明朝“大部制”改革：朱元璋為何廢除丞相

王凡 唐蕾

從傳說中先秦時代按照圖騰命名的龍官、烏官，到秦漢時期強(qiáng)調(diào)人治的“三公九卿”的出現(xiàn)，一時間丞相位高權(quán)重，連皇帝都得去丞相府議政；而隋唐時期“三省六部”的設(shè)立，讓“部”第一次以清晰的面貌出現(xiàn)在世人面前。這6個部究竟掌管了國家的哪些方面，和我們今天常說的“外交部”“國防部”是一個概念嗎？再到宋朝的“中書門下”和“樞密院”的建立，看似掌管著文武二柄，實則已經(jīng)被皇帝牢牢把控著：明朝洪武十三年后，更是連丞相都不再設(shè)，由出身秘書的“內(nèi)閣”成員充當(dāng)皇帝心腹；清朝時的“南書房”“軍機(jī)處”看似重要，其實都是大臣在“兼職”。

南京大學(xué)歷史系老師武黎嵩說，中國古代的“部”從漢萌芽開始，到清末新政前，基本保持穩(wěn)定不變，雖然各部門的名稱可能會發(fā)生改變，但職能基本不變，保證了政策的延續(xù)性。在中國古代這種靜止的農(nóng)耕社會里，統(tǒng)治者一直維持著一個小規(guī)模政府，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上盡量不折騰。中國古代政府機(jī)構(gòu)究竟經(jīng)歷了哪些變化，請跟隨我們一起去尋找答案。

最早的官員叫龍官、鳥官

中國最早的職官據(jù)說要上溯至三皇五帝時，當(dāng)時以部落圖騰為標(biāo)志，作為官名，所以都叫龍官、烏官……后來又把金木水火土和春夏秋冬結(jié)合起來，封以官職。堯舜時便有天官、地官、春官、夏官、秋官、冬官。

《禮記》中稱“夏后氏官百，天子有三公、九卿、二十七大夫、八十一元士”，可見夏朝已有相當(dāng)規(guī)模的政府系統(tǒng)。商朝時，政府組織機(jī)構(gòu)更加強(qiáng)化，分為掌國政的卿事寮和掌神職的太史寮兩大系統(tǒng)。寮，即寮（燎），《說文解字》中解釋：“燒柴祭天也”，政府部門在屋內(nèi)開會需燒柴照明，“寮”便成為政府部門的名稱。寮又通“僚”，“群官為僚”，所以也可以理解為職官系統(tǒng)。據(jù)文獻(xiàn)記載，當(dāng)時“尹”和“?！笔菄跏窒碌淖罡吖?，又稱“相”。保，原為保姆，姆，女師也。起初是貴族家庭的保育人員，保姆往往是王的心腹，由保育人員成為匡輔大臣。

漢朝時，丞相位高權(quán)重，皇帝都要去丞相府議政

秦始皇建立了中國歷史上第一個中央集權(quán)的君主專制大帝國，但他沒法包攬一切，于是便創(chuàng)建了一套政府班子。設(shè)丞相為文官系統(tǒng)的首領(lǐng)，太尉為武官系統(tǒng)的首領(lǐng)，又設(shè)御史大夫，讓他獨立于文武行政系統(tǒng)之外兼掌監(jiān)察和會計（資料收集）。此外設(shè)立宮廷服務(wù)系統(tǒng)，管理皇族家務(wù)。

“漢承秦制”，漢朝基本承襲了秦朝那一套官僚制度和組織機(jī)構(gòu)，以秦制為藍(lán)本，建立了“三公九卿”的政府體制。漢朝的三公沿襲秦朝的丞相、太尉、御史大夫，其中丞相地位最高，御史大夫比丞相和太尉要低一個等級，他是丞相的副手；而太尉也常由丞相兼職。三公辦公的地方就叫“府”，即行政機(jī)構(gòu)。西漢初年，丞相權(quán)力相當(dāng)大，竟然有和朝堂一樣的百官朝會殿，甚至連皇帝也要親臨其殿議政，丞相府成為國家的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和決策機(jī)關(guān)。

