農(nóng)業(yè)發(fā)展的目標(biāo)性、制度變遷的規(guī)范性與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的工具性

摘要：中國(guó)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)經(jīng)歷了一個(gè)逐步探索和認(rèn)識(shí)的過(guò)程，先后經(jīng)歷了政策外的允許，到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的困惑與探索，再到對(duì)土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范與引導(dǎo)，直至形成現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展與生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變的基本路徑這樣一個(gè)過(guò)程。與此相對(duì)應(yīng)，農(nóng)地制度也發(fā)生了家庭承包責(zé)任制、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)（平分地權(quán)）、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系構(gòu)建三次質(zhì)的變遷。所以，對(duì)土地流轉(zhuǎn)的認(rèn)識(shí)必須與農(nóng)地制度的變遷結(jié)合起來(lái)，才能準(zhǔn)確理解其內(nèi)涵和把握其實(shí)質(zhì)。農(nóng)地流轉(zhuǎn)是一個(gè)政策工具，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展是其根本目標(biāo)，農(nóng)地制度的變遷是一種規(guī)范化的要求。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的戰(zhàn)略性調(diào)整，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了機(jī)遇與環(huán)境?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的基本內(nèi)容是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系的構(gòu)建，以及在此基礎(chǔ)上的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)和新模式，這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要在農(nóng)地制度變遷規(guī)范約束下的土地流轉(zhuǎn)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地流轉(zhuǎn)；農(nóng)地制度；政策工具；強(qiáng)制流轉(zhuǎn)；現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系；農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化；經(jīng)濟(jì)新常態(tài)；粗放增長(zhǎng)

中圖分類號(hào)：F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-2101（2016）02-0091-08

一、引言

2014年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出了經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的總體判斷，即我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)從高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向中高速增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式從粗放增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向集約增長(zhǎng)。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的根本重在方式轉(zhuǎn)換與結(jié)構(gòu)調(diào)整，更加凸顯了農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的基礎(chǔ)性和必要性。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體來(lái)看，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是“四化”協(xié)調(diào)發(fā)展的短板，已經(jīng)出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)不穩(wěn)與發(fā)展空間受阻的跡象（即糧食安全隱患與農(nóng)村內(nèi)需不足）。發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)研究表明，在經(jīng)濟(jì)起飛過(guò)程中不能忽視農(nóng)業(yè)發(fā)展對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)，否則會(huì)引起“糧食問(wèn)題”與“收入問(wèn)題”（速水佑次郎和神門善久，2009；胡霞，2011）；工業(yè)化不僅包括工業(yè)本身的機(jī)械化和現(xiàn)代化，而且也包括農(nóng)業(yè)的機(jī)械化和現(xiàn)代化。農(nóng)業(yè)一方面為推進(jìn)工業(yè)化做出重要貢獻(xiàn)，另一方面農(nóng)業(yè)和農(nóng)村本身又是工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要內(nèi)容（張培剛，2011）。從發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，由于多年來(lái)在事實(shí)上實(shí)施的經(jīng)濟(jì)趕超與工業(yè)化城市化偏向戰(zhàn)略，農(nóng)業(yè)農(nóng)村對(duì)城市工業(yè)的貢獻(xiàn)已經(jīng)造成了嚴(yán)重的“透資”：農(nóng)業(yè)資源偏緊和生態(tài)環(huán)境惡化的制約日益突出，農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展堪憂；務(wù)農(nóng)勞動(dòng)力素質(zhì)結(jié)構(gòu)下降，農(nóng)業(yè)兼業(yè)化、農(nóng)民老齡化、農(nóng)村空心化問(wèn)題嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)不穩(wěn)；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式小農(nóng)痕跡嚴(yán)重，成本“地板”與價(jià)格“天花板”，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展動(dòng)力不足；區(qū)域布局與資源稟賦“錯(cuò)配”，北糧南運(yùn)與南水北調(diào)并存，經(jīng)濟(jì)主體功能區(qū)發(fā)展不力；社會(huì)公眾對(duì)生態(tài)環(huán)境和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的需求進(jìn)一步凸顯資源壓力（韓長(zhǎng)賦，2015）。新常態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)在本質(zhì)的提升，特別是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展穩(wěn)基礎(chǔ)與拓空間的功能定位，促使人們對(duì)發(fā)展方式和發(fā)展政策進(jìn)行更為理性和現(xiàn)實(shí)的思考。2015年中央一號(hào)文件在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步、農(nóng)業(yè)生態(tài)功能、農(nóng)村發(fā)展動(dòng)力、農(nóng)村制度供給等方面提出了更加貼近現(xiàn)實(shí)的政策措施。這就是說(shuō)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，如何從農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化提升、農(nóng)民收入增加、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)等多個(gè)方面提出現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的“高品質(zhì)”內(nèi)容，而圍繞這些發(fā)展內(nèi)容又應(yīng)該如何具體地轉(zhuǎn)換生產(chǎn)方式也“賦予”了新的約束條件?；谶@一基本的認(rèn)識(shí)，筆者試圖從新常態(tài)的視角對(duì)土地流轉(zhuǎn)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展做一新的解讀。

二、農(nóng)地流轉(zhuǎn)的緣起及其政策演變

（一）農(nóng)地流轉(zhuǎn)的緣起及其不同階段的任務(wù)

