『互聯(lián)網(wǎng)+』時代下國土資源信息化之路
----杭州市國土資源信息化建設調(diào)研報告

杭州市國土資源局 陳蘇球 王 斌 張園玉

『互聯(lián)網(wǎng)+』時代下國土資源信息化之路
----杭州市國土資源信息化建設調(diào)研報告

杭州市國土資源局 陳蘇球 王 斌 張園玉

互聯(lián)網(wǎng)正深刻改變著人們的生活，推動著社會的進步，引領著國家的發(fā)展，創(chuàng)造著世界的未來。2015年3月，李克強總理提出制定國家“互聯(lián)網(wǎng)+”行動計劃以推動經(jīng)濟進一步發(fā)展，“互聯(lián)網(wǎng)+”上升為國家戰(zhàn)略?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”就是信息化技術的不斷升級、更新，以幫助各傳統(tǒng)行業(yè)互聯(lián)網(wǎng)化，具有向全社會、全方位、全視角、全鏈條滲透的特點；本質(zhì)是創(chuàng)新，為各傳統(tǒng)領域帶來新的商業(yè)模式、新的生活方式以及新概念。站在“互聯(lián)網(wǎng)+”風口，順勢而為，探索新常態(tài)下杭州市國土資源信息化發(fā)展之路，貫徹落實中央、省、市有關要求，推動國土資源管理業(yè)務規(guī)范與創(chuàng)新，自2015年5月下旬以來，杭州市國土資源局開展了全市國土資源信息化建設專項調(diào)研，形成了調(diào)研報告。

一、調(diào)研背景

1.當前杭州市國土資源信息化建設與應用現(xiàn)狀

近年來，通過實施國土資源信息化“三年計劃（2012-2015）”，狠抓“一庫、三平臺、四體系”建設和“六網(wǎng)”建設，杭州市國土資源系統(tǒng)基礎設施環(huán)境明顯改善，數(shù)據(jù)體系建設日益健全，政務平臺建設不斷完善，實現(xiàn)了網(wǎng)絡互連安全化，審批服務網(wǎng)絡化、網(wǎng)上監(jiān)管實時化，提升了國土資源管理和服務水平，取得了一定成效，杭州市國土資源局被評為省廳“六網(wǎng)”行動（2014-2015）建設示范點。但與“互聯(lián)網(wǎng)+”時代國土資源改革和創(chuàng)新發(fā)展未來需要、與先進城市相比，仍有一定差距，如何充分利用信息技術破解國土資源管理業(yè)務發(fā)展瓶頸，促進杭州市國土資源管理水平再上新臺階，仍是需要關注的重點難點問題。

2.互聯(lián)網(wǎng)時代下面臨的機遇與挑戰(zhàn)

在互聯(lián)網(wǎng)的時代下，信息化戰(zhàn)略已經(jīng)形成萬物互聯(lián)、深度融合、跨域滲透、整合匯聚、相互促進的信息化新形態(tài)。在國家層面，國土資源部明確以科技創(chuàng)新支撐國土資源事業(yè)發(fā)展、以“國土資源云”統(tǒng)領國土資源信息化建設。不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作要求實現(xiàn)“四個統(tǒng)一”，信息平臺占其一。在省級層面，2014年省委、省政府決定“打造一站式的政務服務網(wǎng)，將政府運行的全過程置于陽光之下”，2015年是深化行政審批制度改革，推進“四張清單、一張網(wǎng)”的重要之年，省、市、縣三級行政審批事項將隨著新技術的應用，實現(xiàn)在“一張網(wǎng)”上運行，這是打破信息化建設部門格局，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享的重要舉措，也是各部門依托信息化建設提速增效在統(tǒng)一平臺上的大比拼。2015年12月，省國土資源廳提出智慧國土“十三五”規(guī)劃，要充分利用移動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等新技術，探索國土資源信息化建設新模式，解決當前國土資源管理工作面臨的重點、難點問題。在市級層面，杭州市把大力發(fā)展信息經(jīng)濟和智慧經(jīng)濟作為“一號工程”，舉全市之力堅定不移地抓，為杭州經(jīng)濟轉型升級提質(zhì)增效，實現(xiàn)高起點上的新發(fā)展打下堅實基礎。全市批而未供、供而未用、低效用地的分布、面積、結構、去向均在市各級領導的重點關注之下，需要利用先進技術手段更好地支撐存量“三塊地”的動態(tài)更新管理，為全市推進存量土地盤活、深入土地要素配置改革提供保障。

