又見(jiàn)國(guó)資劃撥

● 中國(guó)勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院公共管理系副教授 博士 張燕

省級(jí)社會(huì)保障投資管理模式，會(huì)使養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的地方利益越來(lái)越固化，使統(tǒng)籌層次提高的難度進(jìn)一步加大，甚至可能會(huì)造成養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的愿景完全破滅。

2 015年3月，山東省決定成立省級(jí)社會(huì)保障基金理事會(huì)，啟動(dòng)劃撥國(guó)有資本充實(shí)社?；稹Ｉ綎|省是十八屆三中全會(huì)做出“劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社會(huì)保障基金，完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，提高國(guó)有資本收益上繳公共財(cái)政比例，2020年提高到30%，更多用于保障和改善民生”的決定后，落實(shí)該決定的第一省，率先邁出了劃撥部分國(guó)有資本充實(shí)社會(huì)保障基金的步伐，贏得了社會(huì)各界的廣泛贊譽(yù)和高度關(guān)注。

劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本充實(shí)社會(huì)保障基金的緣起

通過(guò)國(guó)有資產(chǎn)的劃轉(zhuǎn)來(lái)充實(shí)社會(huì)保障基金是完全符合經(jīng)濟(jì)邏輯的。我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度市場(chǎng)化改革起始于1985年前后，其出發(fā)點(diǎn)在于為國(guó)有企業(yè)改革服務(wù)。

在國(guó)有企業(yè)改革之前，職工與國(guó)有企業(yè)即政府之間的隱形契約是以在職時(shí)的低工資來(lái)?yè)Q取高福利和高保障，即穩(wěn)定的工作、企業(yè)支付退休金、醫(yī)療保障和有限的福利住房等。隨著經(jīng)濟(jì)改革和國(guó)有企業(yè)改革的推進(jìn)，企業(yè)可以破產(chǎn)，職工出現(xiàn)下崗，這就相當(dāng)于國(guó)有企業(yè)和職工之間的原有契約模式被政府單方面撕毀。職工在職時(shí)的低工資所形成的一部分國(guó)有資產(chǎn)，從產(chǎn)權(quán)上應(yīng)該是屬于為這部分國(guó)有資產(chǎn)積累做出貢獻(xiàn)的老職工的。如果說(shuō)國(guó)有企業(yè)改革和養(yǎng)老保險(xiǎn)改革是歷史的必然，那么劃撥一部分國(guó)有資產(chǎn)來(lái)充實(shí)社會(huì)保障基金，則既符合經(jīng)濟(jì)邏輯也體現(xiàn)政府遵守契約的精神。正如吳敬璉老先生指出的：“國(guó)家是否償還曾為國(guó)有資產(chǎn)的存量積累做出過(guò)貢獻(xiàn)、又往往在經(jīng)濟(jì)改革利益重組過(guò)程中受到利益損失的老職工的這筆欠賬，是一個(gè)關(guān)乎數(shù)以億計(jì)的老職工的基本權(quán)益和政府政治信譽(yù)的重大問(wèn)題?！?/p>

早在社會(huì)保障改革初期，就有學(xué)者提出“切一塊”的思路，即從國(guó)有資產(chǎn)中切出一塊來(lái)，補(bǔ)償政府對(duì)國(guó)有企業(yè)老職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的隱性負(fù)債，做實(shí)老職工的個(gè)人賬戶。但該種方案遭到政府職能部門的反對(duì)，最終采用了“大社會(huì)統(tǒng)籌+小個(gè)人賬戶”的模式，用社會(huì)統(tǒng)籌部分來(lái)養(yǎng)“老人”。但很快各地就出現(xiàn)了社會(huì)統(tǒng)籌不足以支付老職工養(yǎng)老金的現(xiàn)象，因而開(kāi)始挪用現(xiàn)有職工的個(gè)人賬戶。1999年，個(gè)人賬戶被挪用的資金超過(guò)1000億元。與此同時(shí)，財(cái)政開(kāi)始補(bǔ)貼基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的收支缺口，1998年為24億元，1999年為193億元，2000年為365億元，補(bǔ)貼金額逐年快速增長(zhǎng)。

