公共危機(jī)事件中政府外部溝通狀況研究
——基于天津市濱海新區(qū)爆炸事故的分析

王千

（首都師范大學(xué)管理學(xué)院，北京100089）

公共危機(jī)事件中政府外部溝通狀況研究
——基于天津市濱海新區(qū)爆炸事故的分析

王千

（首都師范大學(xué)管理學(xué)院，北京100089）

一般認(rèn)為在公共危機(jī)事件爆發(fā)后，政府對外信息發(fā)布是危機(jī)管理的重要步驟。從本質(zhì)上看，政府對危機(jī)事件應(yīng)急公關(guān)的整個(gè)過程是政府內(nèi)部與外部有效溝通過程的完整體現(xiàn)，對外信息發(fā)布只是其中的環(huán)節(jié)之一。政府部門要真正實(shí)現(xiàn)有效外部溝通有待從政府機(jī)構(gòu)自身、公眾及大眾傳媒等多方面進(jìn)一步完善。

公共危機(jī)；政府；外部溝通

2003年“非典”的爆發(fā)，為我國開啟了危機(jī)管理的先河。隨著經(jīng)濟(jì)與社會(huì)改革的不斷深入，各方面的矛盾和沖突都日益凸顯，事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件頻發(fā)。對公共危機(jī)管理的理論討論和案例研究都變得十分活躍。危機(jī)事件背景下，公共部門的信息溝通也是其中重要的領(lǐng)域。對于公共部門來說，危機(jī)背景下的溝通職能不單純存在于組織內(nèi)部，更存在于組織外部。如政府與民眾之間、與大眾傳媒之間在應(yīng)對危機(jī)時(shí)產(chǎn)生的溝通行為。

一、相關(guān)理論研究

公共危機(jī)事件下，在政府公共部門的溝通研究方面，我國的研究主要集中在傳播機(jī)制的研究中，學(xué)者們的研究著重點(diǎn)主要圍繞什么樣的信息是有效信息；在危機(jī)情況下，信息通過怎樣的機(jī)制進(jìn)行傳播；如何有效的發(fā)布信息、怎樣處理危機(jī)中的謠言、如何對新聞媒體進(jìn)行控制等方面展開論述。同時(shí)也更多地體現(xiàn)出跨學(xué)科特征。學(xué)者們分別從公共管理視角、企業(yè)管理視角、信息管理視角、傳播學(xué)、信息技術(shù)與應(yīng)用等多個(gè)角度對這一類型的溝通進(jìn)行解讀。

（一）公共危機(jī)溝通的一般含義

公共危機(jī)中的溝通可以分為廣義和狹義兩種理解。廣義的溝通指的是一切有關(guān)危機(jī)管理的信息、思想和態(tài)度的流動(dòng)和傳播的過程。狹義的公共危機(jī)中的溝通只針對公共危機(jī)管理系統(tǒng)而非整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)，指的是公共危機(jī)的相關(guān)信息、思想和態(tài)度在公共危機(jī)管理系統(tǒng)的輸入、交換、反饋、輸出的過程。常用的有內(nèi)部溝通、外部溝通、正式溝通、非正式溝通等多種渠道。內(nèi)部溝通即危機(jī)管理系統(tǒng)內(nèi)部各機(jī)構(gòu)、組織、部門和層級之間的橫向和縱向信息傳播、交流活動(dòng)，通常采用的渠道包括行政指令、層級指示、層級傳達(dá)等。外部溝通即公共危機(jī)管理主體與其它國家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和社會(huì)公眾之間的信息交流。這種溝通在政策過程特別是在政策執(zhí)行過程中不可缺少。其具體形式有社會(huì)活動(dòng)、公眾集會(huì)、政策演講、宣傳隊(duì)、報(bào)告會(huì)、名流座談會(huì)、政策聽證會(huì)、新聞發(fā)布會(huì)、市長信箱、政策熱線、來訪接待日、宣傳口號(hào)、大眾傳媒、政策海報(bào)等。

