強化事中事后監(jiān)管加快推進國土資源部門職能轉變
-----寧波市國土資源改革放權實踐經驗與啟示

強化事中事后監(jiān)管加快推進國土資源部門職能轉變
-----寧波市國土資源改革放權實踐經驗與啟示

浙江省國土資源廳人事處 尤偉忠

要把加快政府部門職能轉變作為改革的核心、把深化行政審批制度改革作為重要抓手和突破口，繼續(xù)簡政放權，增強經濟發(fā)展內生動力，是黨中央、國務院作出的重大決策。圍繞這一重大決策，浙江省委省政府提出了新一輪審批制度改革的目標，力爭把浙江打造成為審批事項最少、辦事效率最高、投資環(huán)境最優(yōu)的省份之一。寧波市“先行先試”，大膽創(chuàng)新，積極開展國土資源行政審批制度改革和管理權限調整下放工作（寧波市簡稱為改革放權），建立事中事后監(jiān)管制度，進一步提升了國土資源部門參與、服務經濟社會發(fā)展的能力和水平，初步形成了具有一定借鑒意義的國土資源部門簡政放權改革模式。

一、寧波市國土資源改革放權的主要做法

寧波市把國土資源改革放權工作作為深入貫徹落實黨的十八大精神的重要舉措，作為國土資源系統(tǒng)“陽光國土”三年行動計劃2013年改革創(chuàng)新的首要任務，擺上議事日程，放在突出位置。改革放權工作啟動以來，寧波市國土資源局在全面完成權力清單梳理、確定行政審批和管理40個事項的基礎上，經過逐項分析、科學評估、廣泛征求意見，兼顧基層承接能力，共下放事權31項，其中原需寧波市政府審批5項和原需寧波市國土資源局審批的26項。改革放權后，寧波市國土資源局僅剩9個審批事項，除市級建設項目用地預審為非行政許可外，其余均為程序式審查和日常監(jiān)管。

1.明確職責，充分放權

首先，寧波市明確了的“先定職責、后定事項、能放則放”的國土資源改革放權總體思路，以區(qū)別于以往簡政放權零敲碎打。其次，經過充分論證和調研，確定了市縣兩級國土資源管理職責，市級以宏觀調控和政策研究為主，具體審批事項由縣（市、區(qū)）人民政府和國土資源部門辦理。再次，按照總體思路和職責，對寧波市級涉及國土資源審批和管理事項進行全面梳理，編制權力清單，最大限度向縣（市、區(qū)）放權，推動管理重心下移，調動基層工作主動性和積極性，激活基層創(chuàng)新能力和經濟發(fā)展動力。經調整放權，除需按法定報國家和省審批外，其他國土資源管理業(yè)務基本上在縣一級完成審批，寧波市國土資源局重點保留了規(guī)劃、計劃、執(zhí)法等職責，強化了市級統(tǒng)籌、調控、監(jiān)管能力。

2.精心準備，有序承接

為確保國土資源改革放權做到“放而不亂”、基層能“接得住”，寧波市在放權之前提前謀劃、精心準備，確保有序承接。一是編制承接方案，開展風險預判。寧波市各縣（市、區(qū)）結合當地實際和國土資源放權事項，編制完成了包括承接機構、部門銜接等為主要內容的承接方案，報寧波市國土資源局備案。同時，為確保“放而不亂”，寧波市對31個下放事項可能產生的各類問題進行了風險評估、預判，在具體監(jiān)管方案中提出應對措施。二是落實承接機構和人員。寧波市根據改革放權事項和工作實際，及時對國土資源部門機構、人員、職責進行調整和配備，對確有不足的，通過選調和增配，把素質高、業(yè)務精、能力強的干部充實到國土資源干部隊伍中來，確保了承接工作機構、人員、場所“三到位”。三是組織開展放權事項業(yè)務培訓和指導。為確保放權事項順利承接，寧波市國土資源局采取“上掛下派”“手把手、面對面”等多種形式開展業(yè)務指導，及時開展了相關業(yè)務培訓工作，以保證國土資源業(yè)務工作不因改革放權而受到影響。

3.規(guī)范高效，集中審批

寧波市以建設服務型政府為導向，按照“規(guī)范有序、公開透明、便民高效”的要求，做到改革放權與簡政提效相結合，與便民利民相結合，與監(jiān)管相結合。一方面，以審批業(yè)務標準化為目標，再造流程。寧波市國土資源局編制完成了40項行政審批和管理事項標準化操作流程，包括名稱、依據、程序、材料、期限等在內的“十項統(tǒng)一”。各縣（市、區(qū)）承接單位按照統(tǒng)一的標準化操作規(guī)程，嚴格依法依規(guī)行使31項改革放權事項。另一方面，集中審批，實施“一條龍”服務。寧波市要求各地把包括國土資源改革放權31個事項在內，凡涉及社會服務對象的國土資源行政審批和管理事項，全部進入當地政府行政審批服務中心，設立國土資源辦事窗口，按照“一窗受理、一表申請、一地辦結”的要求，集中受理，窗口進、窗口出，方便服務對象辦事。同時，為確保服務對象辦事的連續(xù)性，在放權事項辦理地址不變的前提下，通過審批服務工作人員的調整，來實現改革放權目的。

