中國教育財(cái)政缺口與基于教育均等化的轉(zhuǎn)移支付模式研究

屠建州，馬紅旗

(1.重慶大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與工商管理學(xué)院，重慶400044；2.北京大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京100817)

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中國教育財(cái)政缺口與基于教育均等化的轉(zhuǎn)移支付模式研究

屠建州1，馬紅旗2

(1.重慶大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與工商管理學(xué)院，重慶400044；2.北京大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京100817)

摘要：我國的教育事業(yè)支出絕大部分由地方政府承擔(dān)，一方面受以GDP為標(biāo)準(zhǔn)的政績考核制度的影響，地方政府的教育努力程度較低；另一方面地區(qū)間自然稟賦及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異致使我國教育發(fā)展水平的區(qū)域性差異較大。文章利用2012年數(shù)據(jù)，在確定各地區(qū)教育財(cái)源比例的基礎(chǔ)上估算了我國省級(jí)層面的教育財(cái)政缺口，結(jié)果發(fā)現(xiàn)：中西部地區(qū)是存在教育財(cái)政缺口的集中區(qū)域，但我國目前的教育轉(zhuǎn)移支付資金還遠(yuǎn)不能彌補(bǔ)這些地方的教育財(cái)政缺口。在此基礎(chǔ)上，文章設(shè)計(jì)了一套有條件撥款的教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付模式，把對(duì)地方政府財(cái)政決策行為的約束與教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度相結(jié)合，以期能保障教育財(cái)源和彌補(bǔ)地方教育財(cái)政缺口。

關(guān)鍵詞：教育財(cái)政缺口；教育均等化；轉(zhuǎn)移支付

馬紅旗(1982-)，男，河南衛(wèi)輝人，北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院講師。

一、引言

財(cái)政分權(quán)理論認(rèn)為，由于地方政府更接近于自己的民眾，更了解其所管轄公民的效用和需求，因而中央政府向地方政府分權(quán)是可行的，也更有利于經(jīng)濟(jì)效率的提高和社會(huì)福利水平的改進(jìn)(Musgrave，1959)。然而，由于公共產(chǎn)品的外部性以及地區(qū)間自然稟賦、財(cái)政能力、財(cái)政需求及公共支出成本等方面的差異巨大，財(cái)政分權(quán)必然會(huì)導(dǎo)致地方公共服務(wù)效率低下(Buchanan，1952；Flatters等，1974；Casas，1997)并損害社會(huì)公平(Boadway，2004)。自分稅制改革以來，我國教育事業(yè)取得了顯著成就。歷年來教育投入的持續(xù)增長帶來了教育水平的顯著提升。各級(jí)學(xué)校入學(xué)率和升學(xué)率的提高給各年齡段的適齡人口創(chuàng)造了更多的求學(xué)機(jī)會(huì)，使得我國人口教育水平得到了很大的改善，經(jīng)測(cè)算，1997年我國六歲以上人口的平均受教育年限為7.68年，此后保持了年平均1%的增長速度，到2012年增加為8.79年，提升幅度為14.5%。

盡管如此，我國教育事業(yè)依然面臨兩大問題：(1)教育財(cái)源得不到保障。早在1993年，政府就根據(jù)我國現(xiàn)有的財(cái)政能力和國際上教育事業(yè)發(fā)展的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在其所發(fā)布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》中提出，國家的財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重到20世紀(jì)末應(yīng)達(dá)到4%。事實(shí)上，到2000年僅達(dá)到了2.87%；在國家“十一五規(guī)劃”的開局年(2006)，《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》再次提出了財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重達(dá)到4%的目標(biāo)，遺憾的是2010年仍未實(shí)現(xiàn)；2010年的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020 年)》不得不再次提出同樣的目標(biāo)，期限是2012年。2012年我國財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國內(nèi)生產(chǎn)總值剛好達(dá)到4%，但這一指標(biāo)僅僅只是十多年前的世界平均水平，目前只能算是我國對(duì)教育投入的最低要求。對(duì)于我國這一教育目標(biāo)遲遲未能實(shí)現(xiàn)，盡管有GDP增速過快以及財(cái)政收入占GDP比重較低等種種解釋，但主要因素還取決于政府尤其是地方政府對(duì)教育的重視程度。上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心主任蔣洪指出，就我國政府財(cái)力而言，實(shí)現(xiàn)4%的目標(biāo)本身沒有問題，關(guān)鍵在于政府財(cái)政資金投入教育的力度(人民政協(xié)報(bào)，2012)；(2)教育水平區(qū)域差距較大。由于自然稟賦及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，我國地區(qū)間的教育投入差距依然巨大。2012年小學(xué)、初中、高中和大學(xué)的生均教育經(jīng)費(fèi)最高的地區(qū)均為北京，依次高達(dá)19 762元、30 791元、34 626元和50 070元，最低的地區(qū)除高中為貴州外，其他均為河南，依次為2 553元、3 499元、4 646元和11 376元，最高地區(qū)四個(gè)級(jí)次的生均教育經(jīng)費(fèi)分別是最低地區(qū)的7.7倍、8.8倍、7.5倍和4.4倍。教育資金分配的差距又直接帶來了教育成果的巨大差距，2012年北京為我國六歲以上人口平均受教育年限最高的地區(qū)，達(dá)11.58年，已超過高中教育水平(以小學(xué)五年制計(jì)算)，而西藏、貴州和云南三地則墊底，分別為5.14年、7.27年和7.48年，低于初中教育水平，教育水平差距達(dá)到了一個(gè)級(jí)次教育水平以上。教育財(cái)源的不足與教育水平的區(qū)域性差距不僅會(huì)影響我國教育事業(yè)的長足發(fā)展，而且還將影響我國整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，甚至影響整個(gè)社會(huì)的和諧、穩(wěn)定與團(tuán)結(jié)。本文將設(shè)計(jì)一套有條件撥款的教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付模式，以期能解決我國教育財(cái)源不足和地區(qū)教育發(fā)展水平差距較大的問題。