丞相的權(quán)力非常大，除了個人才能外，主要因為他們有一個聽命于自己的官員班子，丞相府成為了國務(wù)行政管理的中心，府內(nèi)設(shè)諸曹機(jī)構(gòu)。相府里幾乎所有的公務(wù)人員都由丞相自己決定，丞相大可以把自己的心腹全部“安插”進(jìn)來，通常情況下丞相的意見和決策，皇帝也多需聽取。武黎嵩打了個比方，“漢朝時丞相和皇帝之間，就類似于董事長和總經(jīng)理的關(guān)系，具體的行政事物，實際上都是丞相在處理”。

負(fù)責(zé)拆“信封”的尚書成皇帝心腹，瓦解丞相勢力

到漢武帝時，這種現(xiàn)象才發(fā)生改變，為了抓權(quán)，皇帝開始起用尚書。尚書是什么官職呢？起先尚書的身份很卑賤，當(dāng)時有“六尚”：尚冠、尚衣、尚食、尚浴、尚席、尚書，多是些管吃管穿、鋪床疊被的工作，可見地位是很卑下的?！吧袝瞧渲泄芪陌傅?，漢代將文章刻寫在簡牘上，用繩子系緊，再用泥封住繩結(jié)，在泥上蓋印章，叫封泥，這樣能保證竹簡不被人打開，尚書就是負(fù)責(zé)給皇帝拆封泥的，即文獻(xiàn)中的‘主發(fā)書’。國家實行雙軌制，外面有一班行政人馬，皇帝也有自己的機(jī)要系統(tǒng)，尚書就成為皇帝的心腹。東漢光武帝進(jìn)一步利用尚書的職能加強(qiáng)集權(quán)，建立尚書臺，目的就是為削奪相權(quán)。當(dāng)高官領(lǐng)尚書事掌握了中樞機(jī)要決策大權(quán)后，尚書就從機(jī)要官變成了行政官?！蔽淅栳哉f道。

漢武帝后，皇帝有意削弱丞相的權(quán)力，漢成帝改御史大夫為大司空，太尉為大司馬，丞相為司徒，司徒、司馬、司空三公制成立，三公制的設(shè)立就為不使任何一人獨攬大權(quán)。風(fēng)水輪流轉(zhuǎn)，大司馬（東漢仍稱太尉）地位開始攀升，成為三公之首。但是要知道秦漢都是馬上得來的天下，皇帝太知道軍權(quán)的重要了，一直都牢牢抓在手中，所以太尉也只是時置時廢，充其量只是皇帝的軍事顧問，兵符在皇帝手中，沒有兵符，太尉是不能發(fā)兵的，所以太尉是名義上的最高軍事長官，并無實權(quán)。

管馬的太仆在漢代可是肥差，大司農(nóng)則相當(dāng)于財政部部長，那么九卿又是什么官位呢？

武黎嵩告訴記者，“部”這個概念的形成就是從漢開始的。但是“卿”還不能和后世的“部”畫等號，只是“部”的雛形。

如果說設(shè)置三公的目的是協(xié)助皇帝決策，那么九卿的設(shè)置就是為了行政?！扒洹笔敲總€行政職能部門的頭兒，執(zhí)行皇帝和宰相制定的方針策略，辦理各項具體行政事務(wù)?！霸谇淅锩?，有一類是為國家服務(wù)的，像大司農(nóng)；還有一類是為皇帝家庭服務(wù)的，像少府，就是主管皇帝家事的。而卿辦公的地方就叫作‘寺’，也就是行政機(jī)構(gòu)?！?/p>

那么九卿最初是哪些部門的長官呢？各卿都負(fù)責(zé)掌管些什么呢？

像太常就是掌管宗廟禮儀的，順帶掌管文教、太醫(yī)，甚至是治水；光祿勛更是大雜燴，從宮廷警衛(wèi)到侍從應(yīng)對、顧問議論都管；衛(wèi)尉功能相對單一，就是統(tǒng)領(lǐng)衛(wèi)兵，進(jìn)行保衛(wèi)工作的。

