我國(guó)高校行政聽證制度的研究

張玉，何萬里

(西安工程大學(xué)馬克思主義學(xué)院，陜西西安710000）

教育管理方略

我國(guó)高校行政聽證制度的研究

張玉，何萬里

(西安工程大學(xué)馬克思主義學(xué)院，陜西西安710000）

目前，我國(guó)高校對(duì)大學(xué)生權(quán)利的保護(hù)不夠重視，權(quán)利義務(wù)的不對(duì)等導(dǎo)致學(xué)生訴母校事件頻發(fā)。本文從聽證制度入手，分析了聽證制度的內(nèi)涵，以及在高校中的實(shí)踐、不足及建議來著力完善大學(xué)生救濟(jì)制度，旨在全面踐行依法治校。

聽證制度；行政訴訟；行政復(fù)議

依法治校是21世紀(jì)高等學(xué)校教育法制化的必由之路，將聽證制度引入高校的學(xué)生管理工作，不僅僅是校園法治化的內(nèi)在需要，也是踐行教育國(guó)際化的迫切要求。建立高效、透明的聽證制度，有利于學(xué)校各項(xiàng)決策的科學(xué)、民主、合理。

一、聽證制度的由來和內(nèi)涵

1998年5月1日正式實(shí)施的《中華人民共和國(guó)價(jià)格法》開創(chuàng)了行政決策領(lǐng)域引入聽證程序的先河。該法規(guī)定，凡是涉及到群眾切身利益的公用、公益事業(yè)以及壟斷經(jīng)營(yíng)商品的價(jià)格的制定均應(yīng)建立聽證會(huì)制度。2001年8月1日國(guó)家計(jì)委正式制定實(shí)施《政府價(jià)格決策聽證暫行辦法》，這是迄今為止我國(guó)有關(guān)聽證程序操作性最強(qiáng)的一部規(guī)章。不久，國(guó)家計(jì)委又頒布了價(jià)格聽證目錄，從此，聽證成為一項(xiàng)重要的法定程序被引入政府價(jià)格決策領(lǐng)域。2000年頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)立法法》也再次強(qiáng)調(diào)了聽證制度的重要性。

行政聽證制度是指行政機(jī)關(guān)在制定規(guī)范性文件或作出某項(xiàng)行政決策之前，應(yīng)當(dāng)聽取行政相對(duì)方的陳述、申辯或者爭(zhēng)議雙方的質(zhì)證，然后才能作出相應(yīng)行政行為的一種程序制度。行政聽證的基本內(nèi)涵是：行政機(jī)關(guān)作出的影響行政相對(duì)人權(quán)益的行政決定，必須得經(jīng)過聽證會(huì)，當(dāng)然，法律另有規(guī)定的除外。行政聽證的目的，是讓當(dāng)事人了解行政機(jī)關(guān)對(duì)自己作出決定的事實(shí)依據(jù)，以便為自己的合法利益進(jìn)行辯護(hù)的權(quán)利。

二、高校加強(qiáng)聽證制度的必要性

（一）聽證制度在高校中的實(shí)踐

我國(guó)部分高校已經(jīng)相繼實(shí)施了高校聽證制度。如浙江大學(xué)《聽證制度實(shí)施辦法（試行）》規(guī)定了三類事項(xiàng)將經(jīng)過聽證。第一，學(xué)校制定的有關(guān)師生員工權(quán)益的重要規(guī)范性文件，需要聽證；第二，學(xué)校給予教職工開除留用察看及以上處分的，給予學(xué)生留校察看及以上處分前，利害關(guān)系人本人要求聽證的，應(yīng)當(dāng)聽證；第三，學(xué)校黨委常委會(huì)、校長(zhǎng)辦公會(huì)認(rèn)為需要聽證的其他事項(xiàng)。

