國(guó)家出版基金運(yùn)行機(jī)制研究

王文杰　王躍

摘要：國(guó)家出版基金經(jīng)過(guò)數(shù)年發(fā)展已經(jīng)具有較為完備的運(yùn)作機(jī)制，包括復(fù)合式的管理結(jié)構(gòu)、規(guī)范的項(xiàng)目申報(bào)審批制度、完備的資金資助體系、嚴(yán)格的監(jiān)管驗(yàn)收機(jī)制以及科學(xué)的人才選拔與管理制度。

關(guān)鍵詞：出版；國(guó)家出版基金；運(yùn)行機(jī)制

我國(guó)的國(guó)家出版基金創(chuàng)立于2007年，由“重大出版工程專(zhuān)項(xiàng)基金”發(fā)展而來(lái)，旨在鼓勵(lì)和資助優(yōu)秀公益性出版項(xiàng)目，加強(qiáng)公共文化服務(wù)體系建設(shè)，繁榮發(fā)展公益性新聞出版事業(yè)。國(guó)家出版基金的主要資金來(lái)源是政府財(cái)政撥款，同時(shí)也依法接受社會(huì)組織的捐贈(zèng)。國(guó)家出版基金的具體運(yùn)行機(jī)制可從管理結(jié)構(gòu)、審批機(jī)制、資金資助體系和監(jiān)管機(jī)制等幾個(gè)方面來(lái)分析。

一、委員會(huì)制下的復(fù)合式管理結(jié)構(gòu)

基金管理委員會(huì)是國(guó)家出版基金的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，成員主要包括新聞出版廣電總局（原新聞出版總署）、中宣部、財(cái)政部、教育部和科技部等部門(mén)。國(guó)家出版基金規(guī)劃管理辦公室負(fù)責(zé)相關(guān)的日常工作。具體的管理結(jié)構(gòu)如圖1所示。

國(guó)家出版基金委員會(huì)作為一個(gè)委員會(huì)制的組織團(tuán)體，表現(xiàn)出十分明顯的委員會(huì)制結(jié)構(gòu)模式，內(nèi)部以直線(xiàn)型組織架構(gòu)快速有效地傳遞組織信息，外部引入專(zhuān)家?guī)?，在整個(gè)基金項(xiàng)目的管理過(guò)程中可以起到?jīng)Q策、咨詢(xún)、合作與協(xié)調(diào)相結(jié)合的目的。

從組織結(jié)構(gòu)角度來(lái)看，基金管理委員會(huì)采用明顯的委員會(huì)制的結(jié)構(gòu)模式，構(gòu)成了出版基金的管理層，來(lái)自不同部門(mén)的成員保證了國(guó)家出版基金在貫徹政策方向上的正確。復(fù)合式的組織結(jié)構(gòu)使得國(guó)家出版基金資助范圍較為廣泛，資助內(nèi)容十分多樣，資金項(xiàng)目分布更加合理，解決了小眾公益性項(xiàng)目出版難的問(wèn)題。在執(zhí)行層面，采取了垂直式的組織結(jié)構(gòu)，有利于提高執(zhí)行的效率。在項(xiàng)目立項(xiàng)過(guò)程中嚴(yán)格遵循“自愿申請(qǐng)、公平競(jìng)爭(zhēng)、專(zhuān)家評(píng)審、擇優(yōu)立項(xiàng)”的原則，按照出版單位自主申報(bào)、省級(jí)主管部門(mén)初核、基金辦復(fù)核、基金委成員單位聯(lián)席會(huì)議審議、基金委會(huì)簽決策、向社會(huì)公示公告等規(guī)范程序進(jìn)行?；疝k作為基金委下屬負(fù)責(zé)日?；痦?xiàng)目管理工作的主要機(jī)構(gòu)不參與發(fā)表意見(jiàn)，不負(fù)責(zé)項(xiàng)目和資金分配的前期設(shè)定，不具有決策的職能，其主要工作是組織專(zhuān)家評(píng)審、監(jiān)督項(xiàng)目的實(shí)施情況，為項(xiàng)目責(zé)任單位和專(zhuān)家提供服務(wù)。這種基金會(huì)組織架構(gòu)十分有利于集思廣益、溝通交流以及開(kāi)展集體性的審議與判斷，以最終真正做到“專(zhuān)家客觀評(píng)審”“基金委民主決策”。

