貴州省農(nóng)業(yè)面源污染防治法律制度的不足與完善

王明明，肖 愛

(1.貴州民族大學(xué) 法學(xué)院，貴州 貴陽 550025;2.湖南師范大學(xué) 法學(xué)院， 湖南 長沙 410081)

貴州省農(nóng)業(yè)面源污染防治法律制度的不足與完善

王明明1，肖 愛2

(1.貴州民族大學(xué) 法學(xué)院，貴州 貴陽 550025;2.湖南師范大學(xué) 法學(xué)院， 湖南 長沙 410081)

農(nóng)業(yè)面源污染是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展過程中的階段性問題的集中反映，亟待法律手段加以解決。本文通過梳理貴州省出臺(tái)的地方性法規(guī)、地方規(guī)章及規(guī)范性文件，在分析其法制現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，提出制定貴州農(nóng)業(yè)面源污染防治的地方性法規(guī)，建立貴州農(nóng)業(yè)面源污染調(diào)查與監(jiān)測制度及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境影響評價(jià)制度，實(shí)行農(nóng)業(yè)面源污染防治首長負(fù)責(zé)制等建議。

農(nóng)業(yè)面源污染；防治；法律制度；完善；

當(dāng)前貴州日益加劇的農(nóng)業(yè)面源污染，對貴州農(nóng)村生態(tài)環(huán)境造成了嚴(yán)重威脅。2015年，黃亞屏等12名貴州省人大代表聯(lián)名提出了制定貴州省農(nóng)業(yè)面源污染防治法規(guī)的議案。[1]

一、貴州省農(nóng)業(yè)面源污染防治的法制現(xiàn)狀

貴州省防治農(nóng)業(yè)面源污染的法律依據(jù)除了國家層面的憲法、法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章外，還有由貴州省制定或出臺(tái)的地方性法規(guī)、規(guī)章以及其他地方規(guī)范性文件?！伴L期以來，由于對農(nóng)業(yè)面源污染沒有管理監(jiān)測和控制，農(nóng)業(yè)面源污染的危害日益凸顯，成為導(dǎo)致貴州一些地區(qū)耕地退化、農(nóng)村和農(nóng)業(yè)內(nèi)部環(huán)境惡化，影響江河湖泊水質(zhì)、飲水安全、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量與食品安全的主要因素?！盵2]因此，省委省政府也陸續(xù)出臺(tái)了一系列旨在防治農(nóng)業(yè)環(huán)境污染的規(guī)范性文件。

(一)地方性法規(guī)層面

自2000年至今，貴州省先后制定了十幾部與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)的地方性法規(guī)，而其中涉及農(nóng)業(yè)面源污染防治的地方性法規(guī)有8部。見表1。

表1貴州省地方性法規(guī)制定情況

基于上位法，結(jié)合貴州省生態(tài)環(huán)境保護(hù)實(shí)際制定的這些地方性法規(guī)，對于農(nóng)業(yè)面源污染的防治起到了一定的積極作用，但仍存在局限性。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先，關(guān)于農(nóng)業(yè)面源污染防治的規(guī)定過于形式，缺乏具體可操作性。以《黔南布依族苗族自治州劍江河流域保護(hù)條例》第21條為例，其中談到農(nóng)業(yè)行政主管部門應(yīng)當(dāng)加大科技投入,推廣使用安全、高效農(nóng)業(yè)科技產(chǎn)品,防止農(nóng)業(yè)面源污染，但是其規(guī)定過于口號化，不具有現(xiàn)實(shí)可操作性。其次，關(guān)于農(nóng)業(yè)面源污染防治的規(guī)定散落于各水資源、生態(tài)文明保護(hù)條例中，缺乏系統(tǒng)性法律支撐。最后，關(guān)于農(nóng)業(yè)面源污染防治的責(zé)任主體不明確。在8部涉及其防治的條例中，責(zé)任主體要么是各級人民政府，要么是各級人民政府及有關(guān)部門，其中《貴陽市阿哈水庫水資源環(huán)境保護(hù)條例》第27條中規(guī)定的責(zé)任主體為各級人民政府，而《貴州省水土保持條例》第26條中規(guī)定的責(zé)任主體則為各級人民政府及有關(guān)部門。

(二)地方規(guī)章及規(guī)范性文件層面

2006年～2015年間，貴州省各級政府及相關(guān)部門陸續(xù)出臺(tái)了多項(xiàng)旨在保護(hù)生態(tài)環(huán)境免遭破壞的地方規(guī)章及規(guī)范性文件，其中涉及農(nóng)業(yè)面源污染防治的如表2所示：

