自發(fā)性群聚活動安全的法治保障
——兼論《大型群眾性活動安全管理條例》的完善*

高 中，康 薇，張 雪

(湖南大學 法學院，湖南 長沙 410082)

自發(fā)性群聚活動安全的法治保障
——兼論《大型群眾性活動安全管理條例》的完善*

高 中，康 薇，張 雪

(湖南大學 法學院，湖南 長沙 410082)

公共場所的人群聚集活動含有組織的大型群眾性活動、有組織的小型群眾性活動和自發(fā)性群眾聚集活動。自發(fā)性群眾聚集活動因人數(shù)的不同又包括自發(fā)性大型群眾聚集活動和自發(fā)性小型群眾聚集活動。國務(wù)院于2007年頒布的《大型群眾性活動安全管理條例》針對的是有組織的大型群眾性活動，缺乏對自發(fā)性群眾聚集活動的規(guī)定。上海外灘12·31踩踏事件凸顯了自發(fā)性群聚活動安全保障制度的不足。自發(fā)性群聚活動具有驟聚驟散、活動組織者缺乏、群聚目的和背景趨同、地方性特色濃厚、活動場所管理者相對明確等特點。緊扣自發(fā)性群聚活動的特點和規(guī)律，將條例更名為《公共場所人群聚集活動安全管理條例》，明確自發(fā)性群聚活動的安全責任原則，構(gòu)建強制備案與任意備案相結(jié)合的安全保障機制，有利于完善我國公共場所人群聚集活動的安全保障體系。

大型群眾性活動;自發(fā)性群聚活動;公共安全;法治保障

2014年12月31日晚23時35分許，上海外灘陳毅廣場發(fā)生擁擠踩踏事件致36人死49人傷。上海市政府公布的《12·31外灘擁擠踩踏事件調(diào)查報告》(以下簡稱《調(diào)查報告》)認定這是一起對自發(fā)性群眾聚集活動預(yù)防準備不足、現(xiàn)場管理不力、應(yīng)對處置不當而引發(fā)的擁擠踩踏并造成重大傷亡和嚴重后果的公共安全責任事件。［1］上海外灘踩踏事件第一次引發(fā)了社會各界對自發(fā)性群眾聚集活動安全保障的廣泛關(guān)注。作為自成一類的公共場所人群聚集活動，自發(fā)性群眾聚集活動高頻率地出現(xiàn)于節(jié)慶假日等時段，但其安全管理問題一直被忽視，相關(guān)學術(shù)研究亦屬空白。為推動自發(fā)性群眾聚集活動安全保障的法治化，筆者試圖拋磚引玉，從探尋自發(fā)性群眾聚集活動的規(guī)律出發(fā)，研究此類活動的安全保障機制，并提出修訂《大型群眾性活動安全管理條例》(以下簡稱《條例》)的具體建議。

一

在行政法律體系的運行過程中，必須建立一種常態(tài)與非常態(tài)功能互補、有機銜接的法律體系，才能全面、有效地調(diào)整紛繁復(fù)雜的社會生活。應(yīng)急行政是對常態(tài)行政的打斷，具有短暫性、臨時性特征。突發(fā)事件發(fā)生時，應(yīng)急行政取代常態(tài)行政;突發(fā)事件結(jié)束時，常態(tài)行政重新恢復(fù)。［2］34目前，針對公共場所人群聚集活動的安全問題，整體上堅持了常態(tài)管理和非常態(tài)管理相結(jié)合并以常態(tài)管理為主的理念。這種理念已貫穿于人群聚集活動安全管理的多層級規(guī)則共治的法律體系中，即以2007年頒布的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》(以下簡稱《突發(fā)事件應(yīng)對法》)作為應(yīng)對各類突發(fā)事件的綜合性基本法，以國務(wù)院在同年頒布的《大型群眾性活動安全管理條例》、《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》作為常態(tài)的風險預(yù)防管理和非常態(tài)的風險危機管理的具體運行機制，輔之以部分省市已制定的地方性規(guī)章。上述法律法規(guī)使得公共場所人群聚集活動安全管理實現(xiàn)了一定程度上的有法可依的局面，并在一定范圍內(nèi)發(fā)揮了公共安全的法治保障作用。