1998年，隨著國(guó)有企業(yè)改革的深入，每年涌現(xiàn)了幾千萬(wàn)的下崗職工。由于沒(méi)有參加養(yǎng)老保險(xiǎn)或者參保年限沒(méi)有達(dá)到領(lǐng)取養(yǎng)老金的法定年限等原因，這些職工下崗后拿不到養(yǎng)老金或退休金，而是由企業(yè)一次性支付現(xiàn)金買斷工齡，補(bǔ)償?shù)慕痤~因企業(yè)財(cái)務(wù)狀況不同而高低不等。由于部分企業(yè)支付的補(bǔ)償金額太低，2000年前后，爆發(fā)了諸多的群體事件和全家臥軌跳樓等極端個(gè)案，社會(huì)不穩(wěn)定因素增加。對(duì)此，國(guó)務(wù)院高度重視，多次下發(fā)《做好國(guó)有企業(yè)下崗職工基本生活保障和企業(yè)離退休人員養(yǎng)老金發(fā)放工作》的相關(guān)文件，逐步穩(wěn)定了社會(huì)，但關(guān)于如何構(gòu)建社會(huì)安全網(wǎng)，如何彌補(bǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)收支缺口等社會(huì)保障制度等深層次問(wèn)題，并未得到根本解決。

劃撥國(guó)有資產(chǎn)充實(shí)社會(huì)保障基金一波三折

2000年8月，中央政府接受了學(xué)者的建議，決定建立“全國(guó)社會(huì)保障基金”作為養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的戰(zhàn)略儲(chǔ)備，以應(yīng)對(duì)未來(lái)的支付缺口，并成立“全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)”來(lái)負(fù)責(zé)管理運(yùn)營(yíng)，財(cái)政初始撥入金額為200億元。

全國(guó)社會(huì)保障基金成立前后，社會(huì)各界就使用國(guó)有資產(chǎn)來(lái)充實(shí)全國(guó)社會(huì)保障基金的問(wèn)題展開(kāi)了充分的討論，當(dāng)時(shí)對(duì)用國(guó)有資本來(lái)充實(shí)社會(huì)保障基金，體現(xiàn)國(guó)民公平分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，并承擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革轉(zhuǎn)軌成本的合理性問(wèn)題上，基本達(dá)成了共識(shí)。但是，對(duì)于采取何種方式進(jìn)行具體落實(shí)則沒(méi)有定論，直到2001年6月13日，國(guó)務(wù)院五部委聯(lián)合發(fā)布了《減持國(guó)有股籌集社會(huì)保障基金管理暫行辦法》。該辦法規(guī)定：股份有限公司首次發(fā)行和增發(fā)股票時(shí)，均應(yīng)按融資額的10%出售國(guó)有股，且減持的價(jià)格執(zhí)行市場(chǎng)定價(jià)。

“股份有限公司首次發(fā)行和增發(fā)股票時(shí)，均應(yīng)按融資額的10%出售國(guó)有股，且減持的價(jià)格執(zhí)行市場(chǎng)定價(jià)?！?細(xì)細(xì)品讀這句話，短短的一行字卻是要解決兩大難題：一是充實(shí)社會(huì)保障基金，償還歷史欠債問(wèn)題；二是國(guó)有股流通問(wèn)題。這是對(duì)前期撕毀一張社會(huì)契約進(jìn)行補(bǔ)救的同時(shí)在撕毀另一張社會(huì)契約，是在用一種不正義的方式來(lái)解決一項(xiàng)正義的歷史遺留問(wèn)題。股民沒(méi)有沉默，而是采用了“用腳投票”的方式來(lái)表達(dá)自己的失望與不滿。