在轉(zhuǎn)移支付模式設(shè)計(jì)方面，“中國經(jīng)濟(jì)體制改革總體設(shè)計(jì)”課題組(1994)、孫開(1996)、馬俊(1997)、鐘曉敏(1997)、林治芬(2002)、黃解宇和常云昆(2005)、于凌云(2010)等根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn),結(jié)合我國的實(shí)際設(shè)計(jì)了轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，為我國轉(zhuǎn)移支付資金的分配提出了解決辦法和創(chuàng)新思路。但這些文獻(xiàn)還存在很多亟待解決的問題：一是單項(xiàng)公共服務(wù)財(cái)政缺口的估算問題。目前總財(cái)政缺口可以用標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政需求和標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政能力的差額估算，但單項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政能力卻無法確定，從而使單項(xiàng)公共服務(wù)財(cái)政缺口的估算有一定困難。一般轉(zhuǎn)移支付中標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政能力是由一個(gè)地方總體稅基和稅率計(jì)算而得，不像計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政需求那樣把多種單項(xiàng)公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政需求加總而得，這就是我國專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付沒能采用因素法的主要原因。解決該問題的一個(gè)最直接有效的辦法是對(duì)每一項(xiàng)公共服務(wù)設(shè)定一個(gè)獨(dú)立稅基，這樣既能保證公共服務(wù)的財(cái)源穩(wěn)定，又能以此作為單項(xiàng)公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政能力的估算依據(jù)，如美國就專門設(shè)有房產(chǎn)稅作為地方教育財(cái)政收入來源的獨(dú)立稅基，并由當(dāng)?shù)鼐用褚酝镀狈绞經(jīng)Q定房產(chǎn)稅的稅率，此外，他們還設(shè)定了少量的消費(fèi)稅用于教育投入。二是缺乏約束機(jī)制。轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)該是一個(gè)支付方和接受方雙方互動(dòng)的機(jī)制，而不是僅有支付方一味地?zé)o條件地給予，這樣勢(shì)必會(huì)造成接受方“等靠要”的被動(dòng)心態(tài)。因此轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)加入對(duì)接收方的約束機(jī)制，如在教育轉(zhuǎn)移支付中規(guī)定，接收方必須在本級(jí)財(cái)政收入中預(yù)留一定比例用于教育支出，這一規(guī)定可以構(gòu)成支付方對(duì)接受方的約束條件。這樣的做法猶如把地方本級(jí)財(cái)政收入確定為教育的獨(dú)立稅基，既能使地方教育財(cái)源得到保障又能達(dá)到彌補(bǔ)地方教育財(cái)政缺口的目的。三是缺乏激勵(lì)機(jī)制。近年來我國對(duì)落后地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付額度逐步提高，而資金的自主支配權(quán)則掌握在地方政府手中，中央政府完全無法對(duì)支付資金實(shí)行監(jiān)督。長此以往，這些地區(qū)只會(huì)把中央政府的轉(zhuǎn)移支付用于生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域去創(chuàng)造更多的GDP，而無心把有限的轉(zhuǎn)移支付資金用來提高公共服務(wù)水平這一經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的造血功能上。轉(zhuǎn)移支付分配機(jī)制中應(yīng)考慮加入激勵(lì)機(jī)制，撥款的設(shè)計(jì)應(yīng)刺激地方政府健全財(cái)政管理, 抑制其不合理的財(cái)政活動(dòng)(鐘曉敏，1997)?？梢钥紤]把地方政府對(duì)公共服務(wù)投入的努力程度作為分配支付資金的影響因子，努力程度越高獲得的轉(zhuǎn)移支付越高，反之越低。

鑒于上述文獻(xiàn)的不足，本文的主要探索在于：(1)結(jié)合我國教育規(guī)劃中財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國內(nèi)生產(chǎn)總值4%的總體目標(biāo)，把地方本級(jí)財(cái)政收入作為我國地方教育支出的“稅基”，這樣既保證了教育支出的財(cái)源穩(wěn)定，又方便了我國教育標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政能力的估算，進(jìn)而估算我國省級(jí)層面的教育財(cái)政缺口，以為中央財(cái)政實(shí)施教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付提供參考依據(jù)，也為解決單項(xiàng)公共服務(wù)的財(cái)政缺口估算問題找到了突破口。(2)在此基礎(chǔ)上，本著“效率優(yōu)先、公平兼顧”的原則，將地方政府在本級(jí)財(cái)政收入中預(yù)留一定比例作為教育財(cái)源和省級(jí)單位存在的教育財(cái)政缺口，并將其作為轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助的條件，以教育投入缺口、教育產(chǎn)出缺口、國家穩(wěn)定因素和激勵(lì)因素為轉(zhuǎn)移支付資金分配比例的影響因子，實(shí)現(xiàn)對(duì)地方政府財(cái)政決策行為的約束和激勵(lì)并將其與教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度相結(jié)合，設(shè)計(jì)了一套基于教育均等化的科學(xué)、合理的轉(zhuǎn)移支付方案，以期能保障教育財(cái)源和彌補(bǔ)地方教育財(cái)政缺口。

二、我國地方教育財(cái)政缺口

財(cái)政缺口等于財(cái)政需求減財(cái)政能力。財(cái)政需求是指在全國同等的支出效率前提下，地方政府達(dá)到均衡范圍內(nèi)公共支出項(xiàng)目均等化所需的支出；財(cái)政能力是指在全國平均收入努力程度下，按照各項(xiàng)地方稅收所對(duì)應(yīng)的經(jīng)濟(jì)稅基估算出的收入能力。比照財(cái)政缺口的估算方法,教育財(cái)政缺口等于教育財(cái)政需求減去教育財(cái)政能力。

(一)教育財(cái)政能力估算。由于我國沒有像美國那樣設(shè)置堅(jiān)實(shí)穩(wěn)固的稅基作為教育事業(yè)發(fā)展的保障財(cái)源(我國的教育附加費(fèi)有類似教育財(cái)源的性質(zhì)，但其規(guī)模在總教育經(jīng)費(fèi)中極其有限)，無法直接估算教育財(cái)政能力。但是可以根據(jù)財(cái)政體制的現(xiàn)狀和教育發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)初步設(shè)定我國的教育財(cái)源，不妨把地方政府的本級(jí)財(cái)政收入作為當(dāng)?shù)亟逃度氲摹岸惢?，并?guī)定一定的“稅率”，這樣就可以通過“稅基”與“稅率”的乘積估算地方教育財(cái)政能力。教育財(cái)源的確定可以根據(jù)地方政府財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占本級(jí)財(cái)政收入的具體比例(“稅率”)作為我國教育經(jīng)費(fèi)的固定來源。選擇地方本級(jí)財(cái)政收入作為教育財(cái)源：一是因?yàn)椋恢币詠砦覈?5%的教育經(jīng)費(fèi)由地方政府承擔(dān)，這樣可以保證中央和地方的事權(quán)劃分不會(huì)出現(xiàn)較大的浮動(dòng)；二是因?yàn)?，地方本?jí)財(cái)政收入不包括中央財(cái)政補(bǔ)助的部分，可以根據(jù)地方的歷史數(shù)據(jù)進(jìn)行估算，估算出的地方本級(jí)財(cái)政收入便是上述的地方財(cái)政能力，再根據(jù)設(shè)定的教育財(cái)源比例可以測(cè)算出地方的教育財(cái)政能力。