農(nóng)地流轉(zhuǎn)是指農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)從使用效率低的所有者手中向使用效率高的經(jīng)營(yíng)者手中轉(zhuǎn)讓，提高土地使用效率，為無(wú)地或少地的經(jīng)營(yíng)者提供經(jīng)營(yíng)條件和就業(yè)出路，并為喪失耕種能力的所有者提供收益的一種資源配置方式和行為（克勞斯·丹寧格，2007）。我國(guó)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)是指在我國(guó)農(nóng)村土地家庭承包責(zé)任制的制度框架下，農(nóng)戶將農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他經(jīng)營(yíng)主體的資源配置行為，是我國(guó)農(nóng)地制度發(fā)展和完善的一種基本路徑。我國(guó)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)從1978年家庭承包經(jīng)營(yíng)制度開(kāi)始實(shí)施起就已經(jīng)出現(xiàn)，并一直在農(nóng)戶之間自發(fā)地進(jìn)行（李昌平，2012）；但直到20世紀(jì)90年代農(nóng)地撂荒和“三農(nóng)”問(wèn)題凸顯之后，才真正引起決策層和理論界的重視，將農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)納入合法的軌道；而將農(nóng)地流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展聯(lián)系在一起更是新世紀(jì)之后，特別是十七屆三中全會(huì)和十八大之后的事情。我國(guó)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)與一般的土地資源的配置不盡相同，除了更好地利用農(nóng)地資源這一最基本的功能之外，在不同的時(shí)期還具有不同的任務(wù)導(dǎo)向，具有農(nóng)地制度完善和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展路徑探索的功用。

1. 自發(fā)流轉(zhuǎn)到政府認(rèn)可階段。這一階段主要解決的問(wèn)題是對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的制度認(rèn)同。我國(guó)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)首先是在農(nóng)民之間的代耕興起的，主要是解決外出務(wù)工農(nóng)民無(wú)法對(duì)承包地進(jìn)行耕種的問(wèn)題，經(jīng)歷了一個(gè)政策外允許到政策內(nèi)許可的過(guò)程。實(shí)施家庭承包經(jīng)營(yíng)之后，農(nóng)民的生產(chǎn)勞動(dòng)約束相應(yīng)地減少，除了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之外，還可以走出土地從事一些非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。這樣，隨著部分農(nóng)民和家戶對(duì)非農(nóng)就業(yè)的增加，就出現(xiàn)了其耕地?zé)o人耕種的情況。在家庭承包經(jīng)營(yíng)初期，一方面承包地具有明確的生產(chǎn)責(zé)任與義務(wù)（上交公糧與相應(yīng)的稅收），另一方面，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要大量的人工投入，于是，只好將自己的耕地讓親鄰代耕。1984年中央1號(hào)文件首次明確提出“鼓勵(lì)土地逐步向種田能手集中”，1987年中央5號(hào)文件第一次提出，在有條件的地方積極穩(wěn)妥地推進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，1988年第七屆全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)《憲法》進(jìn)行修改，規(guī)定：“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓?！笔雇恋亓鬓D(zhuǎn)從法律和制度上得到認(rèn)可。

2. 積極探索與規(guī)范流轉(zhuǎn)階段。在這一階段，土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)了強(qiáng)制、誘致、偏離等問(wèn)題，相應(yīng)地，解決的主要措施是土地流轉(zhuǎn)制度的規(guī)范化。第一，“強(qiáng)制流轉(zhuǎn)”用于解決土地撂荒問(wèn)題。20世紀(jì)90年代之后，隨著市場(chǎng)化改革的逐步深入，我國(guó)經(jīng)濟(jì)在總量、速度和結(jié)構(gòu)上都呈現(xiàn)出前所未有的發(fā)展，形成了對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力的巨大需求和人口流動(dòng)的強(qiáng)大引力。在這種情況下，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)與非農(nóng)就業(yè)相比處于嚴(yán)重的劣勢(shì)地位，很快使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)呈現(xiàn)為可有可無(wú)的“副業(yè)化”狀態(tài)。此時(shí)，由于農(nóng)業(yè)稅還沒(méi)有廢除，成為農(nóng)民的嚴(yán)重負(fù)擔(dān)，讓親戚鄰居代耕需要繳納相應(yīng)的農(nóng)業(yè)稅和附加費(fèi)，無(wú)人愿意耕種，結(jié)果只好讓土地撂荒。為了解決這一問(wèn)題，鄉(xiāng)村政府迫于糧食生產(chǎn)的責(zé)任與任務(wù)（交納公糧），只好將部分撂荒耕地強(qiáng)制收回，重新分配給在村務(wù)農(nóng)的農(nóng)民，形成強(qiáng)制性流轉(zhuǎn)（李昌平，2012；張曙光和程煉，2012）。第二，誘致引導(dǎo)推進(jìn)農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。家庭承包經(jīng)營(yíng)主要從制度方面釋放了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，但在技術(shù)方面也帶來(lái)弊端，比如，土地細(xì)碎化、農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步的滯緩、農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)等問(wèn)題，以及與此相應(yīng)的農(nóng)業(yè)收入提高緩慢所形成的農(nóng)業(yè)兼業(yè)化與副業(yè)化問(wèn)題。這就需要通過(guò)土地流轉(zhuǎn)來(lái)遏制土地的細(xì)碎化經(jīng)營(yíng)，形成適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。早在1994年，農(nóng)業(yè)部農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)辦公室就指出“在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，隨著客觀條件的成熟，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)地打破分散、均田的小規(guī)模土地經(jīng)營(yíng)方式，推進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，這是促進(jìn)農(nóng)業(yè)長(zhǎng)期穩(wěn)定增長(zhǎng)和由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的重要保證”。①通過(guò)土地流轉(zhuǎn)來(lái)解決家庭生產(chǎn)的細(xì)碎化問(wèn)題，既堅(jiān)持了家庭承包經(jīng)營(yíng)的基本制度內(nèi)核，又為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)打開(kāi)一個(gè)成長(zhǎng)的縫隙。第三，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的糾偏與糧食安全問(wèn)題。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制取向改革形成之后，中國(guó)改革的主要任務(wù)集中在城市，農(nóng)村的改革基本處于停滯狀態(tài)，甚至用城市經(jīng)濟(jì)的思路來(lái)解決農(nóng)村問(wèn)題，沒(méi)有注意到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)性和糧食供給準(zhǔn)公共產(chǎn)品的特征。于是，在市場(chǎng)勢(shì)力的沖擊下，城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步拉開(kāi)，鄉(xiāng)村區(qū)域經(jīng)濟(jì)很快喪失活力，形成了嚴(yán)重的“三農(nóng)”問(wèn)題。特別是，糧食生產(chǎn)出現(xiàn)兩次大幅下滑和長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)的低水平徘徊②，糧食安全再次成為社會(huì)發(fā)展問(wèn)題。張宏宇等認(rèn)為（2002）土地流轉(zhuǎn)速度的加快，與其說(shuō)是各方面積極因素推動(dòng)的結(jié)果，不如說(shuō)是土地經(jīng)營(yíng)的比較收益低下和土地負(fù)擔(dān)過(guò)重所致。雖然在新世紀(jì)通過(guò)糧食稅收的減免以及各種農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)逐步回升并取得“十一連增”的喜人成就。但是，冷靜觀察發(fā)現(xiàn)，不僅部分耕地處于粗放過(guò)度利用狀態(tài)，而且同時(shí)在流轉(zhuǎn)的土地中，又存在大量的農(nóng)地“非農(nóng)化”、農(nóng)地“非糧化”現(xiàn)象。如何保障糧食安全，需要對(duì)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行宏觀的把控與頂層設(shè)計(jì)。

