依法治軍從嚴(yán)治軍的內(nèi)涵及體系

周　健，錢　蘅，張安勇

(武警政治學(xué)院 軍事安全保衛(wèi)系，上海 200000)

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軍事科學(xué)研究

依法治軍從嚴(yán)治軍的內(nèi)涵及體系

周健，錢蘅，張安勇

(武警政治學(xué)院 軍事安全保衛(wèi)系，上海 200000)

[摘要]依法治軍從嚴(yán)治軍是我軍在長期的歷史發(fā)展中形成的具有我軍特色的基本治軍方略，它對(duì)于建設(shè)一支聽黨指揮、能打勝仗、作風(fēng)優(yōu)良的軍隊(duì)具有重要的推動(dòng)作用。依法治軍從嚴(yán)治軍是黨建軍治軍的基本方略、強(qiáng)軍之基、依法治國的有機(jī)組成部分，它經(jīng)歷了思想的萌芽、正式提出、鞏固發(fā)展和提煉升華四個(gè)階段。把依法治軍從嚴(yán)治軍提高到強(qiáng)軍之基的戰(zhàn)略高度既是治軍思想的深化，也是法治思想在軍隊(duì)領(lǐng)域的深化。依法治軍從嚴(yán)治軍通過30年的實(shí)踐已經(jīng)逐步形成了一套內(nèi)容體系，黨的十八屆四中全會(huì)對(duì)該體系進(jìn)行了詳細(xì)的闡述，而實(shí)踐內(nèi)容背后的理論支撐也在隨之逐步生根、發(fā)展。依法治軍從嚴(yán)治軍的體系包括實(shí)踐體系和理論體系，實(shí)踐體系由軍事立法、軍事執(zhí)法、軍事司法、軍事法制人才隊(duì)伍等構(gòu)成，其理論體系由制度、人才和運(yùn)行三大要素構(gòu)成。依法治軍從嚴(yán)治軍的體系內(nèi)容既有歷史的沉淀，也有根據(jù)法治原則所進(jìn)行的積極構(gòu)建，并且實(shí)踐體系和理論體系之間存在著良性互動(dòng)關(guān)系，兩者都存在著不斷發(fā)展和完善的問題。。

[關(guān)鍵詞]依法治軍從嚴(yán)治軍；實(shí)踐體系；理論體系

依法治軍經(jīng)歷了30年的發(fā)展歷程。依法治軍1988年首次出現(xiàn)在中央軍委的文件中，1990年首次出現(xiàn)在軍事法規(guī)中，1997年首次出現(xiàn)在法律中[1]。進(jìn)入21世紀(jì)后，它連續(xù)三次被寫進(jìn)黨的代表大會(huì)的報(bào)告。這充分說明，依法治軍在我軍發(fā)展史上的重要地位。依法治軍從嚴(yán)治軍是人民軍隊(duì)從無到有從弱到強(qiáng)發(fā)展壯大過程中治軍實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的高度總結(jié)，也是人民軍隊(duì)治軍理論的高度凝結(jié)，是對(duì)治軍方式的明智選擇，具有全局性、基礎(chǔ)性和戰(zhàn)略性地位。在深入推進(jìn)依法治軍從嚴(yán)治軍的新形勢(shì)下，探尋依法治軍從嚴(yán)治軍的本質(zhì)內(nèi)涵與理論體系具有更為緊迫的現(xiàn)實(shí)意義。

一、依法治軍從嚴(yán)治軍的本質(zhì)內(nèi)涵

何為依法治軍從嚴(yán)治軍？它是指把黨對(duì)軍隊(duì)絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)，把黨關(guān)于國防建設(shè)和武裝力量建設(shè)的主張，通過法定的立法程序轉(zhuǎn)化為國家意志，使黨對(duì)軍隊(duì)的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)與依法管理軍隊(duì)實(shí)現(xiàn)有機(jī)統(tǒng)一；依據(jù)法律、法規(guī)管理國防和軍隊(duì)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。其本質(zhì)內(nèi)涵包括以下幾個(gè)方面。

(一)依法治軍從嚴(yán)治軍是黨建軍治軍的基本方略

依法治軍從嚴(yán)治軍是治軍方略的最高成果。依法治軍、從嚴(yán)治軍，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民軍隊(duì)在長期艱苦卓絕的革命戰(zhàn)爭中和軍隊(duì)建設(shè)實(shí)踐中形成的，并且不斷豐富與發(fā)展的重大治軍思想。它的形成可以分為萌芽、正式提出、鞏固發(fā)展和提煉升華這四個(gè)階段。