根據(jù)2012年數(shù)據(jù)，我國總財(cái)政收入占GDP比重為20.7%，地方本級(jí)財(cái)政收入占總財(cái)政收入的48.9%,要想實(shí)現(xiàn)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP比重4%的目標(biāo)，*這一指標(biāo)已是十多年前發(fā)達(dá)國家的平均水平，根據(jù)實(shí)際需要可以適當(dāng)提高該比例。我國財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占地方本級(jí)財(cái)政收入的比重必須達(dá)到39.5%，而由于中央財(cái)政還要對(duì)部分教育機(jī)構(gòu)直接買單，因此這一指標(biāo)可以適當(dāng)降低為35%。由此，可以設(shè)置兩套方案來規(guī)定地方政府的教育財(cái)源：方案1是對(duì)各省級(jí)單位劃定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，如31個(gè)省市統(tǒng)一設(shè)定35%的標(biāo)準(zhǔn)，方案2是根據(jù)各個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力分級(jí)制定標(biāo)準(zhǔn)，并向經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)傾斜，如設(shè)定人均GDP大于40 000元的地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)為40%、25 000-30 000元的為30%、25 000元以下的為20%。*經(jīng)計(jì)算這兩套方案最終都能實(shí)現(xiàn)國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP4%的目標(biāo)。方案2相對(duì)方案1是在降低經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)本級(jí)財(cái)政收入中用于教育投入的財(cái)源，是對(duì)這些地區(qū)財(cái)政支出行為約束的降低，為中央對(duì)此類地區(qū)提供更高的補(bǔ)助提供空間。

在估算地方教育財(cái)政能力之前，首先估算2012年我國31個(gè)省市的總財(cái)政能力。目前，估算財(cái)政能力的方法主要有兩大類：一是代表性稅收收入系統(tǒng)(RTS)(Martinez-Vazquez和Boex，2001)，利用主要標(biāo)準(zhǔn)稅基和稅率估計(jì)地方的各項(xiàng)稅收，加總后的各項(xiàng)稅收便構(gòu)成標(biāo)準(zhǔn)的財(cái)政收入；二是以主要的經(jīng)濟(jì)變量替代稅基，利用回歸的方式近似估算標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入，如馬俊(1997)、馬紅旗和陳仲常(2012)采用社會(huì)零售商品總額和工業(yè)企業(yè)的稅前利潤近似我國的稅基，Barro(2002)、尹恒和朱虹(2009)利用人均GDP和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)替代稅基，黃解宇和常云昆(2005)利用GDP和社會(huì)零售商品總額替代稅基，等等。由于稅基的龐雜與數(shù)據(jù)的難以獲取，而且標(biāo)準(zhǔn)的稅基和稅率的確定存在很大的操作空間，地方政府通過上調(diào)或降低稅率的辦法就可以影響其財(cái)政能力的估算，進(jìn)而得到中央更多的轉(zhuǎn)移支付，這樣會(huì)產(chǎn)生一定的制度漏洞，因此代表性稅收收入系統(tǒng)的應(yīng)用性較差，大多數(shù)學(xué)者選擇第二種方法估算財(cái)政能力。考慮到數(shù)據(jù)的可得性，我們采用GDP和社會(huì)零售商品總額作為解釋變量來替代稅基，利用地方實(shí)際財(cái)政收入作為被解釋變量，選擇2002-2012年包括我國31個(gè)省市在內(nèi)的面板數(shù)據(jù)進(jìn)行回歸。對(duì)財(cái)政收入和GDP以消費(fèi)者物價(jià)指數(shù)進(jìn)行平減，對(duì)社會(huì)零售商品總額以零售商品價(jià)格指數(shù)進(jìn)行平減，基期均為1997年，所有數(shù)據(jù)取自然對(duì)數(shù)。分別采用固定效應(yīng)和隨機(jī)效應(yīng)模型進(jìn)行回歸，兩個(gè)模型的選擇取決于Hausman檢驗(yàn)結(jié)果，如果檢驗(yàn)結(jié)果的P值小于0.1選擇固定效應(yīng)模型，否則選擇隨機(jī)效應(yīng)模型。結(jié)果如下：

(1)

(2)

Hausman檢驗(yàn)P=0.078，小于0.1，故選擇固定效應(yīng)模型。根據(jù)固定效應(yīng)模型的回歸參數(shù)，估算我國31個(gè)省市總財(cái)政能力及兩個(gè)方案下的教育財(cái)政能力，如表1所示。

表1顯示，2012年我國31個(gè)省市總財(cái)政能力達(dá)51 203億元，在預(yù)留不同教育財(cái)源比例的兩套方案下教育財(cái)政能力分別達(dá)到17 921億元和17 436億元，兩項(xiàng)規(guī)模相當(dāng)，分別占總財(cái)政能力的35%和34%。2012年按當(dāng)年價(jià)格計(jì)算的GDP為437 040億元，兩套方案下測(cè)算的教育財(cái)政能力分別占GDP的4.1%和4%，均達(dá)到了我國財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)占GDP4%的要求，如果再加上中央財(cái)政對(duì)中央屬教學(xué)機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)投入，這一指標(biāo)值還會(huì)進(jìn)一步提高。對(duì)比兩個(gè)方案中各省市的教育財(cái)政能力發(fā)現(xiàn)，與方案1相比，方案2中人均GDP較高地區(qū)的教育財(cái)政能力有所上升，而人均GDP較低地區(qū)則有所下降。這說明方案2對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)本級(jí)財(cái)政教育財(cái)源的預(yù)留規(guī)定要高于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，同樣也說明中央財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)教育轉(zhuǎn)移支付有一定的傾斜。

(二)教育財(cái)政需求估算。根據(jù)財(cái)政需求的定義，對(duì)我國31個(gè)省市教育財(cái)政需求的估算采用如下公式：

每次一到排練的時(shí)候，我和小伙伴們就成了“主角”，爸爸媽媽們便是我們的“后勤部隊(duì)”。他們?cè)趷灍岬膹N房里忙東忙西，幫我們準(zhǔn)備豐盛的飯菜，我覺得我們就像一個(gè)“超級(jí)大家庭”。