股民紛紛離場(chǎng)，股市狂瀉不止，從2001年6月到2001年10月，上證指數(shù)一口氣從2245點(diǎn)跌到1520點(diǎn)，短短四個(gè)月，跌去了700多點(diǎn)，跌幅超過(guò)三成，基本上將1999年5月19日開(kāi)始的“5·19行情”的漲幅全部跌破，并且開(kāi)始了五年的熊市之旅。

中國(guó)股市在最初設(shè)立時(shí)，股票的規(guī)則是國(guó)有股和法人股按照賬面價(jià)值折成股票，而在二級(jí)市場(chǎng)的股民則是按照市場(chǎng)溢價(jià)購(gòu)入，他們付出的代價(jià)是不等的，因此股權(quán)是分置的，不同股不同權(quán)，國(guó)有股和法人股有投票權(quán)、決策權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)，但在二級(jí)市場(chǎng)上沒(méi)有流通權(quán)、出售權(quán)。國(guó)務(wù)院一紙文件，國(guó)有股就可以流通了？股民哪肯買賬。

最終，2001年10月22日頒布的國(guó)有股增量減持暫停的公告，使一項(xiàng)由國(guó)務(wù)院五部委聯(lián)合發(fā)布的政策僅試行四個(gè)月就流產(chǎn)了，這在中國(guó)資本市場(chǎng)歷史上是絕無(wú)僅有的。2002年6月，國(guó)務(wù)院決定，除企業(yè)海外發(fā)行上市外，對(duì)國(guó)內(nèi)上市公司停止執(zhí)行《減持國(guó)有股籌集社會(huì)保障資金管理暫行辦法》中關(guān)于利用證券市場(chǎng)減持國(guó)有股的規(guī)定。用國(guó)有資本來(lái)充實(shí)社會(huì)保障基金的第一次試水，極為狼狽地慘淡收?qǐng)觥?/p>

數(shù)據(jù)顯示，2001年國(guó)有股減持收入為121.86億元，2001年當(dāng)年財(cái)政投入（包括國(guó)有股減持收入）全國(guó)社會(huì)保障基金會(huì)的金額為595.26億元，是全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)從2000年成立以來(lái)15年間財(cái)政投入最高年份之一。

2001年國(guó)有股減持所引起的股市的大波動(dòng)，將股市的痼疾即股權(quán)分置問(wèn)題如此真實(shí)地暴露在公眾面前，使各界深刻而清醒地認(rèn)識(shí)到，不論是從股市的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，還是準(zhǔn)備進(jìn)行國(guó)有股減持，都必須首先解決股市的全流通問(wèn)題。2004年1月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)資本市場(chǎng)改革開(kāi)放和穩(wěn)定發(fā)展的若干意見(jiàn)》（即《國(guó)九條》），承認(rèn)中國(guó)股市存在股權(quán)分置問(wèn)題，明確提出“積極穩(wěn)妥解決股權(quán)分置問(wèn)題”。2005年4月29日，隨著證監(jiān)會(huì)《關(guān)于上市公司股權(quán)分置改革試點(diǎn)有關(guān)問(wèn)題的通知》的發(fā)布，股權(quán)分置改革試點(diǎn)正式啟動(dòng)。根據(jù)證監(jiān)會(huì)的數(shù)據(jù)，到2007年，上市公司股權(quán)分置改革基本完成。

時(shí)隔八年，2009年，國(guó)有股充實(shí)社會(huì)保障基金的文件再次發(fā)布，但方式由“國(guó)有股減持”改變?yōu)椤皣?guó)有股轉(zhuǎn)持”，并且明確規(guī)定“轉(zhuǎn)由社保基金會(huì)持有的境內(nèi)上市公司國(guó)有股，社?；饡?huì)承繼原國(guó)有股東的禁售期義務(wù)”。在字里行間明顯能看出管理層的嚴(yán)謹(jǐn)和謹(jǐn)慎。證券市場(chǎng)接納了這份相對(duì)理性的決定。對(duì)于充實(shí)全國(guó)社會(huì)保障基金而言，國(guó)有股轉(zhuǎn)持方式更為科學(xué)，因?yàn)樯鐣?huì)保障基金的支付缺口是未來(lái)的問(wèn)題，全國(guó)社會(huì)保障基金是戰(zhàn)略儲(chǔ)備，并不迫切需要國(guó)有股的出售兌現(xiàn)。