1.依法治軍從嚴(yán)治軍思想的萌芽階段。我軍的創(chuàng)始人毛澤東非常重視軍隊(duì)的紀(jì)律建設(shè)，倡導(dǎo)“三大紀(jì)律、八項(xiàng)注意”，使紀(jì)律嚴(yán)明成為人民軍隊(duì)的一個(gè)標(biāo)志性特征?！叭秊掣木帯睆恼紊辖M織上保證了黨對(duì)軍隊(duì)的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)，奠定了政治建軍的基礎(chǔ)，被作為我軍建軍史上的一次重大軍事立法載入史冊(cè)。1929年通過的《古田會(huì)議決議》則徹底劃清了人民軍隊(duì)與一切舊式軍隊(duì)的界限，使軍隊(duì)踏上了向規(guī)范化、制度化、法治化發(fā)展的新征程。到了抗日戰(zhàn)爭和解放戰(zhàn)爭時(shí)期，我軍在特定的歷史條件下制定了一系列法律法規(guī)。這些法律法規(guī)的貫徹和執(zhí)行，對(duì)于堅(jiān)持黨對(duì)人民軍隊(duì)的領(lǐng)導(dǎo)，保證人民軍隊(duì)的性質(zhì)，保證我軍的凝聚力和戰(zhàn)斗力，保證我軍團(tuán)結(jié)一致克敵制勝，起到了極其重要的作用。新中國成立后，毛澤東提出我軍已經(jīng)進(jìn)入建軍的“高級(jí)階段”，軍隊(duì)正規(guī)化建設(shè)必須實(shí)行“五統(tǒng)四性”，為依法治軍、從嚴(yán)治軍奠定了堅(jiān)實(shí)的思想基礎(chǔ)。依法治軍從嚴(yán)治軍思想的萌芽是我軍歷史發(fā)展的必然。

2.依法治軍從嚴(yán)治軍的正式提出。改革開放后，鄧小平同志的治軍思想主要是強(qiáng)調(diào)“一手抓建設(shè)，一手抓法制”，治軍要嚴(yán)、要抓軍隊(duì)規(guī)章制度建設(shè)，突出法制在軍隊(duì)建設(shè)中的地位，從而開啟了我軍依法治軍、從嚴(yán)治軍的新時(shí)期。1982年憲法的頒布施行是黨和國家建立社會(huì)主義民主與法制機(jī)制的一個(gè)標(biāo)志性事件。以此為契機(jī)，“以法治國”“依法治國”思想和主張應(yīng)運(yùn)而生。相應(yīng)地，軍隊(duì)也出現(xiàn)了主張“以法治軍”“依法治軍”的呼聲。1988年10月，全軍首屆立法工作研討會(huì)召開，軍委領(lǐng)導(dǎo)同志在接見與會(huì)代表講話時(shí)提出“要依法治軍”。這是新中國成立以來軍委領(lǐng)導(dǎo)同志在公開講話中首次出現(xiàn)“依法治軍”的提法。同年12月，中央軍委在《關(guān)于1989年全軍工作指示》中首次明確提出“依法治軍”。

3.依法治軍從嚴(yán)治軍思想的鞏固發(fā)展。為了迎頭趕上世界新軍事革命，我軍治軍思想進(jìn)行調(diào)整。依法治軍、從嚴(yán)治軍思想被確立為我軍建設(shè)的重要指導(dǎo)方針，其最外在的表現(xiàn)就是大量軍事法規(guī)、規(guī)章出臺(tái)。1990年新修訂的《中國人民解放軍內(nèi)務(wù)條令》明確規(guī)定：“堅(jiān)持從嚴(yán)治軍，依法治軍，實(shí)行嚴(yán)格科學(xué)的正規(guī)管理?！敝链耍耙婪ㄖ诬姟痹谲娛路ㄒ?guī)層面被確認(rèn)為我軍新時(shí)期的治軍方略。1997年國防法明確了“依法治軍”的原則，這是依法治軍第一次在國家法律層面得到確認(rèn)。由此，依法治軍成為我國武裝力量建設(shè)的一項(xiàng)基本法律制度。進(jìn)入新世紀(jì)新階段，依法治軍、從嚴(yán)治軍被作為推進(jìn)國防和軍隊(duì)建設(shè)科學(xué)發(fā)展必須抓好的一項(xiàng)全局性、基礎(chǔ)性、長期性工作，依法治軍與從嚴(yán)治軍更加統(tǒng)一，以此引領(lǐng)我軍建設(shè)，依法治軍從嚴(yán)治軍實(shí)踐取得了歷史性進(jìn)步。

4.依法治軍從嚴(yán)治軍的提煉升華。習(xí)近平深刻把握國際國內(nèi)形勢(shì)，系統(tǒng)提出強(qiáng)軍目標(biāo)，并作出“依法治軍、從嚴(yán)治軍是強(qiáng)軍之基”的論斷，無疑將依法治軍從嚴(yán)治軍擺到了強(qiáng)軍的戰(zhàn)略位置，這一論斷與法治中國建設(shè)的新進(jìn)程相契合，是對(duì)深化國防和軍隊(duì)改革以及廣大官兵對(duì)改進(jìn)作風(fēng)的熱切期待的積極回應(yīng)，為建設(shè)法治軍隊(duì)提供了根本遵循。