表2貴州省各級政府出臺(tái)規(guī)章及其他規(guī)范性文件情況

從表2中貴州省政府及其地方政府出臺(tái)的地方規(guī)章及規(guī)范性文件來看，我們可以得出以下幾個(gè)結(jié)論：首先，貴州省對農(nóng)業(yè)面源污染防治的重視程度在不斷提高。從2006年到2015年，貴州省各級政府共出臺(tái)了約54個(gè)涉及農(nóng)業(yè)面源污染防治的規(guī)范性文件，其中省政府出臺(tái)了17個(gè)規(guī)范性文件，政府組成部門出臺(tái)了2個(gè)規(guī)范性文件，各級地方政府出臺(tái)了35個(gè)規(guī)范性文件。其次，關(guān)于農(nóng)業(yè)面源污染防治的規(guī)定在內(nèi)容上、范圍上、責(zé)任劃分上得以進(jìn)一步具體完善。再次，農(nóng)業(yè)面源污染已進(jìn)入立法視野，其中以2008年貴州省人民政府印發(fā)的關(guān)于貴州省應(yīng)對氣候變化方案的通知中提出的“研究并制定農(nóng)業(yè)面源污染防治的地方性法規(guī)、政府規(guī)章和規(guī)劃，改善和保障農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境”[3]最具代表性。最后，在貴州省出臺(tái)的所有涉及農(nóng)業(yè)面源污染的規(guī)范性文件中，對責(zé)任劃分、執(zhí)法監(jiān)督等內(nèi)容提及甚少。

二、貴州省農(nóng)業(yè)面源污染防治中法律制度的不足

(一)法律體系不健全

當(dāng)前貴州省防治農(nóng)業(yè)面源污染的法律體系，主要包括國家層面的《環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》等單行法律以及環(huán)境行政法規(guī)和規(guī)章，省級層面的針對流域、水土及生態(tài)文明等頒布的地方性法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件。這種法律治理體系存在兩方面的不足。其一，國家層面防治農(nóng)業(yè)面源污染的規(guī)定內(nèi)容太過于寬泛，指導(dǎo)性居多，在防治工作中不具操作性，仍需要按照上位法的規(guī)定制定實(shí)施細(xì)則。其二，貴州省現(xiàn)行防治農(nóng)業(yè)面源污染的地方性法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件在體系上、內(nèi)容上、范圍上、程度上等方面仍有很多需要完善的地方，而且關(guān)于農(nóng)業(yè)面源污染防治的規(guī)定過于分散且不具有針對性。

(二)法律內(nèi)容不具體

目前，貴州省所有涉及農(nóng)業(yè)面源污染的地方性法規(guī)、地方規(guī)章及其他規(guī)范性文件對于農(nóng)業(yè)面源污染防治的規(guī)定均過于粗疏且缺乏可操作性。以《貴州省環(huán)境保護(hù)條例》第27條為例，其中要求引導(dǎo)農(nóng)民科學(xué)合理施用化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜，同時(shí)要求政府應(yīng)當(dāng)把防治農(nóng)村面源污染工作列入環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，但是政府具體負(fù)責(zé)單位及應(yīng)當(dāng)采取何種措施卻沒有進(jìn)行規(guī)定，同時(shí)對于合理施用化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜合理的標(biāo)準(zhǔn)也未進(jìn)一步說明。如果僅僅憑借此類地方性法規(guī)及規(guī)章來防治農(nóng)業(yè)面源污染，不難想象，其立法目的根本無法實(shí)現(xiàn)。農(nóng)業(yè)面源污染治理難度大，除了其本身所具有的廣泛性等特點(diǎn)外，很重要的一點(diǎn)也在于有法難依。

(三)法律責(zé)任不明確

法律制裁的懲罰性規(guī)定，是法律責(zé)任落到實(shí)處的重要保證。當(dāng)前無論是國家層面還是貴州省內(nèi)關(guān)于防治農(nóng)業(yè)面源污染的法律對于法律責(zé)任的規(guī)定幾乎都是空白的，因而使得其在農(nóng)業(yè)面源污染防治上難以發(fā)揮預(yù)防和懲罰的效果。目前，不僅貴州省級層面防治農(nóng)業(yè)面源污染的規(guī)范性文件中存在規(guī)定不明確、針對性不強(qiáng)、處罰力度不夠等現(xiàn)象，而且國家層面的《農(nóng)業(yè)法》《水污染防治法》等法律也未明確相應(yīng)的法律責(zé)任。如《貴州省水土保持條例》第40條，其條文中的水行政主管部門具體指哪些，處以何種行政處分都沒有明確的規(guī)定，法律責(zé)任的落實(shí)也就沒了對象。

