實現(xiàn)從公共管理到整體性治理的轉變

黃琴

（中共樂山市委黨校，四川樂山614000）

實現(xiàn)從公共管理到整體性治理的轉變

黃琴

（中共樂山市委黨校，四川樂山614000）

電子化的政府改革決定公共管理必須電子化，而以網(wǎng)絡技術為基礎的整體性治理正好適合電子化的公共管理。整體性治理是在新公共管理的基礎上結合時代發(fā)展而產(chǎn)生的，其具有現(xiàn)在信息時代高效和靈活的特點。整體性治理是以創(chuàng)新治理機制為組織的載體，整體性治理機制的完善是目前現(xiàn)代化行政的標志，信息化的社會管理需要大量不同類型的信息專業(yè)化人才。

公共管理；整理性治理；分析

從20世紀90年代末隨著對公共管理的改革，就進入了新公共管理時代，不少人認為新公共服務解決了目前很多公共管理問題，通過推崇市場機制，借鑒私人部門的管理方法、管理工具，一切以效率為導向，解決了實現(xiàn)成本更小、更好服務的問題。但是在實踐中，人們更為廣泛的人類價值逐漸失去了作為評判標準的重要性，這時，一位英國學者提出新的模式，就是整體性治理，也逐漸成為政府治理的新的重要方式。

一、整理性治理產(chǎn)生的背景

（一）舊公共管理模式存在的弊端

第一，強調分散性，將大的等級部門分散開來，分離購買者與提供者，分開政治機構化系統(tǒng)組成，實現(xiàn)分離微觀層面上的機構組織，只保留部分的公司化、思想化的組織管理機構，并通過競爭方式，使這一分散形式的機構組成，從內(nèi)部達到各部門平衡的狀態(tài)，這類似于之前的大型企業(yè)從U型管理結構轉變?yōu)镸型管理結構，通過對企業(yè)各部門管理及信息系統(tǒng)進行重構，實現(xiàn)對各部門不同的控制方式，進而提升綜合管理水平。第二，過于強調競爭。在新的公共管理模式中，通過引進分離提供者與購買者這一模式，使得提供者之間競爭激烈化，并為其競爭創(chuàng)造了條件，而從前的那種等級資源分配被新的公共管理的競爭模式代替，而外包、政府間合同、產(chǎn)品市場自由化也都被終止，由公共物品與國家所提供的核心領域服務逐步縮減，豐富化、多樣性的資源的供應方式開始興起。第三，側重激勵。之前的績效獎勵更多是基于專業(yè)和公共服務精神層面，即以精神滿足感和工作成就感為主要激勵形式，而在新公共管理下，強調實際績效激勵，即物質獎勵。資產(chǎn)所有的私人化、放松專業(yè)特權、私人財物創(chuàng)議和私人合伙都被終止了，真正成為了多勞多得的機制。但過去的二十年間，正是由于新公共管理的分散性、競爭性和激勵性等特點的運作方法影響了整個政府的效率，造成政府內(nèi)部的混亂，一些實證研究證明，新的公共管理已經(jīng)走到末路了。

（二）整體性治理方式應運而生

具體而言，碎片化治理在其管理功能上，存在以上方面的缺陷：第一，轉嫁問題，當管理過程中出現(xiàn)問題后，其代價與后果往往被轉嫁于其他機構承擔。第二，矛盾性，當一些機構之間的政策目標互相矛盾時，或是政策目標一致時，機構間的解決方式往往不是合作，而是采用相互拆臺的方式。第三，重復，機構功能的重復，在浪費資源的同時，還容易引起消費者的失望甚至憤怒情緒。第四，目標沖突性，由于服務目標的不一致，使得在處理問題的過程中，產(chǎn)生沖突，各機構間相互抵觸拆臺。第五，溝通不足，一些機構之間缺乏有效的溝通渠道及途徑，導致問題結果出現(xiàn)。第六，在需要其他機構作出反應的時候，其他機構卻選擇各自為政，認為以自己的力量完全能夠解決問題，但是結果往往并不如人意。第七，公眾無法得到適當?shù)姆眨霈F(xiàn)問題時公眾會很困惑，無法找到適當?shù)臋C構滿足自身的服務需求。第八，缺少對問題的原因的探究，專業(yè)干預方式固化，并被過于強調，這使得服務干預機制遺漏的產(chǎn)生。上述問題無法由新公共管理本身進行解決，但在治理中可通過協(xié)調合作或整體性運作來解決。

