政策終結的逆境蛻變
——基于多源流分析框架理論

劉甜甜

(東南大學馬克思主義學院，江蘇 南京 210088)

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政策終結的逆境蛻變
——基于多源流分析框架理論

劉甜甜

(東南大學馬克思主義學院，江蘇 南京 210088)

公共政策終結是指由于公共政策的失效或不符合時代發(fā)展的需要而被政府終結的活動。在大部分現(xiàn)有的政策終結研究多半是從政策終結個案出發(fā)，總結終結過程中的影響因素，是一種事后的政策研究，對具體的政策終結的發(fā)生能夠起到解釋作用，但這種研究方法并沒有從整體上把握作為一個政策過程的政策終結現(xiàn)象是如何發(fā)生發(fā)展的，也沒能夠對何時可能發(fā)生政策終結提出預測，更不能對政策終結給出合理的方向選擇和終結結果評估。從多源流分析框架理論觀察中國公共政策終結過程，并構建分析框架進一步解釋中國政策終結的邏輯過程，并總結出政策終結過程中可能出現(xiàn)的問題，并提出有效的應對策略。

公共政策終結；多源流分析框架理論；應對策略

1 政策終結理論和多源流分析框架理論

1.1 政策終結理論

政策終結是政策過程的其中一個階段，簡單地說就是指現(xiàn)行政策的終止和結束。西方學界最經(jīng)典的是拉斯韋爾給出的政策終結的定義即“關于取消政策方案，以及研究有關相信某種政策必須繼續(xù)而采取某種行動或因政策終結而喪失價值的人們之主張的活動?！雹僬呓K結的共性是首先是政策終結是政府的一項主動行為，其次是大部分的政策終結都是由于政策已經(jīng)完成使命或者過時和無效而導致的，最后是政策終結是一個動態(tài)過程。因此，總結而言，且廣泛的將公共政策終結定義為是指當一個組織、一項政策或項目無法完成其政策目標或已經(jīng)完成政策目標時，被決策者刻意地結束或放棄，而導致的政策的部分或全部終止。

現(xiàn)實生活中的政策終結也有很多類型，古今中外的學者們都給出了自己的類型界定。我比較認同的是德利翁和布魯爾的《政策分析的基礎》中對政策終結劃分的五種類型：②

(1)代替型。這是用能夠滿足同樣要求的新內容來代替陳舊內容的類型。一般以革新的結果出現(xiàn)，是重新更換低效的技術和程序的類型；(2)合并型。這是正像在企業(yè)領域中為追求規(guī)模經(jīng)濟和有效控制而經(jīng)常進行的企業(yè)合并和企業(yè)集中化一樣，因整合政策或項目而部分地終結的類型；(3)分離型。這是把原來的政策劃分為幾種，以重新調整政策受益集團來弱化抵制，從而達到逐漸終結的形態(tài)；(4)漸減型。這是在美國那樣穩(wěn)定的政治體制下最普遍的類型，是通過縮減預算或項目調整的方式逐漸重新組成政策和制度，從而達到終結的形態(tài)；(5)斷絕型。這是用新的政策來代替舊的政策，在其目標和需要也發(fā)生變化的過程中達到終結的類型。

1.2 多源流分析框架理論

我們所講的多源流分析框架理論是金登在奧爾森等人的“垃圾桶模型”的基礎上提出的。多源流分析框架理論主要探討了政策制定的前階段——議程設置的過程，是用來解釋政策是如何制定的分析框架。其中多源流是指整個政策系統(tǒng)中存在的三條源流，即問題源流、政策源流和政治源流。

