基于鐵路更新改造屬性的鐵路更新改造資金優(yōu)化配置方案比選研究*

劉杰倫李紅昌

（1中國(guó)鐵路總公司計(jì)劃統(tǒng)計(jì)部處長(zhǎng)、高級(jí)工程師，北京100844；2北京交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院博士、副教授，北京100044）

基于鐵路更新改造屬性的鐵路更新改造資金優(yōu)化配置方案比選研究*

劉杰倫1李紅昌2

（1中國(guó)鐵路總公司計(jì)劃統(tǒng)計(jì)部處長(zhǎng)、高級(jí)工程師，北京100844；2北京交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院博士、副教授，北京100044）

鐵路更新改造屬性是進(jìn)行鐵路更新改造資金優(yōu)化配置的基礎(chǔ)，其折舊屬性、更新屬性和遞延屬性會(huì)制約鐵路更新改造資金配置模式。我國(guó)鐵路更新改造資金優(yōu)化配置總體上有分管模式、集管模式、放權(quán)模式、市場(chǎng)化模式四種類(lèi)型，在構(gòu)建對(duì)比分析指標(biāo)基礎(chǔ)上，提出規(guī)劃引領(lǐng)方案等是被強(qiáng)烈推薦的方案。

鐵路；更新改造資金；優(yōu)化配置方案

0 引言

如何適應(yīng)中國(guó)鐵路總公司（以下簡(jiǎn)稱總公司）經(jīng)營(yíng)機(jī)制轉(zhuǎn)換，切實(shí)落實(shí)鐵路局市場(chǎng)主體地位，實(shí)現(xiàn)更新改造投資精益管理、精準(zhǔn)管理、精細(xì)管理，提高鐵路更新改造投資效率效益，是擺在總公司計(jì)劃統(tǒng)計(jì)部面前的一項(xiàng)重要任務(wù)。具體地說(shuō)，總公司和鐵路局及控股公司之間的關(guān)系，是典型的集團(tuán)公司管控關(guān)系?？偣臼悄腹竞统鲑Y人代表，鐵路局是子公司和出資人代理?？偣驹谧袷貒?guó)家法律法規(guī)前提下，如何配置更新改造資金及相關(guān)權(quán)利，是采取深入生產(chǎn)細(xì)節(jié)的運(yùn)營(yíng)管控模式，還是采取強(qiáng)調(diào)績(jī)效考核的財(cái)務(wù)管控模式，抑或采取介于兩者之間的戰(zhàn)略管控模式，是需要進(jìn)行深入分析論證的重大課題[1]。

鐵路更新改造資金優(yōu)化配置問(wèn)題，除了要考慮一般性的運(yùn)營(yíng)管控模式、財(cái)務(wù)管控模式、戰(zhàn)略管控模式的比選外，還必須把鐵路產(chǎn)業(yè)的網(wǎng)絡(luò)性等特點(diǎn)納入考慮范疇。總公司畢竟擁有全路集中調(diào)度指揮等核心資源，雖然總公司定位于管理型企業(yè)，但仍然擁有關(guān)鍵生產(chǎn)性資源（調(diào)度指揮、財(cái)務(wù)清算、國(guó)家政策等）和生產(chǎn)性功能，說(shuō)明鐵路網(wǎng)絡(luò)性導(dǎo)致某些共用性業(yè)務(wù)無(wú)法完全分解下放給鐵路局，從而需要更加復(fù)雜的制度機(jī)制設(shè)計(jì)，既保障鐵路局市場(chǎng)主體地位的落實(shí)，又切實(shí)實(shí)現(xiàn)路網(wǎng)性和共用性項(xiàng)目的合理投入和高效運(yùn)作。

2013年我國(guó)鐵路產(chǎn)業(yè)“政企分開(kāi)”一個(gè)最直接的后果是，總公司需要按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求，實(shí)行總經(jīng)理負(fù)責(zé)制，總經(jīng)理為公司的法定代表人，負(fù)責(zé)公司全面工作，按照現(xiàn)代公司治理規(guī)律進(jìn)行集團(tuán)公司管控，這無(wú)疑對(duì)總公司及相關(guān)職能部門(mén)轉(zhuǎn)變職能、優(yōu)化管理方式、提高運(yùn)作效率提出了嚴(yán)峻要求。在這種情況下，比選鐵路更新改造資金優(yōu)化配置方案，有利于更好地推進(jìn)總公司落實(shí)現(xiàn)代企業(yè)制度，更好地貫徹實(shí)施《中國(guó)鐵路總公司關(guān)于明確兩級(jí)企業(yè)管理關(guān)系的規(guī)定》（鐵總發(fā)展與法律〔2014〕96號(hào)）文件精神。