依法治軍從嚴(yán)治軍的核心是黨對(duì)軍隊(duì)絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)。《國防法》第19條確立了“黨指揮槍”的原則，表明黨對(duì)武裝力量的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)與法律規(guī)范的要求相一致，確保黨的建軍原則及制度更具有權(quán)威性、連續(xù)性、穩(wěn)定性和可操作性。法治對(duì)提高我黨依法執(zhí)政能力，確保黨對(duì)軍隊(duì)的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)發(fā)揮重要作用。中央軍委印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)軍隊(duì)黨組織能力建設(shè)的意見》明確要求，各級(jí)黨組織要把“依照法規(guī)指導(dǎo)和開展工作作為基本的領(lǐng)導(dǎo)方法和方式”，這是軍委文件中首次把提高黨的執(zhí)政能力與依法治軍有機(jī)地聯(lián)系起來。依法治軍從嚴(yán)治軍，就是要確保黨的執(zhí)政方式更好地落實(shí)到國防和軍隊(duì)建設(shè)之中，使黨的治軍方式與執(zhí)政方式、治國方式相一致。

(二)依法治軍從嚴(yán)治軍是強(qiáng)軍之基

依法治軍從嚴(yán)治軍是對(duì)治軍方式的最深刻認(rèn)識(shí)。習(xí)近平提出依法治軍從嚴(yán)治軍是強(qiáng)軍之基，將我軍依法治軍從嚴(yán)治軍思想提升至一個(gè)新境界。最核心的就是充分發(fā)掘依法治軍從嚴(yán)治軍在建設(shè)強(qiáng)大軍隊(duì)中的基礎(chǔ)地位和基石作用。依法治軍從嚴(yán)治軍作為強(qiáng)軍之基，與法治作為治國理政的基本方式相契合。我軍是黨執(zhí)政的重要基石和國家機(jī)器的重要組成部分，黨治國理政的新理念、新觀點(diǎn)、新論斷有必要貫徹到軍隊(duì)建設(shè)中，這就要求進(jìn)一步確立依法治軍從嚴(yán)治軍在軍隊(duì)建設(shè)中的全局性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性地位，從而建設(shè)一支與法治國家、法治社會(huì)相稱的法治軍隊(duì)。

依法治軍與從嚴(yán)治軍的辯證統(tǒng)一使依法治軍從嚴(yán)治軍最能彰顯治軍的權(quán)威性、規(guī)范性、穩(wěn)定性和強(qiáng)制性。法律的確定性決定了只有依法和從嚴(yán)才能彰顯治軍方式的規(guī)范性、穩(wěn)定性，不因領(lǐng)導(dǎo)班子成員的改變而改變，不因個(gè)別政策的改變而改變。法律的強(qiáng)制性決定了依法治軍從嚴(yán)治軍可以授予軍人必要的權(quán)限，在遂行任務(wù)中有效使用；同時(shí)確保對(duì)軍人的規(guī)則約束，保證軍隊(duì)高度集中統(tǒng)一和純潔鞏固。法律的普遍性決定了依法治軍從嚴(yán)治軍能夠統(tǒng)一軍隊(duì)上下的認(rèn)識(shí)和行動(dòng)，形成整體合力。這是其他任何治軍方式所無法替代的，依法治軍從嚴(yán)治軍有利于最大限度和可持續(xù)地發(fā)揮軍隊(duì)建設(shè)的正能量，有利于全面加快建設(shè)一支聽黨指揮、能打勝仗、作風(fēng)優(yōu)良的人民軍隊(duì)，從而構(gòu)成堅(jiān)實(shí)的強(qiáng)軍之基。

(三)依法治軍從嚴(yán)治軍是依法治國的題中應(yīng)有之義

黨的十八屆四中全會(huì)將依法治軍從嚴(yán)治軍納入了國家法治大系統(tǒng)，這是對(duì)治軍方式所處地位的準(zhǔn)確界定。

軍隊(duì)在國家安全中的地位至關(guān)重要。當(dāng)前，世界形勢(shì)正在發(fā)生冷戰(zhàn)結(jié)束以來最為深刻復(fù)雜的變化，我國的安全和發(fā)展形勢(shì)更趨復(fù)雜，各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)增多，國家為應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)所需的工作也更加復(fù)雜。這是新形勢(shì)下籌劃和推進(jìn)國防和軍隊(duì)建設(shè)的基本依據(jù)?，F(xiàn)階段我國發(fā)生大規(guī)模外敵入侵的戰(zhàn)爭可能性不大，但因外部因素引發(fā)局部戰(zhàn)爭和武裝沖突的可能性不能低估。戰(zhàn)爭與和平是一種辯證的關(guān)系，要想沒有戰(zhàn)爭必須能夠應(yīng)對(duì)戰(zhàn)爭。現(xiàn)在，我們雖然可以靈活運(yùn)用多種維護(hù)國家安全的手段，但軍事手段始終是保底的手段。要樹立底線思維，保持戰(zhàn)略清醒，始終立足最復(fù)雜最困難的情況，著眼應(yīng)對(duì)最嚴(yán)重的事態(tài)謀劃和推進(jìn)國防和軍隊(duì)建設(shè)。