（二）我國(guó)高校引入聽證制度的迫切性

1.高校的行政主體地位所使然

我國(guó)高校承擔(dān)著立德樹人的歷史使命，雖然在性質(zhì)上有別于國(guó)家行政機(jī)關(guān)，但是也屬于法律法規(guī)授權(quán)的行政主體，只是必須在法律法規(guī)的授權(quán)范圍內(nèi)行使職權(quán)而已，依法享有高校的管理權(quán)。如：對(duì)學(xué)生的學(xué)籍管理權(quán)、校園秩序管理權(quán)、學(xué)生懲戒權(quán)、校規(guī)的制定權(quán)等一系列權(quán)力，這些權(quán)力從性質(zhì)上講都具有明顯的強(qiáng)制性和單方意志性，具有行政權(quán)力的特征。因此，高等學(xué)校在對(duì)教師或?qū)W生進(jìn)行處分時(shí)，如果做出的重大決策嚴(yán)重侵害了教師或?qū)W生的合法權(quán)益，應(yīng)當(dāng)通過聽證會(huì)的形式向其說明處分的依據(jù)、理由，并聽取相對(duì)人的申訴、辯駁。這樣不僅能避免高校管理者的決策失誤，也能保證程序上的公平、公正、公開。

2.引入聽證制度是推進(jìn)校園管理法治化，提高高校學(xué)生管理水平的內(nèi)在要求

當(dāng)代中國(guó)，在依法治國(guó)這個(gè)大背景下，各項(xiàng)工作都被列入法治化管理，高校的學(xué)生管理工作更是如此。目前，高校與學(xué)生的法律關(guān)系已經(jīng)由管理者與被管理者的關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)閼椃?、民法與行政法并存的新型關(guān)系。如何恰當(dāng)處理學(xué)生與教師、教師與高校、高校與學(xué)生之間的關(guān)系，成為現(xiàn)代大學(xué)亟待解決的問題。大學(xué)生依法享有受教育權(quán)，對(duì)高校的管理依法享有知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和申訴權(quán)。在高校的學(xué)生管理工作中引入聽證制度，是踐行現(xiàn)代法制精神的需要。對(duì)高等學(xué)校處分權(quán)加以限制，能有效地祛除高校管理的強(qiáng)制性和隨意性，使學(xué)生能夠平等地參與到學(xué)校的事務(wù)中來，廣泛聽取學(xué)生代表的意見，保障學(xué)校的各項(xiàng)政策更好地落實(shí)。這在一定程度上反映高校管理部門與受管理者之間的合作意愿，從而有助于實(shí)現(xiàn)高校學(xué)生管理的民主化、法治化，是高校為了順應(yīng)當(dāng)前教育法治的進(jìn)程而不斷深化自身改革的結(jié)果。

3.引入聽證制度，為受教育者的權(quán)益保駕護(hù)航

從我國(guó)高校的規(guī)章制度來看，存在重義務(wù)輕權(quán)利的現(xiàn)象，造成權(quán)利義務(wù)的不對(duì)等，我國(guó)教育領(lǐng)域的法律、法規(guī)程序方面較為薄弱，表現(xiàn)在救濟(jì)上就更為明顯。我國(guó)《教育法》規(guī)定，大學(xué)生受教育權(quán)受到侵害，可以申訴，但并未對(duì)申訴制度中的具體問題作出相應(yīng)的規(guī)定，使得大學(xué)生很難通過這一救濟(jì)途徑獲得實(shí)質(zhì)性的保護(hù)。管理相對(duì)方只有在學(xué)校作出決定后才能采取申訴或訴訟的方式救濟(jì)，但是此時(shí)處分已經(jīng)生效，對(duì)管理相對(duì)方造成一定程度上的傷害。且作為管理者的校方，如果動(dòng)輒上訴，則會(huì)對(duì)學(xué)校的聲譽(yù)產(chǎn)生一定的影響，而聽證制度的引用，使得大學(xué)生有參與問題出來，與學(xué)校面對(duì)面的對(duì)質(zhì)與辯論的機(jī)會(huì)，通過聽證學(xué)校能徹底查清問題的事實(shí)，可以更全面快捷地尋求解決問題的方案，切實(shí)保護(hù)管理相對(duì)方的合法權(quán)益。