二、規(guī)范的審批機(jī)制

國(guó)家出版基金在每年申報(bào)開(kāi)始之前都會(huì)發(fā)布年度項(xiàng)目申報(bào)指南，主要包括“指導(dǎo)思想”“資助重點(diǎn)”“申報(bào)要求”“申報(bào)程序”四大部分，并通過(guò)組織召開(kāi)國(guó)家出版基金管理工作座談會(huì)對(duì)出版單位設(shè)計(jì)及申報(bào)項(xiàng)目等給予具體指導(dǎo)。尤其自2012年起，國(guó)家出版基金會(huì)開(kāi)始將每年出版基金的資助范圍與資助重點(diǎn)明確在幾個(gè)具體的大類(lèi)當(dāng)中，如2012年度為馬克思主義理論研究和建設(shè)、宣傳和普及，社會(huì)主義核心價(jià)值體系研究和建設(shè)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，中華文化建設(shè)，哲學(xué)社會(huì)科學(xué)，自然科學(xué)與工程技術(shù)，對(duì)外交流等七類(lèi)?；疬€明確地列出了概不受理的幾種情況。這主要是為了對(duì)獲得基金資助的項(xiàng)目單位的資金資源利用情況進(jìn)行更好的監(jiān)管，督促項(xiàng)目承擔(dān)單位提高項(xiàng)目運(yùn)作效率，高質(zhì)保量地完成資助項(xiàng)目。在這一過(guò)程中，基金不資助已獲得中央財(cái)政資金（基金）資助的項(xiàng)目，以避免重復(fù)資助和資源浪費(fèi)。除此之外，基金會(huì)還開(kāi)始實(shí)行分級(jí)申報(bào)制度，以800萬(wàn)元為分級(jí)點(diǎn)，依照申請(qǐng)單位的實(shí)力對(duì)其申請(qǐng)資助項(xiàng)目的數(shù)量進(jìn)行限制，結(jié)合之前對(duì)于資助項(xiàng)目申報(bào)機(jī)構(gòu)在社會(huì)信用、管理水平和出版業(yè)績(jī)等方面的基本要求，申請(qǐng)?zhí)峤徊牧系囊?guī)定，以及工作內(nèi)容和所要承擔(dān)責(zé)任的詳細(xì)界定，國(guó)家出版基金委員會(huì)能夠?qū)ι陥?bào)機(jī)構(gòu)完成項(xiàng)目的能力和水平做出初步篩選，以保證其出版內(nèi)容的高質(zhì)量及完成的高效性。

目前，國(guó)家出版基金已基本形成了較為完備、科學(xué)的項(xiàng)目申報(bào)審批流程，如圖2所示。其中，評(píng)審隊(duì)伍是出版基金發(fā)揮職能的關(guān)鍵，專(zhuān)家素質(zhì)的高低直接影響到出版基金資助項(xiàng)目的優(yōu)劣。因此，從2008年開(kāi)始，國(guó)家出版基金管理委員會(huì)就在項(xiàng)目申報(bào)與審批過(guò)程中積極發(fā)展專(zhuān)家評(píng)審這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)，建立起了科學(xué)的專(zhuān)家評(píng)審制度，在專(zhuān)家選拔過(guò)程中嚴(yán)格按照規(guī)定程序推薦遴選具有較高學(xué)術(shù)專(zhuān)業(yè)水平、在學(xué)科行業(yè)內(nèi)具有較高威望和影響的人才，最終建成包括學(xué)術(shù)專(zhuān)家、出版專(zhuān)家和財(cái)務(wù)專(zhuān)家的高素質(zhì)專(zhuān)家隊(duì)伍。到2014年明，入庫(kù)的評(píng)審專(zhuān)家已達(dá)2000人，其中學(xué)術(shù)專(zhuān)家約占總?cè)藬?shù)的2/3。