二、存在問題及原因分析

通過此次調(diào)研學習，發(fā)現(xiàn)杭州市國土資源信息化建設主要存在以下三方面問題。

1.重復建設和信息孤島問題

主要表現(xiàn)在各類系統(tǒng)無法在統(tǒng)一平臺上高度共享信息，協(xié)同完成復雜的業(yè)務工作。一是系統(tǒng)割裂。信息化建設初期以業(yè)務需求為導向，缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃設計和標準規(guī)范，業(yè)務的條塊化造成面向各類業(yè)務應用的信息系統(tǒng)割裂、分散，形成信息孤島，業(yè)務間的數(shù)據(jù)繼承及關聯(lián)關系難以體現(xiàn)。二是系統(tǒng)上下不統(tǒng)一。信息化建設整體統(tǒng)籌不足，部、省、市、縣各級建設主體業(yè)務關注點不同，系統(tǒng)建設多有重復，不同級系統(tǒng)之間信息共享程度低，導致數(shù)據(jù)重復錄入。以杭州市局審批處為例，該處現(xiàn)用的17個系統(tǒng)中，7個屬部、省、市行政服務中心下發(fā)部署，10個屬局自建系統(tǒng)，以建設用地報批為例，國土資源部下發(fā)了補充耕地報備系統(tǒng)，省廳部署了建設用地報批系統(tǒng)、建設用地供應動態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)、土地綜合整治系統(tǒng)，上述系統(tǒng)僅滿足部、省各自管理需要，無法滿足杭州市國土資源局建設用地報批全程管理實際需求。

2.數(shù)據(jù)生產(chǎn)和信息不準問題

主要表現(xiàn)在數(shù)據(jù)完整性、準確性、現(xiàn)勢性上有待提高。一是信息化尚未全覆蓋。信息系統(tǒng)是數(shù)據(jù)自動化生產(chǎn)和管理的重要工具。全市地政業(yè)務信息化程度較高，而礦產(chǎn)和地質(zhì)災害等業(yè)務信息化水平相對較低，數(shù)據(jù)管理和更新大都依靠人工，礦產(chǎn)及地災等信息采集不全。二是匯交更新不及時。盡管通過《杭州市國土資源數(shù)據(jù)管理辦法（試行）》的逐步落實，杭州市國土資源核心數(shù)據(jù)庫逐漸改善，數(shù)據(jù)的利用效果更加顯化，但是通過檢查發(fā)現(xiàn)，當前市局在數(shù)據(jù)生產(chǎn)、數(shù)據(jù)匯交等方面，尤其是農(nóng)轉用報批、土地征用、具體建設項目供地、土地出讓合同數(shù)據(jù)，仍存在未及時錄入系統(tǒng)、部分縣市數(shù)據(jù)項缺漏、不規(guī)范情況等。三是共同責任機制尚待完善。信息化建設和應用的共同責任機制尚待完善，信息中心與業(yè)務部門的關系有待進一步理順，在信息化建設過程中，業(yè)務部門主動要求實現(xiàn)信息化和主動深入?yún)⑴c的較少，存在系統(tǒng)建成后使用不充分、不規(guī)范、不及時的情況。

3.海量數(shù)據(jù)管理和信息安全問題

在國土資源信息化過程中形成了大量的數(shù)據(jù)，尤其是不動產(chǎn)統(tǒng)一登記后，房管、農(nóng)、林等數(shù)據(jù)移交后進一步加大了國土資源核心數(shù)據(jù)庫的體量。海量數(shù)據(jù)管理技術和信息安全問題凸顯。信息安全和信息化是一體之兩翼，沒有信息安全就沒有信息化。一是基礎硬件安全保障乏力?，F(xiàn)有各類數(shù)據(jù)服務器、應用服務器、存儲設備等基礎硬件資源還存在一定缺口，市局機房空間及條件也有限，數(shù)據(jù)備份空間及異地容災需進一步增補、優(yōu)化。二是內(nèi)外網(wǎng)安全交換問題。市級大部分審批涉及大比例尺圖形等敏感數(shù)據(jù)，因此各業(yè)務系統(tǒng)均在內(nèi)網(wǎng)運行，而省政務服務網(wǎng)、省廳行政審批系統(tǒng)及監(jiān)管系統(tǒng)、局門戶網(wǎng)站均在政務外網(wǎng)及互聯(lián)網(wǎng)上運行，內(nèi)、外兩網(wǎng)物理隔離，數(shù)據(jù)交換依靠人工，三級互聯(lián)互通和信息實時共享困難，信息安全與信息公開、共享存在矛盾。三是全市技術力量不足。除市局外，7個縣級局中有3個縣級局尚未成立獨立的信息中心，部分縣級局信息中心掛靠或內(nèi)設在辦公室、地籍科等科室中。信息技術更新?lián)Q代快，而全市從事信息化建設的人員力量薄弱，知識結構參差不齊，高層次、復合型人才尤其是擅長海量數(shù)據(jù)管理、大數(shù)據(jù)挖掘和分析應用、信息安全管理人才嚴重匱乏，學習和培訓機會有限。市局專業(yè)技術人員不足10人，縣級局僅2-3人，多為臨時聘用、借調(diào)或身兼數(shù)職，流動性較大。