(四)執(zhí)法和監(jiān)督機(jī)制不完善

當(dāng)前我國環(huán)境執(zhí)法和監(jiān)督中，采取環(huán)保部門統(tǒng)一執(zhí)法監(jiān)督和其他部門分散執(zhí)法監(jiān)督相結(jié)合的模式，這種模式在防治農(nóng)業(yè)面源污染中存在兩個(gè)弊端：其一，由于目前環(huán)境保護(hù)立法主要針對工業(yè)點(diǎn)源污染和城市污染，負(fù)責(zé)該項(xiàng)執(zhí)法的主管部門便沒有管理農(nóng)業(yè)面源污染的執(zhí)法權(quán)，導(dǎo)致執(zhí)法真空的出現(xiàn)，陷入無權(quán)監(jiān)督的窘境。其二，在同時(shí)存在多個(gè)主管部門均享有執(zhí)法權(quán)的情況下，執(zhí)法主體眾多，權(quán)責(zé)界定不明確，使有權(quán)部門職責(zé)交叉重疊，導(dǎo)致履職過程中產(chǎn)生權(quán)力沖突或互相推諉的情況，客觀上造成無序管理狀態(tài)。

三、貴州省農(nóng)業(yè)面源污染防治法律制度的完善

結(jié)合當(dāng)前貴州省農(nóng)業(yè)面源污染防治的實(shí)際，筆者認(rèn)為，貴州省農(nóng)業(yè)面源污染防治法律制度應(yīng)從以下方面予以完善：

(一)完善農(nóng)業(yè)面源污染防治的法律體系

“完善的法律體系是治理環(huán)境污染相對成功的關(guān)鍵所在，先進(jìn)的生態(tài)保護(hù)立法體系是環(huán)境美好得以順利實(shí)現(xiàn)的先決條件?！盵2]因此，治理農(nóng)業(yè)面源污染立法要先行，要逐步防治農(nóng)業(yè)面源污染的地方性法規(guī)、地方規(guī)章及規(guī)范性文件。

1.制定貴州省農(nóng)業(yè)面源污染防治的地方性法規(guī)

目前國內(nèi)防治農(nóng)業(yè)面源污染的相關(guān)規(guī)定主要存在于與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的單行法律及國務(wù)院、環(huán)保部及其他部委制定或頒布的環(huán)境行政法規(guī)、部門規(guī)章及規(guī)范性文件中，尚未制定出臺(tái)治理農(nóng)業(yè)面源污染的專門性法規(guī)。究其原因有三：其一，長期以來我國環(huán)境治理的重點(diǎn)一直放在點(diǎn)源污染及城市污染上，忽視了對農(nóng)業(yè)面源污染的治理。其二，基于立法技術(shù)和水平的角度考慮，制定出臺(tái)一部法規(guī)，需要考量的因素極多，具有相當(dāng)大的難度。其三，當(dāng)前需要出臺(tái)法律規(guī)范的新問題不斷涌現(xiàn)，人大立法部門立法規(guī)劃任務(wù)繁重，短時(shí)間估計(jì)難以將此項(xiàng)立法提上日程。

有鑒于此，地方立法可以先行予以嘗試，這樣做既考慮到了貴州省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及農(nóng)業(yè)面源污染的實(shí)際，又在很大程度上減少國家立法所需考慮的因素，降低立法難度。除此之外，目前，貴州省涉及農(nóng)業(yè)面源污染防治的規(guī)范性文件已達(dá)近60部，從側(cè)面反映了貴州省各級政府對農(nóng)業(yè)面源污染防治的重視。再有，《貴州省生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例》等一系列生態(tài)文明立法的制定和出臺(tái)，說明其立法技術(shù)是完全可以信賴的。因此，貴州省出臺(tái)一部地區(qū)性農(nóng)業(yè)面源污染防治法規(guī)是完全有可能的。

2.制定或出臺(tái)防治農(nóng)藥、化肥污染的地方性法規(guī)

目前，我國關(guān)于農(nóng)藥污染防治方面的法律規(guī)范主要有《中華人民共和國農(nóng)藥管理?xiàng)l例》《農(nóng)藥合理使用規(guī)則》及《農(nóng)藥安全使用規(guī)定》。雖然這幾部法律規(guī)范比較完善，但是也存在著不足。有鑒于此，天津市、云南省、杭州市、廣州市等省、直轄市、市相繼制定了關(guān)于農(nóng)藥方面的地方性法規(guī)，天津市、河北省等15個(gè)省直轄市制定了政府規(guī)章。反觀貴州省，目前既沒有制定相應(yīng)的地方性法規(guī)，也沒有出臺(tái)地方政府規(guī)章。因此擬建議貴州省在參照國家現(xiàn)有法律的基礎(chǔ)上，盡快制定具有可操作性的農(nóng)藥管理法規(guī)。