（三）時代的發(fā)展和環(huán)境的變化對公共管理的要求更高

除了新的公共管理不能解決出現(xiàn)的大量問題以外，現(xiàn)在的信息化時代來臨也是要應用整體性治理理論的重要原因。在公共行政變革過程中，信息系統(tǒng)始終具有至關重要的推定作用?，F(xiàn)階段，信息技術已經(jīng)成為政府實現(xiàn)現(xiàn)代化變革的核心內(nèi)容之一，在變革過程中信息技術作為中心，由眾多公共管理機構占據(jù)著。第一，在構建作為技術系統(tǒng)的現(xiàn)代官僚組織的信息系統(tǒng)作用日漸突出，公民各項個人信息的管理記載是政府重要管理職能之一，公民信息記載管理由最初的紙質化到如今的以計算機信息技術為基礎的信息化管理。在政府組織中信息技術的作用得到進一步的增強，但就現(xiàn)階段而言，在政府組織中專業(yè)化信息人才相當匱乏，這使得政府不得不在信息人才的培養(yǎng)和引進方面加大投入。第二，政府組織結構受信息技術影響。政府機構中最大量使用信息技術的是等級官僚制結構，隨著信息系統(tǒng)在政府組織中的作用越來越明顯，政府在日常運行過程中大量運用信息技術，這使得政府內(nèi)部組織結構逐漸向扁平化趨勢發(fā)展，并對內(nèi)部組織結構的其他相關方面產(chǎn)生影響，盡管沒有大公司的扁平化程度高。第三，政府任務與信息技術關系。當信息理論被用于政府組織設計中時，計算機被認為有三種不同的方式可對組織設計進行重構，進而產(chǎn)生可更加深入接觸的組織記憶，并能夠對工業(yè)社會的潛力進行充分挖掘，為政府決策行為提供更多、更豐富的信息參考。第四，信息技術隨政府主要政策及公關管理的改革而變化。大多數(shù)的政策的改革變化會讓信息技術系統(tǒng)隨之發(fā)生變化。這幾方面足以體現(xiàn)信息技術在變革中的重要作用。

（四）增強民眾和政府之間的溝通

現(xiàn)在的政府機構要更加注重民眾的訴求，其文化結構和能力要更能解決民眾關心的問題。以前的新公共管理沒有注重公民問題，導致公民和政府部門不能及時地溝通，公民也無法及時地向政府申述問題，更有甚者，公民完全不知道如何申述，以及去哪兒申述。這也要求必須出現(xiàn)一個更好的公共管理模式來解決這個問題。現(xiàn)在的信息化溝通方式就給了公民申述的一個良好平臺，公民可以借此加強與政府部門的聯(lián)系，政府部門也能及時反饋消息。

二、整體性治理的主要思想

（一）重新整合

整體性治理中，整合是一個基本概念，兩者既有聯(lián)系也有區(qū)別。重新整合的內(nèi)容包括以下幾點：

1.逆部門化和碎片化，就是將功能相似的部門重新進行合并，重新組合成一個新的部門化的組織，取消一些準政府機構，重視微觀層面的地方機構，變成以社區(qū)為主。

2.大部門式的治理，管理的集中是一個重新整合的中心要素，建立大部門體制，以應對特殊時期的極度分散化產(chǎn)生的無效和低效。集中管理有利于改變分散管理所帶來的分工不明確和工作效率低些等問題。同時融合現(xiàn)代信息技術，能夠使得集中管理更為高效。

3.政府的重新化，將私有變?yōu)閲?。將之前所用被外包于私人名義下的公共部門，全部進行收回，并將其重新歸屬于相關公共部門的管理下，這樣的集中管理模式有利于加強政府的管理功能。

4.中央秩序進行重新加強或是恢復。這能夠有效解決新公共管理所導致的機構等級設置重復問題，在新公共管理中，由于無政府結構所導致的日常管理，散亂無序的，競爭激烈的，因而需要對秩序問題進行重新強調和恢復，特別是在政府機構中的信息系統(tǒng)必須進行加強或恢復。整體性治理的主要思想就是強調要加強中央秩序，有利于改變之前出現(xiàn)的無秩序的散亂的無政府現(xiàn)象。