問題源流主要討論為什么有一些問題能夠得到政策制定者的不同程度的關注，而其他問題則被視而不見。這主要取決于官員了解實際情況的方法，通常包括三種方法：指標、焦點事件以及一些項目的信息反饋。政策源流是指針對某一政策問題在“原始的政策鮮湯”周圍漂浮的多種意見和主張，這些意見和主張是由政策共同體中的成員提出的。金登認為政策共同體提出的這些意見和主張并不是簡單地結合，而是要經(jīng)過重新組合的“軟化”的過程。盡管政策共同體提出的意見和主張很多，但卻只有那些符合技術可行性和價值可接受性的意見能得到關注和采納。政治源流是指譬如公眾情緒、利益集團間的競爭以及政府的變更等因素構成的。無論是金登的三維度的政治源流還是扎哈里爾迪斯所強調的執(zhí)政黨的意識形態(tài)等因素都能夠促使政治家們在考慮問題時調整他們的側重點，從而影響政策的制定。

金登認為在關鍵的時間點，問題源流、政策源流和政治源流匯合在一起，問題就會被提上議事日程，這樣的關鍵時間點就是政策之窗。因此，政策之窗是指提案支持者們推廣其解決問題的方法或吸引別人重視他們提出的特殊問題的機會。③然而政策之窗開啟的時間是非常短暫的，如果政策參與者不能利用或沒有利用這些短暫的機會，那么他們就必須等待下一次機會的到來。一般來說政策之窗之所以開啟是因為緊迫的問題或政治源流中的重大事件，于是就有了問題之窗和政治之窗的區(qū)別。④問題之窗不可預測，例如地震等突發(fā)事件等；政治之窗大部分可以預測，例如年度預算安排、常規(guī)例會等。

通過多源流分析框架理論去剖析政策終結，我們可以對政策終結中三條源流的控制以選擇恰當?shù)鸟詈蠒r機來促成政策順利終結的目的，這樣的分析比起現(xiàn)有研究的事后分析要更加把握主動權更加科學更加有效率。因此，對政策終結的多源流分析框架的構建是不可或缺的。

2 政策終結中的多源流分析框架構建

2.1 問題源流

政策終結中的問題源流，是對那些無效或低效的政策的識別和界定從而把這種類型的政策提上政策終結的日程，且政策的終結通常也是由指標、突發(fā)事件和政策評估的反饋信息所觸發(fā)的。通常來說，政策制定過程中存在的公共政策問題是那些亟需被解決的現(xiàn)實問題，而政策終結過程中存在的政策問題是因為對解決現(xiàn)存問題無效或失效而迫切需要被改變現(xiàn)有政策的問題。在現(xiàn)行的各種政策中，有很多政策都在不同方面存在這不同程度的低效甚至是無效的情況，但并不是現(xiàn)存的每個問題政策都能夠被終結，只有少數(shù)的問題政策會被提上政策終結的決策議程。在政策過程中，政策運行的監(jiān)控指標、突發(fā)性的危機事件和項目評估情況的反饋信息是被確定終結的問題政策的來源。

2.2 政策源流

政策終結的眾多備選方案成為政策終結過程的政策源流。政策終結的備選方案與政策制定的備選方案相比更容易歸類，同意度比較高的分類是按照對待政策終結的態(tài)度劃分為兩大類：同意政策終結與不同意政策終結。由于政策終結直接關系到政策相關者的利益問題，從而使得政策終結參與者自動分為兩個陣營，即支持終結陣營和反對終結陣營。由此，因為利益因素而立場分明的兩大陣營，使得在政策原湯中備選方案的“軟化”較之政策制定的方案“軟化”更加激烈。從不同途徑提出的政策方案很多，但最終進入決策議程的只是少數(shù)。這除了方案的倡導者自身的能力和手段之外，還與方案的可行性和價值觀念的可接受性有關。