3. 形成共識(shí)與目標(biāo)取向明確階段。這一階段對(duì)土地流轉(zhuǎn)已經(jīng)有了比較全面和理性的認(rèn)識(shí)，在土地流轉(zhuǎn)上已經(jīng)形成了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展與城鄉(xiāng)一體化的目標(biāo)取向，并進(jìn)行了相應(yīng)的政策設(shè)計(jì)。首先，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系的構(gòu)建問(wèn)題。2007年中央一號(hào)文件提出“用現(xiàn)代物質(zhì)條件裝備農(nóng)業(yè)，用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)改造農(nóng)業(yè)，用現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系提升農(nóng)業(yè)，用現(xiàn)代經(jīng)營(yíng)方式推進(jìn)農(nóng)業(yè)，用現(xiàn)代發(fā)展理念引領(lǐng)農(nóng)業(yè)，用培養(yǎng)新型農(nóng)民發(fā)展農(nóng)業(yè)”的發(fā)展思路，全面闡釋了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的內(nèi)涵。2008年黨的十七屆三中全會(huì)提出“加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)”。“家庭經(jīng)營(yíng)要向采用先進(jìn)科技和生產(chǎn)手段方向轉(zhuǎn)變，統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)要向發(fā)展農(nóng)戶聯(lián)合與合作，形成多元化、多層次、多形式經(jīng)營(yíng)服務(wù)體系方向轉(zhuǎn)變”。由此可見(jiàn)，土地流轉(zhuǎn)與規(guī)模經(jīng)營(yíng)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系的構(gòu)建結(jié)合在一起。其次，“三農(nóng)”問(wèn)題的根本解決與城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展目標(biāo)。農(nóng)業(yè)是農(nóng)村的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的發(fā)展是聯(lián)系在一塊兒的，必須通過(guò)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展來(lái)解決農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展問(wèn)題，解決農(nóng)民收入水平提高與城鎮(zhèn)化移民問(wèn)題，所以，黨的十八大提出城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的根本出路。十八屆三中全會(huì)《決定》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙，必須推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，提出了“加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系”“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”“保障農(nóng)民公平分享土地增值收益”“推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”等內(nèi)容和政策，發(fā)揮好新型城鎮(zhèn)化對(duì)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的輻射帶動(dòng)作用。這些政策內(nèi)容將土地流轉(zhuǎn)與城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展聯(lián)系起來(lái)。

（二）土地流轉(zhuǎn)政策日趨明確與規(guī)范

與土地流轉(zhuǎn)由自發(fā)到自覺(jué)地發(fā)展過(guò)程相適應(yīng)，土地流轉(zhuǎn)政策經(jīng)歷了一個(gè)從政策內(nèi)的例外，到政策和法律的許可，再到規(guī)范與引導(dǎo)，成為一個(gè)重要政策工具的發(fā)展過(guò)程。特別是，21世紀(jì)11個(gè)中央一號(hào)文件以及2008年之后密集的土地流轉(zhuǎn)方面的政策措施，使土地流轉(zhuǎn)有了明確的目標(biāo)導(dǎo)向和負(fù)面清單，進(jìn)入一個(gè)規(guī)范和理性的發(fā)展軌道。經(jīng)過(guò)不斷的探索，無(wú)論是學(xué)術(shù)界還是政策層面與實(shí)踐層面都形成基本的共識(shí)：土地流轉(zhuǎn)必須以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系的構(gòu)建為首要任務(wù)，以農(nóng)地制度的變遷為基本規(guī)范，以工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的同步發(fā)展為根本目標(biāo)。

2007年中央一號(hào)文件明確要求培育農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，積極發(fā)展專業(yè)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作組織、龍頭企業(yè)和集體經(jīng)濟(jì)組織等各類適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展要求的經(jīng)營(yíng)主體。2013年中央一號(hào)文件要求，在充分發(fā)揮農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度優(yōu)越性的基礎(chǔ)上，著力構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系的目標(biāo)任務(wù)，將家庭農(nóng)場(chǎng)與專業(yè)大戶、農(nóng)民合作社并列為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體加以扶持。2014年11月20日出臺(tái)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》（下面簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）則更為明確地提出，“重點(diǎn)培育以家庭成員為主要?jiǎng)趧?dòng)力、以農(nóng)業(yè)為主要收入來(lái)源，從事專業(yè)化、集約化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的家庭農(nóng)場(chǎng)，使之成為引領(lǐng)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有生力量?！迸c此相應(yīng)，在土地流轉(zhuǎn)上逐步提出規(guī)范性要求。2013年中央一號(hào)文件提出，“引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，鼓勵(lì)和支持承包土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)；鼓勵(lì)農(nóng)民采取互利互換方式，解決承包地塊細(xì)碎化問(wèn)題，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)?！?014年11月20日的《意見(jiàn)》中提出“堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置，引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)”。

