養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管的地方政府責(zé)任分析

李林 李雅超 郭贊河北大學(xué)管理學(xué)院

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養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管的地方政府責(zé)任分析

李林 李雅超 郭贊
河北大學(xué)管理學(xué)院

摘 要：養(yǎng)老保險(xiǎn)基金是老百姓的“養(yǎng)命錢”，地方政府對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管負(fù)有重要責(zé)任，然而當(dāng)前地方政府在養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管的法規(guī)制定、監(jiān)管體制、信息披露等方面依然存在不足，有越位、缺位、錯(cuò)位現(xiàn)象，因此，地方政府應(yīng)采取措施從加強(qiáng)法制建設(shè)，完善行政監(jiān)督機(jī)制，引入市場(chǎng)化監(jiān)管方式，加強(qiáng)信息建設(shè)等方面強(qiáng)化養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管責(zé)任。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老保險(xiǎn) 基金監(jiān)管 地方政府責(zé)任

一、養(yǎng)老基金監(jiān)管的地方政府責(zé)任范圍

（一）制定養(yǎng)老保險(xiǎn)的監(jiān)督辦法和準(zhǔn)則

由于各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，地方政府依據(jù)中央政府的法律法規(guī)，制定出與自身實(shí)際情況相符的監(jiān)督辦法和準(zhǔn)則，來(lái)保證養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的籌集、管理、運(yùn)營(yíng)、支出等各項(xiàng)工作有序的進(jìn)行。地方政府制定地方性規(guī)章制度是貫徹中央政府的政策法規(guī)，同時(shí)更重要的是對(duì)規(guī)章制度的執(zhí)行，在各個(gè)社會(huì)保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和下級(jí)直屬部門嚴(yán)格按規(guī)章制度執(zhí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)相關(guān)工作。

（二）監(jiān)督保障養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的安全運(yùn)行

由于我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行屬地管理，地方政府就負(fù)責(zé)具體執(zhí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)行的各項(xiàng)工作。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金作為老百姓的養(yǎng)命錢，實(shí)行部分積累制的原則，統(tǒng)籌賬戶實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制，個(gè)人賬戶實(shí)行完全積累制。因此地方政府在對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的監(jiān)督管理過(guò)程中，首要的職責(zé)是保證基金的安全性，不得隨意挪用，使養(yǎng)老保險(xiǎn)基金真正起到保障老年人生活的作用。其次應(yīng)把養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的保值增值作為做為基金運(yùn)營(yíng)的首要目的，發(fā)揮制度設(shè)計(jì)的優(yōu)勢(shì)，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的運(yùn)營(yíng)使老百姓從中受益，這就對(duì)地方政府的監(jiān)管提出了更高的要求。

（三）監(jiān)督和檢查基層工作

目前我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次較低，全國(guó)只有部分省份實(shí)現(xiàn)了省級(jí)統(tǒng)籌，加之二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及制度上的分割，養(yǎng)老保險(xiǎn)的碎片化較為嚴(yán)重，各級(jí)地方政府需要加強(qiáng)對(duì)條快化養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的監(jiān)管，嚴(yán)格監(jiān)督基層養(yǎng)老保險(xiǎn)的各項(xiàng)工作，確?；鹗绽U與發(fā)放，對(duì)拖繳欠繳的企業(yè)或職工依法采取相應(yīng)措施，保證養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的各項(xiàng)工作順利進(jìn)行。

二、地方政府在養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管中存在的不足

（一）地方政府職能的越位：過(guò)度監(jiān)管，擠占市場(chǎng)

對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管來(lái)說(shuō)，政府在其中起到了主導(dǎo)作用，雖然當(dāng)前監(jiān)管工作也在逐步引入市場(chǎng)主體的參與，但政府對(duì)社?；鸬倪^(guò)度管控可能導(dǎo)致市場(chǎng)化改革存在瓶頸。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺少市場(chǎng)監(jiān)管，一方面導(dǎo)致以政府為中心的集中監(jiān)管缺少競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，從而使監(jiān)管效率較低；另一方面，政府過(guò)多管控和干預(yù)，非常容易出現(xiàn)尋租現(xiàn)象，影響?zhàn)B老保險(xiǎn)基金監(jiān)管的秩序。