軍隊(duì)治理方式和國家治理方式具有共通性?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中對(duì)“深入推進(jìn)依法治軍從嚴(yán)治軍”的具體要求和《中央軍委關(guān)于新形勢(shì)下深入推進(jìn)依法治軍從嚴(yán)治軍的決定》構(gòu)成了依法治軍從嚴(yán)治軍的實(shí)踐框架，依法治國和依法治軍的核心內(nèi)容有共同點(diǎn)，即包括立法、司法、執(zhí)法、守法四個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

軍隊(duì)治理和國家治理之間具有關(guān)聯(lián)性。軍隊(duì)筑牢依法治軍從嚴(yán)治軍這個(gè)強(qiáng)軍之基，發(fā)揚(yáng)優(yōu)良作風(fēng)，就是對(duì)增強(qiáng)全民族法治意識(shí)、強(qiáng)化全社會(huì)法治基礎(chǔ)的良好示范。對(duì)違反軍規(guī)軍紀(jì)的行為做到嚴(yán)懲不貸，決不姑息，決不手軟，始終堅(jiān)持重拳打擊腐敗，就能不斷增進(jìn)人民對(duì)法治的認(rèn)同與信賴，給群眾堅(jiān)守法治的信心以極大的鼓舞。國家治理為軍隊(duì)治理創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，提供制度和物質(zhì)等多方面的支持。

二、依法治軍從嚴(yán)治軍的實(shí)踐體系

依法治軍從嚴(yán)治軍作為一種治軍實(shí)踐，必定具有一套實(shí)踐體系，就是指依法治軍從嚴(yán)治軍表現(xiàn)在實(shí)踐方面所包含的內(nèi)容。依法治軍從嚴(yán)治軍的實(shí)踐內(nèi)容處于不斷發(fā)展之中。1997年8月1日《法制日?qǐng)?bào)》社論對(duì)改革開放以來我國軍事法制建設(shè)所取得的成就歸納為十個(gè)方面，其實(shí)質(zhì)就是在當(dāng)時(shí)對(duì)依法治軍從嚴(yán)治軍實(shí)踐體系的總結(jié)。這十個(gè)方面涵蓋了依法治軍方針的確立、國防和軍隊(duì)立法的長足進(jìn)步、軍事法的有效貫徹執(zhí)行、軍事法規(guī)匯編工作的開展、軍事司法機(jī)構(gòu)的強(qiáng)化、軍隊(duì)法律服務(wù)工作的興起、法制宣傳教育的有效開展、軍事法學(xué)理論研究的發(fā)展，國際軍法交流的增多和軍事法律人才的培養(yǎng)。2002年11月，黨的“十六大”首次提出“堅(jiān)持從嚴(yán)治軍，健全軍事法規(guī)體系，提高依法治軍的水平”。2007年10月，黨的十七大強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持依法治軍、從嚴(yán)治軍，完善軍事法規(guī)，加強(qiáng)科學(xué)管理”。2012年11月，黨的“十八大”再次重申“加大依法治軍、從嚴(yán)治軍力度，推動(dòng)正規(guī)化建設(shè)向更高水平發(fā)展”。這些對(duì)于依法治軍從嚴(yán)治軍實(shí)踐體系的建立和完善具有重要的指導(dǎo)意義。《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》和《中央軍委關(guān)于新形勢(shì)下深入推進(jìn)依法治軍從嚴(yán)治軍的決定》勾勒出了新時(shí)期依法治軍從嚴(yán)治軍的實(shí)踐體系。

1.健全適應(yīng)現(xiàn)代軍隊(duì)建設(shè)和作戰(zhàn)要求的軍事法規(guī)制度體系。建立完善的軍事法規(guī)制度體系是軍事立法的主要任務(wù)。對(duì)軍事法規(guī)制度體系進(jìn)行科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)，建設(shè)重點(diǎn)領(lǐng)域軍事法規(guī)制度，改進(jìn)立法工作機(jī)制，建立和完善軍事規(guī)范性文件的審查和備案制度。良法是善治的基礎(chǔ)。科學(xué)的軍事法律制度是依法治軍從嚴(yán)治軍的前提。因此，依法治軍從嚴(yán)治軍的實(shí)踐體系首要的就是軍事法規(guī)制度體系的建設(shè)。

2.堅(jiān)持從嚴(yán)治軍鐵律，加大軍事法規(guī)執(zhí)行力度。明確軍事法規(guī)執(zhí)行責(zé)任和程序，完善依法運(yùn)轉(zhuǎn)的工作機(jī)制，強(qiáng)化軍事法治監(jiān)督，嚴(yán)格追究責(zé)任。法律的生命在于實(shí)施。法律規(guī)則必須轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的行為，才能發(fā)揮規(guī)范和調(diào)整作用。確保軍事法規(guī)的執(zhí)行力是依法治軍從嚴(yán)治軍實(shí)踐體系的重要方面。