1 鐵路更新改造資金優(yōu)化配置方案總體思路

1.1 指導(dǎo)思想

按照加強(qiáng)總公司管理控制和落實(shí)鐵路局市場(chǎng)主體地位精神，充分借鑒民航、國(guó)電、神華等系統(tǒng)有益經(jīng)驗(yàn)，立足鐵路產(chǎn)業(yè)特性和發(fā)展階段特征，采取戰(zhàn)略管控模式，引入量化規(guī)劃和綜合規(guī)劃理念，精益管理、精準(zhǔn)管理、精細(xì)管理，規(guī)劃先行，計(jì)劃引領(lǐng)，預(yù)算管理，科學(xué)決策，全程監(jiān)控，事后評(píng)估，信息保障，嚴(yán)格審批考核，保障鐵路運(yùn)輸安全，提高企業(yè)經(jīng)營(yíng)效益[2]。

1.2 基本原則

基本原則包括：1）分級(jí)管理原則?？偣具M(jìn)行總體規(guī)劃、計(jì)劃、預(yù)算管理，總量控制，限額報(bào)批，過(guò)程監(jiān)控、結(jié)果核備，集中部分資金用于路網(wǎng)性更新改造業(yè)務(wù)。鐵路局落實(shí)規(guī)劃、計(jì)劃、預(yù)算管理，完善更新改造投資決策、實(shí)施和評(píng)估機(jī)制。2）激勵(lì)約束原則。對(duì)于更新改造投資要進(jìn)行總量控制和區(qū)域平衡，把更新改造投資和企業(yè)經(jīng)營(yíng)績(jī)效、運(yùn)輸設(shè)備運(yùn)用效率指標(biāo)掛鉤，既要抑制投資“饑渴癥”，又要保持適度投資規(guī)模。3）建章立制原則。按照《鐵路運(yùn)輸設(shè)施設(shè)備更新改造計(jì)劃管理辦法》（鐵計(jì)〔2011〕93號(hào)），不斷進(jìn)行制度建設(shè)和完善，形成總公司和鐵路局完善的管理規(guī)章制度。4）規(guī)劃引領(lǐng)原則?？偣疽㈨?xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)機(jī)制，探索精益管理方式，引入量化規(guī)劃和預(yù)算管理，形成專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃和綜合規(guī)劃，滾動(dòng)形成年度計(jì)劃和總體控制目標(biāo)，通過(guò)規(guī)劃、計(jì)劃、預(yù)算，量化約束、動(dòng)態(tài)監(jiān)控和事后評(píng)估更新改造投資活動(dòng)。5）市場(chǎng)機(jī)制原則。總公司鐵路更新改造資金配置時(shí)，采取鐵路局配套方法；非運(yùn)輸類(lèi)投資利用更新改造資金時(shí)，采取還本付息配套方法。6）信息化原則?？偣居?jì)劃統(tǒng)計(jì)部建立更新改造計(jì)劃管理信息系統(tǒng)，對(duì)更新改造項(xiàng)目進(jìn)行項(xiàng)目?jī)?chǔ)備、項(xiàng)目評(píng)審、計(jì)劃審批、統(tǒng)計(jì)分析，并通過(guò)ERP系統(tǒng)與財(cái)務(wù)信息、資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)信息等進(jìn)行必要整合。