值得一提的是，不管是2001年的國(guó)有股減持，還是2009年的國(guó)有股轉(zhuǎn)持，其適用對(duì)象僅為首次公開(kāi)發(fā)行股票并上市的國(guó)有股份有限公司，并沒(méi)有根本解決所有國(guó)有企業(yè)的歷史欠債問(wèn)題。2013年十八屆三中全會(huì)所做出的決定是“劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社會(huì)保障基金”，并沒(méi)有特指某一類國(guó)有企業(yè)。該決定既適用于新上市的公司，也適用于已經(jīng)上市的公司，還適用于非上市公司。它不僅是增量改革，也是存量改革，是徹底地解決社會(huì)保障改革歷史欠債問(wèn)題。

劃撥國(guó)有資本充實(shí)社會(huì)保障基金的隱憂

2015年3月，山東省公布了明確的劃撥方案，決定劃撥省屬國(guó)有企業(yè)30%的國(guó)有資本，由正在籌備成立的山東省社會(huì)保障基金理事會(huì)持有管理。山東省快速地將十八屆三中全會(huì)的決定落地生根以及30%較高的劃撥比例，值得為之點(diǎn)贊，但是與此同時(shí)，山東省社會(huì)保障基金理事會(huì)的成立，意味著省級(jí)社會(huì)保障管理和投資模式的做實(shí)，卻帶來(lái)了另一種隱憂。

早在2013年十八屆三中全會(huì)關(guān)于“劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社會(huì)保障基金”的決定出臺(tái)后，就有學(xué)者呼吁要盡早出臺(tái)劃撥細(xì)則和相應(yīng)的投資管理?xiàng)l例，做好頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌規(guī)劃，以避免過(guò)往社會(huì)保障，尤其是養(yǎng)老保障改革中地方試點(diǎn)、自下而上的改革模式重現(xiàn)，造成統(tǒng)籌層次低下、地方利益固化的痼疾加劇。隨著山東省省級(jí)社會(huì)保障基金理事會(huì)的成立，這種擔(dān)心成為了現(xiàn)實(shí)。養(yǎng)老保險(xiǎn)投資基金可以采用多種方式進(jìn)行投資管理：建立全國(guó)性的基金會(huì)；委托給現(xiàn)有的全國(guó)社會(huì)保障理事會(huì)；省級(jí)投資運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)等等。相比較而言，省級(jí)投資運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)是糟糕的模式，因?yàn)樗鼤?huì)固化養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次低下的問(wèn)題，使實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌變得幾乎不太可能。

統(tǒng)籌層次是指養(yǎng)老基金資金流的收入、支出、核算、管理的層級(jí)。由于我國(guó)起始于1985年的養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)化改革是自下而上的改革模式，造成基金的積累和使用多以縣為單位。現(xiàn)在，從資金流來(lái)看，真正實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌的只有三四個(gè)。正因?yàn)榻y(tǒng)籌層次過(guò)低，造成社會(huì)保障制度以及相關(guān)制度問(wèn)題難以解決，也給參保人帶來(lái)利益上的損失。