在對(duì)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行規(guī)范性引導(dǎo)的同時(shí)，針對(duì)土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題也進(jìn)行了糾偏，并給出了不符合發(fā)展要求的“負(fù)面清單”。2005年中央一號(hào)文件提出，“不得隨意收回農(nóng)戶承包地或強(qiáng)迫農(nóng)戶流轉(zhuǎn)承包地”。在實(shí)踐中叫停了“兩田制”“反租倒包”的作法。2009年中央一號(hào)文件提出土地流轉(zhuǎn)“三個(gè)不得”，即不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。2013年中央一號(hào)文件進(jìn)一步規(guī)范為“四個(gè)不”：不搞強(qiáng)迫命令、不損害農(nóng)民權(quán)益、不改變土地用途、不破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。2014年11月20日的《意見(jiàn)》在重申“四個(gè)不”內(nèi)容的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提出如下禁止性的行為：“農(nóng)村基層組織無(wú)權(quán)以任何方式?jīng)Q定流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的承包地，更不能以少數(shù)服從多數(shù)的名義，將整村整組農(nóng)戶承包地集中對(duì)外招商經(jīng)營(yíng)?！薄皣?yán)禁通過(guò)定任務(wù)、下指標(biāo)或?qū)⒘鬓D(zhuǎn)面積、流轉(zhuǎn)比例納入績(jī)效考核等方式推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)”。

簡(jiǎn)而言之，我國(guó)土地流轉(zhuǎn)政策經(jīng)歷了一個(gè)由“體制”問(wèn)題到“發(fā)展”問(wèn)題的轉(zhuǎn)變。體制問(wèn)題說(shuō)明，土地是否允許流轉(zhuǎn)；發(fā)展問(wèn)題是要明確，流轉(zhuǎn)的目的是什么。而要更好地理解土地政策與農(nóng)業(yè)發(fā)展問(wèn)題，就必須將土地流轉(zhuǎn)置于農(nóng)地制度變遷的框架下去準(zhǔn)確定位與把握。

三、農(nóng)地制度變遷與生產(chǎn)方式質(zhì)的轉(zhuǎn)變

中國(guó)的土地流轉(zhuǎn)經(jīng)歷了一個(gè)逐步探索和認(rèn)識(shí)的過(guò)程，對(duì)土地流轉(zhuǎn)的認(rèn)識(shí)必須與農(nóng)地制度的變遷結(jié)合起來(lái)，才能準(zhǔn)確理解其內(nèi)涵和把握其實(shí)質(zhì)?？偟膩?lái)看，改革開(kāi)放至今，中國(guó)的農(nóng)地制度變遷經(jīng)歷了三次質(zhì)的飛躍，相應(yīng)地，在土地流轉(zhuǎn)上逐步形成了“土地流轉(zhuǎn)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展與生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變”的基本共識(shí)。

第一次飛躍是農(nóng)業(yè)的集體生產(chǎn)到家庭承包責(zé)任制的實(shí)施。1978年發(fā)軔于安徽省小崗村的家庭承包責(zé)任制，被中央政府制定為基本的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)制度在全國(guó)推廣，到1984年前后，基本形成了土地集體所有家庭承包經(jīng)營(yíng)的農(nóng)地制度。這一制度的改變，極大地解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，很快解決了農(nóng)村的溫飽問(wèn)題。從集體生產(chǎn)到家庭生產(chǎn)，制度的核心是生產(chǎn)的家庭形式（這一形式符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特征）和生產(chǎn)中的責(zé)任與義務(wù)。在承包關(guān)系中，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種債權(quán)關(guān)系，村集體農(nóng)民如果承包了村集體的土地，就必須負(fù)有生產(chǎn)糧食的責(zé)任與義務(wù)；反過(guò)來(lái)，如果你不承擔(dān)糧食生產(chǎn)的責(zé)任與義務(wù)，也可以不必承包集體的土地（當(dāng)時(shí)集體所有權(quán)并沒(méi)有“析出”個(gè)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，制度的安排也不解決這一問(wèn)題）。因?yàn)?，在?dāng)時(shí)中國(guó)還未從根本上解決“溫飽”問(wèn)題，也沒(méi)有更多的非農(nóng)就業(yè)崗位以及與此相應(yīng)的糧食供應(yīng)，所以幾乎沒(méi)有農(nóng)民愿冒風(fēng)險(xiǎn)不“承包責(zé)任田”。當(dāng)時(shí)，土地僅僅是一種生產(chǎn)資源，家庭承包責(zé)任制是對(duì)集體經(jīng)營(yíng)的否定，是對(duì)農(nóng)業(yè)家庭生產(chǎn)的簡(jiǎn)單回歸，是從生產(chǎn)方式上對(duì)農(nóng)地制度的變革。