3.健全軍事法制工作體制，建立完善領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)法制工作機(jī)構(gòu)。健全軍事法制工作體制，改革軍事司法體制機(jī)制，改革軍隊(duì)紀(jì)檢監(jiān)察體制，改革完善軍隊(duì)審計(jì)體制機(jī)制，建設(shè)高素質(zhì)軍事法律人才隊(duì)伍，設(shè)立軍事法律顧問制度。軍事法制工作是確保軍事立法、軍事司法和軍事執(zhí)法順利進(jìn)行的重要保障。

4.強(qiáng)化官兵法治理念和法治素養(yǎng)。把法律知識(shí)學(xué)習(xí)納入軍隊(duì)院校教育體系、干部理論學(xué)習(xí)和部隊(duì)教育訓(xùn)練體系，列為軍隊(duì)院校學(xué)員必修課和部隊(duì)官兵必學(xué)必訓(xùn)內(nèi)容。提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式開展工作的能力，推進(jìn)部隊(duì)法治教育訓(xùn)練，創(chuàng)建法治軍營。完善軍事法律人才培養(yǎng)機(jī)制。加強(qiáng)軍事法治理論研究。

5.國防和軍隊(duì)改革。堅(jiān)持在法治軌道上積極穩(wěn)妥推進(jìn)國防和軍隊(duì)改革，深化軍隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)指揮體制、力量結(jié)構(gòu)、政策制度等方面改革，加快完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義軍事制度。一切改革均要于法有據(jù)。在法律的指引和規(guī)范下進(jìn)行國防和軍隊(duì)改革可以確保及時(shí)化解改革過程中出現(xiàn)的各類問題，促使改革順利進(jìn)行。

6.作風(fēng)建設(shè)。建立作風(fēng)建設(shè)長效機(jī)制，糾治問題積弊，糾治基層官兵身邊的不正之風(fēng)，加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的管理。

食品科學(xué)與技術(shù)行業(yè)專家金征宇表示，“一帶一路”增加了我國食品走向世界的機(jī)會(huì)，食品的全球化將有效推動(dòng)食品產(chǎn)業(yè)向規(guī)模化、集約化發(fā)展，有助于我國食品企業(yè)更好地掌握全球食品需求動(dòng)態(tài)，掌握食品產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀，促進(jìn)企業(yè)發(fā)展。

無論時(shí)代如何發(fā)展，依法治軍從嚴(yán)治軍的實(shí)踐體系存在著一個(gè)主線，那就是圍繞立法、執(zhí)法、司法和守法進(jìn)行治理。依法治國的實(shí)踐體系包含以下內(nèi)容：完善以憲法為核心的中國特色社會(huì)主義法律體系，加強(qiáng)憲法實(shí)施；深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府；保證公正司法，提高司法公信力；增強(qiáng)全民法治觀念，推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)；加強(qiáng)法治工作隊(duì)伍建設(shè)；加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)全面推進(jìn)依法治國的領(lǐng)導(dǎo)。對(duì)比依法治國的實(shí)踐體系，可以看出，依法治軍從嚴(yán)治軍的實(shí)踐體系與社會(huì)主義法治體系相呼應(yīng)，與軍隊(duì)的組織結(jié)構(gòu)相呼應(yīng)，與法治的要求相吻合。從我軍創(chuàng)立到當(dāng)今，依法治軍從嚴(yán)治軍走過的實(shí)踐道路，黨的十八屆四中全會(huì)所確立的實(shí)踐體系是一個(gè)科學(xué)的、系統(tǒng)的體系。它是迄今為止最為全面的治軍方略。結(jié)構(gòu)上囊括了立法、執(zhí)法、司法、守法和法律監(jiān)督，這是法律運(yùn)行的完整鏈條。內(nèi)容上包含了法制建設(shè)、黨的建設(shè)和作風(fēng)建設(shè)。它是迄今為止最具操作性的治軍方略。由于它與依法治國內(nèi)在的統(tǒng)一性，國家法治建設(shè)和軍隊(duì)法治建設(shè)實(shí)現(xiàn)了同步建設(shè)和發(fā)展，國家法治建設(shè)的每一步對(duì)軍隊(duì)法治建設(shè)都會(huì)產(chǎn)生良好的影響。它是迄今為止最具引領(lǐng)性的治軍方略。通過長期的探索，依法治軍從嚴(yán)治軍的目標(biāo)從建立完善的軍事法律制度上升到強(qiáng)軍的高度。當(dāng)強(qiáng)軍成為依法治軍從嚴(yán)治軍的目標(biāo)，軍隊(duì)?wèi)?yīng)該怎么建設(shè)和應(yīng)該如何遂行多樣化任務(wù)就迎刃而解。