太仆寺掌輿馬，除了掌管皇室車馬外，還掌管全國馬政。可別小看這工作，古代馬是主要的交通工具和戰(zhàn)爭必備乘騎，所以馬政可是軍國大事，在當(dāng)時，太仆寺是相當(dāng)重要的部門，太仆也有左、右兩位，所以能去太仆寺上班，也算得上肥差了。

廷尉是執(zhí)掌刑獄的最高司法官；大鴻臚寺是進(jìn)行外交事務(wù)的機(jī)構(gòu)；少府寺就是管皇帝家事兒的部門，可以說是皇廷生活的總管。

大司農(nóng)寺是主管谷貨的機(jī)構(gòu)，掌管國家錢谷租稅等財政收入和支出，掌管屯田、倉儲、漕運等事業(yè)，掌管國家經(jīng)濟(jì)命脈，差不多相當(dāng)于財政部部長。

此外還有宗正寺。其實九卿遠(yuǎn)不止9個部門，這里的“九”是個虛數(shù)，表示多的意思，九卿之外還有別的卿。這一時期卿的安排并不那么合理，常根據(jù)需要隨時設(shè)立一個官位。

三省制建立機(jī)要官到行政官的華麗轉(zhuǎn)型

魏晉南北朝時期，三省制建立。東漢時，尚書崛起，尚書臺不僅侵奪了三公職事，還侵奪了九卿職事，權(quán)力全面擴(kuò)張，大有要把三公九卿架空的趨勢。曹魏時，尚書臺因為機(jī)構(gòu)增多，已經(jīng)搬至宮禁之外，而且臺、省并稱，成為尚書省。然而尚書臺權(quán)力的擴(kuò)張到魏晉時雖仍在進(jìn)行，卻發(fā)生了變化。漢武帝開始使用中朝官，使禁內(nèi)掌決策，禁外掌行政?；实鬯踊蕦m，又稱禁宮、禁中。宦官能出入禁中，離皇帝非常近，所以常常帶“中”字的官名，起先多是宦官。西漢時，中書官就是皇帝非常貼身的宦官，他們專門起草詔書，取代了尚書以前的工作。中書成了實際上的決策機(jī)關(guān)，漸漸發(fā)展成中書省。

既然中書也從機(jī)要官變成了行政官，皇帝自然又要起用新一套的人馬班子，重新培植機(jī)要官，于是就出現(xiàn)了門下省。

門下省是黃門之下的簡稱，因為漢宮門都被涂成黃色，所以叫黃門。門下最初指宮中介于后宮與前殿之間的一個區(qū)域，能進(jìn)出這里的都是近臣。侍中人員在黃門禁內(nèi)服侍皇帝，與天子關(guān)系緊密而備受寵任。等到中書官退出機(jī)要官舞臺時，門下官就義不容辭地頂替上來了，直至成為門下省。

唐朝宰相一抓一大把宰相成臨時性官職

唐政府基本沿襲隋制。三省始于魏晉，隋朝定制為政府中樞，三省首長皆為宰相。當(dāng)時的行政流程是由中書負(fù)責(zé)起草詔書，然后給門下省審核，如果門下沒有異議，就由門下的長官審核后，交給皇帝簽字，最后再交給尚書負(fù)責(zé)執(zhí)行。后來中書和門下為了方便，就搬到一起開會，叫“政事堂”，也叫“中書門下”。這種制度后來被沿襲。唐朝時，經(jīng)過中書門下的詔書，叫正封朱敕，而如果皇帝未經(jīng)過中書門下，獨自擬的詔書，則被叫作斜封墨敕。

隋唐用“三省六部”制取代了“三公九卿”制，確立三省的首長為宰相，但其他官員也可臨時差遣到中樞任職，也可以是宰相。所以這時的宰相不再是某一個人，而是一群人，他們需要有一個集體議政的場所，就是設(shè)于門下省的“政事堂”。門下和皇帝關(guān)系最為親密，因此政事堂設(shè)在此處意圖是非常明顯的。此時宰相們已經(jīng)沒有什么實權(quán)了。