但由于當時的立法主要著眼于即將來臨的北京奧運會及之后的上海世博會，故立法匆匆，存在明顯局限性，突出體現(xiàn)在《條例》這部專門涉及公共場所人群聚集活動安全管理的行政法規(guī)，其調(diào)整對象局限于有組織的大型群眾性活動，缺少對自發(fā)性群眾聚集活動的規(guī)定。自發(fā)性群眾聚集活動在形態(tài)上并無《條例》所界定的活動組織者、承辦者。雖然《突發(fā)事件應(yīng)對法》所規(guī)定的突發(fā)事件類型完全能夠涵蓋自發(fā)性群眾聚集活動，［3］而且無論政府有沒有牽頭舉辦活動，其作為公共安全管理的行政主體，都有責任預(yù)防突發(fā)事件的發(fā)生，保障公眾的生命財產(chǎn)安全，但《突發(fā)事件應(yīng)對法》作為應(yīng)對各類突發(fā)事件的綜合性基本法，主要功能是解決各類突發(fā)事件應(yīng)對工作的共同性問題，是從宏觀角度對突發(fā)性事件進行相關(guān)規(guī)定。所以，指望《突發(fā)事件應(yīng)對法》這幾十個條款的一般性規(guī)定來具體解決所有的突發(fā)事件，客觀上存在著操作上的困難。在實踐中，針對不同類型的突發(fā)事件，仍有必要結(jié)合更為具體的、可操作性的單行法，才能有效地發(fā)揮作用。

上海12·31外灘踩踏事件發(fā)生后，似乎呈現(xiàn)出兩種趨勢:一是某些省市公安機關(guān)匆匆發(fā)布緊急通告，強令1000人以下的群眾自發(fā)性節(jié)慶聚集活動亦須履行強制備案手續(xù)否則不得舉行;［4］二是許多地方干脆停止了對各類大型活動的審批，甚至像春節(jié)廟會這樣的活動均屬禁止之列。［5］在法治社會，自發(fā)性群眾聚集活動的正當性是不言而喻的，因為人們有滿足自己節(jié)假日需求的權(quán)利。這既與功利層面上“激活市場、擴大內(nèi)需”的宏觀政策存在著邏輯的一致性，也是憲法、法律所規(guī)定的公民集會自由權(quán)、娛樂權(quán)、公共安全保障權(quán)的實然體現(xiàn)。這要求作為“守夜人”的政府必須切實履行公共安全保障的職能，主動追蹤社會動態(tài)、市場動向，提供更加精細的秩序管理和安全保障服務(wù)，不能因擔心風險而對公民權(quán)利和自由采取“一刀切”式的禁止性或限制性做法。

中國是一個人口總量巨大、城市人口密度高、民眾喜好在節(jié)假日群聚群樂的國家。統(tǒng)計表明，在一個大中型城市，一年中自發(fā)性群眾聚集活動的次數(shù)甚至大大超過了有組織的大型群眾性活動。［6］可見，完善自發(fā)性群眾聚集活動安全管理的法治保障問題尤顯緊迫。中央政法委在上海踩踏事件發(fā)生后顯然已意識到這個公共安全領(lǐng)域的重大瑕疵，明確強調(diào)對群眾自發(fā)形成的聚集活動也須納入研判評估范圍，確保絕對安全。［7］2015年5月29日習近平在中共中央政治局就健全公共安全體系舉行的第二十三次集體學習會上進一步強調(diào):“認真汲取各類公共安全事件的教訓(xùn)，著力補齊短板、堵塞漏洞、消除隱患，著力抓重點、抓關(guān)鍵、抓薄弱環(huán)節(jié)，不斷提高公共安全水平”。［8］而完善公共場所群眾聚集活動的安全管理機制正是健全公共安全法律體系所應(yīng)采取的實際行動。