（二）公共危機(jī)溝通的一般理論與溝通模型

在公共危機(jī)的信息溝通的研究中多采用系統(tǒng)論、控制論和信息論的相關(guān)理論，學(xué)者們都基于不同的角度對溝通管理進(jìn)行了闡釋。首先，大多數(shù)研究者認(rèn)為，公共危機(jī)之所以能夠管理，并形成一門科學(xué)，其本身的可控性是關(guān)鍵。有的學(xué)者甚至認(rèn)為“控制”是貫穿整個(gè)危機(jī)溝通過程最重要與最根本的任務(wù)。而香農(nóng)提出的信息傳遞的一般流程：信息源、編碼器、信道、譯碼器，已經(jīng)成為幾乎所有社會(huì)學(xué)科信息傳播與溝通的重要研究路徑。系統(tǒng)論認(rèn)為，溝通系統(tǒng)是主體間的信息庫和全部溝通渠道的集合的觀點(diǎn)也為全面理解危機(jī)中的信息溝通和系統(tǒng)掌握全局提供了可操作性。

常見的危機(jī)信息溝通模型廣泛借鑒了一般意義上的信息傳播模型，如哈羅德·拉斯韋爾提出的“五W模型”、香農(nóng)的“線性模型”、施拉姆和奧斯古德的“循環(huán)模式”、以及德弗勒的“互動(dòng)過程模型”。也有學(xué)者在對信息溝通進(jìn)行了專業(yè)化以后提出的針對危機(jī)發(fā)生時(shí)的信息傳播機(jī)制，如達(dá)根和班維爾提出的危機(jī)信息傳播模式以及我國學(xué)者李志宏在“互動(dòng)過程模式”和危機(jī)信息傳播模式的基礎(chǔ)上，提出的基于信息流強(qiáng)弱的公共危機(jī)信息傳播模式。

（三）關(guān)于網(wǎng)絡(luò)輿情的研究

隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的不斷發(fā)展和我國網(wǎng)民數(shù)量的不斷壯大，公眾越來越多的通過網(wǎng)絡(luò)渠道來表達(dá)自己對于政府行為的諸多意見，政務(wù)微博、政務(wù)微信以及政務(wù)APP等應(yīng)運(yùn)而生。尤其是在公共危機(jī)爆發(fā)之后，民眾的信息來源、意見表達(dá)、謠言的傳播和控制都更多地傾向于通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)進(jìn)行表達(dá)，于是，研究者們越來越關(guān)注網(wǎng)絡(luò)輿情狀況。目前，對于網(wǎng)絡(luò)輿情的概念并沒有較為確切且普遍通行的看法。劉毅在他的《網(wǎng)絡(luò)輿情研究概論》一書中，提出“網(wǎng)絡(luò)輿情就是通過網(wǎng)絡(luò)表達(dá)和傳播的公眾對公共事件表現(xiàn)出情緒、態(tài)度和意見的總和”，并繼而提出了網(wǎng)絡(luò)輿情信息匯集的分析的指標(biāo)體系。學(xué)者們將網(wǎng)絡(luò)輿情的特點(diǎn)歸納為多種個(gè)性化與群體極化性、情緒化與非理性、隱匿性與外顯性、豐富性與多元性、互動(dòng)性和即時(shí)性、自由性與可控性。我國關(guān)于輿情信息匯集分析機(jī)制方面的首部著作是由中共中央宣傳部輿情信息局編著的《輿情信息匯集分析機(jī)制研究》。書中闡述了輿情信息匯集分析機(jī)制，還從輿情信息的發(fā)現(xiàn)、篩選、動(dòng)態(tài)跟蹤和科學(xué)分析、評價(jià)等角度闡釋了網(wǎng)絡(luò)輿情匯集和分析的程序。

二、問題提出

可以看出，現(xiàn)行的很多理論和研究大都集中在溝通過程中的信息傳播機(jī)制的研究中。其實(shí)，對于公共部門，尤其是信息傳播部門，如新聞辦公廳等機(jī)構(gòu)來講，組織的溝通職能絕不單單存在于組織內(nèi)部，更重要的是組織外部與公眾、與大眾傳媒之間的溝通。在自媒體不斷發(fā)展的過程中，政府和學(xué)界都對網(wǎng)絡(luò)民情進(jìn)行了大量的研究，其中也包括很多實(shí)際的操作措施，那么在具體的事件中，尤其是當(dāng)公共危機(jī)爆發(fā)的情況下，在更加需要公共部門的應(yīng)急反應(yīng)能力的情況下，公共部門面對網(wǎng)絡(luò)民情，是否真的能做好信息收集的工作？能否通過合理有效的外部溝通來完成控制和擺脫危機(jī)的組織目標(biāo)呢？本文以2015年天津“8.12”濱海新區(qū)爆炸事故為例，評析這一事故災(zāi)難發(fā)生之時(shí)，面對公眾的網(wǎng)絡(luò)民意，天津市政府相關(guān)部門的外部溝通職能的履行情況，以此探究公共危機(jī)背景下，政府與公眾間的有效溝通與反饋策略。