三、下一步工作

“互聯(lián)網(wǎng)+”的目標是連接一切。開放是生態(tài)的基礎，杭州市國土資源信息化建設要具有影響力、控制力，就要塑造連接力，在定位上洞察趨勢，占領更重要的節(jié)點，要體察國土資源管理每一個關鍵環(huán)節(jié)的“核心指標”，提高用戶的體驗，強化業(yè)務與技術雙方的信任，增強信息流量和質(zhì)量，強化安全保障。據(jù)此，結合杭州市國土資源信息化現(xiàn)狀分析，下一步全市國土資源信息化著力實現(xiàn)“五個統(tǒng)一”。

1.統(tǒng)一電子政務基礎

“互聯(lián)網(wǎng)+”時代帶來了國土資源管理環(huán)境的變化，各級國土資源部門需要面對新常態(tài)調(diào)整和重構核心競爭力。信息化要有力支撐和推動市、縣兩級國土資源管理業(yè)務流程再造和優(yōu)化重組，保證業(yè)務的正常穩(wěn)定，就需要構建面向服務、合理布局、開放安全的應用架構，即電子政務基礎平臺，使得系統(tǒng)建設更加便捷，應對突發(fā)需求，系統(tǒng)做到快速與彈性，用戶體驗更加人性化，能夠快速響應業(yè)務管理模式變化。同時，通過統(tǒng)一基礎平臺，強化系統(tǒng)構建與維護的通用性、簡便性，減輕全市信息化人員壓力。

2.統(tǒng)一業(yè)務運行平臺

統(tǒng)一行政審批信息系統(tǒng)、不動產(chǎn)登記信息管理平臺、礦政管理信息系統(tǒng)，實現(xiàn)各級業(yè)務系統(tǒng)集成、整合、優(yōu)化，形成融合、連接、規(guī)范的業(yè)務運行平臺。完善權力運行服務體系，深化局“四張清單一張網(wǎng)”和“五全”機制建設，通過整合建設用地審批、電子政務系統(tǒng)、地籍管理系統(tǒng)、交易監(jiān)管系統(tǒng)等，實現(xiàn)預審、農(nóng)轉用、具體建設項目審批、不動產(chǎn)登記等地政及礦政等權力事項在統(tǒng)一平臺上審批和全過程網(wǎng)上監(jiān)管，實現(xiàn)與分局、縣（市、區(qū)）局無縫銜接，促進國土資源管理業(yè)務更加規(guī)范高效，實現(xiàn)“陽光國土、廉潔國土”。

3.統(tǒng)一核心數(shù)據(jù)庫

按照杭州市統(tǒng)一標準，整合全市現(xiàn)有國土資源調(diào)查評價、業(yè)務管理、資源監(jiān)管、綜合統(tǒng)計等各類存量數(shù)據(jù)，統(tǒng)一數(shù)據(jù)組織規(guī)范、空間參考、坐標系、數(shù)據(jù)格式及統(tǒng)計口徑等，建立全市統(tǒng)一的國土資源“一張圖”核心數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)數(shù)據(jù)“縱向到底、橫向到邊、聯(lián)動更新”，實現(xiàn)全市土地資源和礦產(chǎn)資源狀況和家底變化情況“一覽無余”。在互聯(lián)網(wǎng)時代，從服務的內(nèi)容來講，以前的數(shù)據(jù)大多數(shù)都是用在事后的分析，未來大數(shù)據(jù)應用更多要用在事前的預測。探索建立集動態(tài)監(jiān)測預警、應急指揮、現(xiàn)場管理于一體的國土資源可視化綜合監(jiān)管平臺，加強對國土資源管理事前、事中、事后全過程監(jiān)管。完善數(shù)字檔案館建設，建立有效的數(shù)據(jù)分析模式，強化數(shù)據(jù)的挖掘利用，讓數(shù)據(jù)產(chǎn)生更大的價值。在海量技術管理和技術架構層面，積極針對政務云、國土云等IaaS、SaaS、PaaS方面進行深入的探索與轉型。