在論及法律的權(quán)威性和立法要素時，先哲柏拉圖認為:“事變和災(zāi)難，才是真正通行于這個世界的立法者。把握‘災(zāi)難’這個‘好機會’，可以使各種不同的人群也許更樂意服從一種新的法律安排。”［9］113－114再觀1993年香港蘭桂坊“黑色元旦”踩踏事件。［10］它是香港政府將公共場所自發(fā)性群眾聚集娛樂活動的安全管理納入法治規(guī)控范圍的“分水嶺”。蘭桂坊踩踏事件亦在自發(fā)性群眾聚集活動這個問題上存在著“預(yù)防準備不足、現(xiàn)場管理不力、應(yīng)對處置不當”等缺陷。也正是這起慘劇促使香港政府和社會各界形成了廣泛的共識，為了確保群眾性大型活動的安全，應(yīng)對自由做出必要的法律限制。①香港特區(qū)高等法院曾在涉及集會自由的司法判決(T v．COMMISSIONER OF POLICE，HCAL102/2011)中以1993年蘭桂坊踩踏慘劇為例，深入闡述了維持自由與秩序之間均衡的法理正當性。［11］此實例揭示，災(zāi)難和事變恰恰是完善公共安全立法的催化劑和契機。

二

只有準確把握公共場所自發(fā)性群眾聚集活動的規(guī)律，方能理性地建構(gòu)相關(guān)法律制度，從而保障該類活動參與者的人身和財產(chǎn)安全。

(一)自發(fā)性群眾聚集活動的表現(xiàn)形態(tài)

自發(fā)性群眾聚集活動廣泛地活躍于現(xiàn)實生活中，主要表現(xiàn)為如下幾種形態(tài):其一，為慶?；蛘呒o念當?shù)仫L俗而自發(fā)聚集形成的群眾性活動;［12］其二，在節(jié)假日，民眾紛紛自發(fā)聚集在一些公共場所。如五一期間，南京各大旅游景點人流達189萬人次;［13］其三，有組織的大型群眾性活動雖已取消，民眾依活動慣例仍然可能踴躍前往。如長沙市政府每年5－10月的周六晚在橘子洲舉辦煙花表演，10月份煙花表演結(jié)束后的幾個周六晚，大量不知情的群眾仍會聚集于湘江邊或者岳麓山頂?shù)却^賞煙花;其四，有組織的大型群眾性活動有時會觸發(fā)場外的自發(fā)性群眾聚集活動。2010年發(fā)生的遼寧北京球迷群毆事件即是典型例證。［14］

(二)自發(fā)性群眾聚集活動的特征

從上述自發(fā)性群眾聚集活動的表現(xiàn)形態(tài)可知，自發(fā)性群眾聚集活動和現(xiàn)有具體規(guī)定的有組織的大型群眾性活動，都屬于公共場所人群聚集活動。雖然自發(fā)性群眾聚集活動有其獨特之處，但二者存在較大共性。因此，在探尋自發(fā)性群眾聚集活動特征的過程中，關(guān)鍵在于掌握其本質(zhì)特征。以下主要從自發(fā)性群眾聚集活動的性質(zhì)、人群、場地、時間等主要因素歸納其特征:

其一，群聚活動的自發(fā)性。本文所涉“自發(fā)性”指不存在活動的組織者或承辦者。這是自發(fā)性群聚活動與有組織的群眾性活動存在的主要區(qū)別。

其二，人群驟聚驟散，不易管理。自發(fā)性群眾聚集活動的參與人數(shù)眾多，人群類型復(fù)雜，并在一定時間內(nèi)高度集中，往往達到甚至超過活動場地的承載能力。

其三，人群聚集場所往往是對外開放的公共空間，場地管理者相對明確。自發(fā)性群眾聚集活動通常發(fā)生在開放的公共場所，如具有特殊意義的地點，或有一定知名度的城市景點。一般而言，這樣的公共場所均有明確的場地管理者。

其四，雖屬自發(fā)，但并非完全不可預(yù)測。人群自發(fā)聚集的時間雖然多樣化，但往往與特定的節(jié)假日或地方性傳統(tǒng)文化特色緊密相連，周期性之特征明顯。雖無組織者但活動的目的或背景之趨同性明顯，因而一般是可預(yù)測的。

三

針對自發(fā)性群眾聚集活動在活動性質(zhì)、場地、時間等方面的特點和規(guī)律，有必要通過修訂《條例》，納入自發(fā)性群眾聚集活動的法律概念，明確歸責原則，確立二元備案制度以完善自發(fā)性群眾聚集活動的安全管理。