三、天津?yàn)I海新區(qū)“8.12”爆炸事故的案例分析

2015年8月12日23：30左右，位于天津市濱海新區(qū)天津港的瑞海公司危險(xiǎn)品倉庫發(fā)生火災(zāi)爆炸事故。后經(jīng)國務(wù)院調(diào)查組認(rèn)定，此次事故是一起特別重大生產(chǎn)安全責(zé)任事故。從政府與公眾溝通的渠道來看，信息發(fā)布與溝通實(shí)際采用了包括紙媒、電視新聞以及互聯(lián)網(wǎng)等多種渠道。從紙媒來看，《天津日報(bào)》從8月13日起連續(xù)一個(gè)月對事故進(jìn)行了報(bào)道，主要采用了頭版要聞和多版專題特刊的形式。第二類是電視新聞形式，事故發(fā)生以后，天津市政府總計(jì)召開了14場新聞發(fā)布會(huì)，在各大電視臺(tái)直播。許多電視臺(tái)，如天津衛(wèi)視等，對事故進(jìn)行了專題報(bào)道。從互聯(lián)網(wǎng)媒體來看，作為天津市政府新聞辦公室的官方微博總計(jì)發(fā)布了上千條信息來對事件進(jìn)行報(bào)道。公安局、消防局、交通局、環(huán)保局以及濱海新區(qū)政府的官方微信也都進(jìn)行了事故相關(guān)信息的通報(bào)。

然而，從組織溝通理論來看，一個(gè)完整的溝通過程不僅是發(fā)布者編碼、通過渠道發(fā)布信息，接受者解碼、獲得信息的過程，更重要的是信息接受者的反饋。在此次事件中，政府作為權(quán)位信息發(fā)布者，民眾作為信息接受者，能夠有效實(shí)現(xiàn)互動(dòng)與反饋的渠道主要為互聯(lián)網(wǎng)渠道，即其在微博、微信等平臺(tái)的意見表達(dá)情況。所以，案例主要分析天津市政府、濱海新區(qū)政府與公眾之間在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的溝通互動(dòng)與反饋溝通情況。

從爆炸后的8月13日起“天津發(fā)布”（天津市新聞辦）的第一條微博，到10月8日與爆炸相關(guān)的最后一條微博的統(tǒng)計(jì)情況來看，天津市政府新聞辦官方微博關(guān)于天津?yàn)I海新區(qū)爆炸事故總計(jì)發(fā)布了1021條信息。其中第一條信息的首發(fā)時(shí)間是8月13日凌晨3：52，此時(shí)距離爆炸事故發(fā)生大概四個(gè)半小時(shí)。結(jié)合微博、微信官方網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的實(shí)際情況，此次危機(jī)事件雙方的溝通中出現(xiàn)了以下幾個(gè)問題：

（一）模糊信息持續(xù)傳播，政府公信力下降，溝通出現(xiàn)沖突

前面提到，事件發(fā)生之后市政府共計(jì)召開了14場新聞發(fā)布會(huì)，而公眾對于新聞發(fā)布會(huì)實(shí)際效果的討論主要體現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上。

從圖1可以看出，在首場新聞發(fā)布會(huì)召開之后，民眾的網(wǎng)絡(luò)的反應(yīng)度達(dá)到了頂峰，主要原因在于，分管安全的負(fù)責(zé)人為出席；發(fā)布會(huì)直播至記者提問環(huán)節(jié)即被中斷的情況，引起了公眾的廣泛質(zhì)疑。14日公眾對該事件的關(guān)注和反應(yīng)度仍然居高不下。兩場發(fā)布會(huì)上大多數(shù)問題當(dāng)場沒能得到答案，相關(guān)負(fù)責(zé)人的回復(fù)“不清楚”“不了解”“需了解”等諸多不確定的詞匯的頻繁出現(xiàn)，讓政府的公信力逐步下降。16日的第六場發(fā)布會(huì)又一次點(diǎn)爆公眾對事件的關(guān)注度：發(fā)布會(huì)為了核實(shí)傷亡數(shù)字而延遲20分鐘開始；面對記者提問統(tǒng)籌指揮救援的負(fù)責(zé)人，官方回應(yīng)“將盡快了解情況”的模糊說法，再次將民眾的網(wǎng)絡(luò)意見表達(dá)推上一個(gè)峰值。

