力才能真正扭轉(zhuǎn)污染形勢。這也要求政府的公共性回歸,尤其是克服地方保護(hù)主義,促進(jìn)基于長期公共利益的行政激勵和公共政策制定。

2. 可持續(xù)合作治理:新型大氣污染的公共治理訴求

從對新型大氣污染的特征分析可以看出,大氣環(huán)境是一種典型的區(qū)域公共產(chǎn)品,生產(chǎn)和提供這種公共產(chǎn)品是一種區(qū)域共享性公共服務(wù)[10]。對于這種具有區(qū)域性和公共性屬性的公共事務(wù),學(xué)術(shù)界將之界定為“區(qū)域公共問題”,并提出了“區(qū)域公共管理”“跨域治理”“區(qū)域合作治理”等治理理念。這些理念的共性之處是都強(qiáng)調(diào)中央政府與地方政府對公共產(chǎn)品的聯(lián)合供給、平行區(qū)域之間的有效合作,以及市場和社會公眾等多主體參與。這是因為統(tǒng)一而連續(xù)的大氣生態(tài)系統(tǒng)無法用行政區(qū)進(jìn)行強(qiáng)制分割,導(dǎo)致行政邊界相鄰、行政部門功能重疊、治理過程交叉和治理結(jié)果共享,客觀上要求突破單邊合作或者臨時性合作的窠臼,建立起一種可持續(xù)的合作治理機(jī)制。在行政區(qū)協(xié)調(diào)上通過精細(xì)化科學(xué)管理和制度創(chuàng)新化解單中心治理帶來的弊端,在多元協(xié)調(diào)上通過引入現(xiàn)代治理體系調(diào)動起更多的社會力量和社會資本。在中國,針對跨界江河湖泊的污染治理、污染工業(yè)區(qū)域轉(zhuǎn)移等問題,已經(jīng)建立起了制度化的可持續(xù)合作治理,但是在大氣污染治理領(lǐng)域的嘗試較少。大氣污染防治從政策制定到政策執(zhí)行的多重博弈,帶來區(qū)域大氣污染防治中的政府失靈[11]。因而,規(guī)范的可持續(xù)合作治理機(jī)制的建立成為解決區(qū)域性大氣污染難題的理性選擇和現(xiàn)實需求。

3. 可持續(xù)合作治理的初步實踐與演進(jìn)路徑

傳統(tǒng)的環(huán)境治理模式和合作方式顯然難以滿足新形勢下大氣治理的要求。如表1所示,產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是一種由內(nèi)向外的治理,它以區(qū)域內(nèi)部經(jīng)濟(jì)水平的不均衡發(fā)展及其所帶來的環(huán)境容納階梯為基礎(chǔ),但是中心城市污染企業(yè)外遷并沒有從根本上解決空氣污染問題,甚至通過疊加效應(yīng)加劇了污染,也進(jìn)一步拉大了區(qū)域內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)差距。中心城市的環(huán)境索取是一種由外向內(nèi)的治理,這種政策的形成基于區(qū)域內(nèi)部政治地位的不均衡,北京、天津顯然在整個區(qū)域中具有更重要的戰(zhàn)略意義,因而能夠得到更高層政府的支持,通過行政方式要求周邊地區(qū)對防污控污作出貢獻(xiàn),但這種方式缺乏足夠動員和利益協(xié)調(diào),不可持續(xù)性明顯。而借助某些重大公共事件的契機(jī)開展的臨時性聯(lián)合治污具有強(qiáng)烈的自上而下特征,盡管區(qū)域內(nèi)部經(jīng)濟(jì)水平、政治地位、發(fā)展戰(zhàn)略參差不齊,但是以結(jié)果為導(dǎo)向的大事件合作能夠通過組織機(jī)構(gòu)設(shè)立、政策標(biāo)準(zhǔn)制定、環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法、信息共享和利益協(xié)調(diào)等方式有效化解內(nèi)部齟齬,跳出集體行動困境,然而高成本和政策目標(biāo)的轉(zhuǎn)移也會將這種努力結(jié)果消弭。因而,如何構(gòu)建可持續(xù)的合作機(jī)制,通過發(fā)展戰(zhàn)略、經(jīng)濟(jì)利益、價值認(rèn)知的統(tǒng)一來整合多地區(qū)、多層級、多部門的多中心力量,有效而又長效地解決區(qū)域大氣污染困局,成為實踐中的難點和理論研究的重點。