4.統(tǒng)一信息服務平臺

以國土資源門戶網(wǎng)站和政務服務網(wǎng)為主要載體，改造國土資源網(wǎng)上政務大廳，形成全市統(tǒng)一的信息服務平臺。以技術驅動創(chuàng)新，強化互動，探索建立“五星級”全流程在線辦理模式，面向社會公眾、企事業(yè)單位提供“一站式”政務服務。“以公開為原則，不公開為例外”，實現(xiàn)國土資源信息公開縣級以上全覆蓋，推動市縣兩級國土資源規(guī)劃、征遷、供應、執(zhí)法等“陽光工程”建設，加大土地與礦產(chǎn)資源交易出讓信息公開力度。積極推進電子證照等審批信息及企業(yè)個人信用信息共享，通過建立和完善政務數(shù)據(jù)資源共享目錄，實現(xiàn)不同部門之間多維度、多專題數(shù)據(jù)共享，充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)在國土資源管理和社會服務方面的作用。

5.統(tǒng)一信息化保障體系

建立健全統(tǒng)一、科學規(guī)范、安全可靠的國土資源信息化標準體系、安全管理體系和信息系統(tǒng)運維工作體系。提升網(wǎng)絡運行環(huán)境，強化鏈路擴容和冗余，完善覆蓋市、縣、鄉(xiāng)三級的國土資源管理網(wǎng)絡體系。加快數(shù)據(jù)異地容災備份，分步實施重要數(shù)據(jù)同城異地備份。全面加強應急管理體系建設，提高信息化基礎設施服務保障水平。

四、相關建議

1.加大全市統(tǒng)籌，上下聯(lián)動

杭州市國土資源局推進信息化項目建設過程中，要按照“一盤棋”的總體思路，統(tǒng)分結合，能統(tǒng)則統(tǒng)，暫時不能統(tǒng)一建設的，要上下銜接，明確要求和具體目標任務。以不動產(chǎn)統(tǒng)一登記平臺為切入點，努力建立上下聯(lián)動的“大杭州”信息化建設格局，破解數(shù)據(jù)匯交、信息孤島難題。市局負責全市系統(tǒng)統(tǒng)籌規(guī)劃，建設實施，部署培訓，負責與省廳系統(tǒng)統(tǒng)一對接，上下協(xié)調(diào)；縣市局以系統(tǒng)應用為主，負責本級系統(tǒng)正常應用，數(shù)據(jù)及時準確錄入，存量數(shù)據(jù)定期清理。

2.加大理念轉變，驅動創(chuàng)新

互聯(lián)網(wǎng)不僅僅是基礎設施，更是全新的思維模式?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”融合是一個大課題，也是今后國土資源工作服務發(fā)展、服務社會的重要科技支撐。要進一步轉變理念，以“便民利民、優(yōu)化服務、提升效率”為目標，將百姓網(wǎng)上辦理呼聲高、用戶辦理量大的業(yè)務作為切入點，例如檔案對外查詢服務、成立項目公司、開竣工延期申報等業(yè)務，探索網(wǎng)上全流程在線辦理模式，推動微信、微博、移動應用平臺等傳播政務信息，面向社會公眾、企事業(yè)單位等提供“一站式”信息與政務服務。同時，發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)的開放共享理念，充分發(fā)掘和利用國土資源數(shù)據(jù)，為社會各界提供信息共享和便利服務，把數(shù)據(jù)轉換成生產(chǎn)力，使其真正流動起來。

3.加大領導重視，激發(fā)動力

一是在人力方面給予全面支持。建立全市信息化建設人才的統(tǒng)一培養(yǎng)和使用機制，適時招聘高素質(zhì)的信息技術人才，給予信息技術人員更多學習及培訓機會，激發(fā)其創(chuàng)新的活力。二是在資金投入上給予全面支持。加大對硬件基礎設施建設投入，提升網(wǎng)絡運行環(huán)境，視情增配服務器、存儲、負載均衡、網(wǎng)絡安全和網(wǎng)絡管理等設備，建設數(shù)據(jù)交換平臺，實現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)、國土專網(wǎng)、政務外網(wǎng)及黨政專網(wǎng)數(shù)據(jù)的安全交換。堅持預防與處置并重、常態(tài)與非常態(tài)結合，全面加強應急體系建設，不斷提升預防控制、預案管理、應急處置與保障等各項能力，努力提升系統(tǒng)安全管理工作水平。

4.加大考核獎懲，落實責任

建議強化信息化建設和應用的共同責任機制，進一步理順信息中心與業(yè)務部門的關系，形成部門協(xié)同、上下聯(lián)動、齊抓共管的信息化建設格局。一是按照“誰生產(chǎn)、誰負責”的原則，全面落實《數(shù)據(jù)管理辦法（試行）》，明確數(shù)據(jù)管理責任主體、工作職責、工作機制及通報考核制度，形成以數(shù)據(jù)促進業(yè)務、業(yè)務提升數(shù)據(jù)的良性互動。二是加強信息系統(tǒng)應用。完善系統(tǒng)應用相關配套機制建設，對系統(tǒng)錄入不及時、不完整和系統(tǒng)建設參與度不足的業(yè)務部門和單位加大通報力度，適時給予扣分處理。