(一)更名《條例》并納入“自發(fā)性群眾聚集活動”的法律概念

現(xiàn)行《條例》一直存在著名與實不相符的瑕疵?，F(xiàn)實中，公共場所的人群聚集活動因人數(shù)上的差異，一般可劃分為有組織的大型和小型群眾性活動，以及大型或小型自發(fā)性群眾聚集活動。換言之，不管是大型群眾性活動還是小型群眾性活動，都分別存在著有組織的和自發(fā)的群眾性活動這兩種情形，而現(xiàn)行《條例》顯然與這種常識性邏輯相沖突。如從完善公共場所人群聚集活動安全管理法律體系的角度出發(fā)，將有組織的小型群眾性活動，特別是自發(fā)性群眾聚集活動納入《條例》所調(diào)整的范圍，則有必要將該行政法規(guī)更名為《公共場所人群聚集活動安全管理條例》。不僅條例的名稱應(yīng)做上述修改，而且原條例所指的“大型群眾性活動”應(yīng)添上限定語“有組織的”，這樣方能保證立法上的用詞準確性，避免與其他類型的群眾性活動相混淆。

群眾性活動是由群眾帶著相同或相似目的，同時聚集在一起實施的動作總和。《條例》在制定過程中參考了大多數(shù)國家之通例，將參加(或預(yù)計參加)人數(shù)達到1000人以上的有組織的群眾性活動界定為該條例所指的大型群眾性活動。也即，人數(shù)不足1000人的為小型有組織的群眾性活動?！稐l例》同時以列舉的方式指明了該法所調(diào)整的有組織的大型群眾性活動的種類，包括體育比賽、演唱會、音樂會、展覽、展銷、游園、燈會、廟會、花會、焰火晚會以及人才招聘會、現(xiàn)場開獎的彩票銷售等活動?？紤]到影劇院、音樂廳、公園、娛樂場所等在其日常業(yè)務(wù)范圍內(nèi)舉辦的活動雖然符合有組織的大型群眾性活動的特征，但是已經(jīng)過相關(guān)部門的依法經(jīng)營許可，其安全問題可以納入日常公共安全進行管理，不必再作為有組織的大型群眾性活動進行管理，故《條例》明確將之排除在調(diào)整范圍之外。

借鑒《條例》已有的關(guān)于有組織的大型群眾性活動的規(guī)定，并結(jié)合自發(fā)性群眾聚集活動的表現(xiàn)形態(tài)和特征，可對自發(fā)性群眾聚集活動作如下界定:在沒有活動組織者或承辦者的情形下，群眾帶著相似或相同的目的，在同一時段和同一公共場地聚集達到一定密度的群眾性活動。為確保立法的周延性和內(nèi)在一致性，修訂后的《條例》所增補的規(guī)制對象如“自發(fā)性群聚活動”也是一種非日常性的社會實踐活動，其范圍不包括像公園或公共娛樂場所日常開展的活動。此外，自發(fā)性群眾聚集活動可以“參與(或預(yù)計參與)人數(shù)在1000人以上”作為標準，細分為自發(fā)性大型群眾聚集活動和自發(fā)性小型群眾聚集活動。

(二)設(shè)立自發(fā)性群眾聚集活動安全管理二元備案制度

適當、適量地采用行政備案制度不僅可以使行政管理和宏觀調(diào)控方式靈活化，也有利于避免執(zhí)法的偏差。對客觀上需要行政主體監(jiān)管但又不宜強勢介入的事項，可采取行政備案的方式實施有效的監(jiān)督，即行政主體可依法要求相對人強制披露相關(guān)信息，并對相關(guān)權(quán)利和義務(wù)的安排予以監(jiān)督。行政主體對強制備案的信息進行審查，即從立法上賦予了相關(guān)行政主體進行行政監(jiān)督的職責，如可依法責令行政相對人糾正不當備案行為，依法對行政相對人情節(jié)嚴重的違法行為予以相應(yīng)處罰。