表1　京津冀地區(qū)大氣污染治理模式與演進(jìn)

事實上,為了推進(jìn)大氣污染合作治理和聯(lián)防聯(lián)控,從2010年開始,國家相繼出臺了《關(guān)于推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作,改善區(qū)域空氣質(zhì)量的指導(dǎo)意見》《重點區(qū)域大氣污染防治的“十二五”規(guī)劃》等政策文件,以法律和政策形式宏觀指導(dǎo)和推進(jìn)京津冀地區(qū)的控污合作治理,《京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治行動計劃》等大氣污染防治專項計劃陸續(xù)展開。為了從根本上改善中國首部區(qū)域大氣質(zhì)量的中長期規(guī)劃《京津冀區(qū)域大氣污染控制中長期規(guī)劃》的編制業(yè)已啟動。然而,要實現(xiàn)這樣的目標(biāo),僅靠末端治理難以奏效,必須進(jìn)行理論研究,結(jié)合實踐完善體制機(jī)制建設(shè),才能從根源上建立起完備的區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治機(jī)制,以確保區(qū)域大氣質(zhì)量的持續(xù)改善[12]。

四、大氣污染可持續(xù)合作治理的微觀路徑選擇

通過對京津冀地區(qū)大氣污染聯(lián)合治理模式演變的分析,可以發(fā)現(xiàn)可持續(xù)合作機(jī)制的建立本質(zhì)上是對區(qū)域公共事務(wù)治理之道的探索。學(xué)界認(rèn)為針對區(qū)域公共事務(wù),應(yīng)該從行政區(qū)行政轉(zhuǎn)向區(qū)域行政、區(qū)域公共管理和區(qū)域治理,而制度化建設(shè)是實現(xiàn)這種轉(zhuǎn)變的保障[13]。具體而言,這種區(qū)域合作制度建設(shè)包括了政治上的組織協(xié)調(diào)、行政中的激勵與監(jiān)督、經(jīng)濟(jì)上的協(xié)商與仲裁,以及社會層面的廣泛支持等核心要素[12,14]。通過構(gòu)建起區(qū)域合作治理機(jī)制,有利于從根本上破除現(xiàn)有行政管理體制條塊分割的障礙,適應(yīng)區(qū)域公共事務(wù)多主體協(xié)作治理的新形勢,實現(xiàn)對大氣污染的長效治理。

1. 成立大氣污染防治的專業(yè)性區(qū)域合作組織

區(qū)域大氣污染治理首先需要考慮在政府管理結(jié)構(gòu)下的新型治理體系設(shè)計,既要強(qiáng)化大氣污染的垂直化、專業(yè)性管理權(quán)威,也應(yīng)通過組織機(jī)構(gòu)創(chuàng)新促進(jìn)橫向合作。筆者認(rèn)為可以將大氣污染治理的部分管理權(quán)讓渡,建立起大氣污染治理的專業(yè)性區(qū)域合作組織,如京津冀大氣污染防治委員會。美國加利福尼亞南海岸空氣質(zhì)量管理區(qū)的成立即是對法律、科研、工程、人力等管理權(quán)進(jìn)行協(xié)調(diào)和讓渡的結(jié)果,并最終實現(xiàn)了對區(qū)域大氣污染的有效治理[15]。這種專業(yè)性區(qū)域合作組織的核心目標(biāo)在于彌合條塊分割所帶來的管理碎片,因此城市發(fā)展統(tǒng)一規(guī)劃、多方信息溝通、利益補(bǔ)償與協(xié)調(diào)、政策標(biāo)準(zhǔn)出臺、大氣污染檢測、環(huán)保權(quán)益保障、矛盾糾紛處理等方面合作機(jī)制的建立和統(tǒng)一是組織的關(guān)鍵任務(wù)。

2. 保障區(qū)域間利益的平衡和協(xié)調(diào)