唐高宗時，新建大明宮，此后歷代皇帝都長居在此，取代原來的太極宮。這次移宮其實源于權(quán)力斗爭，武則天對于太宗留下的舊中樞成員顯然是不信任的，太極宮中樞三省被反對她的舊門閥貴族把控了，武則天唯有移居新宮，另立新署。移居新宮時，中書省和門下省雖隨之遷入新宮，但是已被排除在宮禁之外。

到了宋代，宰相的名號被統(tǒng)一稱為源自唐代的“同中書門下平章事”，又有副宰相被稱為“參知政事”?！捌秸率隆币埠茫皡⒅隆币埠?，都帶臨時性的差遣意味。唐朝開始使職差遣，就是皇帝臨時委派一人任具體職務(wù)。唐代中期以后，這種差遣性的臨時宰相越來越多，而原來的中書令、侍中、尚書仆射如果不帶“同平章事”等官銜，則已經(jīng)不能參與宰相的會議了。

進(jìn)行官吏銓選的吏部居于唐朝時六部之首

那我們說唐朝的“三省六部”中的六部又是哪六部呢？

六部包括吏部、戶部、禮部、兵部、刑部、工部。吏部是國家人事行政管理部門，居于六部之首，官吏銓選是吏部最重要的工作，開元以前，科舉考試都是由吏部主持的，后來才移至禮部。戶部是中央政府管理財政、民政的職能機(jī)構(gòu)。戶口簿籍是國家推行均田制及征稅派役的根據(jù)，所以朝廷高度重視。禮部最初是國家禮儀祠祭的機(jī)關(guān)，直到科舉移屬禮部，禮部的地位才真正得以提高。

兵部是掌管全國軍事軍備的政府職能機(jī)構(gòu)，差不多相當(dāng)于“國防部”，歷來都受到統(tǒng)治者的重視。此外，兵部還要進(jìn)行武舉，選拔人才。刑部則是國家最高司法行政機(jī)關(guān)。工部是管理國家工程建筑的行政職能機(jī)關(guān)，在六部中排行最末。

中書門下與樞密院只是北宋皇帝的兩顆棋子

趙匡胤建立宋朝后不久便結(jié)束了藩鎮(zhèn)割據(jù)的局面，統(tǒng)一全國軍事行動，并且讓唐代后期的使職差遣制度全面開花。北宋大部分時間都采用這種使職差遣，防止大臣集權(quán)，因此宋朝時很少集權(quán)、專權(quán)。宋朝使職大量產(chǎn)生，許多宰相大臣、重要軍職及地方首長都是使職，本官不辦實事，而讓差遣施行政務(wù)，官僚政治發(fā)展到此時出現(xiàn)了典型的官僚病，居官不辦事也照樣可以拿俸祿。宋政府機(jī)構(gòu)臃腫，閑官過多，形成大量徒有虛名的冗閑機(jī)構(gòu)。冗官問題在宋立國之初就出現(xiàn)了，不過宋朝統(tǒng)治者為了分化事權(quán)，刻意讓功臣武將領(lǐng)厚祿，勸他們?nèi)ミ^聲色犬馬的生活。

宋代開始變?nèi)閮筛ＴO(shè)中書門下與樞密院對掌文武二柄，中書門下在宮中居?xùn)|稱東府，樞密院居西稱西府，史稱“二府”。二府的首長稱作宰相和樞首。同時設(shè)三司使掌管財政，首長稱計相。這二府和三司使的長官成為實際的宰相，與皇帝共同組成北宋政治中樞。

樞密院是總理全國軍務(wù)的最高機(jī)關(guān)。但北宋政府重文輕武，為防武將跋扈，以文制武，實行“兵將分離制”，樞密院可得旨下符調(diào)兵，但不能領(lǐng)兵打仗，統(tǒng)兵機(jī)構(gòu)另有禁軍三衙。樞密院和中書門下是各辦各的事，彼此消息不通，以致樞相調(diào)兵，中書宰相竟然不知，只有皇帝才能通盤掌握。