從溝通的角度來看，這一系列新聞發(fā)布會(huì)所想要達(dá)到的信息傳遞的功能無異是沒能實(shí)現(xiàn)的。而出現(xiàn)這一問題的原因主要有兩點(diǎn)，第一是信息來源出現(xiàn)了問題：發(fā)布會(huì)上信息來源是政府的官方信息，這一渠道本來應(yīng)該是權(quán)威且真實(shí)的。但是，政府的自利傾向使其在信息進(jìn)行傳播的過程中人為地過濾掉了某些不利信息，比如：新聞發(fā)布會(huì)上的記者提問。同時(shí)，又由于對現(xiàn)場災(zāi)情的不了解使得已經(jīng)傳達(dá)出來的信息也是非常模糊、不清楚和不確定的。信息渠道透明度不高，信息模糊性大。不確定信息通過權(quán)威機(jī)構(gòu)進(jìn)行傳播都受到了廣泛詬病。輿論不斷發(fā)酵的同時(shí)也給了謠言以生存空間，讓政府的公信力大大下降。第二是公眾價(jià)值判斷的影響：由于前期政府公信力被削弱，讓公眾在做出主觀價(jià)值判斷時(shí)對政府其他信息的信任度也開始下降。致使后來幾次發(fā)布會(huì)中不斷有公眾和媒體質(zhì)疑發(fā)布的環(huán)境評估數(shù)據(jù)以及安全評估報(bào)告等，多次出現(xiàn)了次生輿情，政府和公眾之間的溝通出現(xiàn)了矛盾。

（二）反饋不足，大量無效信息的投遞造成了溝通中的沉默

在將近60天中，新聞辦總計(jì)發(fā)布微博信息共1021條，其中按照內(nèi)容和比重主要分為以下幾個(gè)方面。如圖2：

圖1 “天津爆炸事故發(fā)布會(huì)”網(wǎng)絡(luò)關(guān)注度走勢圖

可以看出，在天津市新聞辦發(fā)布的一千多條信息所涉及的內(nèi)容中，所占數(shù)量及比例最大的是環(huán)境評估方面，基本上占到了所發(fā)布信息總量的近一半左右。然而，根據(jù)輿情研究機(jī)構(gòu)的調(diào)查結(jié)果顯示，公眾最關(guān)注的應(yīng)該是政府部門嚴(yán)格查處相關(guān)責(zé)任官員，對這一問題的關(guān)注度占到了22%；而對災(zāi)后環(huán)境污染問題的關(guān)注度僅為6%。這也解釋了天津市新聞辦官方微博所發(fā)布信息的評論量與轉(zhuǎn)發(fā)量極低的原因。從轉(zhuǎn)發(fā)量來看，轉(zhuǎn)發(fā)量較高（即超過800或1000）的微博只是個(gè)別情況或某一條微博，而其中絕大多數(shù)微博的轉(zhuǎn)發(fā)量都在200或400左右，更少的甚至只在兩位數(shù)左右。從評論量來看，絕大多數(shù)微博的評論量僅在100左右，更少的甚至?xí)霈F(xiàn)評論量個(gè)位數(shù)或沒有評論的情況。溝通中反饋機(jī)制不足或者對反饋意見重視程度不夠，使得政府發(fā)布了大量與公眾期望嚴(yán)重不對稱的信息。除了造成“刷屏”現(xiàn)象以外，并沒有真正關(guān)注到反饋需求，使得公眾在面對無效信息時(shí)采取了沉默和不回應(yīng)的態(tài)度。

（三）組織人員溝通能力和素質(zhì)缺乏

從人員素質(zhì)來看，在新聞發(fā)布會(huì)上市委宣傳、新聞辦、消防局、市衛(wèi)計(jì)委及濱海新區(qū)政府相關(guān)負(fù)責(zé)人在面對記者提問時(shí)多次回應(yīng)稱“不清楚”、“不掌握”、“不知道”、“不在職責(zé)范圍內(nèi)”和“將盡快核實(shí)情況”。這一類型的回答不僅體現(xiàn)了政府管理人員對事故信息缺乏了解，沒有主動(dòng)跟進(jìn)事故相關(guān)進(jìn)展以外，還體現(xiàn)了新聞發(fā)言人員在面對媒體與記者時(shí)溝通能力與經(jīng)驗(yàn)的嚴(yán)重缺乏。在第六次新聞發(fā)布會(huì)上相關(guān)人員開場白是一句“見到大家很高興”就因?yàn)楸粡V泛認(rèn)為欠缺人文關(guān)懷引起公眾感情上的不滿。