（二）地方政府職能的缺位：立法職能和信息披露缺失

從各國(guó)的實(shí)踐看，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管需要以法律為依據(jù)，雖然我國(guó)已經(jīng)制定《社會(huì)保險(xiǎn)法》，近年來(lái)也在不斷加強(qiáng)對(duì)社?；鸬氖罩н\(yùn)營(yíng)進(jìn)行監(jiān)督管理，但是地方政府在依法實(shí)施監(jiān)管過(guò)程中還存在一些問(wèn)題。主要表現(xiàn)在：養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管的相關(guān)規(guī)定時(shí)效性較差，當(dāng)前我國(guó)社會(huì)保障尚處于不斷改革的階段，地方政府的立法職能若不能緊跟發(fā)展的步伐，缺乏及時(shí)性，會(huì)使養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收支管理和監(jiān)督出現(xiàn)滯后的現(xiàn)象。另外，地方政府的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管規(guī)定針對(duì)性較差，對(duì)特定的事項(xiàng)不夠具體詳細(xì)，有時(shí)候存在規(guī)定模糊甚至無(wú)法可依的情況。整體來(lái)看，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管的法律法規(guī)不健全會(huì)導(dǎo)致依法執(zhí)行的力度不足，執(zhí)法人員對(duì)社保基金的重視程度不夠，不能達(dá)到預(yù)期的監(jiān)管效果。

此外，地方政府養(yǎng)老保險(xiǎn)基金信息不透明和數(shù)據(jù)未公開(kāi)等問(wèn)題，導(dǎo)致部分地區(qū)存在養(yǎng)老金被挪用的風(fēng)險(xiǎn)。地方政府信息披露不充分主要有兩個(gè)方面的原因：一是地方政府網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建設(shè)不完善，缺少信息公開(kāi)的平臺(tái)。信息化建設(shè)的滯后使公眾不能及時(shí)了解養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收繳、運(yùn)營(yíng)、管理和支出的詳細(xì)信息，社會(huì)監(jiān)督的缺乏使地方政府容易出現(xiàn)違規(guī)造作等對(duì)公眾不負(fù)責(zé)的行為，并且信息化建設(shè)的滯后也影響地方政府內(nèi)部信息的溝通和銜接。二是地方政府缺少提高信息透明度的制度約束。因此，應(yīng)完善養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的信息披露，使信息公開(kāi)透明，強(qiáng)化事前監(jiān)督監(jiān)管在養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)營(yíng)中的作用。

（三）地方政府職能的錯(cuò)位：各職能部門交叉

由于養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的運(yùn)營(yíng)和監(jiān)管集中在同一個(gè)部門，也就是地方政府的人力資源和社會(huì)保障行政部門，這就導(dǎo)致對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的監(jiān)管職責(zé)存在交叉的情況，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管就相當(dāng)于“左手管右手”，致使監(jiān)管職能不能有效執(zhí)行。職能部門交叉、分工不明，影響監(jiān)督效果，應(yīng)建立職責(zé)分明，管理、監(jiān)督分開(kāi)的監(jiān)管機(jī)制。并且由于從事養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管的工作人員大都為兼任，不具備扎實(shí)的基金監(jiān)管方面的知識(shí)，專業(yè)水平有待提高，并且這些人員本身就有繁重的工作任務(wù)，忙于行政事務(wù)，影響?zhàn)B老基金監(jiān)管工作的效率?？傊O(jiān)管人員的專業(yè)素質(zhì)水平與工作的不匹配使社?；鸬谋O(jiān)管效果大打折扣。

三、完善養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管中地方政府責(zé)任的措施

（一）進(jìn)一步完善養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管的法律法規(guī)

一個(gè)良好的社保基金監(jiān)管體系無(wú)不是有一個(gè)嚴(yán)密的法律體系做支撐，我國(guó)目前養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管方面的法律有2010年出臺(tái)的《社會(huì)保險(xiǎn)法》，此法中進(jìn)一步規(guī)范了養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管的原則，明確了監(jiān)管的范圍和目標(biāo)，是養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管法律體系中的重

要舉措。但地方政府還缺乏具體的、細(xì)化的相關(guān)規(guī)定來(lái)彌補(bǔ)目前監(jiān)管的不足，因此地方政府應(yīng)在本級(jí)人大的基礎(chǔ)上對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管的法律法規(guī)進(jìn)行細(xì)化，明確監(jiān)管的辦法，使得監(jiān)管內(nèi)容具有可操作性和針對(duì)性。