朱元璋兼職丞相，廢除中書省不設(shè)丞相

自秦時設(shè)立的丞相制度到明代朱元璋時畫上了句號。朱元璋是怎么啟動機(jī)構(gòu)改革的呢？

朱元璋稱吳王時，還沒有動這個心思，而是仿照元制設(shè)立中書省，作為自己政權(quán)的基礎(chǔ)，還設(shè)置了掌軍權(quán)的都督府和負(fù)責(zé)監(jiān)察的御史臺。丞相統(tǒng)率百官，領(lǐng)導(dǎo)禮、戶、刑、工四部。等到1368年，朱元璋稱帝時，他又在四部基礎(chǔ)上設(shè)了吏、兵二部，六部是中書省的辦事機(jī)構(gòu)。

當(dāng)時，丞相總攬全國行政，可謂是一人之下、萬人之上，皇帝的詔書都必須由中書省頒發(fā)，朝臣奏議也必須由中書省呈達(dá)皇帝。中書省權(quán)力的增大，軍權(quán)架空，讓朱元璋感到了威脅。洪武十三年正月，丞相胡惟庸“謀大逆”案發(fā)，受牽連被誅除的各級政府官吏達(dá)3萬余人，朱元璋就此發(fā)布了《廢丞相、大夫，罷中書詔》，罷除中書省，不設(shè)丞相，六部尚書歸皇帝直接領(lǐng)導(dǎo)?！斑@樣，皇帝實際上兼任了丞相的職責(zé)，既為國家元首，又為行政首腦?！蔽淅栳哉f。

同樣是秘書，內(nèi)閣翰林院出路大不同

明朝另一項改革是出現(xiàn)了內(nèi)閣。永樂年間，朱棣奪得帝位后，宮中形成比較穩(wěn)定的參議機(jī)構(gòu)，用來彌補(bǔ)廢丞相后中樞決策留下的空缺，這個機(jī)構(gòu)就是“內(nèi)閣”，性質(zhì)其實就是內(nèi)廷秘書班子。永樂十八年，朱棣遷都北京，內(nèi)閣就設(shè)在紫禁城午門內(nèi)東南角的文淵閣。

代皇帝草詔批文件是內(nèi)閣的重要權(quán)力。“這叫‘票擬’，內(nèi)閣學(xué)士用貼紙的方式對官員的奏章發(fā)表處理意見，協(xié)助皇帝決策，但是下發(fā)給官員必須經(jīng)過皇帝的‘批紅’，皇帝將意見抄一遍才有效力?！蔽淅栳哉f。

明朝內(nèi)閣大學(xué)士的入選一般必須是翰林出身，所以翰林院成為明代士人進(jìn)入內(nèi)閣的進(jìn)身階梯。翰林院和內(nèi)閣都是御用文秘機(jī)關(guān)，內(nèi)閣專掌機(jī)密決策，翰林則逐漸與朝政機(jī)密遠(yuǎn)去，成為單純的文秘機(jī)關(guān)。

那么，內(nèi)閣一直是當(dāng)權(quán)派嗎？別忘了明朝還有著名的宦官機(jī)構(gòu)。明朝宦官機(jī)構(gòu)不斷調(diào)整增加，朱棣遷都北京后定制為二十四衙門，包括十二監(jiān)、四司、八局。武黎嵩介紹，十二監(jiān)是12個宦官領(lǐng)掌的內(nèi)侍衙門，各置太監(jiān)一員，下面還有其他品級的宦官。因為內(nèi)侍衙門稱“監(jiān)”，其長稱為太監(jiān)，以后，“太監(jiān)”就成了宦官的代名詞。其中司禮監(jiān)是二十四衙門之首，權(quán)力最大。司禮監(jiān)是內(nèi)廷總管，掌管宮廷事務(wù)，掌印、秉筆太監(jiān)等掌管批紅、傳宣諭旨。

宣德年間，皇帝懶惰，奏本大多由司禮監(jiān)代筆，后來太監(jiān)甚至可以改動內(nèi)閣票擬的內(nèi)容，旨意究竟出自于皇帝之手還是秉筆太監(jiān)之手，無從核對。后期皇帝索性不上朝了，太監(jiān)改動旨意愈發(fā)大膽，宦官代皇帝批紅得以專制朝政。

南書房和軍機(jī)處的大臣都是“兼職”