2.3 政治源流

在影響政策終結的因素中有很多外在政治環(huán)境因素是推動政策終結的積極推手，有時候被引導的公共輿論、利益集團間的博弈以及政治的更替等等是某些政策得以終結的重要決定因素。在政策終結過程中，有時公共輿論的壓力會直接促使一項政策的終結，這與議程設置中公共輿論的作用相比較更加直觀和重要。除了受國民情緒的影響，利益集團間的智斗也是影響政策終結的不可忽視的因素。在政策終結中，行政和立法的換屆，特別是關鍵人事的變動有時會直接影響終結的成敗。如果政策所反映的價值觀與換屆后的新政府決策層價值偏好一致，那政策就有繼續(xù)存在的可能；反之，如果換屆后新政府的決策層不認同決策中的價值取向，那么在其他一些因素的推動下，政策被終結的可能性就會加大。

2.4 機會之窗與耦合

類比政策議程確立過程中，三源流的耦合點是政策之窗開啟之時，政策終結也是如此。由問題源流中的突發(fā)事件或政治源流中的政治更替而打開，但政策終結中的機會之窗也有可能是來自于政府的政策學習。無論是因事件開啟的機會之窗，還是因學習開啟的機會之窗，都是政策終結研究中的一個不可忽視的關鍵變量。但在政策終結的研究中這種耦合有兩中情況，即正耦合和負耦合。正耦合也就是政策有終結趨勢，當三源流中有利于政策終結的因素占大部分，并且這些有利因素在機會之窗匯聚時就發(fā)生正耦合；相反的情況即負耦合，也就是說政策無終結趨勢，當三源流中不利于政策終結的因素占大部分，且這些不利因素在機會之窗耦合時，那就發(fā)生負耦合。而在耦合過程中的因素匯聚并不是單純的疊加交匯，而是可以通過人為的干預來控制和影響的，終結和反對終結兩個陣營雙方在三源流耦合過程中的博弈直接影響政策終結的結果。

2.5 終結

三源流耦合過后的結果有兩種，即政策被終結或不被終結。當三源流成功正耦合之后，決策者就能做出政策終結的決策，并且選取政策源流中的最佳終結方案。一般認為，政策終結分為兩種：一種是完全終結。這種情況的終結有可能是現(xiàn)行政策失靈并且由于政策的失靈導致了不可彌補的后果而導致了政策終結的反對陣營對支持政策繼續(xù)施行的辯護失去了民意基礎，使得政策不得不徹底的終結。另一種是部分終結。這種終結的方式是大多數(shù)政策終結所通常采取的方案，它在一定程度上其實是對政策反對陣營的妥協(xié)，部分終結現(xiàn)有政策從而利于終結的推進，又可以避免因徹底終結而出現(xiàn)全新的政策再次失靈所造成的困境。

3 公共政策終結的策略

隨著時間推移和現(xiàn)實發(fā)展，很多無用政策卻成了不除不快的毒瘤，可是為什么還有這么多應該被廢止或者改變的政策依舊存在并且成為侵害人民最根本的生存發(fā)展權利的利器呢？根據(jù)上述關于政策終結問題的多源流分析框架的構建，已經(jīng)得出政策終結中存在的問題。那么，如何避免再次出現(xiàn)柴靜為我們敲響警鐘的這一類的政策問題呢？

首先，在問題源流中確定政策終結對象。在政策系統(tǒng)中，存在著各種類型的公共政策。有政治政策、經(jīng)濟政策、社會政策和法律政策等等，在各自的政策領域內又都存在各種具體的種類繁多的政策。社會的不斷發(fā)展正是依靠這些各種具體的政策來消解公眾需求與政策系統(tǒng)之間的矛盾，因此，可以說正是各領域的具體政策推動了各領域的不斷發(fā)展和前進。但是，由于組織慣性、終結成本以及反終結聯(lián)盟等因素的影響，使得很多低效、無效的政策仍然充斥于政策系統(tǒng)之中，這些無效、過時的政策形成了一條政策系統(tǒng)中的問題源流。這就要求我們著手首先公開評估結果，提出政策終結依據(jù)；其次健全信息反饋機制，設立常規(guī)終結議程；再次正確選擇終結對象，減少終結的代價。