在項(xiàng)目評(píng)審過(guò)程中，基于《國(guó)家出版基金評(píng)審專(zhuān)家管理暫行辦法》《國(guó)家出版基金項(xiàng)目評(píng)審暫行辦法》《國(guó)家出版基金項(xiàng)目評(píng)審細(xì)則》及專(zhuān)家兩年輪換制度，基金辦會(huì)從專(zhuān)家?guī)熘屑骖檶W(xué)科和地區(qū)隨機(jī)抽取各方專(zhuān)家組成項(xiàng)目評(píng)審團(tuán)，對(duì)申報(bào)項(xiàng)目統(tǒng)一進(jìn)行專(zhuān)業(yè)、科學(xué)、規(guī)范的評(píng)審工作。其中，初級(jí)評(píng)審中按專(zhuān)業(yè)擇取學(xué)術(shù)專(zhuān)家，復(fù)評(píng)過(guò)程中則遴選出學(xué)術(shù)、出版等方面專(zhuān)家，終評(píng)中的專(zhuān)家主要以出版和財(cái)務(wù)專(zhuān)家為主，進(jìn)行初評(píng)、復(fù)評(píng)和終評(píng)三輪評(píng)審，最后，基金辦根據(jù)專(zhuān)家評(píng)審將排序后的合格項(xiàng)目與擬資助狀況一同匯總上報(bào)基金委，進(jìn)入公示階段。跨年度資助項(xiàng)目需每年接受年檢，所有項(xiàng)目均需進(jìn)行結(jié)項(xiàng)驗(yàn)收，每年國(guó)家出版基金還會(huì)對(duì)評(píng)審和結(jié)項(xiàng)驗(yàn)收專(zhuān)家進(jìn)行考評(píng)，其中表現(xiàn)突出的出版、質(zhì)檢和財(cái)務(wù)專(zhuān)家還會(huì)得到通報(bào)表?yè)P(yáng)，并記入國(guó)家出版基金“認(rèn)真履職專(zhuān)家檔案”，對(duì)不負(fù)責(zé)任或有失信行為的專(zhuān)家清出專(zhuān)家?guī)?，并進(jìn)行通報(bào)批評(píng)。

三、合理的資金資助體系

自2007年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立國(guó)家出版基金，特別是黨的十八大確立建設(shè)文化強(qiáng)國(guó)的戰(zhàn)略目標(biāo)以來(lái)，中央財(cái)政逐年加大對(duì)國(guó)家出版基金的投入，基金規(guī)模從初期的每年2億元，增加到2014年的4.5億元，資金來(lái)源全部為中央財(cái)政撥款。

從國(guó)家出版基金網(wǎng)站披露的信息來(lái)看，2010年至2014年末，向基金會(huì)申報(bào)的項(xiàng)目單位和項(xiàng)目數(shù)量總體呈逐年遞增態(tài)勢(shì)，如圖3所示。這意味著國(guó)家出版基金在整個(gè)新聞出版行業(yè)的關(guān)注度、公信力和影響力在不斷增強(qiáng)，為基金會(huì)多中選優(yōu)、優(yōu)中選精打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。從審批占比來(lái)看，2012年出現(xiàn)了一個(gè)明顯的拐點(diǎn)，雖然審批項(xiàng)目數(shù)量總體保持逐年增加的趨勢(shì)，然而2012年對(duì)申報(bào)重點(diǎn)的細(xì)化以及分級(jí)申報(bào)的首次實(shí)行使得該年度申報(bào)項(xiàng)目數(shù)量出現(xiàn)下降，總體趨勢(shì)較為平穩(wěn)。

從2007年發(fā)展至今，國(guó)家出版基金已經(jīng)具有完備的項(xiàng)目資金資助體系，以資金項(xiàng)目完成時(shí)間為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)劃分資金撥付比例，并結(jié)合考核管理方法、預(yù)留款項(xiàng)保證金等機(jī)制，基金會(huì)能夠有效保證資金在項(xiàng)目各個(gè)完成階段達(dá)到最大限度的利用，避免出現(xiàn)資金撥付不到位或者資金運(yùn)作不合理的局面，如表1所示。在這一過(guò)程中，資金必須專(zhuān)項(xiàng)用于出版項(xiàng)目中直接成本支出，包括項(xiàng)目出版物的人力費(fèi)用和材料費(fèi)用等方面，以便于資金流投入方向的確定與控制。