5.行政成本的最大限度壓縮，整體性治理側重于集中性管理，因此在行政方面的開支可得到最大限度縮減。這一思想由布什政府所提出，英國政治上給予了這一思想高度的關注和重視

6.在服務提供鏈重塑公務支撐功能。以信息技術為基礎，重新在行政服務工作中對公務支持功能以及事務處理系統(tǒng)進行設計，可選擇由政府部門直接承擔設計工作，也可選擇設計外包的方式。

7.采購專業(yè)化、集中化。這可以免去部門和機構之間的大量重復采購，在未來幾年里，由少數(shù)幾個采購中心進行采購等一系列舉措將可以節(jié)省一大筆開支。

8.共享服務。共享服務基礎為“混合經(jīng)濟模式”，主要是對一些小型基層機構部門的共同使用服務支撐進行鼓勵，從而改變以往集中提供模式下的運作反應遲鈍問題，共享服務對下級不再是強制性關系，而是采用更加靈活的方式。

9.簡化網(wǎng)絡。通過緊密連接網(wǎng)絡，在使現(xiàn)代政府內(nèi)部結構日趨完善化、精簡化的同時，也進一步加強了外部機構之間的聯(lián)系，尤其是對于一些敏感政策領域要制止多重管理隊伍的建設，精簡內(nèi)部，為準政府、非政府機構網(wǎng)絡及公關機構之間的高度連接提供了不同層次的指導作用。

客戶與政府機構之間關系的變革與簡化是整體主義改革的關鍵所在，這一改革的基礎是公眾需求的變化，變成以顧客和功能為基礎的組織重建活動。這一整體性治理遠遠超越了傳統(tǒng)的公眾不可參與過程的模式，把重點放在了以公民、服務和需求為基礎的組織基礎上。所有相關的公共部門網(wǎng)絡均有涵蓋于整體性治理范疇內(nèi)，并對政府組織的宏觀結構進行了重組，其改革的主旨在于重新評價重組及其過程，這從根本上徹底變革了現(xiàn)有的信息系統(tǒng)和管理方式，是適應新出現(xiàn)的問題的靈活反應的模式。

（二）整體性治理

1.提供和搜尋信息。整體主義的基礎是公眾的需求，在此前提下，政府的信息系統(tǒng)也必須以公眾的需求為基礎，信息系統(tǒng)應實現(xiàn)具備一定知識水平的企業(yè)和公民，可通過政府機器對相關報告進行提交和表達，這是能夠滿足公民和企業(yè)對政府機器要求的一項措施。公民和企業(yè)還可以根據(jù)需要提醒相關工作人員作出相應的調整措施，這種利用信息技術的互動機制則會對機構工作人員以及和信息系統(tǒng)形成自動催促的作用，使其能夠從整體性上看待公眾的需求。

2.組織重建的基礎為功能和公民。比如把所有老人相關的福利，采用集中化方式進行提供，這在英國的養(yǎng)老金服務處得到了較好的實踐效果。

3.提供一站式服務。對政府來說，將之前分散化、碎片化的服務功能進行集中整合，從而實現(xiàn)服務的一體化，即一站式服務流程，這對于不同類型問題及重復性問題解決具有良好的促進作用。這樣不斷地使用已經(jīng)搜集的信息，而不再不斷重復地搜集同一信息，使得公民的問題能夠得到及時有效的處理。

4.數(shù)據(jù)庫的統(tǒng)一。在整體性治理的過程中，現(xiàn)在的所有數(shù)據(jù)都統(tǒng)一，政府在進行重大的決策時能夠在數(shù)據(jù)庫中調用個案的數(shù)據(jù)，得到有效的數(shù)據(jù)支持，而并非像新公共管理那樣，不同的數(shù)據(jù)掌握在不同的部門手中，這樣信息難以運用。

5.對服務結果的重塑。這一方式可以改變之前機構邊界劃分的人為干預問題，并使不同項目小組能夠專注于自身項目的全過程。

6.政府結構的靈活化。政府結構的靈活化，最關鍵的環(huán)節(jié)在于構建能夠針對意外發(fā)生事件，及時采取靈活應對方案的預報、預測及監(jiān)視系統(tǒng)。這樣可使政府決策在與企業(yè)實踐進行競爭中取得靈活性，并使其應變系統(tǒng)在實踐過程的靈活性得到提升。