第二次飛躍是農(nóng)村土地“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”（或平均地權(quán)）的事實(shí)確認(rèn)。隨著家庭承包責(zé)任制的實(shí)施，糧食生產(chǎn)逐年提高，并很快解決了溫飽問(wèn)題，之后，隨著城市經(jīng)濟(jì)體制改革的快速發(fā)展和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的迅速崛起，家庭承包的土地在性質(zhì)上悄悄地發(fā)生了變化，即由原來(lái)的土地承包經(jīng)營(yíng)到地權(quán)平分。這就是說(shuō)，土地不再僅僅是一種生產(chǎn)資源，開(kāi)始體現(xiàn)出一種財(cái)產(chǎn)權(quán)利。盡管我仍可以承包土地，但是我可以不以承包地為主要的就業(yè)和生存手段，承包家庭責(zé)任田已經(jīng)演變?yōu)椤拔覍?duì)集體土地所有權(quán)的占用形式”。這種農(nóng)地制度的演變是一種經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀事實(shí)，并非原有家庭承包責(zé)任制所要賦予的內(nèi)容。當(dāng)它顯現(xiàn)出來(lái)之后，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域就出現(xiàn)了在家庭經(jīng)營(yíng)背景下的農(nóng)民兼業(yè)化現(xiàn)象，以及土地的粗放利用和撂荒等問(wèn)題。對(duì)這一問(wèn)題解決的最好辦法就是土地流轉(zhuǎn)，所以，農(nóng)地流轉(zhuǎn)是農(nóng)地制度對(duì)集體土地財(cái)產(chǎn)功能的認(rèn)可與回應(yīng)。

從最初承包責(zé)任制的含義來(lái)看，如果你無(wú)力耕種集體土地，你可以不承包土地，但現(xiàn)在，你不耕種卻仍要承包土地。這等于承包人在事實(shí)上利用承包土地來(lái)獲取經(jīng)濟(jì)利益，土地就有了財(cái)產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)。另一方面，因?yàn)槌邪耸羌w的成員，自然有承包權(quán)利，把承包權(quán)看成是一種稟賦權(quán)利。這樣，農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)制度就演變成事實(shí)上的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)制度，這一財(cái)產(chǎn)制度的“使用方式”就是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓。

盡管農(nóng)地流轉(zhuǎn)的財(cái)產(chǎn)權(quán)是一種事實(shí)上的權(quán)利，但是只要沒(méi)有被法律制度所確認(rèn)，它就是一個(gè)有爭(zhēng)議的權(quán)利束，土地流轉(zhuǎn)就缺乏一定的制度基礎(chǔ)。在這樣的情況下，為了更好地促進(jìn)土地的有效利用，國(guó)家就從農(nóng)地制度上進(jìn)行了正式的變革。2007年《物權(quán)法》的實(shí)施，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)從債權(quán)完成了到物權(quán)的轉(zhuǎn)變，在法律制度上完成了中國(guó)農(nóng)地制度的“平分地權(quán)”。同時(shí)，在此前后，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)先后通過(guò)《憲法》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)法》等法律文件確定了農(nóng)戶所有及其經(jīng)營(yíng)時(shí)間等內(nèi)容，進(jìn)一步明確了“平分地權(quán)”的農(nóng)地制度?！暗貦?quán)平分”為農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)提供了產(chǎn)權(quán)交易的基礎(chǔ)。

第三次飛躍是農(nóng)地流轉(zhuǎn)與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的構(gòu)建。經(jīng)過(guò)一系列的政策文件和法律制度的確認(rèn)，中國(guó)的農(nóng)地制度形成了“集體所有權(quán)，土地承包權(quán)，經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)”三權(quán)分置的權(quán)利安排，土地流轉(zhuǎn)就成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的一種基本的配置和運(yùn)營(yíng)方式。但這里的關(guān)鍵是如何通過(guò)土地流轉(zhuǎn)來(lái)進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，或者說(shuō)，土地流轉(zhuǎn)應(yīng)該解決什么問(wèn)題，土地流轉(zhuǎn)不能夠做什么？這就必須從農(nóng)地制度的進(jìn)一步演變來(lái)加以解決（見(jiàn)表1）。

從中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和人地關(guān)系以及世界農(nóng)業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，家庭農(nóng)場(chǎng)應(yīng)該是中國(guó)農(nóng)地制度進(jìn)一步發(fā)展的趨勢(shì)。無(wú)論是中國(guó)的農(nóng)業(yè)發(fā)展歷史，還是世界的發(fā)展軌跡，都表明家庭經(jīng)營(yíng)是最好的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織形式，能夠很好地契合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)投入與績(jī)效之間“非顯性”的生產(chǎn)特征，家庭承包責(zé)任制的實(shí)施就是一種很好的回歸。但是，由于家庭承包制的實(shí)施隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展，顯現(xiàn)出了土地細(xì)碎化耕作、農(nóng)民兼業(yè)化經(jīng)營(yíng)、技術(shù)進(jìn)步受阻的特征，要求遏制和克服這一現(xiàn)象；同時(shí)，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展所要求的規(guī)?；?、集約化、專業(yè)化的產(chǎn)業(yè)性質(zhì)也要求土地必須相對(duì)集中。這樣，通過(guò)土地流轉(zhuǎn)來(lái)進(jìn)行適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)就成為目前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的根本要求和農(nóng)地制度演變的本質(zhì)特征。因此，當(dāng)土地流轉(zhuǎn)成為一種歷史的必然時(shí)，通過(guò)土地流轉(zhuǎn)來(lái)發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作組織，引入工商企業(yè)，形成以家庭農(nóng)場(chǎng)為主的生產(chǎn)主體、以農(nóng)民合作組織為主的社會(huì)化服務(wù)、以涉農(nóng)企業(yè)為主要驅(qū)動(dòng)的產(chǎn)業(yè)組織等內(nèi)容的新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)體系（黃祖輝，2013），就成為新時(shí)期農(nóng)地制度發(fā)展的基本內(nèi)涵（見(jiàn)圖1）。相應(yīng)地，土地流轉(zhuǎn)也必須以新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的構(gòu)建和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變?yōu)榛緝?nèi)容。這是經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展必須清醒認(rèn)識(shí)的一個(gè)基本點(diǎn)。