2 鐵路更新改造資金優(yōu)化配置比選方案類(lèi)別

2.1 總體方案類(lèi)別

從總體上來(lái)看，鐵路更新改造資金優(yōu)化配置方案設(shè)計(jì)有四大類(lèi)別，分別是分管模式、集管模式、放權(quán)模式、市場(chǎng)化模式。1）分管模式。分管模式是傳統(tǒng)管控方案和傳統(tǒng)修正方案的統(tǒng)稱，延續(xù)了總公司和鐵路局“二八”或“三七”分劈管理更改資金的思路，具有分級(jí)管理的典型特征[3]。總公司管理20％更新改造資金，主要用于路網(wǎng)性安全、擴(kuò)能改造、環(huán)保等項(xiàng)目；鐵路局管理80％更新改造資金，主要用于鐵路局范圍內(nèi)的專(zhuān)用性項(xiàng)目。2）集管模式。集管模式是由總公司集中管控更改資金和更改規(guī)劃方案的統(tǒng)稱，包括更改基金方案和“資源剝離”方案等子方案。集管模式具有典型的集中規(guī)劃、集中預(yù)算、集中管理、專(zhuān)項(xiàng)資金的典型特征。3）放權(quán)模式。放權(quán)模式是指把所有更改資金全部下放給鐵路局方案的統(tǒng)稱，包括總公司投資路網(wǎng)性項(xiàng)目方案、路網(wǎng)性項(xiàng)目收費(fèi)方案等子方案。4）市場(chǎng)化模式。市場(chǎng)化模式是指在更新改造資金配置時(shí)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制方案的統(tǒng)稱，包括財(cái)務(wù)公司方案、項(xiàng)目融資方案等子方案。

2.2 具體方案類(lèi)別

分管模式、集管模式、放權(quán)模式、市場(chǎng)化模式是四種主要的方案類(lèi)別，這四種方案類(lèi)別又包含子方案或方案子集，如圖1所示。

圖1 鐵路更新改造資金優(yōu)化配置具體類(lèi)別示意圖

分管模式（類(lèi)別1）是一種分級(jí)管理模式。分管模式（類(lèi)別1）包括傳統(tǒng)管控方案（方案1.1）和傳統(tǒng)修正方案（方案1.2），傳統(tǒng)管控方案（方案1.1）包括二八管控方案（方案1.1.1）和三七管控方案（方案1.1.2），傳統(tǒng)修正方案（1.2）包括規(guī)劃引領(lǐng)方案（方案1.2.1）和總額管控方案（1.2.2）。其中，規(guī)劃引領(lǐng)方案（方案1.2.1）是在傳統(tǒng)管控方案基礎(chǔ)上，引入規(guī)劃引領(lǐng)機(jī)制，通過(guò)編制中長(zhǎng)期規(guī)劃和年度計(jì)劃，建立項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)，通過(guò)規(guī)劃管理更改項(xiàng)目。規(guī)劃引領(lǐng)方案（方案1.2.1）的優(yōu)點(diǎn)是：1）繼承了傳統(tǒng)方案的優(yōu)點(diǎn)，具有傳承性；2）把量化規(guī)劃方法引入管控過(guò)程，提高了管理精細(xì)化和精準(zhǔn)化水平；3）提高了更新改造工作的前瞻性和預(yù)算管理水平。規(guī)劃引領(lǐng)方案的缺點(diǎn)是：1）具有傳統(tǒng)管控方案的缺點(diǎn)；2）增加了總公司和鐵路局的工作量；3）對(duì)信息化建設(shè)有較高要求。

集管模式（類(lèi)別2）是一種集權(quán)類(lèi)型的管控模式。集管模式（類(lèi)別2）包括更改基金方案（方案2.1）、集中配置方案（方案2.2）和資源剝離方案（方案2.3），更改基金方案（方案2.1）包括行業(yè)基金方案（方案2.1.1）和集團(tuán)基金方案（方案2.1.2），資源剝離方案（方案2.3）包括局部剝離方案（方案2.3.1）和整體剝離方案（方案2.3.2）。其中，更改基金方案（方案2.1）是把原來(lái)的更改資金變成一種具有專(zhuān)項(xiàng)管理性質(zhì)的基金。更改基金方案（方案2.1）的優(yōu)點(diǎn)是：1）可以從折舊資金或從運(yùn)輸進(jìn)款中進(jìn)行扣除；2）民航提供了“一金一費(fèi)”征收方法的成功案例；3）更改基金在配置上更多專(zhuān)款專(zhuān)用，按照規(guī)劃和年度計(jì)劃進(jìn)行配置；4）結(jié)余的更改資金可以用于資本運(yùn)作或基本建設(shè)用途。更改基金方案（方案2.1）的缺點(diǎn)是：1）行業(yè)基金需要國(guó)家或部委的法規(guī)，實(shí)施困難程度高；2）集團(tuán)公司基金方案在向企業(yè)征收基金時(shí)，需要鐵路局具有較好的盈利能力，否則仍然是對(duì)鐵路局折舊的扣除；3）基金征收辦法、征收費(fèi)率等需要進(jìn)行制度建設(shè)。