目前國家層面關(guān)于肥料方面的立法主要是《肥料登記管理辦法》，除此之外，天津、浙江、山西、吉林等省直轄市還出臺(tái)了相關(guān)肥料管理?xiàng)l例或辦法。相比之下，貴州省目前關(guān)于肥料方面的地方性法規(guī)或規(guī)章及規(guī)范性文件制定方面處于空白狀態(tài)，建議貴州省也制定本省關(guān)于肥料管理方面的規(guī)范性文件，對肥料的名稱、使用方法等內(nèi)容進(jìn)行強(qiáng)制規(guī)范標(biāo)注，推廣有機(jī)肥料的使用，鼓勵(lì)支持有機(jī)肥料替代普通肥料以降低肥料過度使用對環(huán)境的污染和破壞。

(二)構(gòu)建防治農(nóng)業(yè)面源污染的配套法律制度

1.探索建立農(nóng)業(yè)面源污染調(diào)查與監(jiān)測制度

建立農(nóng)業(yè)面源污染調(diào)查與監(jiān)測制度，該制度的建立可以監(jiān)測、可以了解掌握農(nóng)業(yè)面源污染的成分、含量、污染途徑、污染范圍、污染程度等客觀現(xiàn)狀及其變化趨勢，為農(nóng)業(yè)面源污染防治提供決策依據(jù)，為加強(qiáng)執(zhí)法管理和跟蹤，并預(yù)警突發(fā)環(huán)境事件提供重要基礎(chǔ)依據(jù)和技術(shù)支持?！敖ㄗh在第一次全國污染源普查的基礎(chǔ)上,加強(qiáng)農(nóng)業(yè)面源污染的調(diào)查與監(jiān)測,摸清農(nóng)業(yè)面源污染的組成、發(fā)生特征和影響因素,全面掌握農(nóng)業(yè)面源污染狀況”[5]，最終，通過立法形式形成農(nóng)業(yè)面源污染調(diào)查與監(jiān)測制度，以便及時(shí)制定出臺(tái)預(yù)防和治理農(nóng)業(yè)面源污染的有效措施。

2.探索建立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境影響評價(jià)制度

“環(huán)境影響評價(jià)制度是抑制環(huán)境污染和生態(tài)破壞的‘關(guān)口’和‘控制閘’”[6]。該制度對于預(yù)防環(huán)境污染與破壞具有無可比擬的作用，如果稍加改進(jìn)，必然對保護(hù)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村環(huán)境起到積極的作用。貴州是世界上喀斯特地形地貌發(fā)育典型的地區(qū)，生態(tài)環(huán)境極度脆弱，一旦污染很難治理。如果農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的環(huán)境影響評價(jià)制度得以建立，那么貴州省就可以在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中對潛在的破壞環(huán)境的情況進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)評估，使面源污染的預(yù)防得以實(shí)現(xiàn)，從而避免喀斯特地形地貌易污染難治理的情況發(fā)生，使“生態(tài)立省”理念得以貫徹。

(三)完善執(zhí)法監(jiān)督和責(zé)任落實(shí)機(jī)制

1.明確農(nóng)業(yè)面源污染防治主管機(jī)構(gòu)

從貴州省政府網(wǎng)站公開的信息來看，涉及農(nóng)業(yè)環(huán)境治理的部門包括貴州省農(nóng)業(yè)委員會(huì)和貴州省環(huán)境保護(hù)廳。從兩部門工作開展的實(shí)際來看，貴州省農(nóng)業(yè)委員會(huì)工作重點(diǎn)通常側(cè)重于促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展，忽視農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)；貴州省環(huán)境保護(hù)廳將工作重心放在工業(yè)點(diǎn)源污染和城市環(huán)境污染防治上，對農(nóng)業(yè)面源污染防治重視不夠，這就在實(shí)際上造成了農(nóng)業(yè)面源污染防治管理長期處于相對弱勢的地位。因此，建議貴州省在對農(nóng)業(yè)面源污染立法時(shí)明確面源污染防治工作的主管機(jī)構(gòu)，結(jié)合目前貴州省機(jī)構(gòu)設(shè)置及職責(zé)規(guī)定，可以考慮將貴州省環(huán)境保護(hù)廳作為農(nóng)業(yè)面源污染的主管機(jī)構(gòu)享有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，貴州省農(nóng)業(yè)委員會(huì)為主要協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，在其主管轄區(qū)內(nèi)配合貴州省環(huán)境保護(hù)廳開展防治工作。