四、農(nóng)業(yè)發(fā)展的目標(biāo)性與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的工具性

從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，中國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)存在的主要問(wèn)題可概括為三個(gè)方面：一是農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)“稀薄”（張良悅和劉東，2008）；二是基層政府“主導(dǎo)”嚴(yán)重（孔祥智，2013）；三是流轉(zhuǎn)土地“非糧化”與“非農(nóng)化”。這諸多問(wèn)題說(shuō)明，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，必須明確農(nóng)地流轉(zhuǎn)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展與農(nóng)地制度變遷之間的關(guān)系。簡(jiǎn)單地說(shuō)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)是一個(gè)政策工具，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展是其根本目標(biāo)，而農(nóng)地制度的變遷是一種規(guī)范化的要求。

（一）農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策的工具性

農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策的工具是說(shuō)農(nóng)地流轉(zhuǎn)是一種變革方式，是通過(guò)土地流轉(zhuǎn)來(lái)促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變，即變目前（相對(duì)）封閉的、自給自足的小農(nóng)生產(chǎn)為開(kāi)放的、面向市場(chǎng)的產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)。嚴(yán)格說(shuō)來(lái)，我國(guó)目前的家戶生產(chǎn)已經(jīng)與市場(chǎng)發(fā)生了緊密的聯(lián)系，已經(jīng)不是完全的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)。但是，這種生產(chǎn)的性質(zhì)仍是自給自足的生產(chǎn)，具有相對(duì)的封閉性，因而，在生產(chǎn)中受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的沖擊較大，不能很好地適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展。農(nóng)地流轉(zhuǎn)就是要在經(jīng)濟(jì)制度和環(huán)境發(fā)生變化的情況下，重新構(gòu)建市場(chǎng)主體，以便適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境下的發(fā)展要求。所以，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的根本任務(wù)就是構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系。土地流轉(zhuǎn)之前是普遍的、細(xì)碎的、兼業(yè)化的家戶生產(chǎn)，土地流轉(zhuǎn)之后就變?yōu)榧械?、適度規(guī)模的、以農(nóng)業(yè)收入為主要來(lái)源的家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)；隨著家庭農(nóng)場(chǎng)開(kāi)放、面向市場(chǎng)和專業(yè)化的生產(chǎn)，以農(nóng)民合作組織為主體的社會(huì)服務(wù)體系也就逐步發(fā)展起來(lái)；為了提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，增加農(nóng)業(yè)和食品環(huán)節(jié)的附加值，工業(yè)資本也就會(huì)不斷地進(jìn)入，形成以涉農(nóng)企業(yè)為驅(qū)動(dòng)源的產(chǎn)業(yè)組織模式。

所以，在對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的認(rèn)識(shí)上，不能就農(nóng)地流轉(zhuǎn)看土地流轉(zhuǎn)，要跳出農(nóng)地流轉(zhuǎn)這一工具性的框架，要將農(nóng)地流轉(zhuǎn)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展結(jié)合起來(lái)，與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)體系的建設(shè)結(jié)合起來(lái)，與“三農(nóng)”問(wèn)題的解決結(jié)合起來(lái)，與城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展目標(biāo)結(jié)合起來(lái)。在對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的政策、方式、績(jī)效進(jìn)行解讀、評(píng)價(jià)的過(guò)程中，必須從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、發(fā)展的角度多維思考。不能將農(nóng)地流轉(zhuǎn)作為目標(biāo)去推動(dòng)，為了農(nóng)地流轉(zhuǎn)而進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，一定要考慮其制度環(huán)境、社會(huì)結(jié)構(gòu)變化與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，要考慮其實(shí)施的基本條件，要考慮其實(shí)施的時(shí)機(jī)（啟動(dòng)時(shí)機(jī)），要考慮解決的首要問(wèn)題，要考慮最根本的制約因素，解決的根本出路及其目前的替代方案。

（二）現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的目標(biāo)性

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化或者現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是一個(gè)動(dòng)態(tài)的概念，一定要適合本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和本國(guó)資源稟賦特征。發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)表明，在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展上有兩種選擇，一種是以機(jī)械替代人力的土地規(guī)模化的機(jī)械化方式，一種是以生化技術(shù)提高土地產(chǎn)出效率的綠色發(fā)展道路。這兩種方式分別與土地資源稟賦富有和土地資源稀缺相聯(lián)系。另一方面，從現(xiàn)代化的進(jìn)程來(lái)看，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展又與城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的進(jìn)程緊密相聯(lián)系，即收入水平的提高改變了人們的食品結(jié)構(gòu)，從而對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展提出了結(jié)構(gòu)性變革，形成全球范圍內(nèi)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈的緊密聯(lián)系與競(jìng)爭(zhēng)。這種動(dòng)態(tài)的發(fā)展變化既需要與國(guó)內(nèi)的稟賦資源相聯(lián)系，又需要與國(guó)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)。

從目前的狀況來(lái)看，中國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的主要目標(biāo)有：一是首先保障糧食安全，保持谷物消費(fèi)的高自給率，大幅度提高糧食產(chǎn)出水平仍是主要的努力方向；二是提高農(nóng)業(yè)收益，增加農(nóng)民就業(yè)崗位，改變農(nóng)業(yè)弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)的地位和農(nóng)民收入低下的境況；三是農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，必須考慮資源、環(huán)境的客觀約束，從長(zhǎng)期上考慮糧食安全和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；四是食品健康與安全，在保障宏觀糧食供給的前提下，從食品生產(chǎn)鏈的角度保障居民獲取安全的食品。