經(jīng)過(guò)七年的發(fā)展，國(guó)家出版基金資助的項(xiàng)目單位在地域上已經(jīng)基本達(dá)到全面覆蓋。從國(guó)家出版基金網(wǎng)站披露的數(shù)據(jù)信息可以得知，2010年至2014年末，國(guó)家出版基金一共資助了1141個(gè)項(xiàng)目，其中中央各主管部門(mén)組織申報(bào)427項(xiàng)，占37.4%；地方主管部門(mén)組織申報(bào)714項(xiàng)，占62.4%。其中，上海、湖南、江蘇、四川的項(xiàng)目審批數(shù)量一直排在全國(guó)前列，這些地方具有較為良好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，圖書(shū)出版市場(chǎng)發(fā)展極為迅速，是出版基金主要流向的地區(qū)。至于北京審批數(shù)量不突出，究其原因應(yīng)該有兩點(diǎn)，一是北京地區(qū)出版項(xiàng)目被分流，一部分選擇從中央各主管部門(mén)渠道進(jìn)行資金申報(bào)，二是北京地區(qū)基金組織等金融機(jī)構(gòu)數(shù)量較多，出版項(xiàng)目在尋求資金資助時(shí)可以有更多的可選擇對(duì)象。值得一提的是，新疆、西藏、廣西、寧夏和內(nèi)蒙古五個(gè)自治區(qū)發(fā)展勢(shì)頭良好，在全國(guó)項(xiàng)目申報(bào)數(shù)量中所占比例大幅提升，表現(xiàn)出國(guó)家出版基金對(duì)少數(shù)民族地區(qū)文化發(fā)展的鼓勵(lì)與引導(dǎo)，體現(xiàn)了國(guó)家出版基金的公益性特點(diǎn)。資助地域分布如圖4所示（2013年未披露項(xiàng)目具體資助地，2014年僅公布了五個(gè)自治區(qū)數(shù)據(jù)）。

在資金投入方面，國(guó)家出版基金也在逐漸加大對(duì)中小型出版項(xiàng)目的引導(dǎo)與支持，如圖5所示。2014年在獲得審批的317個(gè)項(xiàng)目中，500萬(wàn)元及以上的項(xiàng)目為14個(gè)，占4.4%；500萬(wàn)元到100萬(wàn)元之間的項(xiàng)目為81個(gè)，占25.6%；而100萬(wàn)元以下的項(xiàng)目則多達(dá)222項(xiàng)，占70.0%。資金支出規(guī)模結(jié)構(gòu)總的來(lái)說(shuō)較為合理。

從出版形式上來(lái)看，圖書(shū)依舊是國(guó)家出版基金主要的資助對(duì)象，占比基本保持在90%左右，音像制品和多媒體出版項(xiàng)目相對(duì)占比較少。另外，在出版內(nèi)容方面，國(guó)家出版基金涵蓋范圍較為全面。不過(guò)，國(guó)家出版基金的投入方向也在不斷發(fā)生變化，如圖6所示（2014年信息披露不完全），哲學(xué)社會(huì)科學(xué)類(lèi)和科技類(lèi)始終保持較高占比，同第三大類(lèi)文學(xué)藝術(shù)類(lèi)合并總和基本占到總量的三分之二以上，這是因?yàn)閲?guó)家出版基金作為一個(gè)國(guó)家層面的組織機(jī)構(gòu)，更多地要體現(xiàn)導(dǎo)向性的作用，對(duì)于服務(wù)黨和國(guó)家工作大局的出版項(xiàng)目具有一定的傾向性。與此同時(shí)，國(guó)家出版基金還關(guān)注重大理論與現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，大力支持推進(jìn)科技進(jìn)步的前沿性學(xué)術(shù)著作，并致力于深入挖掘和發(fā)展中國(guó)優(yōu)秀傳統(tǒng)文化等。不過(guò)也應(yīng)看到，少數(shù)民族文化類(lèi)仍然只占很小的一個(gè)部分，雖然數(shù)據(jù)顯示少數(shù)民族地區(qū)審批項(xiàng)目數(shù)在近些年增幅很大，但真正以展現(xiàn)少數(shù)民族文化為內(nèi)容的項(xiàng)目數(shù)量還未達(dá)到一定規(guī)模。因此，國(guó)家出版基金應(yīng)該在兼?zhèn)涔残缘幕A(chǔ)上重新回歸公益，積極引導(dǎo)、鼓勵(lì)和促進(jìn)少數(shù)民族文化、少兒讀物等出版內(nèi)容的傳播與發(fā)展。