教育財(cái)政需求=∑j(j級(jí)次教育生均支出標(biāo)準(zhǔn)×j級(jí)次教育學(xué)生數(shù)×j級(jí)次教育支出成本系數(shù))j =小學(xué)、初中、高中、大專和本科*本文對(duì)教育投入的考察，沒有從總體上進(jìn)行分析，而是把總的教育分成五個(gè)級(jí)次教育進(jìn)行考慮，因?yàn)楦鱾€(gè)級(jí)次教育的支出需求特征不同，分別考慮更切合實(shí)際。

生均支出標(biāo)準(zhǔn)=全國教育總支出÷全國總學(xué)生數(shù)

表1　2012年31個(gè)省市的人均GDP、總財(cái)政能力及教育財(cái)政能力　(單位：億元)

注：回歸中對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行了價(jià)格調(diào)整并取對(duì)數(shù)，表中數(shù)據(jù)對(duì)其進(jìn)行了還原，為2012年當(dāng)年不變價(jià)格指數(shù)。

支出成本系數(shù)=i地區(qū)支出成本綜合評(píng)價(jià)值/全國支出成本平均綜合評(píng)價(jià)值

經(jīng)計(jì)算，2012年全國小學(xué)、初中、高中、大專和本科五個(gè)級(jí)次教育的生均支出標(biāo)準(zhǔn)分別為0.492萬元、0.647萬元、0.825萬元、1.088萬元和3.513萬元。我國31個(gè)省市五個(gè)級(jí)次教育的學(xué)生數(shù)可以從《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》直接獲得，而教育支出成本系數(shù)則需要根據(jù)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和自然條件等影響我國教育支出成本的因素進(jìn)行綜合測(cè)算得出。在對(duì)財(cái)政需求的估算中，以往的文獻(xiàn)考慮更多的是影響財(cái)政需求的數(shù)量因素，而很少考慮影響財(cái)政需求的成本因素。支出成本對(duì)財(cái)政需求的影響是不容忽視的，尤其是在我國這樣一個(gè)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和自然狀況具有明顯區(qū)域性特征的大國更是如此，在不同的區(qū)域提供等同的公共產(chǎn)品其支出成本是截然不同的，如在西藏修建一公里鐵路的成本要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于在平原地區(qū)。

在財(cái)政支出成本評(píng)價(jià)方面，馬俊(1997)利用食品價(jià)格、建筑材料價(jià)格和工資水平三個(gè)指標(biāo)構(gòu)建了“工資-成本指數(shù)”來體現(xiàn)總財(cái)政支出的成本差異，但這個(gè)指標(biāo)設(shè)計(jì)過于簡單，沒能考慮影響支出成本的自然因素；財(cái)政部近年來的《中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付辦法》在支出成本差異系數(shù)的構(gòu)建中納入了人口規(guī)模系數(shù)、面積系數(shù)、艱苦邊遠(yuǎn)系數(shù)、溫度系數(shù)、海拔系數(shù)、運(yùn)距系數(shù)等多種指標(biāo)數(shù)據(jù)，考慮因素雖較為全面，但這一指標(biāo)設(shè)計(jì)是用于所有類型公共服務(wù)支出成本的核算，沒有針對(duì)不同的公共服務(wù)項(xiàng)目設(shè)計(jì)不同的指標(biāo)體系；伏潤民等(2010)也較為全面地從自然條件、經(jīng)濟(jì)條件和社會(huì)條件三個(gè)方面選取12個(gè)指標(biāo)設(shè)計(jì)了我國財(cái)政支出成本的指標(biāo)體系，但在各分項(xiàng)指標(biāo)權(quán)重的設(shè)定方面，沒能堅(jiān)持財(cái)政部選取各分項(xiàng)指標(biāo)造成的支出占總支出比重作為相應(yīng)指標(biāo)權(quán)重的做法，而是采用熵值的客觀賦權(quán)法，顯然有悖于實(shí)際；曾紅顏(2012)在對(duì)我國財(cái)政需求進(jìn)行核算時(shí)對(duì)上述方法均有所改進(jìn)，指標(biāo)權(quán)重的設(shè)定遵循了財(cái)政部的做法，并且把影響財(cái)政需求的差異因素與特定公共服務(wù)內(nèi)容相結(jié)合，如把我國公共服務(wù)項(xiàng)目分為9類指標(biāo)設(shè)計(jì)，但這種有差別化的指標(biāo)設(shè)計(jì)僅限于影響財(cái)政支出的數(shù)量方面，而沒有涉及財(cái)政支出成本方面，所有9項(xiàng)財(cái)政支出成本均利用一套指標(biāo)體系。因此，在現(xiàn)有文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，我國財(cái)政支出成本的評(píng)估核算仍需做三方面的工作：一是指標(biāo)因素要考察全面，起碼應(yīng)該包括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和自然條件三個(gè)方面；二是應(yīng)以各項(xiàng)指標(biāo)造成的支出占總支出比重作為相應(yīng)指標(biāo)權(quán)重；三是指標(biāo)設(shè)計(jì)要充分與特定的公共服務(wù)內(nèi)容相結(jié)合，而不是對(duì)所有的公共服務(wù)實(shí)行一刀切。

在教育支出成本核算指標(biāo)體系設(shè)計(jì)方面，我們本著四大基本原則：(1)適合中國國情與評(píng)價(jià)對(duì)象；(2)準(zhǔn)確性與系統(tǒng)性；(3)科學(xué)性和可操作性；(4)復(fù)雜性與簡潔性相統(tǒng)一。本文與上述文獻(xiàn)不同的做法是：指標(biāo)設(shè)計(jì)將與教育這項(xiàng)公共服務(wù)有機(jī)結(jié)合，從我國教育支出結(jié)構(gòu)的總體特征入手，從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和自然條件三個(gè)方面構(gòu)建指標(biāo)體系，并依據(jù)各項(xiàng)指標(biāo)造成的支出占總支出比重作為相應(yīng)指標(biāo)權(quán)重，把各分項(xiàng)指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)據(jù)與相應(yīng)權(quán)重的乘積進(jìn)行加總求出教育支出成本的綜合評(píng)價(jià)值。某地區(qū)的教育支出成本系數(shù)為該地區(qū)的教育支出成本綜合評(píng)價(jià)值與全國教育支出成本評(píng)價(jià)值之比。