首先，由于沒(méi)有全國(guó)統(tǒng)籌，造成我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金大量結(jié)余和每年財(cái)政大額補(bǔ)貼的現(xiàn)象同時(shí)并存。根據(jù)人社部的統(tǒng)計(jì)公報(bào)，截止到2014年底，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)余超過(guò)3.5萬(wàn)億，其中廣東省結(jié)余最多，近5000億，山東省排在第四，位于廣東、江蘇、浙江之后，結(jié)余數(shù)近2000億。這些結(jié)余大部分都存在銀行，僅獲得低額的銀行利息。另一方面，又有大量的省份已經(jīng)出現(xiàn)了收不抵支，需要大量的財(cái)政補(bǔ)貼來(lái)滿足發(fā)放的問(wèn)題。2014年財(cái)政補(bǔ)貼金額已達(dá)到3548億元，這就相當(dāng)于大量的財(cái)政資源補(bǔ)貼給了銀行，降低了財(cái)政資金的使用效率。同時(shí)，養(yǎng)老保險(xiǎn)本就應(yīng)該統(tǒng)籌共濟(jì)，但現(xiàn)在很顯然沒(méi)有達(dá)到其本意。

其次，沒(méi)有全國(guó)統(tǒng)籌，給人力資源的流動(dòng)造成阻礙，也給參保人的權(quán)益帶來(lái)?yè)p失。雖然2009年國(guó)務(wù)院已經(jīng)出臺(tái)了《基本養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》，但從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，跨統(tǒng)籌地區(qū)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移和接續(xù)難度仍然很大，這不利于全國(guó)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)的形成，也造成勞動(dòng)力流入?。B(yǎng)老金交納地）和勞動(dòng)力流出?。B(yǎng)老金領(lǐng)取地）之間的不公平，給流動(dòng)性較大的人群帶來(lái)直接的利益損失，這其中影響最大的就是農(nóng)民工。在沿海經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的省份進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，有多家企業(yè)工會(huì)反映，每年有較大比例的農(nóng)民工反對(duì)企業(yè)給他們上養(yǎng)老保險(xiǎn)，工資又扣掉了，等他們要返鄉(xiāng)時(shí)，養(yǎng)老保險(xiǎn)又沒(méi)辦法便捷地帶走，因此他們不愿意上養(yǎng)老保險(xiǎn)。企業(yè)按照《社會(huì)保險(xiǎn)法》的要求又必須給他們上，因此產(chǎn)生勞資關(guān)系緊張，這正是養(yǎng)老保險(xiǎn)沒(méi)有全國(guó)統(tǒng)籌情況下的“奇特現(xiàn)象”。正因?yàn)檗D(zhuǎn)移接續(xù)不暢，斷?，F(xiàn)象增加。李克強(qiáng)總理2013年1月在中國(guó)工會(huì)十六大上做的形勢(shì)報(bào)告中說(shuō)，全國(guó)有380萬(wàn)人斷保，相當(dāng)于當(dāng)年全國(guó)城鎮(zhèn)企業(yè)參保職工的16.5%。

除此之外，統(tǒng)籌層次低下，給養(yǎng)老保障制度改革帶來(lái)了諸多掣肘，正如中國(guó)社科院世界社會(huì)保障中心主任鄭秉文教授所言，統(tǒng)籌層次低下是我國(guó)社會(huì)保障制度中最致命的缺陷，它導(dǎo)致制度運(yùn)行永遠(yuǎn)處于亞健康的狀態(tài)，中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的許多弊病都來(lái)自于這個(gè)缺陷，它幾乎是一切弊病的根源。提高統(tǒng)籌層次是當(dāng)前改革最為迫切的任務(wù)之一。

省級(jí)社會(huì)保障投資管理模式，無(wú)疑會(huì)使養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的地方利益越來(lái)越固化，使統(tǒng)籌層次提高的難度進(jìn)一步加大，甚至可能會(huì)造成養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的愿景完全破滅。從這個(gè)角度上講，山東省社會(huì)保障理事會(huì)的成立并不能贏得滿堂彩，會(huì)給后續(xù)的國(guó)有資本劃撥模式帶來(lái)不好的示范效應(yīng)。決策層要高度重視，盡早確定最佳模式，擯棄先試點(diǎn)再整合的改革模式，實(shí)現(xiàn)最佳的改革效果。