其次，在政策源流中選擇恰當?shù)慕K結方式。政策終結過程中的眾多的政策參與者來自政府內或外，這些或政府內部或外部的政策參與者所組成的政策共同體對政策終結提出各種不同的見解和主張。通過總結和梳理政策源流中的不同的主張，權威決策者可以選擇恰當?shù)恼呓K結方式，從而減少阻止決策終結的因子，促進決策的順利終結。這就要求我們首先明確辨認政策終結的支持方和反對方，其次根據(jù)終結的阻力確定恰當?shù)恼呓K結方式。

最后，在多源流耦合中把握機會之窗促進正耦合。機會因素在政策終結的過程中是極為關鍵的?？挤蚵J為，機遇對成功的政策終結至關重要。是否能選擇好恰當?shù)臅r機是政策終結能否成功的一個重要因素，從某種程度上來說，政策終結成功與否完全依賴于時間和機遇。⑤因此，把握政策終結的機會之窗，促進多源流的正耦合，是終結成功發(fā)生的關鍵所在。我們要做到選擇恰當?shù)恼呓K結時機，更要重視和發(fā)揮政策企業(yè)家的積極作用。

4 小結

通過對政策終結的多源流分析框架的構建，可以從中發(fā)現(xiàn)的政策終結過程中的問題并且有的放矢的提出相應的對策，這對于中國公共政策終結的研究有相當?shù)闹敢饔?。在中國，隨著經(jīng)濟的迅猛發(fā)展和民主化程度的不斷提高，政策越來越密集、政策創(chuàng)新資源也越來越少，再者政策本身也有作用效率遞減的趨勢，這就使得政策終結的現(xiàn)象逐漸增多。我國應該對現(xiàn)有政策終結的研究在更多實證的基礎上做更進一步的研究，從而為我國現(xiàn)有失靈政策終結的推動提供更科學更條理的解決方式，更好的促進更恰當?shù)男抡吒玫耐苿由鐣某掷m(xù)發(fā)展。

注釋：

① 吳錫泓,金榮枰(韓)編著,金東日譯.政策學的主要理論.上海:復旦大學出版社,2004 .492.

② 轉引自[韓]吳錫泓,金榮枰編著，金東日譯.政策學的主要理論.上海：復旦大學出版社，2004 年版，第 494 頁.

③ 保羅·A·薩巴蒂爾[美],彭宗超,鐘開斌等譯.政策過程理論.北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2004年版，第 99 頁.

④ 約翰·W·金登[美].議程、備選方案與公共政策.載[美]杰伊·沙夫里茨、卡倫·萊恩、克里斯托弗·博里克編著：《公共政策經(jīng)典》，彭云望譯，北京：北京大學出版社，2008 年版，第 151 頁。

⑤ 陳潭.公共政策案例分析.北京：社會科學文獻出版社，2008 年版，第 288 頁

[1] 吳錫泓,金榮枰編著[韓],金東日譯.政策學的主要理論.上海:復旦大學出版社,2004.

[2] 保羅·A·薩巴蒂爾[美],彭宗超、鐘開斌等譯.政策過程理論.北京:生活·讀書·新知三聯(lián)書店,2004年版.

[3] 約翰·W·金登[美].議程、備選方案與公共政策.載[美]杰伊·沙夫里茨、卡倫·萊恩、克里斯托弗·博.

[4] 里克編著,彭云望譯.公共政策經(jīng)典.北京:北京大學出版社,2008 年版.

[5] 陳潭.公共政策案例分析.北京:社會科學文獻出版社,2008 年版.

[6] 吳錫泓,金榮枰編著[韓],金東日譯.政策學的主要理論.上海：復旦大學出版社，2004 年版，第 494頁.

劉甜甜(1991.3-)，女，山東濱州人，東南大學馬克思主義學院碩士研究生，研究方向：中外國政治制度與中國城鎮(zhèn)化建設。

D663

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1671-1602(2016)22-0148-02