支出成本的估算主要從我國教育支出結(jié)構(gòu)入手。我國教育支出主要包括事業(yè)性經(jīng)費(fèi)支出和基本建設(shè)支出兩部分，事業(yè)性教育經(jīng)費(fèi)支出又包括個(gè)人部分和公用部分，其中個(gè)人部分主要包括工資福利和對(duì)個(gè)人及家庭的補(bǔ)助，公用部分包括商品和服務(wù)支出及其他資本性支出。2012年我國五個(gè)級(jí)次教育的支出結(jié)構(gòu)及支出比重如表2所示。

表2　2012年我國五個(gè)級(jí)次教育的支出結(jié)構(gòu)及支出比重(單位：%)

1.工資福利支出：是指學(xué)校或單位開支的在職職工和臨時(shí)聘用人員的各類勞動(dòng)報(bào)酬,以及為上述人員繳納的各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)等，影響該項(xiàng)支出成本的因素主要包括勞動(dòng)力成本和師資力量。勞動(dòng)力成本越高，工資福利支出部分的成本就越高；各地區(qū)師資力量主要用師生比衡量，是指每個(gè)老師分擔(dān)的學(xué)生人數(shù)，師生比越低需要的工資福利支出成本就越高。

2.對(duì)個(gè)人和家庭的補(bǔ)助：包括退休費(fèi)、離休費(fèi)、退職費(fèi)、醫(yī)療費(fèi)、生活補(bǔ)助、救濟(jì)費(fèi)、撫恤金、助學(xué)金、獎(jiǎng)勵(lì)金、生產(chǎn)補(bǔ)貼、離退休人員提租補(bǔ)貼和離退休人員購房補(bǔ)貼等，這一支出成本主要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相關(guān)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平(人均GDP)越低的地區(qū)其對(duì)個(gè)人及家庭補(bǔ)助的相對(duì)成本就越高。

3.商品和服務(wù)支出：是指學(xué)校或單位購買商品和服務(wù)的支出(不包括用于購置固定資產(chǎn)的支出)，主要包括辦公費(fèi)、水電費(fèi)、差旅費(fèi)、公務(wù)用車運(yùn)行維護(hù)維修費(fèi)和物業(yè)管理費(fèi)等，該項(xiàng)支出成本主要來源于商品和勞務(wù)價(jià)格水平、水電價(jià)格、交流成本、燃油成本、氣溫調(diào)控成本等因素。商品和服務(wù)價(jià)格水平用消費(fèi)者物價(jià)指數(shù)表示，消費(fèi)者物價(jià)指數(shù)表示當(dāng)期商品和勞務(wù)價(jià)格水平相對(duì)于基期的變動(dòng)幅度，變動(dòng)幅度越大面臨的相對(duì)支出成本就越高；交流成本采用省地運(yùn)距和地縣運(yùn)距的平均值表示，即省會(huì)城市與地級(jí)城市運(yùn)距和地級(jí)城市與縣級(jí)城市運(yùn)距的平均值；燃油成本用平均海拔高度表示，海拔高度每增加1 000米，機(jī)動(dòng)車的燃料消耗增加10%(伏潤民等，2010)；氣溫調(diào)控成本分夏季和冬季兩種氣溫調(diào)控成本，此處的季節(jié)劃分方法采用近代學(xué)者張寶坤分類法即候平均氣溫劃分四季，并且規(guī)定候平均氣溫大于或等于22℃的時(shí)期為夏季，小于或等于10℃的時(shí)期為冬季。這樣各地區(qū)的季節(jié)期限長短不再機(jī)械地統(tǒng)一劃定為某個(gè)時(shí)間段，各個(gè)地區(qū)夏季和冬季的時(shí)間長短不一。為了既區(qū)分冬夏兩季的時(shí)間長短差別又區(qū)分兩季的氣溫高低區(qū)別，分別用夏季月平均氣溫之和與冬季月平均氣溫之和表示夏季氣溫調(diào)控成本和冬季氣溫調(diào)控成本。

4.基本建設(shè)支出和其他資本性支出：基本建設(shè)支出反映各級(jí)發(fā)展和改革部門集中安排用于學(xué)校購置固定資產(chǎn)、土地和無形資產(chǎn),以及購建基礎(chǔ)設(shè)施和大型修繕?biāo)l(fā)生的支出，事業(yè)性經(jīng)費(fèi)支出中的其他資本性支出反映非各級(jí)發(fā)展與改革部門集中安排的用于前述同類用途所發(fā)生的支出，為了核算方便，把兩項(xiàng)指標(biāo)合并成為基本建設(shè)和其他資本性支出指標(biāo)(如表2最后一列)，影響該項(xiàng)指標(biāo)支出成本的因素主要有固定資產(chǎn)價(jià)格水平、地質(zhì)狀況、市場(chǎng)發(fā)育程度、人口集聚程度等。固定資產(chǎn)價(jià)格水平用固定資產(chǎn)價(jià)格指數(shù)表示，固定資產(chǎn)價(jià)格指數(shù)反映購置、維護(hù)及修繕固定資產(chǎn)等支出的價(jià)格上漲壓力，固定資產(chǎn)價(jià)格指數(shù)越高的地區(qū)購置、維護(hù)及修繕固定資產(chǎn)的相對(duì)成本越高；地質(zhì)狀況用地表起伏度和地質(zhì)災(zāi)害次數(shù)表示，地表起伏度是指一個(gè)地區(qū)地表切割程度，一個(gè)地區(qū)地表起伏度越高，固定資產(chǎn)和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和維修成本就越高。地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)地區(qū)的基本建設(shè)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)要求就越高，從而產(chǎn)生更高的支出成本；市場(chǎng)發(fā)育程度用樊綱等(2011)測(cè)算的市場(chǎng)化指數(shù)表示，一個(gè)地區(qū)市場(chǎng)化程度越高則其基本建設(shè)支出和其他資本性支出的市場(chǎng)交易成本就越低；人口集聚程度用人口密度表示，人口越密集的地區(qū)則學(xué)校固定資產(chǎn)、土地、無形資產(chǎn)和基礎(chǔ)設(shè)施的利用率就越高，且會(huì)產(chǎn)生一定的規(guī)模效應(yīng)，最終會(huì)降低支出成本。據(jù)此，構(gòu)建我國教育支出成本的指標(biāo)體系及各指標(biāo)的單位、性質(zhì)和來源如表3所示。