區(qū)域公共問題的產(chǎn)生在本質(zhì)上是利益分割和成本分擔(dān)問題,合作治理機(jī)制的維護(hù)和持續(xù)運行,關(guān)鍵在于合作主體的利益平衡與協(xié)調(diào)。根據(jù)環(huán)境庫茲涅茨曲線,不同發(fā)展階段的地方對環(huán)境的需求不盡相同,治污的意愿、技術(shù)、財政能力差距較大。因而,可以通過生態(tài)補(bǔ)償制度促進(jìn)區(qū)際利益調(diào)節(jié),補(bǔ)償機(jī)制的建立、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定、市場補(bǔ)償?shù)膮⑴c是重點內(nèi)容。生態(tài)補(bǔ)償制度的建立首先需要成立區(qū)際專項財政,并將中央專項資金與環(huán)境保險、環(huán)?；?、企業(yè)污染稅等方式結(jié)合起來,多渠道擴(kuò)容資金來源。同時,專項資金的轉(zhuǎn)移運行體制也至關(guān)重要,根據(jù)“誰受益、誰負(fù)責(zé)”的原則,在專門性區(qū)域管理委員會的統(tǒng)籌管理和監(jiān)管之下加以科學(xué)使用,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確立應(yīng)經(jīng)過獨立的第三方或?qū)ｉT的精算機(jī)構(gòu)加以充分研究和討論確立,并根據(jù)實際情況適時調(diào)整。此外,還可以通過對口支援、經(jīng)濟(jì)合作、綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政策優(yōu)惠支持等方式提升各方主體防治大氣污染的意愿和能力,做好區(qū)際利益的協(xié)調(diào)[2]。

3. 構(gòu)建起優(yōu)化利益主體行為的激勵機(jī)制

治理機(jī)制不順暢帶來的激勵不相容表現(xiàn)在對地方政府、職能部門和官員個人的激勵三個層面。首先,中央政府要強(qiáng)化對地方政府的激勵,解決地方政府在大氣污染治理中動力不足的難題。一方面,將大氣質(zhì)量納為對地方考核的重要內(nèi)容,并將地方考核結(jié)果與財政撥款相掛鉤來調(diào)動地方綜合協(xié)調(diào)發(fā)展的積極性。另一方面,轉(zhuǎn)變中央和地方政府治理邏輯,可以借鑒英國的《清潔空氣法案》,將中央和地方以治理對象為標(biāo)準(zhǔn)的二分邏輯轉(zhuǎn)換為新的以技術(shù)難度為標(biāo)準(zhǔn)的二分邏輯,解決央地摩擦難題[16]。其次,加強(qiáng)部門整合,解決部門職責(zé)交叉、重復(fù)等問題,通過垂直化權(quán)威合作組織的領(lǐng)導(dǎo)和“地方空氣管理”的體制保證縱向上的總體協(xié)調(diào),將交通、能源、稅務(wù)、教育等職能納入統(tǒng)一的大氣污染防治行動計劃中來,化解部門間信息不對稱和集體推諉卸責(zé)困境。此外,對于各級官員,實行超越GDP的綠色政績觀,進(jìn)行官員任期的環(huán)境審計,對于嚴(yán)重的污染事件,實行環(huán)境影響評價的終身負(fù)責(zé)制,以強(qiáng)化官員的責(zé)任意識,防止權(quán)力的濫用和短期機(jī)會主義行為。

4. 創(chuàng)新大氣污染防治的“政策工具包”

歐美發(fā)達(dá)國家治理大氣污染的經(jīng)驗表明,法律法規(guī)體系的完善是防治大氣污染的首要一步,除了憲法、大氣污染治理的專門性法規(guī)、部門規(guī)章外,還要有環(huán)保規(guī)劃綱要、國際防治空氣污染公約、公民環(huán)保行為調(diào)控等一系列法律體系共同構(gòu)成。行政強(qiáng)制性政策對防治大氣污染效果顯著,嚴(yán)格的質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)及監(jiān)管、處罰措施對治污減污具有舉足輕重的作用?；趦r格杠桿的經(jīng)濟(jì)手段逐漸成為世界范圍內(nèi)主流的環(huán)境調(diào)控工具,具體形式包括行政收費、排污征稅、項目罰款等負(fù)激勵手段,環(huán)保補(bǔ)貼、創(chuàng)新鼓勵金等正激勵手段,以及基于市場原則的排污權(quán)交易等。在我國,防治大氣污染的法律體系尚不健全,許多類型的污染治理尚處于無法可依的階段。行政強(qiáng)制性政策適用較多,但科學(xué)性、細(xì)致程度和嚴(yán)格執(zhí)行程度有限,經(jīng)濟(jì)手段主要以收費、罰款等簡單形式為主,市場機(jī)制和價格杠桿沒有得到充分利用。除此之外,大氣污染有效治理還可以使用信息披露、綠色評級、公民監(jiān)督等諸多新型政策工具。