7.可持續(xù)性。在新公共管理下，對能源開發(fā)利用及環(huán)保問題態(tài)度基本是置之不顧，其側重點在于企業(yè)的運作是否高效，而完全忽視了企業(yè)運作過程中所產(chǎn)生的負面效應。而整體性治理是建立在企業(yè)與公民的實際需求基礎之上，對于可持續(xù)發(fā)展高度重視，并致力于在公共部門內(nèi)在運作部分與可持續(xù)發(fā)展形成統(tǒng)一協(xié)調關系。

三、從公共管理到整體性治理的簡要評價

（一）整體性治理是在新公共管理的基礎上結合著時代發(fā)展而產(chǎn)生的

也就是整體性治理是基于新公共管理的發(fā)展，是針對信息時代出現(xiàn)的管理問題的新的有效解決方法，它并不是對新公共管理的全面否定，只是加以修正和完善，使得能適應于現(xiàn)在的政府管理。如今，社會發(fā)展到高科技社會，就要求公共服務也需要多元化來滿足現(xiàn)狀，那么針對之前的新公共管理改革也成了必要之路。

（二）整體性治理具有現(xiàn)在信息時代的高效和靈活特點

從技術角度理解整體性治理，信息技術與其運作與治理息息相關，這與信息化時代的背景密不可分。信息化時代要求現(xiàn)有的管理能夠集中，能夠整體化，這和新公共管理的特點是相違背的，因此只能用新的治理手段來代替新公共管理。整體性治理主要解決碎片化管理和政府空心化等問題，其立足于政府的內(nèi)部運作和各個部門的整體運作，在效率提升的同時，降低成本。

（三）電子化的政府改革決定公共管理必須電子化，而以網(wǎng)絡技術為基礎的整體性治理正好適合電子化的公共管理

整體性治理在很大的程度上正是取決于信息技術的發(fā)展，電子改革方式要求政府分層次、分部門及分功能進行，并在改革過程中逐步實現(xiàn)內(nèi)部組織協(xié)調、不同層次治理以及非政府與政府機構組織之間的整合，并最終形成統(tǒng)一、完整的政府網(wǎng)站入口。這樣的改革方式基于電子化技術的發(fā)展，需要借助大量的計算設備將各行政部門與機構通過網(wǎng)絡進行緊密連接，從而能實現(xiàn)面向公民的整合性服務。逐漸整合手段繼續(xù)延展，越發(fā)多元化，這樣的整合觀念是信息技術發(fā)展的必要趨勢，也是社會經(jīng)濟發(fā)展的必然要求。

（四）創(chuàng)新治理機制為組織的載體，整體性治理機制的完善是目前現(xiàn)代化行政的標志

整體性治理需要基于連接性的整合與協(xié)調機制，這對于現(xiàn)代化治理機制的完善具有積極的推動作用，同時形成的組織結構新形式也更加符合當前社會現(xiàn)代化發(fā)展要求。

（五）信息化的社會管理需要大量不同類型的信息專業(yè)化人才

政府的信息技術改革也需要一些具備深厚信息技術的人才，在計劃的預算編制，還要其信息人才的綜合素質，這包括網(wǎng)絡的激活與管理。在實現(xiàn)這些任務的過程中，就必須要求其擁有一定的專業(yè)素質，并掌握必要的風險分析、調解談判、項目管理等專業(yè)能力。在出現(xiàn)問題時，能夠在資源受限或是跨專業(yè)、跨部門工作環(huán)境下妥善處理問題。并且隨著信息技術的發(fā)展和政府的運用相輔相成，這對于這批人才來說是一個大的考量。當然，之后的整體性治理若是能夠隨著時代進步，不斷地解決在組織結構、信息技術和政府能力這些方面的問題時，將會長期成為隨著社會發(fā)展而發(fā)展社會公共服務模式。

四、結束語

隨著時代的發(fā)展，整體性治理的整合形式更加符合現(xiàn)在的社會、公民對公共服務的需求。面對著信息化時代，必須使用信息化手段建立信息化的管理模式和官僚機制，對政府內(nèi)部進行整合，集中治理，更好地為公民的需求而努力。

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責任編輯：楊靜

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A

10.3969/j.issn.1009-6922.2016.06.32

1009-6922（2016）06-103-03

2016-10-15

黃琴（1981—），女，四川眉山人，中共樂山市委黨校副教授，主要研究方向：行政管理學。