指標(biāo)體系構(gòu)建完畢，需要選擇合適的綜合評(píng)價(jià)方法對(duì)我國31個(gè)省市的教育支出成本進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。本文采用主觀和客觀相結(jié)合的賦權(quán)方法，一級(jí)指標(biāo)利用各指標(biāo)支出比重直接賦權(quán)；二級(jí)指標(biāo)的支出比重不明確，可選擇客觀賦權(quán)法，本文選擇熵值法(但各一級(jí)指標(biāo)下屬二級(jí)指標(biāo)權(quán)重之和等于一級(jí)指標(biāo)的權(quán)重)，用各個(gè)指標(biāo)的權(quán)重乘以各個(gè)指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)值得到各個(gè)指標(biāo)的單項(xiàng)指標(biāo)得分，加總各個(gè)單項(xiàng)指標(biāo)得分便得出五個(gè)級(jí)次教育的支出成本綜合評(píng)價(jià)值。熵權(quán)法是一種很好的客觀賦權(quán)方法，在工程技術(shù)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域得到了十分廣泛的應(yīng)用。其賦權(quán)原理是：某個(gè)指標(biāo)的變異程度越大，提供的信息量就越大，在綜合評(píng)價(jià)中所起的作用就越大，則其權(quán)重也應(yīng)越大。反之，某個(gè)指標(biāo)變異度越小，其權(quán)重就應(yīng)越小。用某個(gè)地區(qū)的教育支出成本綜合評(píng)價(jià)值除以全國教育支出成本平均綜合評(píng)價(jià)值，得出的教育支出成本差異系數(shù)如表4所示。

表3　我國教育支出成本指標(biāo)體系

表4　五個(gè)級(jí)次教育支出成本系數(shù)

由各級(jí)次生均教育支出標(biāo)準(zhǔn)、各級(jí)次學(xué)生數(shù)和各級(jí)次教育支出成本系數(shù)，可計(jì)算出各級(jí)次教育的財(cái)政需求，加總五個(gè)級(jí)次的教育財(cái)政需求就是總的教育財(cái)政需求，各地區(qū)的教育財(cái)政總需求如表5中第2列。用我國31個(gè)省市總財(cái)政需求減去表1中兩個(gè)方案下測(cè)算的教育財(cái)政能力可得出各地區(qū)的教育財(cái)政缺口，如表5所示。

表5　各地區(qū)教育財(cái)政需求及教育財(cái)政缺口　(單位：億元)

由表5可知，當(dāng)對(duì)所有地區(qū)統(tǒng)一規(guī)定35%的教育財(cái)源比例時(shí)，存在教育財(cái)政缺口的地區(qū)有云南、貴州、四川、江西、陜西、甘肅、安徽、山西、新疆、湖南、廣西、重慶、海南、黑龍江、寧夏、湖北、西藏、青海和吉林19個(gè)地區(qū)，全部屬于中西部地區(qū)，教育財(cái)政總?cè)笨跒? 175.28億元。當(dāng)根據(jù)不同收入水平分別規(guī)定0.4、0.3和0.2三個(gè)級(jí)別的教育財(cái)源比例時(shí)，存在教育財(cái)政缺口的地區(qū)除了上述19個(gè)地區(qū)外，又增加了河南，這時(shí)的教育財(cái)政總?cè)笨跀U(kuò)大為5 090.45億元。顯然，方案2中分級(jí)別設(shè)定地方教育財(cái)源比例降低了對(duì)中西部地區(qū)的財(cái)政行為的約束，但需要中央更多的補(bǔ)助資金。若以教育財(cái)政缺口作為中央對(duì)地方的教育補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，那么方案2對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后地區(qū)的教育事業(yè)的傾斜力度要明顯高于方案1。我國2012年對(duì)地方教育事業(yè)的轉(zhuǎn)移支付支出總額僅為1 826.38億元，2013年用于教育事業(yè)的轉(zhuǎn)移支付的預(yù)算安排為3 010.8億元，接近于方案1條件下估算的教育缺口，但遠(yuǎn)落后于方案2?？梢?，我國目前對(duì)教育的轉(zhuǎn)移支付還遠(yuǎn)不能夠彌補(bǔ)地方的教育財(cái)政缺口。當(dāng)然在充分權(quán)衡我國總體財(cái)政能力的實(shí)際狀況、地方經(jīng)濟(jì)和教育事業(yè)發(fā)展水平的情況下，可以分階段調(diào)節(jié)不同地區(qū)的教育財(cái)源比例，分步驟實(shí)施補(bǔ)助，最終實(shí)現(xiàn)教育總?cè)笨诘耐耆珡浹a(bǔ)。

三、基于教育均等化的轉(zhuǎn)移支付方案

(一)基于教育均等化的轉(zhuǎn)移支付思路?；诮逃然霓D(zhuǎn)移支付的基本原則是“公平為主，效率兼顧”。著力填補(bǔ)地方教育財(cái)政缺口，最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)區(qū)域間教育公平，同時(shí)要兼顧效率，不能因轉(zhuǎn)移支付制度的存在而換來地方政府在教育發(fā)展方面形成“等靠要”的低效率。教育轉(zhuǎn)移支付是一種有條件的轉(zhuǎn)移支付，接受方必須從本級(jí)財(cái)政收入中拿出規(guī)定的比例用于當(dāng)?shù)亟逃度耄拍塬@取相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付資金。轉(zhuǎn)移支付的另一個(gè)準(zhǔn)入條件是以教育財(cái)政缺口為準(zhǔn)，只有存在缺口的地區(qū)才有資格獲得支付資金，轉(zhuǎn)移支付的總體規(guī)模為所有地區(qū)教育財(cái)政缺口的總和。各地區(qū)轉(zhuǎn)移支付系數(shù)的確定，除了考慮教育財(cái)政缺口外，還應(yīng)充分考慮教育的產(chǎn)出缺口因素、激勵(lì)因素和國家穩(wěn)定因素等。