當(dāng)然，依法治軍從嚴(yán)治軍的實(shí)踐體系也存在一些問題，較為典型的有：政治工作和法律工作無法切割，相應(yīng)的工作機(jī)構(gòu)交叉混同的問題；軍事立法、軍事司法的獨(dú)立性不夠的問題；軍事效率與公平之間的價(jià)值平衡問題；等等。這些問題的存在，增加了依法治軍的難度，降低了依法治軍的效率。完善依法治軍從嚴(yán)治軍的實(shí)踐體系需要依托依法治軍從嚴(yán)治軍理論的創(chuàng)新和發(fā)展。

三、依法治軍從嚴(yán)治軍的理論體系

實(shí)踐催生出理論，同時(shí)實(shí)踐又需理論指引。依法治軍從嚴(yán)治軍的理論體系由三部分內(nèi)容構(gòu)成：制度體系、人才體系和運(yùn)行體系，其中，制度為本、人才為根、運(yùn)行為魂。軍事法治體系的每一個(gè)子系統(tǒng)都涵蓋了制度、人才和運(yùn)行。如果對(duì)這三部分進(jìn)行評(píng)價(jià)，制度體系的建設(shè)好于人才體系和運(yùn)行體系的建設(shè)。實(shí)踐已經(jīng)證明，軍事立法在30多年來取得了長足的進(jìn)步，依法治軍從嚴(yán)治軍的規(guī)則已經(jīng)達(dá)到了相當(dāng)大的數(shù)量。但是在人才體系和運(yùn)行體系建設(shè)方面卻較為落后。

(一)依法治軍從嚴(yán)治軍的制度體系

《中央軍委關(guān)于新形勢(shì)下深入推進(jìn)依法治軍從嚴(yán)治軍的決定》中屬于制度體系的內(nèi)容主要有：軍事法規(guī)制度體系和軍隊(duì)法治工作體制，其中涉及了軍事法制工作體制，軍事司法體制機(jī)制，軍隊(duì)紀(jì)檢檢察體制，軍隊(duì)審計(jì)體制機(jī)制等。這些制度分屬于依法治軍從嚴(yán)治軍的多個(gè)方面，它們?cè)谝婪ㄖ诬姀膰?yán)治軍體系中的地位并不完全相同，既有處于基礎(chǔ)地位的軍事法規(guī)制度，也有處于核心地位的軍事司法體制、軍事檢察體制，還有處于保障地位的軍隊(duì)審計(jì)體制。制度之間存在著互補(bǔ)性，共同服務(wù)于治軍實(shí)踐。

“制度產(chǎn)生于人類社會(huì)歷史性實(shí)踐活動(dòng)的現(xiàn)實(shí)需要，在本質(zhì)上是整合社會(huì)各種資源和力量、維系社會(huì)有序運(yùn)行的有效工具，也是人類社會(huì)文明和人的自由的體現(xiàn)和重要推動(dòng)力量?！盵2]如果制度缺失、制度懸置或者制度失效，將不利于軍隊(duì)建設(shè)和強(qiáng)軍目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，制度是有好壞之分的。其評(píng)判的標(biāo)準(zhǔn)就是看制度所追求以及所能實(shí)現(xiàn)的價(jià)值是否符合社會(huì)的需要，是否能夠促進(jìn)社會(huì)的利益。社會(huì)框架內(nèi)的制度與軍隊(duì)框架內(nèi)的制度在選擇用于評(píng)判的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)上會(huì)有區(qū)別。這是由軍事社會(huì)與平民社會(huì)之間的本質(zhì)區(qū)別所決定的。好的制度首先要定位好價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。如果說社會(huì)制度的首要價(jià)值是公正，依法治軍從嚴(yán)治軍所有制度的首要價(jià)值應(yīng)當(dāng)是安全。這是由軍隊(duì)作為國家武裝力量的性質(zhì)所決定的。但是，目前“我國現(xiàn)行軍法的特點(diǎn)卻是‘養(yǎng)兵法’多，‘用兵法’少；‘備戰(zhàn)法’多，‘打仗法’少”[3]。安全價(jià)值對(duì)軍隊(duì)來說有雙重含義，首先，軍隊(duì)自身的安全是軍隊(duì)履行職能的前提條件。其次，軍隊(duì)的職能是維護(hù)國家安全。這是更高層次的安全，也是軍隊(duì)所要追求的目標(biāo)。如果僅僅將治軍的價(jià)值選擇定位于軍隊(duì)自身的安全，這將導(dǎo)致治軍上的保守狀態(tài)，即過于強(qiáng)調(diào)自身安全而規(guī)避訓(xùn)練風(fēng)險(xiǎn)。這不僅對(duì)于軍隊(duì)自身的安全不利，也不利于軍隊(duì)履行維護(hù)國家安全的職能。因此，依法治軍從嚴(yán)治軍體系中的制度必須能夠促使軍隊(duì)更好地履行維護(hù)國家安全職能，才能被稱之為好的制度。