根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》的規(guī)定，公民、法人或其他組織有義務(wù)參與突發(fā)事件的應(yīng)對工作(第十一條)，場地管理者負有配合的義務(wù)(第二十四條)。這為理性構(gòu)建自發(fā)性群眾聚集活動的行政備案制度提供了上位法依據(jù)。政府的行政能力是有限的，不可能全面掌握本地所有的自發(fā)性群聚活動的信息，但卻可以通過立法設(shè)定場地管理者(在自發(fā)性群眾聚集活動中，群眾通常聚集在具有明確場所管理者的公共場所，場所管理者能夠及時了解相關(guān)活動的信息。其不僅有義務(wù)保障活動場所的各種設(shè)施安全，也應(yīng)配合政府及其有關(guān)部門做好風險預(yù)防工作。)作為自發(fā)性群眾聚集活動行政備案的責任主體以了解、跟蹤相關(guān)活動的信息，保障自發(fā)性群眾聚集活動安全，合理、有效地協(xié)調(diào)公民權(quán)利與政府權(quán)力之間的良性互動關(guān)系。

行政備案制度分為強制備案與任意備案，強制行政備案要求行政相對人必須披露有關(guān)信息，必須依法就相關(guān)事項進行備案。在我國，大多數(shù)法律、法規(guī)中規(guī)定的行政備案都是強制性備案。任意行政備案與強制行政備案相比，能給行政相對人更多自由選擇權(quán)，行政相對人可以根據(jù)具體情況選擇去或不去有關(guān)行政機關(guān)備案。實踐中，安全責任人進行備案后，其所要承擔的安全風險負擔要輕于不進行備案者。

因自發(fā)性群聚活動存在不同的類型，在公安機關(guān)這個層面完全可以實施強制備案與任意備案相結(jié)合的制度。在制度設(shè)計上，可實施分類管理的舉措:

其一，對于預(yù)計1000人以上的自發(fā)性群眾聚集活動，可將該公共場所的管理者確定為負有向區(qū)縣一級公安機關(guān)進行強制性備案的責任主體。其中，對于預(yù)計人數(shù)在5000人以上且場地屬于跨區(qū)縣的自發(fā)性群眾聚集活動，可規(guī)定市級公安機關(guān)有責任主動要求所涉場地(肯定是復(fù)數(shù))的管理者進行事前的強制性備案。其原因是，當涉及的公共場地和管理者較多，并且處于無活動組織的自發(fā)狀態(tài)下，該群聚活動的動態(tài)狀況的預(yù)測難度大大增加。如仍將場地管理者視為第一安全責任人顯然是強人所難并且也是難以操作的武斷做法。在此種情形下，將市一級公安機關(guān)作為第一安全責任人(負有強制性備案通知和全程監(jiān)管的義務(wù))，將場地管理者設(shè)定為輔助性安全責任(依備案通知及時提交所需的備案資料)的承擔者顯然更具科學性。

其二，對于參與人數(shù)(或預(yù)計)在1000人以下的有組織的小型群眾性活動以及自發(fā)性小型群眾聚集活動，可以實施自愿備案制度。有組織的小型群眾性活動的申報者依現(xiàn)有條例仍可確定為活動的組織者或承辦者。在自發(fā)性小型群眾聚集活動中，負有安全責任義務(wù)的場地管理者可根據(jù)具體情況選擇是否備案，但仍有責任事先采取相關(guān)預(yù)防措施以保障群聚活動的安全。

其三，如公安機關(guān)預(yù)測某項有組織的大型群眾性活動可能引發(fā)超過1000人的自發(fā)性群眾聚集活動，則可規(guī)定公安機關(guān)須事前通知有關(guān)場地管理者必須履行強制性備案的義務(wù)。

其四，考慮到自發(fā)性群聚活動有時確實存在難以預(yù)測的情形，在立法中應(yīng)當明文規(guī)定，不論是何種類型的自發(fā)性群聚活動，場所管理者若在活動進程中監(jiān)測到人數(shù)可能超過密度限額，①人流量判斷的具體標準是:室內(nèi)0．7平方米/人，室外1平方米/人，在游園等處2平方米/人。一旦超過預(yù)定標準，場地管理者應(yīng)立刻報警并采取分流措施。［15］應(yīng)迅速加強安保力量的配置并及時通知相關(guān)公安機關(guān)。