放權(quán)模式（類(lèi)別3）是一種完全把更新改造資金和關(guān)聯(lián)權(quán)利下放給鐵路局的模式，但需要解決路網(wǎng)性項(xiàng)目投資問(wèn)題。放權(quán)模式（類(lèi)別3）包括路網(wǎng)性項(xiàng)目總公司投資方案（方案3.1）、路網(wǎng)性項(xiàng)目鐵路局聯(lián)商方案（方案3.2）和路網(wǎng)性項(xiàng)目獨(dú)立收費(fèi)方案（方案3.3）。其中，路網(wǎng)性項(xiàng)目總公司投資方案（方案3.1）是在全部更改資金都下放給鐵路局后，路網(wǎng)性項(xiàng)目投資由總公司籌集，資金來(lái)源是鐵路局的投資收益或其他融資渠道。路網(wǎng)性項(xiàng)目總公司投資方案（方案3.1）的優(yōu)點(diǎn)是：實(shí)現(xiàn)了鐵路局市場(chǎng)主體地位；路網(wǎng)性項(xiàng)目總公司投資方案（方案3.1）的缺點(diǎn)是：在鐵路局盈利能力不強(qiáng)，或總公司缺乏多元化收益來(lái)源的情況下，路網(wǎng)性項(xiàng)目投資資金得不到保障。

市場(chǎng)化模式（類(lèi)別4）是一種和分管模式、集管模式和放權(quán)模式并不矛盾的并行模式，之所以單獨(dú)拿出來(lái)討論，是因?yàn)椴捎檬袌?chǎng)化方式是總公司改革發(fā)展的重要?jiǎng)?chuàng)新方向，也符合引入社會(huì)資本，構(gòu)建責(zé)權(quán)利清晰的經(jīng)濟(jì)主體的總體發(fā)展戰(zhàn)略。市場(chǎng)化模式（類(lèi)別4）包括財(cái)務(wù)公司方案（方案4.1）和項(xiàng)目融資方案（方案4.2）。財(cái)務(wù)公司方案（方案4.1）是指總公司成立財(cái)務(wù)公司，對(duì)鐵路更新改造資金的運(yùn)用采用市場(chǎng)化方式，特別在總公司集中部分更新改造資金的情況下，采取借貸方式給房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等業(yè)務(wù)，增強(qiáng)對(duì)資產(chǎn)開(kāi)發(fā)和資本運(yùn)作的約束機(jī)制。項(xiàng)目融資方案（方案4.2）是指對(duì)于編組站等路網(wǎng)性項(xiàng)目，在獨(dú)立運(yùn)作的同時(shí)，可以吸納社會(huì)資本進(jìn)入。例如，美國(guó)的Rail Belt編組站就是一個(gè)獨(dú)立運(yùn)作法人主體。

3 鐵路更新改造資金優(yōu)化配置方案比選

表1 鐵路更新改造資金配置不同方案比選列表

針對(duì)分管模式、集管模式、放權(quán)模式、市場(chǎng)化模式的不同子方案，不存在唯一最優(yōu)的更新改造資金優(yōu)化配置方案，但是，課題組仍然推薦采取傳統(tǒng)修正方案、路網(wǎng)性項(xiàng)目收費(fèi)方案、項(xiàng)目融資方案等。在總公司具體實(shí)踐過(guò)程中，極有可能出現(xiàn)的是某種調(diào)和方案，是一種把規(guī)劃引領(lǐng)、市場(chǎng)化融資、收費(fèi)核算等集成的實(shí)踐方案。同時(shí)，更新改造資金優(yōu)化配置方案往往和總公司對(duì)鐵路局的總體管控模式相聯(lián)系，有時(shí)會(huì)涉及總公司和鐵路局的組織重構(gòu)、資源重組等內(nèi)容，換句話說(shuō)，更新改造資金是“組合拳”中的一拳。因此，在相關(guān)方案比選時(shí)，定性色彩會(huì)濃重一些。