好的制度還要能夠讓各類主體之間的權(quán)力、職責(zé)界限清晰。在軍事社會(huì)內(nèi)部，主體層級(jí)眾多，權(quán)力事項(xiàng)眾多，職責(zé)內(nèi)容紛繁復(fù)雜，如果不能作出清晰的劃分，將使得權(quán)力的行使陷入混亂，即便發(fā)生危害后果，也無法明白無誤地追究適格主體的法律責(zé)任。就目前我軍的狀況來看，依法治軍從嚴(yán)治軍的制度體系還遠(yuǎn)稱不上完善，例如：軍委的組織架構(gòu)已經(jīng)做到了扁平化，但是武警部隊(duì)的組織架構(gòu)按照司、政、后是否合理，此組織架構(gòu)對(duì)生成戰(zhàn)斗力有無阻礙；軍事法院、軍事檢察院尚未完成設(shè)置，這些機(jī)構(gòu)該如何設(shè)置才更為合理，更有利于各自功能的發(fā)揮；等等。

(二)依法治軍從嚴(yán)治軍的人才體系

人才是制度的執(zhí)行者。沒有人才，一切制度只能沉睡。任何一個(gè)制度，都必定包含其內(nèi)在所需的專業(yè)理念、專業(yè)技能。由沒有接受過專業(yè)訓(xùn)練的普通人執(zhí)行制度，不能確保制度按照設(shè)定的方式執(zhí)行下去，也不能確保實(shí)現(xiàn)制度設(shè)計(jì)的初衷。只有與制度相對(duì)應(yīng)的人才才能確保制度的嚴(yán)格落實(shí)和收到實(shí)效。依法治軍從嚴(yán)治軍的人才體系，其核心是法制工作隊(duì)伍，包括軍事立法人員、軍事司法人員、軍事法律服務(wù)人員。具體而言，就是軍事立法者、軍事法官、軍事檢察官、軍隊(duì)審計(jì)人員、軍事法律顧問、軍隊(duì)律師等，分別對(duì)應(yīng)于軍事立法制度、軍事司法制度、軍事審計(jì)制度、軍事檢察制度等?！吨醒胲娢P(guān)于新形勢(shì)下深入推進(jìn)依法治軍從嚴(yán)治軍的決定》要求建立軍事法官、軍事檢察官、軍隊(duì)專職律師專業(yè)職務(wù)序列。依法編配書記員、司法輔助人員。人才是依法治軍從嚴(yán)治軍能夠深入推進(jìn)的關(guān)鍵。目前，軍事法官、軍事檢察官已經(jīng)與地方法官和檢察官的職務(wù)序列相銜接。軍事法官、軍事檢察官如果退役能夠比較順利地進(jìn)入地方法官和檢察官的行列。而軍隊(duì)律師尚未與地方律師之間形成銜接。且社會(huì)上的律師是社會(huì)法律服務(wù)工作者，并非公職人員，與法官、檢察官的公職人員身份存在不同，因而軍事法官和軍事檢察官與軍隊(duì)律師之間在地位上存在差異，尚未實(shí)現(xiàn)軍事法律人才的同等對(duì)待。從軍隊(duì)建設(shè)和遂行任務(wù)的角度來說，每一種軍事法律人才都有其存在的價(jià)值，都具有不可替代性，需要秉持平等的原則獲得同步發(fā)展。

軍事法律人才最終的落腳點(diǎn)是法律人才，軍事法律人才需要與社會(huì)法律人才相銜接，既符合法律職業(yè)的特點(diǎn)，又符合軍事職業(yè)的特點(diǎn)，做到軍事素質(zhì)、政治素質(zhì)和法律素質(zhì)兼通。合理的崗位配置，良好的法治素養(yǎng)，確保軍事法律人才各司其職、人盡其才。軍事法律人才的管理方式需要與普通軍官不同。法律人才強(qiáng)調(diào)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)的積累，頻繁的更替對(duì)法律工作的開展反而不利。從軍隊(duì)建設(shè)的長遠(yuǎn)發(fā)展來看，軍事法律人才更適宜走專業(yè)化的道路。這符合人才與制度之間的專業(yè)對(duì)應(yīng)關(guān)系。

(三)依法治軍從嚴(yán)治軍的運(yùn)行體系

《中央軍委關(guān)于新形勢(shì)下深入推進(jìn)依法治軍從嚴(yán)治軍的決定》中屬于運(yùn)行體系的內(nèi)容主要有：加大軍事法規(guī)制度力度，領(lǐng)導(dǎo)指揮體制優(yōu)化，執(zhí)行責(zé)任和程序的明確，工作機(jī)制的改革，責(zé)任追究的強(qiáng)化，等等。這些規(guī)定雖然涉及了運(yùn)行，但還沒有落到末端。而事實(shí)上，國防和軍隊(duì)建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)都需要更具體的運(yùn)行過程，以確保制度可以在執(zhí)行過程中不走樣。