自發(fā)性群眾聚集活動的場地管理者向公安機關(guān)備案的時間和提交的相關(guān)材料可以借鑒現(xiàn)行《條例》對有組織的大型群眾性活動承辦者申請安全審批的相關(guān)規(guī)定。此外，公安機關(guān)也應(yīng)根據(jù)其所了解的情況制定活動監(jiān)督方案以及突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，協(xié)同活動場所管理者共同保障自發(fā)性群眾聚集活動的安全。

(三)自發(fā)性群眾聚集活動的歸責原則和機制

結(jié)合《突發(fā)事件應(yīng)對法》第六章對法律責任的規(guī)定，可依循“政府的監(jiān)管責任為導(dǎo)向，場地管理者為軸心，活動參與者主動遵守公共秩序為本位”的原則來設(shè)計追責機制?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》第七條規(guī)定，縣級人民政府對本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件的應(yīng)對工作負責。這個“負責”意味著從預(yù)防、監(jiān)測到應(yīng)對處置，是全方位的，妥善發(fā)揮公共安全保障的領(lǐng)導(dǎo)作用是各級政府肩負的法定職責。市或區(qū)(縣)人民政府應(yīng)當按照“分級管理、屬地為主”的原則加強對公共場所人群聚集活動的引導(dǎo)和監(jiān)管，組織、督促相關(guān)部門(尤其是場地管理者)依法履行安全管理的責任。公安機關(guān)是自發(fā)性群眾聚集活動安全監(jiān)管的直接主體，負責本行政區(qū)域內(nèi)自發(fā)性群眾聚集活動的安全管理工作，凡有濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊行為的，應(yīng)予黨紀和(或)行政處分;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。

自發(fā)性群眾聚集活動的場所管理者是自發(fā)性群聚活動的安全責任人之一，有義務(wù)在公共場地的日常維護和管理過程中采取妥善、審慎、有效的措施預(yù)防風險的發(fā)生。當自愿備案的情形出現(xiàn)時，場所管理者雖有備案與否的自主選擇權(quán)。然而，一旦發(fā)生突發(fā)事件，造成了群眾人身和財產(chǎn)的重大損失，場所管理者是否已盡審慎管理的義務(wù)應(yīng)成為追責的主要依據(jù)。在強制備案情形發(fā)生時，場地管理者未履行上報備案的義務(wù)或者違反行政指令導(dǎo)致重大事故的發(fā)生，應(yīng)根據(jù)不同情況承擔相應(yīng)的法律責任。

依據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》第十一條的規(guī)定，公民有參與突發(fā)事件應(yīng)對工作的法定義務(wù)。許多突發(fā)事件或事故的觸發(fā)實際上與某些活動參與者的故意或重大過失行為有關(guān)。如一句“橋要跨了”、“有恐怖襲擊”、“起火了”、“有炸彈”等玩笑性驚呼，攜帶危險、易燃物品的行為，或者因為發(fā)泄憤懣、興奮情緒的過激行為，都有可能在人群高度聚集的狀態(tài)下突然引發(fā)事端，造成恐慌和擁擠。針對這些情況，在證據(jù)確鑿的情況下，應(yīng)依據(jù)《治安管理處罰法》、《刑法》等對相關(guān)違法者予以制裁，藉以發(fā)揮法律的教育性、指引性功能。

在風險預(yù)防管理的框架中，未雨綢繆，強化公共安全的宣傳和教育亦是不可或缺的舉措。市和區(qū)(縣)人民政府及其相關(guān)部門、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府、街道辦事處應(yīng)當組織開展相關(guān)宣傳活動，普及與公共場所人群聚集活動相關(guān)的安全知識;教育部門也應(yīng)當指導(dǎo)督促各級各類學校把此類活動的安全知識納入教學體系，強化學生的安全意識，提高自救能力。《突發(fā)事件應(yīng)對法》明文規(guī)定:國務(wù)院和縣級以上地方各級人民政府應(yīng)當采取財政措施，保障突發(fā)事件應(yīng)對工作所需經(jīng)費(第三十一條);公共傳媒機構(gòu)(電視、廣播、報紙、互聯(lián)網(wǎng)站等)負有免費宣傳公共安全知識的義務(wù)(第二十九條)。而修訂《條例》，則應(yīng)把《突發(fā)事件應(yīng)對法》已有的上述規(guī)定具體落實到自發(fā)性群聚活動的安全管理中。