實(shí)際溝通過程不是簡單的語言表達(dá)，還包括了語氣語調(diào)和肢體語言等。尤其是在突發(fā)事故災(zāi)難以后，公眾情緒存在不穩(wěn)定的情況下，新聞發(fā)言人缺乏經(jīng)驗(yàn)，用模糊話語回應(yīng)，或者措辭不謹(jǐn)慎都是致使公信力受損以及危機(jī)公關(guān)能力廣受詬病的原因。

四、公共危機(jī)背景下，政府外部有效溝通方式的探索

在針對危機(jī)信息傳播與溝通的研究中，我國學(xué)者李志宏在結(jié)合德弗勒“互動(dòng)過程模式”以及達(dá)根和班維爾危機(jī)信息傳播模式的基礎(chǔ)上，提出了基于信息流強(qiáng)弱的公共危機(jī)信息傳播模式。其中關(guān)于溝通過程的參與主體有比較全面的涵蓋，包括了政府機(jī)構(gòu)自身、傳播媒體、專家學(xué)者、社會(huì)大眾。所以，以此為借鑒，相關(guān)有效溝通路徑的建構(gòu)也是基于政府與這些主體間的關(guān)系進(jìn)行分析。

針對政府機(jī)構(gòu)自身，尤其是危機(jī)爆發(fā)后的信息發(fā)布部門，強(qiáng)化部門自身的外部與內(nèi)部溝通能力是最為主要的。對于外部溝通而言，首先應(yīng)以信息收集和發(fā)布渠道的廣泛性為基本保障，這一點(diǎn)從近幾年的危機(jī)事件中可以看出，政府的多渠道信息發(fā)布已經(jīng)發(fā)展比較完善。其次就是要克服部門利益至上的觀念。這些部門之所以選擇過濾掉不利信息其實(shí)是對部門利益的維護(hù)。要克服這一點(diǎn)更多地是體現(xiàn)在政府對日常工作的嚴(yán)格把控和規(guī)范要求，只有當(dāng)部門內(nèi)部本身真正不存在直接責(zé)任時(shí)，對溝通信息進(jìn)行選取性傳遞的現(xiàn)象才能真正得以克服。第三，重視信息反饋機(jī)制的建設(shè)和反饋意見的收集。政府的信息傳遞是外部溝通的重要環(huán)節(jié)，不是自說自話，暢通的反饋渠道和對反饋信息的重視是矯正政府行為偏差的重要途徑。第四，應(yīng)當(dāng)重視組織內(nèi)部人員，尤其是新聞發(fā)言人的選取和素質(zhì)培養(yǎng)，豐富這些工作人員的經(jīng)驗(yàn)，讓他們能在面臨危機(jī)過程中較為清楚和得體地發(fā)布信息，為公共部門樹立良好和正面形象，維護(hù)政府的公信力。對于組織內(nèi)部溝通而言，要建立各部門間的協(xié)調(diào)機(jī)制和信息共享機(jī)制，這樣不僅能夠使得信息搜集更加全面，也能夠在危機(jī)來臨時(shí)統(tǒng)一口徑對外發(fā)布信息，保障信息發(fā)布的權(quán)威性。

針對外部溝通的主要對象，即公眾和大眾傳媒而言，要實(shí)現(xiàn)與他們的有效溝通，除了建立暢通的反饋渠道并重視反饋意見以外，更應(yīng)該將溝通工作融于日常。如加強(qiáng)對公眾的危機(jī)宣傳教育，一來可以舒緩民眾在危機(jī)來臨時(shí)的恐懼以及緊張心理，使其能夠以更加理智的態(tài)度來與政府溝通。二來可以讓他們了解政府危機(jī)應(yīng)急處理的流程，避免不必要的溝通沖突。對大眾傳媒也是一樣，將溝通工作做在危機(jī)爆發(fā)之前，讓其了解危機(jī)報(bào)道與傳播的規(guī)范，避免謠言的產(chǎn)生以及次生輿情的持續(xù)發(fā)酵。

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責(zé)任編輯：楊靜

表1 樂山市縣（市區(qū)）特色品牌項(xiàng)目一覽表

責(zé)任編輯：秦利民

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10.3969/j.issn.1009-6922.2016.06.29

1009-6922（2016）06-92-04

2016-09-13

王千（1992—），女，四川成都人，首都師范大學(xué)管理學(xué)院研究生，主要研究方向：行政管理。