三、高校聽證制度存在的不足和建議

（一）高校聽證制度存在的不足

1.聽證的適用范圍較窄

聽證制度作為高校的一種事前的權(quán)利救濟(jì)制度，無論在人力、物力、財(cái)力方面都是需要大量投資的?，F(xiàn)實(shí)生活中，高校都秉著怕麻煩的態(tài)度不愿意引入聽證制度，引用聽證制度在高校的適用范圍上并未擴(kuò)展開來。

2.聽證機(jī)構(gòu)獨(dú)立性不強(qiáng)

高校聽證機(jī)構(gòu)的設(shè)置主要有三種類型：第一，聽證機(jī)構(gòu)作為學(xué)生處的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，調(diào)查機(jī)構(gòu)和聽證機(jī)構(gòu)只是做了簡(jiǎn)單的劃分。第二，設(shè)立專業(yè)的聽證委員會(huì)，明確規(guī)定參與人員資格比例，但是這樣專業(yè)的聽證機(jī)構(gòu)全國(guó)也只有浙大有。第三，聽證機(jī)構(gòu)設(shè)立在校長(zhǎng)辦公室或監(jiān)察部門，這樣可以保證形式上的公平。在此，我們呼吁全國(guó)的高校應(yīng)當(dāng)建立像浙大這樣專業(yè)的聽證機(jī)構(gòu)，而不是只注重形式、走走過場(chǎng)。另外，聽證機(jī)構(gòu)獨(dú)立性不強(qiáng)還表現(xiàn)在聽證主持人資格不明確。

聽證主體包含聽證組織者、聽證主持人、聽證當(dāng)事人和調(diào)查取證人。我國(guó)《行政處罰法》第42條明確規(guī)定：聽證由行政機(jī)關(guān)指定的非本案調(diào)查人員擔(dān)任主持?！缎姓S可法》第48條也明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)指定審查該行政許可申請(qǐng)的工作人員之外的人擔(dān)任聽證主持人。這些規(guī)定對(duì)調(diào)查人員和聽證主持人進(jìn)行了分離，但是沒有明確指出聽證主持人到底應(yīng)當(dāng)具備什么樣的資格。在高校一般的學(xué)生事務(wù)管理中，聽證主持人也是由校方直接任免，對(duì)主持人是否有資格和條件并沒有界定。

3.聽證會(huì)未發(fā)揮實(shí)效作用

在聽證會(huì)的過程中，高校對(duì)于聽證當(dāng)事人或聽證代表提出的質(zhì)詢意見或疑問，應(yīng)及時(shí)予以回應(yīng)并且作出合理的答疑，答復(fù)的形式可以多樣化。例如在聽證會(huì)上公布，或者在校園意見欄內(nèi)張貼，無論采用哪種形式，都應(yīng)當(dāng)公開。因?yàn)榇蟛糠致犜S證會(huì)開過后就把記錄放在抽屜里，“聽證會(huì)”變成“聽過會(huì)”，一切都是走了過場(chǎng)，并沒有發(fā)揮聽證會(huì)應(yīng)有的作用。

（二）高校聽證制度的建議

1.轉(zhuǎn)變高校管理者的思想觀念

作為高校的管理者，要樹立以學(xué)生為本的服務(wù)理念，從人治轉(zhuǎn)為法治，讓學(xué)生參與管理學(xué)校事務(wù)?？茖W(xué)的管理理念要求我們尊重學(xué)生的主體地位，從民法的法律關(guān)系層次來說，我國(guó)高等學(xué)校與學(xué)生的法律關(guān)系是平等的。這就要求高校在管理工作中尋求一種適合自己的新式的工作機(jī)制，調(diào)動(dòng)高校管理者對(duì)學(xué)生工作的熱情，形成科學(xué)的思想觀。