2.建立農(nóng)業(yè)面源污染防治行政首長負(fù)責(zé)制

行政首長負(fù)責(zé)制具有責(zé)任集中明確，反應(yīng)迅速效率高等優(yōu)點(diǎn)，在很多問題上已有不錯(cuò)的實(shí)踐效果。以2013年貴州省政府為確保省內(nèi)糧食安全所實(shí)行的糧食行政首長負(fù)責(zé)制為例，該制度強(qiáng)化了行政首長在糧食安全領(lǐng)域的責(zé)任意識，產(chǎn)生了積極的效果。因此，可以考慮實(shí)行農(nóng)業(yè)面源污染防治行政首長負(fù)責(zé)制，將農(nóng)業(yè)面源污染綜合整治納入相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)及部門的績效考核體系中，將良好的農(nóng)業(yè)或農(nóng)村環(huán)境與政績考核相掛鉤，以此激勵(lì)當(dāng)政者重視農(nóng)業(yè)面源污染防治工作。同時(shí)，可以考慮出臺(tái)以下兩方面的配套措施：其一，考慮出臺(tái)農(nóng)業(yè)面源污染行政首長負(fù)責(zé)制考核辦法。其二，考慮制定農(nóng)業(yè)面源污染行政首長負(fù)責(zé)制考核指標(biāo)體系。

貴州省農(nóng)業(yè)面源污染防治是一項(xiàng)重要的工作，建立完善的法律制度是防治農(nóng)業(yè)面源污染的重要舉措。

[1]12名省人大代表：建議制定法規(guī)防治農(nóng)村環(huán)境污染[EB/OL].( 2015 -01-30) [2016-07-13]http://gz.sina.com.cn/news/ms/2015-01-30/detail-icczmvun5569882.shtml.

[2]貴州以農(nóng)業(yè)面源污染治理為重點(diǎn)加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)[EB/OL].( 2007-02-08) [2016-07-13]http://www.gov.cn/jrzg/2007-02/08/content_522108.htm.

[3]省人民政府關(guān)于印發(fā)貴州省應(yīng)對氣候變化方案的通知[EB/OL].( 2008-09-27) [2016-07-13]http://govinfo.nlc.gov.cn/gzsfz/zfgb/200813/201108/t20110818_9579 77.html.

[4]李明華.環(huán)境法治與社會(huì)發(fā)展評論[M].北京：中國法制出版社，2010：156.

[5]四川省環(huán)保廳廳長提案:加強(qiáng)農(nóng)業(yè)面源污染防治[EB/OL].( 2011-03-08) [2016-07-13]http://news.qq.com/a/20110308/002158.htm.

[6]付鵬,張鍍光,胡強(qiáng)強(qiáng),陳凱麒.論生態(tài)文明目標(biāo)下環(huán)境影響評價(jià)制度的發(fā)展方向[J].環(huán)境污染與防治，2008(6)：86.

責(zé)任編輯 何志玉

The Deficiency and Improvement of Law Regulation about Agricultural Pollution Prevention of Non-point Source in Guizhou Province

WANG Ming-ming1, XIAO Ai2

(1. School of Law, Guizhou Minzu University, Guiyang 550025, Guizhou, China;2. School of Law, Hunan Normal University, Changsha 410081, Hunan, China)

Agricultural non-point source pollution is a reflection of periodic problem in the process of agricultural modernization, which requires to be solved urgently through legal means. Through reviewing the local laws, regulations and normative documents promulgated by Guizhou Province, this paper, on the basis of analyzing its legal circumstances, proposes several suggestions such as formulating local regulations of preventing Guizhou agricultural non-point source pollution, establishing the system of investigation and monitor and environmental assessment system of agricultural production of Guizhou agricultural non-point source pollution and implementing leading cadres' responsibility system of agricultural non-point source pollution and so on.

agricultural non-point source pollution; prevention; legal system; improvement

2016-8-12

國家社科基金一般項(xiàng)目：“區(qū)域環(huán)境保護(hù)府際協(xié)作法律機(jī)制研究”(項(xiàng)目編號：16BFX135)、湖南省社科基金一般項(xiàng)目：“武陵山片區(qū)生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制研究”(項(xiàng)目編號：13YBA269)階段性成果。

王明明(1988-)，男，山東濰坊人，貴州民族大學(xué)碩士研究生。主要研究方向：環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)。 肖 愛(1971-)，男，湖南邵陽人，湖南師范大學(xué)副教授、博士。主要研究方向：環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)。

D912.6

A

1673-6133(2016)05-0053-04