從表1可以看出，相關(guān)評(píng)判指標(biāo)包括：1）是否有利于鐵路局市場(chǎng)主體地位；2）是否有利于路網(wǎng)性投資；3）是否有利于規(guī)劃管控；4）是否有利于充分利用累積管理經(jīng)驗(yàn)；5）是否有利于吸納社會(huì)資本；6）是否有利于績(jī)效考核。經(jīng)過(guò)定性分析，課題組強(qiáng)烈推薦規(guī)劃引領(lǐng)方案（方案1.2.1）、集團(tuán)基金方案（方案2.1.2）、局部剝離方案（方案2.3.1）、路網(wǎng)性項(xiàng)目獨(dú)立收費(fèi)方案（方案3.3）。

4 結(jié)論與建議

中國(guó)鐵路產(chǎn)業(yè)政企分開(kāi)后，亟需按照現(xiàn)代企業(yè)制度進(jìn)行鐵路更新改造資金優(yōu)化配置，其中，選擇適宜的優(yōu)化配置方案有利于更好地推進(jìn)總公司落實(shí)現(xiàn)代企業(yè)制度，更好地貫徹實(shí)施《中國(guó)鐵路總公司關(guān)于明確兩級(jí)企業(yè)管理關(guān)系的規(guī)定》（鐵總發(fā)展與法律〔2014〕96號(hào)）文件精神。本文提出了鐵路更新改造資金優(yōu)化配置的指導(dǎo)思想與若干基本原則，提出了分管模式、集管模式、放權(quán)模式、市場(chǎng)化模式。構(gòu)建了6個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)，綜合評(píng)價(jià)了不同鐵路更新改造資金配置方案，強(qiáng)烈推薦規(guī)劃引領(lǐng)方案、集團(tuán)基金方案、局部剝離方案、路網(wǎng)性項(xiàng)目獨(dú)立收費(fèi)方案。結(jié)合我國(guó)鐵路更新改造資金優(yōu)化配置的現(xiàn)實(shí)，筆者建議提高鐵路更新改造資金優(yōu)化配置的外部市場(chǎng)激勵(lì)性和內(nèi)部管理激勵(lì)性，未來(lái)要探索強(qiáng)化總公司內(nèi)部的規(guī)劃引領(lǐng)措施，同時(shí)加強(qiáng)路網(wǎng)與相關(guān)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)之間的市場(chǎng)化定價(jià)機(jī)制，積極探索鐵路更新改造資金配置過(guò)程中的市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)方式，提高我國(guó)鐵路稀缺資金資源的配置效率效益。

[1]北京交通大學(xué).鐵路改革發(fā)展形勢(shì)下鐵路更新改造資金優(yōu)化配置研究[R].北京交通大學(xué)課題組，2016：1-180

[2]中國(guó)鐵路總公司.中國(guó)鐵路總公司關(guān)于明確兩級(jí)企業(yè)管理關(guān)系的規(guī)定[Z].中國(guó)鐵路總公司，2015

[3]中華人民共和國(guó)鐵道部.鐵路運(yùn)輸設(shè)施設(shè)備更新改造計(jì)劃管理辦法（鐵計(jì)〔2011〕93號(hào)）[Z].鐵道部計(jì)劃司，2011

[4]李紅昌，何琳.改革發(fā)展形勢(shì)下鐵路更新改造資金優(yōu)化配置研究[J].鐵道經(jīng)濟(jì)研究，2016（2）:1-5

（責(zé)任編輯：魏艷紅）

Research on the Optimization of Railway Renovation funds Allocation Plan Based on Railway Industry's Characteristics

LIU Jielun1,LI Hongchang2
（1 China Railway Corporation,Department of Planning and Statistics,Director,Beijing 100844,China;2 School of Economics and Management,Beijing Jiaotong University,Associate Professor,Beijing 100044,China）

Railway industry's characteristics are the foundations of railway renovation funds allocation.The characteristics such as depreciation,update and delay would restrict the allocation mode of renovation funds.Generally speaking,there are separated mode, concentrated mode,railway bureau mode and marketization modes.Based on the comparison indexes,the planning oriented mode is preferred.

railway;renovation funds;allocation plan optimization

A

：1004-9746（2016）06-0001-04

2016-11-10）

*本文受到中國(guó)鐵路總公司科技研究開(kāi)發(fā)計(jì)劃重點(diǎn)課題“鐵路改革發(fā)展形勢(shì)下鐵路更新改造資金優(yōu)化配置研究”（2015F007）資助