［1］上海市人民政府．上海外灘擁擠踩踏事件調(diào)查報告［EB/OL］．http://www．rmzxb．com．cn/sy/yw/2015/01/21/435259．shtml．

［2］戚建剛．應(yīng)急行政的興起與行政應(yīng)急法之建構(gòu)［J］．法學研究，2012(4)．

［3］戚建剛．政府在突發(fā)事件應(yīng)對中負有法律責任［N］．中國社會科學報，2015－03－18．

［4］袁國禮，周鑫．北京大型活動審批不停止千人內(nèi)自發(fā)活動須備案［N］．京華時報，2015－01－23．

［5］姜濤．燈會歌會取消招聘會限流［EB/OL］．http://china．cankaoxiaoxi．com/2015/0112/626147．shtml．

［6］黃偉，蘇宮新．春節(jié)大型活動，納入警方監(jiān)管［N］．新華日報，2015－02－17．

［7］關(guān)慶豐．中央政法委:將自發(fā)性群聚活動納入研判范圍［N］．新京報，2015－01－22．

［8］蔡永偉．習近平:中國公共安全仍面臨突出矛盾和問題［N］．聯(lián)合早報(新加坡)，2015－06－01．

［9］［古希臘］柏拉圖．法律篇［M］．張智仁，譯．上海:上海人民出版社，2001．

［10］明永昌．回顧93年新年夜香港蘭桂坊踩踏慘?。跱］．聯(lián)合早報(新加坡)，2015－01－01．

［11］古明．香港同志跳舞反歧視遭警方阻撓，申請司法復(fù)核敗訴［N］．商報(香港)，2012－07－17．

［12］梁如雪．廣西各地歡慶端午，傳統(tǒng)習俗各具特色［N］．當代生活報，2014－06－03．

［13］蘇宮新，楊顏慈．“五一”期間南京各大景點人流達189萬人次［EB/OL］．http://www．chinanews．com/sh/2015/05－03/7249022．shtml．

［14］劉晨．遼寧北京球迷群毆事件［EB/OL］．http://sports．ifeng．com/a/20150318/43359767_0．shtml．

［15］郭超．春節(jié)游園超2平米/人即報警群眾自發(fā)活動將被嚴管［N］．新京報，2015－02－12．

責任編輯:饒娣清

Putting the Safety of Self－motivated Mass Activities under the Rule of Law:Concurrently on the Perfection of The Regulation on Security Administration of Large－scale Mass Activities

GAO Zhong，KANG Wei，ZHANG Xue
(Law School，Hunan University，Changsha，Hunan 410082，China)

Mass aggregation activities in public places include large－scale or small－scale organized mass activities and self－motivated group aggregation activities featuring large－scale or small－scale according to different numbers．The Regulation on Security Administration of Large－scale Mass Activities promulgated by the State Council in 2007 only transposes large－scale organized mass activities and is in lack of the rule for self－motivated group aggregation activities．Shanghai 12·31 Stampede shows the shortage of safety guarantee system of self－motivated group aggregation activities which has the features of quick gathering and quick dispersal and no organizer．It also has the features of strong local characteristics and to some extent the certainty of the place manager．We should follow the features closely and revise the Regulation．To rename the regulations as The Regulation on Security Administration of Group Aggregation Activities in Public Places，make security principle of group aggregation activities clear，and construct safety guarantee of combining compulsory record with optional record so as to perfect the safety guarantee system of group aggregation activities．

large－scale mass activities; self－motivated mass activities; public safety; the rule of law

DF3

A

1001－5981(2016)02－0059－05

2015－11－20

高中(1968－)男，湖南長沙人，法學博士，湖南大學法學院副教授，碩士生導(dǎo)師。

本文系國家社會科學基金項目“中國法治實施路徑研究”(15BFX009)、教育部人文社會科學研究項目“形式法治與實質(zhì)法治二元發(fā)展路徑研究”的系列成果。