(二)教育轉(zhuǎn)移支付模型。

1.模型的決定因素。(1)缺口因素是指公共產(chǎn)品在我國各級(jí)政府之間的差距，不僅包括投入差距還包括產(chǎn)出差距，如教育財(cái)政差距和人力資本存量差距，這兩項(xiàng)差距產(chǎn)生的缺口應(yīng)成為決定我國教育轉(zhuǎn)移支付資金分配額度的主要決定因素；(2)一個(gè)完善的轉(zhuǎn)移支付模型應(yīng)該是一個(gè)支付方和接收方雙方互動(dòng)的模式，還應(yīng)對(duì)接收方設(shè)置一些激勵(lì)因素來發(fā)揮其提供公共服務(wù)產(chǎn)品的主觀能動(dòng)性。在模型中加入激勵(lì)因素，如反映地方政府教育努力程度的教育經(jīng)費(fèi)支出相對(duì)指數(shù)，即生均教育經(jīng)費(fèi)與人均GDP比值，經(jīng)常用來表示政府對(duì)教育投入的努力程度，其數(shù)值越高表明政府對(duì)教育事業(yè)投入的努力程度越高；(3)中央政府作為轉(zhuǎn)移支付的支出方，政治穩(wěn)定和社會(huì)福利均等化在政府工作中具有同等重要的地位，教育轉(zhuǎn)移支付模型有必要考慮穩(wěn)定因素，這也是新中國成立以來我國發(fā)展教育事業(yè)的一貫主張，如教育事業(yè)中的民族政策。我國是一個(gè)由56個(gè)民族組成的多民族國家，少數(shù)民族以“大雜居小聚居”的居住特征主要分布在邊遠(yuǎn)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相對(duì)滯后，為了增強(qiáng)中華民族的凝聚力，歷年來政府在幫扶其經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)公共服務(wù)方面一直給予了優(yōu)惠的民族政策。據(jù)此，我國教育轉(zhuǎn)移支付應(yīng)向少數(shù)民族傾斜，把少數(shù)民族政策作為一個(gè)國家穩(wěn)定因素加入教育轉(zhuǎn)移支付模型。

2.教育轉(zhuǎn)移支付模型。根據(jù)上述對(duì)教育轉(zhuǎn)移支付資金決定因素的分析，構(gòu)建包含缺口因素、激勵(lì)因素和國家穩(wěn)定因素在內(nèi)的教育轉(zhuǎn)移支付模型如下:

其中：Trans-pi表示地區(qū)i(指存在財(cái)政缺口地區(qū))獲得的轉(zhuǎn)移支付額，主要由兩部分組成，一是中央政府用于教育轉(zhuǎn)移支付的總額T；二是T之后的部分，表示地區(qū)i的轉(zhuǎn)移支付系數(shù)。

轉(zhuǎn)移支付系數(shù)主要由四個(gè)指標(biāo)構(gòu)成，如EF表示投入缺口、HG表示產(chǎn)出缺口、FE表示激勵(lì)因素、MP為國家穩(wěn)定因素，依次選取教育財(cái)政缺口、人力資本存量缺口、少數(shù)民族人口數(shù)和生均教育經(jīng)費(fèi)相對(duì)指數(shù)四個(gè)指標(biāo)表示。*人力資本存量缺口用全國六歲以上人口平均受教育年限與各地區(qū)六歲以上人口平均受教育年限之差表示；生均教育經(jīng)費(fèi)相對(duì)指數(shù)用生均教育經(jīng)費(fèi)與人均GDP比值表示。EFi/∑EFi、HGi/∑HGi、FEi/Pi和MPi/∑MPi分別表示地區(qū)i的投入缺口系數(shù)、產(chǎn)出缺口系數(shù)、激勵(lì)系數(shù)和國家穩(wěn)定系數(shù)，pi表示i地區(qū)的人口數(shù)。α、β、δ、和γ依次為四個(gè)系數(shù)的權(quán)重。把四個(gè)系數(shù)與相應(yīng)權(quán)重乘積加總得到的是地區(qū)i教育轉(zhuǎn)移支付的因素得分，地區(qū)因素得分在所有地區(qū)因素得分中的比例構(gòu)成該地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付系數(shù)。

(三)教育轉(zhuǎn)移支付資金的分配。假定中央政府用于教育的轉(zhuǎn)移支付屬于缺口補(bǔ)助，則轉(zhuǎn)移支付的總額T由第二部分估算的教育財(cái)政總?cè)笨跊Q定，分別對(duì)方案1和方案2估算的教育財(cái)政總?cè)笨谶M(jìn)行分配；對(duì)α、β、δ、和γ四個(gè)參數(shù)的設(shè)定，更多地突出缺口因素，同時(shí)考慮其他因素，設(shè)定α=0.5，β=0.3，δ=0.1，γ=0.1。*系數(shù)的確定可以根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)節(jié)。根據(jù)轉(zhuǎn)移支付模型中的公式計(jì)算出投入缺口系數(shù)、產(chǎn)出缺口系數(shù)、激勵(lì)系數(shù)、國家穩(wěn)定系數(shù)以及由這四個(gè)系數(shù)構(gòu)成的轉(zhuǎn)移支付系數(shù)如表6和表7所示；用教育財(cái)政總?cè)笨谂c每個(gè)地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付系數(shù)相乘得出各個(gè)地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付數(shù)額，如表8所示。

表6　方案1的轉(zhuǎn)移支付系數(shù)

表7　方案2的轉(zhuǎn)移支付系數(shù)

由表6和7可知，由于地區(qū)間教育事業(yè)的投入缺口系數(shù)、產(chǎn)出缺口系數(shù)、國家穩(wěn)定系數(shù)和激勵(lì)系數(shù)的差距較大，接受轉(zhuǎn)移支付的地區(qū)所獲得的轉(zhuǎn)移支付額度也存在較大差距，額度最高地區(qū)是最低地區(qū)的10倍之多。西藏、貴州、云 南、新疆、青海、廣西、甘肅和四川8個(gè)地區(qū)轉(zhuǎn)移支付系數(shù)在兩種方案中均大于5%，這些地區(qū)獲得的轉(zhuǎn)移支付總額度在兩種方案下均超過了轉(zhuǎn)移支付總規(guī)模的60%，且這些地區(qū)的教育事業(yè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于其他地區(qū)。這說明本文基于教育均等化的轉(zhuǎn)移支付方案在轉(zhuǎn)移支付資金分配上達(dá)到了向教育財(cái)力較弱地區(qū)傾斜的目的。其中，方案2的傾斜力度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于方案1，因此可以通過適當(dāng)降低落后地區(qū)的教育財(cái)源比例、增加中央的轉(zhuǎn)移支付額度來實(shí)現(xiàn)對(duì)這些地區(qū)的重點(diǎn)扶持。遵循這種轉(zhuǎn)移支付資金分配原則，我國的教育財(cái)源將會(huì)得到保障且教育事業(yè)發(fā)展的地區(qū)差異鴻溝將會(huì)被不斷填平。實(shí)際上，我國目前針對(duì)教育的轉(zhuǎn)移支付力度還不能夠完全彌補(bǔ)我國的教育財(cái)力缺口，甚至還存在巨大差距，同時(shí)也存在資金分配違背向財(cái)力較弱地區(qū)傾斜的原則。若立即調(diào)整現(xiàn)有的分配規(guī)?；虼蚱片F(xiàn)有的資金分配格局也是不現(xiàn)實(shí)的，本文的目的只是對(duì)我國教育的轉(zhuǎn)移支付提出合理思路，在實(shí)際操作過程中根據(jù)實(shí)際情況可以適當(dāng)調(diào)整相應(yīng)的參數(shù)，分階段、分步驟實(shí)施，最終達(dá)到彌補(bǔ)地區(qū)教育財(cái)力缺口的目的，并能在很大程度上縮小地區(qū)間教育發(fā)展水平的差距。