四、嚴(yán)格的監(jiān)管機(jī)制

在基金資助項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，國(guó)家出版基金已建立起一套以績(jī)效管理貫穿全程的項(xiàng)目管理機(jī)制，在法律法規(guī)的明確框架下，用科學(xué)嚴(yán)格的制度來(lái)規(guī)范項(xiàng)目管理，實(shí)現(xiàn)了從項(xiàng)目立項(xiàng)、年檢、結(jié)項(xiàng)，到成果使用的全程績(jī)效管理。其中，基金辦對(duì)所有項(xiàng)目實(shí)行結(jié)項(xiàng)驗(yàn)收，按嚴(yán)格規(guī)范的程序，對(duì)全部項(xiàng)目成果進(jìn)行把關(guān)。對(duì)申請(qǐng)結(jié)項(xiàng)的項(xiàng)目，由基金辦及時(shí)組織專(zhuān)家或委托省局組織專(zhuān)家進(jìn)行驗(yàn)收。在整個(gè)過(guò)程中，基金辦要求相關(guān)專(zhuān)家必須嚴(yán)格按照有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)項(xiàng)目成果質(zhì)量、經(jīng)費(fèi)管理等方面進(jìn)行層層把關(guān)。對(duì)個(gè)別不符合驗(yàn)收要求的項(xiàng)目，根據(jù)相關(guān)管理規(guī)定，要求項(xiàng)目承擔(dān)單位整改后，再重新組織驗(yàn)收。對(duì)于委托各省局結(jié)項(xiàng)驗(yàn)收的項(xiàng)目，基金辦根據(jù)各地報(bào)送的材料，認(rèn)真檢查、核驗(yàn)評(píng)分，對(duì)把關(guān)不嚴(yán)的項(xiàng)目，根據(jù)實(shí)際情況調(diào)整分?jǐn)?shù)，并及時(shí)與省局溝通，提出改進(jìn)措施。具體流程如圖7所示。其中，檢查、評(píng)定、驗(yàn)收過(guò)程通過(guò)專(zhuān)家評(píng)審、層層考核、專(zhuān)人管理、嚴(yán)格驗(yàn)收等—系列具有明確規(guī)范的流程標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合建立預(yù)審、流程管理、考評(píng)、責(zé)任機(jī)制，從項(xiàng)目申報(bào)、項(xiàng)目建設(shè)、項(xiàng)目質(zhì)量和資金使用四個(gè)方面嚴(yán)格把關(guān)，使國(guó)家出版基金的項(xiàng)目資金資助監(jiān)管體系日臻完善。