（二）完善養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的行政監(jiān)管機(jī)制

應(yīng)該建立一個(gè)職責(zé)分明、相互制衡的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金行政監(jiān)管機(jī)制，發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)管應(yīng)有的作用。首先，應(yīng)明確各職能部門的責(zé)任。應(yīng)嚴(yán)格規(guī)定各職能部門的職責(zé)，利益相關(guān)的重要職能部門相互分離，形成一個(gè)職責(zé)分明、各司其職、全方位的監(jiān)管結(jié)構(gòu)?？梢詫B(yǎng)老保險(xiǎn)基金的監(jiān)管部門與其它部門分離出來(lái)，形成相互制衡的機(jī)制。其次，應(yīng)強(qiáng)化社?；鸨O(jiān)督委員會(huì)的作用。社保基金監(jiān)督委員會(huì)作為地方政府專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，在監(jiān)督工作中起到了關(guān)鍵性的作用。強(qiáng)化其功能，發(fā)揮其應(yīng)有的作用，是完善養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)督體系必不可少的環(huán)節(jié)。最后，應(yīng)補(bǔ)充監(jiān)管力量。不僅應(yīng)注重提高監(jiān)管人員的專業(yè)化水平，還應(yīng)該補(bǔ)充監(jiān)管人員的數(shù)量，與當(dāng)前養(yǎng)老保險(xiǎn)基金規(guī)模不斷擴(kuò)大的形式相匹配。

（三）逐步使養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管走向市場(chǎng)化

目前我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)行嚴(yán)格限量監(jiān)管模式，在該模式下，政府指定監(jiān)管部門對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金進(jìn)行全面的監(jiān)管，基金管理公司的成立需經(jīng)過(guò)政府嚴(yán)格的控制，并且只有一小部分資金能用于投資風(fēng)險(xiǎn)較大或流動(dòng)性較低的資產(chǎn)。在嚴(yán)格限量監(jiān)管模式下，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理成本高，收益性較差，風(fēng)險(xiǎn)不易控制。需要指出的是，在法律和市場(chǎng)條件不成熟的情況下，實(shí)行嚴(yán)格限量監(jiān)管起到了一定的積極作用，而在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存的今天，應(yīng)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閷徤餍员O(jiān)管模式。在審慎性監(jiān)管模式下，基金的投資更為靈活，收益性較高，風(fēng)險(xiǎn)易于控制，更加適合不斷變化的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。因此應(yīng)逐步使養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的監(jiān)管走向市場(chǎng)化，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，尤其是專業(yè)化機(jī)構(gòu)，比如基金運(yùn)營(yíng)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)、各種提供中介服務(wù)的機(jī)構(gòu)等。在養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的精算、審計(jì)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)等各個(gè)環(huán)節(jié)加大市場(chǎng)化的監(jiān)督，增強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)營(yíng)的自我約束力，保證養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的規(guī)范安全運(yùn)營(yíng)。

（四）推動(dòng)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管的信息化建設(shè)

網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展為養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管信息化建設(shè)提供了技術(shù)上的保障和操作上的支持。目前，我國(guó)部分城市的地方政府已建立起了專門的社會(huì)保障信息平臺(tái)，但其中的內(nèi)容較少，較少涉及養(yǎng)老基金運(yùn)行情況以及民眾真正關(guān)心的問(wèn)題，還需要逐步進(jìn)行完善。首先，應(yīng)建立完善的信息披露制度。應(yīng)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收入支出情況、運(yùn)營(yíng)狀況、收益水平、財(cái)務(wù)狀況等信息告知民眾，同時(shí)披露的內(nèi)容還應(yīng)包括一些養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管的法律法規(guī)、主管部門、監(jiān)管流程、投訴電話等信息。同時(shí)，信息披露對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的監(jiān)管工作的規(guī)范性形成一種約束，使得養(yǎng)老保險(xiǎn)基金在社會(huì)的監(jiān)督下更加規(guī)范。其次，應(yīng)實(shí)現(xiàn)信息共享。部門間的信息共享可以消除部門壁壘，解決信息不暢的問(wèn)題，可以提高部門間的協(xié)同合作能力和工作效率。此外，不同的地方政府之間的信息公開(kāi)還有利于相互學(xué)習(xí)借鑒，解決在不同地區(qū)出現(xiàn)的類似問(wèn)題。

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作者簡(jiǎn)介：李林（1979-），河北保定人，河北大學(xué)管理學(xué)院副教授，研究方向：社會(huì)保障；李雅超（1991-），河北石家莊人，河北大學(xué)社會(huì)保障專業(yè)碩士研究生，研究方向：養(yǎng)老保險(xiǎn)；郭贊（1992-），河北保定人，河北大學(xué)社會(huì)保障專業(yè)碩士研究生，研究方向：養(yǎng)老保險(xiǎn)。

基金項(xiàng)目：本文系河北省人力資源與社會(huì)保障廳課題：社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管的地方政府責(zé)任研究——以河北省為調(diào)研對(duì)象（JRSHZ-2015-02001），新常態(tài)下社保基金投資監(jiān)管研究——基于地方政府責(zé)任的視角（JRS-2015-2004）的階段性研究成果。