表8　存在教育財(cái)政缺口地區(qū)獲取的轉(zhuǎn)移支付額

四、結(jié)論及政策啟示

本文利用2012年數(shù)據(jù)，在確定各地區(qū)教育財(cái)源比例的基礎(chǔ)上估算了我國省級(jí)層面的教育財(cái)政缺口，進(jìn)而設(shè)計(jì)了基于教育均等化的轉(zhuǎn)移支付方案。研究發(fā)現(xiàn)：當(dāng)對(duì)31個(gè)省市統(tǒng)一設(shè)定0.35的教育財(cái)源比例時(shí)，即各個(gè)地方預(yù)留本級(jí)財(cái)政收入的35%作為當(dāng)?shù)氐慕逃度?，我國教育存? 175.28億元的財(cái)政缺口，這與我國2013年財(cái)政預(yù)算中針對(duì)教育的轉(zhuǎn)移支付總額較為接近；當(dāng)根據(jù)不同的收入水平對(duì)各個(gè)地區(qū)劃分不同的教育財(cái)源比例時(shí)，如設(shè)定人均GDP大于40 000元的標(biāo)準(zhǔn)為40%、25 000-30 000元的為30%、25 000元以下的為20%，我國的教育財(cái)政缺口放大為5 090.45億元。然而，目前我國的教育轉(zhuǎn)移支付資金還遠(yuǎn)不能夠彌補(bǔ)地方教育財(cái)政缺口。顯然，第二種方案放松了對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后地區(qū)的財(cái)政支出行為的約束，這些地區(qū)的教育財(cái)政缺口相對(duì)于方案1自然大大增加，若按第二種方案估算我國省級(jí)教育財(cái)政缺口并實(shí)施缺口補(bǔ)助將更有利于教育事業(yè)落后的中西部地區(qū)。因此，中央財(cái)政可以通過降低對(duì)地方財(cái)政支出行為約束的辦法增加對(duì)落后地區(qū)的教育轉(zhuǎn)移支付額度。

在估算各地區(qū)教育財(cái)政缺口的基礎(chǔ)上，本文設(shè)計(jì)了一套基于教育均等化的轉(zhuǎn)移支付方案。該方案是一個(gè)有條件的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付方案，接受轉(zhuǎn)移支付的條件有兩個(gè)：一是接受方必須從本級(jí)財(cái)政收入中拿出規(guī)定的比例用于當(dāng)?shù)亟逃度?；二是存在教育?cái)政缺口。轉(zhuǎn)移支付方案中資金的分配采用因素分析法，決定因素除了以往經(jīng)?？紤]的投入缺口外，又考慮了產(chǎn)出缺口、激勵(lì)因素和國家穩(wěn)定因素。方案還同時(shí)融入了約束機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制，彌補(bǔ)了現(xiàn)有文獻(xiàn)的不足。本文的資金分配結(jié)果表明該套方案達(dá)到了向教育財(cái)力較弱地區(qū)傾斜的目的。

我國教育事業(yè)的投入絕大部分由地方政府承擔(dān)，而以GDP為標(biāo)準(zhǔn)的政績考核制度降低了地方政府的教育努力程度，財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值4%的目標(biāo)勉強(qiáng)達(dá)標(biāo)，要使教育財(cái)源得到保障，必須約束地方政府的財(cái)政決策行為。約束機(jī)制的實(shí)現(xiàn)與教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度相結(jié)合將一舉兩得：一方面能夠保證教育財(cái)源充足，另一方面可以通過教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)地方教育財(cái)政缺口。地方政府要想獲得中央教育轉(zhuǎn)移支付資金必須從本級(jí)財(cái)政收入中預(yù)留一定比例的教育財(cái)源，這一比例可根據(jù)具體情況具體分析，但一定要堅(jiān)持客觀公正，避免主觀隨意。

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(責(zé)任編輯許柏)

A Gap of Chinese Education Finance and Transfer

Payments Modes Based on Education Equalization

Tu Jianzhou1, Ma Hongqi2

(1.SchoolofEconomicsandBusinessAdministration,ChongqingUniversity,Chongqing400044,China;

2.SchoolofEconomics,PekingUniversity,Beijing100817,China)

Abstract：The majority of education expenditures are paid by local governments in China. On the one hand, owing to the performance evaluation system taking GDP as a standard, the education efforts of local governments are at a lower level; on the other hand, the differences in natural endowments and economic development among regions lead to the greater gap of education development level among regions. Firstly, this paper uses the 2012 data to estimate China’s provincial education fiscal gap on the basis of the determination of the proportion of education resources in regions. The results show that, the gap of education finance concentrates in Central China and West China, but our present education transfer payments funds cannot make up for the gap of education finance in these regions. On the basis of this situation, it designs a set of conditional grant modes of education special transfer payments, and combines the constraints of local government fiscal decision-making behavior and the system of education special transfer payments together, in order to guarantee the education resources and make up for the local gap of education finance.

Key words:the gap of education finance; education equalization; transfer payment

作者簡介：屠建州(1982-)，男，安徽寧國人，重慶大學(xué)經(jīng)濟(jì)與工商管理學(xué)院博士生；

基金項(xiàng)目：全國統(tǒng)計(jì)科學(xué)研究重點(diǎn)項(xiàng)目(2015LZ02)；中國博士后科學(xué)基金項(xiàng)目(2015M570870)

收稿日期：2015-10-12

DOI：10.16538/j.cnki.jfe.2016.02.003

中圖分類號(hào)：F812.2

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1001-9952(2016)02-0027-13