5. 推動市場和社會的多主體參與

國外發(fā)達(dá)國家治理大氣污染無一不重視多主體的參與,政府與企業(yè)、社會公眾與社會組織通過多種形式開展合作,匯成強(qiáng)大而又精準(zhǔn)的治污合力。具體方式包括:第一,引入市場機(jī)制與社會資本。通過市場機(jī)制的建立調(diào)動市場主體參與大氣治理,利用污染稅費、排污交易等價格杠桿影響企業(yè)決策,約束企業(yè)的污染排放行為,增加財政補(bǔ)貼、政策支持發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì);此外,政府與私營部門簽訂外包治污項目,可以充分調(diào)動和有效利用社會資本,解決治污資金有限的難題。第二,引導(dǎo)社會公眾參與。隨著大氣污染源從單一的工業(yè)污染源擴(kuò)展到了工業(yè)污染、生活污染并重,更凸顯出社區(qū)與公眾的參與對大氣污染治理的重要性[17]。在日常生活中,公眾可以從垃圾分類、綠色出行、集中供暖等生活方式的改變踐行環(huán)保理念。與此同時,社會公眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、建議權(quán)乃至環(huán)境權(quán)益維護(hù)的過程能夠有力推動政府部門在大氣污染治理中的信息公開。第三,發(fā)揮社區(qū)和社會組織的作用。社區(qū)和環(huán)保類社會組織能夠發(fā)揮其專業(yè)性、組織化優(yōu)勢,通過環(huán)保宣傳、社區(qū)教育、政府監(jiān)督、參與政策制定等方式發(fā)揮自身力量,而科研機(jī)構(gòu)、公益研究團(tuán)隊的科學(xué)研究和技術(shù)發(fā)明能夠為政府決策提供咨詢意見和技術(shù)支持。

五、 結(jié)語

區(qū)域合作治理是應(yīng)對新型大氣污染的理性選擇,也是國外防治大氣污染的重要經(jīng)驗。在中國,以奧運會、世博會和亞運會等重大活動為契機(jī),北京、上海、廣州城市群都曾開展了區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的嘗試,但尚未建立合作治理的長效機(jī)制。京津冀的實踐經(jīng)驗表明,大氣污染治理的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、中心城市索取,以及大事件臨時合作模式難以從根本上改善大氣環(huán)境,反而引致了利益失衡、激勵不足及地區(qū)博弈等問題。大氣污染的可持續(xù)合作治理需要權(quán)責(zé)清晰、有效激勵、利益均衡及社會參與,從這幾個方面構(gòu)建規(guī)范化、制度化的合作機(jī)制,能夠為區(qū)域性大氣污染的可持續(xù)治理提供良好的制度保障。

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(責(zé)任編輯: 付示威)

The Evolution of Air Pollution Governance Patterns in Beijing-Tianjin-Hebei Region: Constructing a Sustainable Collaborative Mechanism

HEXuan,WANGBing

(College of Public Administration,Huazhong University of Science and Technology, Wuhan 430074, China)

Abstract:Taking Beijing-Tianjin-Hebei region as an example, such cooperative types as industrial transfer, environmental claims of central cities and temporary cooperation in big events could improve the air quality in some indicators or in a certain period of time. However, they fail to sustain due to such management dilemmas as scarcity of interest links and lack of stimulation and supervision, which might intensify regional inequality. The features of new air pollution compounds call for the theoretical claim and practical necessity of constructing a sustainable cooperative governance mechanism. It is suggested that the system improvement and mechanism innovation of Beijing-Tianjin-Hebei region’s sustainable collaborative governance on air pollution should be made through organizational cooperation, interest coordination, effective stimulation, policy implementation and various participation.

Key words:air pollution; sustainable collaborative governance; mechanism innovation; Beijing-Tianjin-Hebei region

作者簡介:賀璇(1989- ),女,河南南陽人,華中科技大學(xué)博士研究生,主要從事環(huán)境經(jīng)濟(jì)與政策研究; 王冰(1974- ),男,陜西長安人,華中科技大學(xué)教授,博士生導(dǎo)師,主要從事環(huán)境經(jīng)濟(jì)與政策、公共政策研究。

收稿日期:2015-08-10

doi:10.15936/j.cnki.10083758.2016.01.010

中圖分類號:D 035.5

文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A

文章編號:1008-3758(2016)01-0056-07