清宮劇中，南書房和軍機(jī)處常被提及，它們都是清代的“首創(chuàng)”，只是并不像我們想的那么“正統(tǒng)”。

南書房只是康熙舊時讀書的地方?？滴踉谥亟▋?nèi)閣和翰林院的同時，又設(shè)立了自己的內(nèi)廷秘書班子，人員從翰林中選出，稱南書房。南書房位于禁宮乾清宮斜對面的右階下，距離皇帝寢殿很近，南書房又稱“內(nèi)廷翰林”。它不是正式機(jī)構(gòu)，沒有固定編制，人員流動很大，專為皇帝服務(wù)。入值南書房的翰林既為皇帝反映下情、口傳上諭，有時也陪皇帝察訪民情，公私兼顧。

雍正朝設(shè)立的軍機(jī)處，就是入值南書房多年的張廷玉秉承皇帝旨意建立的。軍機(jī)處的全稱是“辦理軍機(jī)事務(wù)處”。后來軍機(jī)處的職能擴(kuò)展到了軍政財各個方面，與實際操辦的事務(wù)差距越來越大。軍機(jī)處作為皇帝的機(jī)要機(jī)構(gòu)一直存在到清滅亡前夕。和南書房一樣，軍機(jī)處也是非正式機(jī)關(guān)，屬于臨時性差遣。軍機(jī)處最具體、最重要的職能就是草詔，取代內(nèi)閣票擬，而且就是在皇帝身邊奉旨草擬，皇帝閱定后就可以立刻頒發(fā)。大臣奏折也由軍機(jī)處抄錄存檔。但是軍機(jī)大臣只是秘書參謀，只作建議而不能下令，一切命令必須通過皇帝。

“大部制”里的小學(xué)問不入流的“吏”比入流的官還多

在古代官員制度中，還有“吏”這個龐大的群體，值得關(guān)注。胥吏是官府中專門辦理文書的低級行政人員。如果說官員是決策者，那么吏就是執(zhí)行者。命令下達(dá)后，具體事情就攤派到吏身上，由他們?nèi)ネ瓿?。吏的?shù)量超過官的數(shù)量。吏里既有幕僚，他們是國家公職人員，國家給他們發(fā)俸祿；還有一些被稱為幕友，則是由地方官私人聘請的，他們沒有編制，工資也是由地方官私人支付。像師爺就屬于吏。

在古代，好的吏可以入官，叫“流外入流”；清代以后，吏表現(xiàn)突出，國家可以賞一個官給他；或者自己捐一個官。吏的工資究竟從哪開出來呢？一名得力的吏，一年工資可能得上萬兩銀子，這就得從“倉耗”“火耗”這樣一些名目中來獲得了。

最早的秘書在圖書館、檔案館工作

秘書省是掌管經(jīng)籍圖書檔案的政府機(jī)構(gòu)。最早出現(xiàn)于漢，秘書監(jiān)隸屬于太常寺，掌禁中圖書秘文，故曰秘書。曹操時置有秘書令，曹丕建魏后改為中書監(jiān)、令，另置秘書監(jiān)專掌圖書考訂。晉置秘書寺，掌中外二閣圖書，梁武帝改寺為省，隋唐沿襲舊制。秘書是國家圖書館和檔案館的工作人員，其中不乏飽學(xué)之士。

明代時，秘書迎來了一次好機(jī)遇。在朱元璋罷中書廢丞相后，六部直接向皇帝負(fù)責(zé)?；实勖刻煲?00多份奏章，處理400多件政事。忙不過來，于是朱元璋便把目光投向了年輕有為但品級不高的翰林近侍身上，設(shè)置殿閣大學(xué)士。大學(xué)士其實就是皇帝的近臣秘書。

尚方寶劍的“尚方”其實是個官職

我們都知道尚方寶劍，但尚方其實是古代制辦和掌管宮廷食器物的官署。秦代就設(shè)置了，屬于九卿中的少府，秦漢時少府下屬有尚方令、尚方丞，負(fù)責(zé)制造皇帝的刀劍等珍貴器物。漢末還分中、左、右三尚方。唐代時稱尚署，元代有中尚監(jiān)，明朝時廢除。清代時又出現(xiàn)了，叫尚方司。