截至2013年底，已有649個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行了結(jié)項(xiàng)驗(yàn)收與綜合績(jī)效考評(píng)，其中2009～2010年68個(gè)，2011年92個(gè)，2012年148個(gè)，2013年341個(gè)。具體的績(jī)效考評(píng)機(jī)制是將項(xiàng)目年檢和結(jié)項(xiàng)情況按照百分制進(jìn)行評(píng)分，前者占30%，后者占70%，計(jì)算項(xiàng)目的綜合得分并排序。得分在90分以上為“優(yōu)秀”，89-80分之間為“良好”，79～70分之間為“合格”。在2010年到2013年的項(xiàng)目綜合績(jī)效考評(píng)中，獲得“良好”的項(xiàng)目數(shù)占比逐年增加，如圖8所示，而獲得“優(yōu)秀”的項(xiàng)目數(shù)量雖逐年增加，但因基數(shù)增幅更大，反而呈現(xiàn)下滑趨勢(shì)，這是正確的績(jī)效考核模型應(yīng)該呈現(xiàn)的結(jié)果，即“兩頭大，中間小”，既對(duì)優(yōu)秀精品的標(biāo)準(zhǔn)與數(shù)量加以控制，又不斷減少剛過(guò)標(biāo)準(zhǔn)的“合格”項(xiàng)目數(shù)量。從第一年申報(bào)以來(lái)累計(jì)已結(jié)項(xiàng)的項(xiàng)目在前幾年總獲批項(xiàng)目數(shù)中的占比（例如2011年占比為2010年與2011年結(jié)項(xiàng)數(shù)之和除以2010年與2011年總獲批數(shù)量所得）的變化可以看出，從2012年開(kāi)始項(xiàng)目結(jié)項(xiàng)數(shù)量大幅度提高，這是由于2012年初基金辦出臺(tái)了一項(xiàng)新的政策《國(guó)家出版基金資助項(xiàng)目績(jī)效管理暫行辦法》，辦法中詳細(xì)列明了項(xiàng)目立項(xiàng)、年檢和結(jié)項(xiàng)考評(píng)的內(nèi)容、流程和獎(jiǎng)懲規(guī)定。辦法規(guī)定對(duì)年檢與結(jié)項(xiàng)考評(píng)不合格或因故申請(qǐng)延期1年以上的項(xiàng)目承擔(dān)單位要進(jìn)行通報(bào)批評(píng)，并取消其下一年度項(xiàng)目申報(bào)資格，結(jié)項(xiàng)考評(píng)不合格者還會(huì)取消撥付資助尾款；對(duì)于結(jié)項(xiàng)考評(píng)優(yōu)秀的項(xiàng)目承擔(dān)單位則予以通報(bào)表?yè)P(yáng)，并在下一年度增加一個(gè)項(xiàng)目申請(qǐng)資格。這些都促使項(xiàng)目承擔(dān)機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中高效高質(zhì)地在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成其所申報(bào)的項(xiàng)目。

另外，作為新聞出版廣電總局（原新聞出版總署）的直屬事業(yè)單位，基金辦還積極聯(lián)合總局共同開(kāi)展基金監(jiān)察工作，2012年4月，原新聞出版總署專(zhuān)門(mén)建立“新聞出版政府資金項(xiàng)目監(jiān)督檢查”網(wǎng)站，其中包括總署信息的披露、出版基金資助項(xiàng)目成果展示、法律法規(guī)規(guī)章文件的公示等。該網(wǎng)站結(jié)合國(guó)家出版基金規(guī)劃管理辦公室官方網(wǎng)站，真正實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目申報(bào)、執(zhí)行預(yù)算、資金管理等情況的經(jīng)驗(yàn)共享，為社會(huì)公眾共同參與監(jiān)管審查提供了較好的軟環(huán)境。

我國(guó)國(guó)家出版基金經(jīng)過(guò)7年的發(fā)展，已經(jīng)具有較為完備的運(yùn)作機(jī)制，有力地支持了國(guó)家重大出版項(xiàng)目的實(shí)施，促進(jìn)了新時(shí)期新聞出版產(chǎn)業(yè)的繁榮發(fā)展。然而，同美、日、歐發(fā)達(dá)國(guó)家的出版基金相比，它還有很多不足之處需要加以完善。一方面，在公益性角度上，國(guó)家出版基金應(yīng)當(dāng)加大對(duì)少數(shù)民族文化、未成年教育、“三農(nóng)”科教內(nèi)容出版的投入；與此同時(shí)，也要注重中國(guó)文化的對(duì)外傳播與交流，以提高我國(guó)文化軟實(shí)力。另一方面，在加強(qiáng)法律法規(guī)建設(shè)的同時(shí)，我國(guó)的出版基金還可借鑒西方成熟的資金管理模式，考慮培育引入第三方行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，最終形成較為完備的出版基金監(jiān)管體系，以促進(jìn)我國(guó)出版基金的健康、快速發(fā)展。