中國(guó)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的主要問(wèn)題可分為兩個(gè)方面：一是資源稟賦的制約，二是生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變。在資源約束方面，主要包括人口仍在增加（預(yù)計(jì)2030年達(dá)到頂峰）、城市擴(kuò)張和基礎(chǔ)設(shè)施增加所帶來(lái)的耕地短缺的壓力。生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變突出表現(xiàn)為兩個(gè)問(wèn)題，一是“農(nóng)業(yè)收入”問(wèn)題對(duì)糧食生產(chǎn)的影響已經(jīng)顯現(xiàn)③。在家庭經(jīng)營(yíng)模式下，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)邊際生產(chǎn)力嚴(yán)重低下（農(nóng)業(yè)勞動(dòng)工資水平極端低下，影響對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)投入），土地邊際產(chǎn)出水平達(dá)到極致（雖然物質(zhì)投入在逐步增加，技術(shù)進(jìn)步在不斷提升，但農(nóng)業(yè)的產(chǎn)出水平似乎已到極限，在不提高農(nóng)民收入水平下，很難提高甚至保持糧食生產(chǎn)水平）（Ganesh Thapa，2010）。二是城鎮(zhèn)化人口對(duì)食品結(jié)構(gòu)需求的變化。隨著生活水平的提高，居民（尤其是城市居民）營(yíng)養(yǎng)習(xí)慣的改變也將影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，即從谷物消費(fèi)占主導(dǎo)的營(yíng)養(yǎng)結(jié)構(gòu)向更高比例的蔬菜、水果、奶制品和肉制品營(yíng)養(yǎng)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，這就要求農(nóng)民轉(zhuǎn)變其產(chǎn)出結(jié)構(gòu)，圍繞食品生產(chǎn)來(lái)拓展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條。

所以，土地流轉(zhuǎn)必須從根本上服務(wù)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，走（適度）規(guī)模化、集約化、產(chǎn)業(yè)化以及可持續(xù)發(fā)展的道路，必須提高農(nóng)民的收入水平，克服由于農(nóng)業(yè)的副業(yè)化而對(duì)農(nóng)業(yè)帶來(lái)的不利影響。

（三）農(nóng)地制度變遷的規(guī)范性

農(nóng)地制度的規(guī)范性要求是指，在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，必須按照農(nóng)地的功能去不斷地變革，農(nóng)地制度的變遷必須有利于農(nóng)村區(qū)域的發(fā)展，有利于整體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。農(nóng)地制度是指土地制度在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村區(qū)域發(fā)展方面的制度規(guī)則，例如，耕地必須用于糧食生產(chǎn)，農(nóng)民必須擁有土地就業(yè)的平臺(tái)并能依據(jù)農(nóng)業(yè)收入來(lái)保障其生活水平，農(nóng)民生活在農(nóng)村區(qū)域，擁有一定的住宅權(quán)利，等等。從目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平來(lái)看，農(nóng)地制度在功能上表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)就業(yè)、農(nóng)地財(cái)產(chǎn)、農(nóng)地保障、農(nóng)地生態(tài)等方面的功能。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能是指耕地保證一國(guó)居民食物需求的功能，最基本的是糧食生產(chǎn)；農(nóng)業(yè)就業(yè)功能是指在不同的經(jīng)濟(jì)水平下，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的就業(yè)依托或者說(shuō)就業(yè)面向；農(nóng)地財(cái)產(chǎn)功能是指在高度市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)水平條件下，在財(cái)富高度資產(chǎn)化的狀態(tài)下，農(nóng)地資源和住宅土地對(duì)其所有者和使用者所帶來(lái)的財(cái)產(chǎn)性收入，這一功能與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平呈正向關(guān)系；農(nóng)地的保障功能是指在經(jīng)濟(jì)向高度工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中，既不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，又無(wú)法完全融入城鎮(zhèn)生活的原土地所有者或使用者對(duì)土地的生產(chǎn)、就業(yè)與財(cái)產(chǎn)的預(yù)期保障；農(nóng)地的生態(tài)功能是指農(nóng)地提供給整個(gè)經(jīng)濟(jì)體的生態(tài)環(huán)境功能，以及農(nóng)地自身所需要的水資源和有機(jī)物質(zhì)的功能性要求（Braden，1982）。

提出農(nóng)地制度變遷的規(guī)范性要求，是說(shuō)土地流轉(zhuǎn)的實(shí)施與推進(jìn)一定要尊重農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律、尊重整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，要充分認(rèn)識(shí)土地流轉(zhuǎn)的制約因素。比如，在農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系的構(gòu)建上，從傳統(tǒng)的家戶生產(chǎn)到現(xiàn)在的家庭農(nóng)場(chǎng)，同樣是家庭生產(chǎn)，但是本質(zhì)上是不一樣的，在其轉(zhuǎn)換過(guò)程中有其相應(yīng)的發(fā)展內(nèi)容。家庭農(nóng)場(chǎng)具有適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的特征，是開(kāi)放性的、面向市場(chǎng)的生產(chǎn)，是職業(yè)化的生產(chǎn)，生產(chǎn)者以農(nóng)業(yè)收入為主要來(lái)源。但是，家庭農(nóng)場(chǎng)的發(fā)展，需要從根本上減少農(nóng)村居民，減少家庭數(shù)量（郭熙保，2012）。如何減少？這就需要在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展的基礎(chǔ)上，在發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)的同時(shí)，實(shí)施相應(yīng)的人口流動(dòng)，實(shí)施農(nóng)民工的市民化。然而，農(nóng)民工的市民化又不僅僅是一種就業(yè)崗位和居住地點(diǎn)的轉(zhuǎn)換，他們?cè)诹鲃?dòng)過(guò)程中，又受到土地財(cái)產(chǎn)的制約，這就又需要對(duì)土地的財(cái)產(chǎn)功能進(jìn)行賦權(quán)與置換。所以，從表面上看，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變只是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的事情，但從實(shí)質(zhì)上看，涉及到農(nóng)地制度、人口流動(dòng)、城市化、工業(yè)化發(fā)展等各個(gè)方面（程傳興等，2013）。所以，在實(shí)施土地流轉(zhuǎn)中一定要注意到農(nóng)地制度變遷的規(guī)范性約束。不要無(wú)限放大土地流轉(zhuǎn)的功用，要時(shí)刻把握住其工具性的特征。如果不能很好利用，為了土地流轉(zhuǎn)而流轉(zhuǎn)，可能會(huì)造成嚴(yán)重的負(fù)面后果，比如，有可能出現(xiàn)拉美或東南亞現(xiàn)象，或者說(shuō)“中等收入陷阱”（范劍勇和莫家偉，2013）。