毋庸諱言，依法治軍從嚴(yán)治軍的運(yùn)行體系是最為薄弱的。一方面，治軍方式的轉(zhuǎn)變不是一朝一夕的事，依法治軍從嚴(yán)治軍的實(shí)踐過程是一個(gè)從重視軍事立法到逐步重視制度運(yùn)行的過程。先實(shí)現(xiàn)規(guī)則的從無到有，再逐步完善制度的運(yùn)行。另一方面，規(guī)則的實(shí)施本身就存在難度。規(guī)則按照其內(nèi)容可以分為實(shí)體規(guī)則和程序規(guī)則。我國的歷史傳統(tǒng)是對(duì)實(shí)體規(guī)則的重視高于對(duì)程序規(guī)則的重視。重實(shí)體輕程序的傳統(tǒng)從國家法制建設(shè)領(lǐng)域傳遞到軍隊(duì)法制建設(shè)領(lǐng)域，導(dǎo)致制定軍事實(shí)體規(guī)則是我們的長項(xiàng)，而制定軍事程序性規(guī)則卻是我們的短處。即便是實(shí)體規(guī)則，也會(huì)因?yàn)橛谜Z不夠規(guī)范，降低條款的可操作性。不少軍事法規(guī)、軍事規(guī)章中存在著大量的口號(hào)性、政治性規(guī)則條款，其內(nèi)容并不易轉(zhuǎn)化為行為規(guī)則。而程序性規(guī)則或者缺失，或者過于簡單，導(dǎo)致無法進(jìn)入操作環(huán)節(jié)。好的實(shí)體規(guī)則卻因?yàn)椴缓玫某绦蛞?guī)則而被虛置或者被扭曲。因此，制度的執(zhí)行力弱成為依法治軍從嚴(yán)治軍的一道難題。

制度的生命力在于執(zhí)行，制度如果不能良好地運(yùn)行，就只能是一具僵尸。運(yùn)行是連接制度與人才的橋梁。最好的運(yùn)行體系是制度與人才的完美結(jié)合。否則，不合適的人即便與良好的制度結(jié)合，會(huì)導(dǎo)致運(yùn)行的低效。合適的人碰不到合適的制度，會(huì)導(dǎo)致無法發(fā)揮制度效用。好制度加上好人才，才可能有好的運(yùn)行。當(dāng)然，制度運(yùn)行有其自身的規(guī)律，必須確保制度運(yùn)行的透明度，否則仍然可能造成制度運(yùn)行的黑洞。制度的運(yùn)行離不開程序。以程序控制權(quán)力的恣意與專橫是現(xiàn)代法治國家的應(yīng)有之義。軍隊(duì)領(lǐng)域的腐敗正是權(quán)力失去制約的結(jié)果。而依法治軍從嚴(yán)治軍的制度運(yùn)行必須能夠?qū)?quán)力形成有效的制約。

軍隊(duì)由于其運(yùn)行的封閉性，不僅制度的制定過程是封閉的，制度的運(yùn)行過程也是封閉的。運(yùn)行規(guī)則的缺失，程序規(guī)則的缺失導(dǎo)致制度運(yùn)行的結(jié)果出現(xiàn)偏差。諸多干部選拔制度抵不住貪污腐敗之風(fēng)的侵蝕就是例證。每一個(gè)制度設(shè)計(jì)的初衷無疑都是積極的，但是往往實(shí)行終了的結(jié)果卻不能令人滿意，甚至是失敗的，這除了制度自身的原因之外，執(zhí)行規(guī)則的嚴(yán)重缺失是一個(gè)不容忽視的原因。如果說制度是靜態(tài)的規(guī)則，運(yùn)行就是一個(gè)個(gè)動(dòng)態(tài)規(guī)則的集合體。靜態(tài)的規(guī)則只有與動(dòng)態(tài)的規(guī)則相結(jié)合才能實(shí)現(xiàn)由規(guī)則到行為的轉(zhuǎn)化，實(shí)現(xiàn)制度的功能。

依法治軍從嚴(yán)治軍的新發(fā)展既需要新的治軍實(shí)踐，又需要新的治軍理論。只有在實(shí)踐體系和理論體系之間做到有機(jī)融合，在實(shí)踐體系內(nèi)部、理論體系內(nèi)部達(dá)致和諧，依法治軍從嚴(yán)治軍才能真正發(fā)揮出強(qiáng)大的治軍威力，強(qiáng)軍夢(mèng)才能逐步變成現(xiàn)實(shí)。

[參考文獻(xiàn)]

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[3]汪?？担瑒㈣怖?依法治軍背景下我國軍事立法的新趨向[J].南京政治學(xué)院學(xué)報(bào),2015,(2):105.

〔責(zé)任編輯：張毫〕

[中圖分類號(hào)]D90

[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A

[文章編號(hào)]1000-8284(2016)02-0076-06

[作者簡介]周健(1962—)，男，陜西西安人，教授，博士，從事軍事法學(xué)研究。

[收稿日期]2016-01-29