2.建立健全法律體系

我國(guó)的教育法規(guī)存在著下位法與上位法相沖突的現(xiàn)象。要實(shí)現(xiàn)校園法治化管理，首先我們要祛除學(xué)校章程及規(guī)章制度中與現(xiàn)行法律相違背的條例、更改和完善校園規(guī)章。在當(dāng)前的教育新形勢(shì)下，作為法治國(guó)家，我們有必要根據(jù)《立法法》適時(shí)地制定一整套健全的法律法規(guī)來保障學(xué)生的合法權(quán)益，規(guī)范高校的管理行為。例如，有關(guān)部門可以盡快制訂出一部《學(xué)校法》，以此來明確學(xué)校的法律地位，避免在出現(xiàn)糾紛時(shí)無法界定學(xué)校性質(zhì)所帶來的尷尬境地。通過法律條文明確規(guī)定學(xué)校的權(quán)利義務(wù)，方能在源頭上解決現(xiàn)今存在于高校教育和管理過程中發(fā)生的諸多問題。

3.嚴(yán)格執(zhí)行聽證程序

高校設(shè)置聽證制度，要保障程序上的合法。只有程序上的合法，才能保證結(jié)果的公平、公正。高校在對(duì)學(xué)生或教職工作出處分時(shí)，要明確告知對(duì)學(xué)校處分不服可以提出申訴。相關(guān)利害人申請(qǐng)后，學(xué)校要根據(jù)實(shí)際情況審核是否有必要召開聽證程序。學(xué)校聽證委員會(huì)如果決定召開聽證會(huì)的話，就要將聽證會(huì)的時(shí)間、地點(diǎn)、參與人情況等必須告知的事項(xiàng)通知到位，以便其有足夠的時(shí)間準(zhǔn)備參與聽證會(huì)。此外，依據(jù)法律規(guī)定，除涉及到國(guó)家秘密、商業(yè)秘密或個(gè)人隱私外，聽證會(huì)的舉行一定要秉著公開原則，公開進(jìn)行。只有將信息進(jìn)行公開，才能保障被聽證人員的合法權(quán)益。在關(guān)系到高校制定規(guī)章制度或重大決策問題聽證上，相關(guān)部門可以就聽證事項(xiàng)進(jìn)行陳述，說明原因、依據(jù)來源、意見與建議。在關(guān)系到學(xué)校對(duì)在校人員處分問題的聽證上，我們要聽取聽證者在進(jìn)行聽證的過程中，充分地陳述自己的意見與建議，從而真正意義上實(shí)現(xiàn)聽證制度中的申辯權(quán)以及質(zhì)證權(quán)。最后，要重視聽證會(huì)的效力。這要求在聽證的過程中做好聽證報(bào)告。聽證報(bào)告是高校管理者依此進(jìn)行決策的重要依據(jù)，因此我們要重視聽證會(huì)的效力。

4.加強(qiáng)高校管理者和大學(xué)生法律意識(shí)的培養(yǎng)，建立良好的法治環(huán)境

法治環(huán)境是推動(dòng)高等學(xué)校學(xué)生管理法治化建設(shè)良性運(yùn)轉(zhuǎn)的重要保障。優(yōu)化高等學(xué)校法治環(huán)境對(duì)變革高校管理方式，規(guī)范其管理行為，保障廣大師生的合法權(quán)益意義重大。在社會(huì)生活中，法律化的行為都是在一定的法律意識(shí)支配下所做出的。我國(guó)已基本形成了以《憲法》為根本大法，以《教育法》《高等教育法》《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》《高等學(xué)校知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)管理規(guī)定》《學(xué)位條例》等相配套的教育法律體系，使我國(guó)高校學(xué)生管理工作走上了依法管理的軌道，為正確把握我國(guó)高等學(xué)校的法律地位及其與學(xué)生的法律關(guān)系提供了理論依據(jù)。

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