五、總結(jié)

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的換擋期和調(diào)整期，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了機(jī)遇與環(huán)境?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的基本內(nèi)容是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系的構(gòu)建，以及在此基礎(chǔ)上的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)和新模式，這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要在農(nóng)地制度變遷規(guī)范約束下的土地流轉(zhuǎn)。

中國(guó)土地流轉(zhuǎn)與家庭承包責(zé)任制是一個(gè)同步過(guò)程，但在對(duì)其認(rèn)識(shí)上，先后經(jīng)歷了政策外的允許，到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的困惑與探索，再到對(duì)土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范與引導(dǎo)，直至形成現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展與生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變的基本路徑這樣一個(gè)過(guò)程。在這一過(guò)程中，大致經(jīng)歷了自發(fā)流轉(zhuǎn)到政府認(rèn)可、積極探索與規(guī)范流轉(zhuǎn)、形成共識(shí)與目標(biāo)取向明確三個(gè)階段，并與農(nóng)地制度的變遷呈高度吻合的狀態(tài)。

農(nóng)地制度變遷是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的基本要求，即不同的生產(chǎn)方式要求有不同的農(nóng)地制度相適應(yīng)。在工業(yè)化前期，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是封閉的、自給自足的形式，相應(yīng)地，小規(guī)模的家庭生產(chǎn)是農(nóng)地制度的基本要求。小規(guī)模家庭生產(chǎn)能夠充分激勵(lì)農(nóng)民以家庭為單位進(jìn)行資源的最優(yōu)配置，追求最大的效用滿足。因此，農(nóng)地制度從根本上就是保持家庭生產(chǎn)的穩(wěn)定性。工業(yè)化之后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成為產(chǎn)業(yè)化的生產(chǎn)模式，農(nóng)民家庭生產(chǎn)的封閉性被打破，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)必須納入全面的社會(huì)化分工，成為開(kāi)放性、產(chǎn)業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化的生產(chǎn)。此時(shí)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體就成為追求價(jià)值最大化的企業(yè)行為。傳統(tǒng)的小農(nóng)生產(chǎn)強(qiáng)調(diào)的是對(duì)土地的占有，而現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)強(qiáng)調(diào)的是對(duì)土地合理的有效利用。在這樣農(nóng)地制度變遷的方向下，土地流轉(zhuǎn)應(yīng)主要集中于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，形成適度規(guī)模的土地集中，這就內(nèi)在地決定了土地流轉(zhuǎn)的政策工具性特征。

土地流轉(zhuǎn)政策工具性強(qiáng)調(diào)的是，土地流轉(zhuǎn)只是一種路徑和方法，不是目的，必須嚴(yán)格區(qū)分工具性與目的性。在實(shí)施土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，必須堅(jiān)持效率與公平標(biāo)準(zhǔn)，服務(wù)于土地利用效率的提高、農(nóng)地制度的變遷與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，不能形成工具性導(dǎo)向。

注釋：

①農(nóng)業(yè)部農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)辦公室，“從小規(guī)模均田制走向適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)——全國(guó)農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)階段性研究報(bào)告”，《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》1994年第12期，第3-10頁(yè)。

②1984年我國(guó)糧食產(chǎn)量達(dá)到歷史高峰之后，由于政策因素導(dǎo)致之后幾年內(nèi)的糧食生產(chǎn)低水平徘徊；1998年糧食突破5億噸之后再次出現(xiàn)糧食生產(chǎn)的下降，直至跌至2003年的最低水平。

③隨著農(nóng)業(yè)收入在農(nóng)民家庭純收入的占比逐漸降低，農(nóng)業(yè)副業(yè)化的現(xiàn)象將會(huì)越發(fā)嚴(yán)重，并逐漸影響糧食安全。參見(jiàn)張良悅和程傳興“農(nóng)業(yè)發(fā)展中的收入提升與產(chǎn)出增進(jìn)：基于糧食主產(chǎn)區(qū)的分析”，載《河南社會(huì)科學(xué)》2013年第12期。

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責(zé)任編輯、校對(duì)：杜 瑩

Abstract： China's agricultural land using transfer has gone through a gradual process of exploring， which it has been permited by policy， puzzled in running and guided by regulated， and now was as a basic path of modern agriculture development. Correspondingly， the agricultural land tenure has also undergone three reform， that is a household contract responsibility system， land contract and management rights， building new agricultural management system. Therefore， it is necessary to understand the meaning accurately and essentially that makes the land using right transfer combined with the changes of farmland system. The paper argued that the agricultural land using right transfer is a policy tool， modern agriculture development is the fundamental goal， and changes in agricultural land system is a standardized requirements. The new economy normal status is a course of our country's economic development strategic adjustment， which provide opportunities for the development of modern agriculture and the environment. The basic content of modern agricultural development is to build a new type of farming system， as well as new industries， new formats and new models. So it must be regulated the transfer of land using right for achieving this goal under the rural land tenure.

Key words： agricultural land transfer， farmland system， policy tools； mandatory transfer； modern agricultural management system； agricultural modernization