4.突出重點，科學監(jiān)管

“把權力放下去、把監(jiān)管抓起來”，是寧波市國土資源改革放權工作的重心所在，也是行政審批制度改革轉變政府部門職能的關鍵環(huán)節(jié)。為此，寧波市從加強制度設計、創(chuàng)新監(jiān)管手段、健全責任追究入手，加快政府部門管理方式從注重事前審批向注重事中、事后監(jiān)管轉變。一是制定“1+4”監(jiān)管方案。根據國土資源工作專業(yè)性強、程序復雜、涉及法律法規(guī)多等特點，寧波市加強制度建設，出臺了“1+4”監(jiān)管方案。其中“1”為國土資源改革放權整體監(jiān)管方案，“4”為國土資源各項業(yè)務具體監(jiān)管方案，包括規(guī)劃與耕地保護監(jiān)管、土地市場監(jiān)管、地質礦產資源監(jiān)管、紀檢監(jiān)察監(jiān)管等四個子方案。二是創(chuàng)新監(jiān)管手段，強化實時監(jiān)管。寧波市依托國土資源“一張圖”信息工程，發(fā)揮“統(tǒng)一平臺、相對獨立、數據共享、相互聯通”的作用，建立起了包括31個放權事項在內的審批和管理信息平臺，簡化操作流程，規(guī)范行政行為，實時監(jiān)管批前、批中、批后執(zhí)行情況。三是明確責任主體，嚴格責任追究。按照“誰行政、誰負責”的原則，寧波市在國土資源改革放權后，強調權力和責任的對等，明確了原屬于市政府的責任由縣（市、區(qū)）政府承接，原屬于市國土資源局的責任由縣（市、區(qū)）國土資源局（分局）承接，承接單位要主動做好放權事項的信息公開、信訪調處、行政訴訟和行政復議等工作，對承接單位在行使放權事項過程中產生的過錯及行政結果承擔主要責任和直接責任，對相關負責人和工作人員要追究相關責任，做到有權必有責、用權受監(jiān)督、失職要追究。

5.上下協(xié)同，穩(wěn)步推進

“放而不亂”，做到權力順利交接，工作秩序不亂，是寧波市國土資源改革放權工作的基本要求。為此，寧波市注重整體聯動、上下協(xié)同，穩(wěn)步有序推進國土資源改革放權各項工作。一是加強組織領導。寧波市本級和各縣（市、區(qū)）歸并現有各類國土資源領導小組，建立統(tǒng)一的國土資源工作領導小組，由黨委或政府負責人擔任組長，負責轄區(qū)內國土資源改革放權工作。二是建立了國土資源改革放權工作動態(tài)評估制度。按照“實時報備、月度檢查、季度分析、年度考核、定期評估”的要求，對改革放權工作進行評估，重點包括放權事項的合理性、承接單位執(zhí)行情況、監(jiān)管方案落實情況等，對評估結果不理想或造成重大不良影響的，調整或暫停該地區(qū)行使放權事項，對改革放權工作實行常態(tài)化管理。三是積極做好國土資源改革放權宣傳工作。寧波市通過網絡、媒體等途徑，對放權事項涉及調整的辦理地點、辦理要求、辦理流程等內容，向社會公眾公告。

二、寧波市國土資源改革放權中加強事中事后監(jiān)管的啟示

寧波市在開展國土資源改革放權工作中，把涉及國土資源行政審批和管理40個事項中的31項向縣（市、區(qū)）下放，下放事權占比達75%。在此過程中，寧波市針對放權面廣量大的實際，及時研究并出臺監(jiān)督管理措施，變事前審批為事中、事后監(jiān)管，防止行政管理脫節(jié)，改變以往國土資源部門“重審批、輕監(jiān)管”的管理模式。寧波市國土資源改革放權中加強事中、事后監(jiān)管的探索和實踐，為各地開展國土資源簡政放權工作提供了借鑒和啟發(fā)。

1.摸清底數是事中、事后監(jiān)管的基礎保證

摸清底數是編制職權清單的重要基礎。只有根據法律法規(guī)和“三定”規(guī)定，對本部門主要職能和職責進行梳理，編制職權清單的基礎上，才能按照簡政放權的要求，提出需要保留和取消、轉移、下放的職權清單目錄，這對下一步制定取消、轉移、下放事權的事中事后監(jiān)管制度、優(yōu)化事中事后監(jiān)管措施奠定了堅實基礎。寧波市在國土資源改革放權中，花大氣力摸清底數，經過近30多次反復討論，確定了40個市本級的行政審批和管理職權清單，為確定下放事項和對下放事權行使情況的監(jiān)管做好了鋪墊和準備。

2.依法依規(guī)是事中、事后監(jiān)管的前提條件

根據權源法定的原則，任何一項行政職權都必須在法定框架之內進行。事中事后監(jiān)管也必須依法依規(guī)進行，做到監(jiān)管對象、監(jiān)管內容、監(jiān)管方式、監(jiān)管措施、監(jiān)管程序、監(jiān)管處理都符合相關法律法規(guī)有關規(guī)定，這是依法行政的基本要求。履行監(jiān)督管理職責的國土資源部門，要嚴格按照土地、礦產資源管理和行政許可法等法規(guī)制度行事，嚴格依法監(jiān)管，不得擅自設置監(jiān)管規(guī)定，擴大監(jiān)管范圍。對違反法律制度的，要嚴肅追究責任。

3.有序承接是事中、事后監(jiān)管的關鍵環(huán)節(jié)

此次簡政放權不同于以往零敲碎打下放職權，而是“能放盡放”，這勢必意味著上級主管部門大量的職權下放。承接工作是否有序、承接部門是否明確、承接后權力與責任是否對等，將直接影響到下一步對下放職權后事中事后監(jiān)管是否到位的問題。寧波市在國土資源改革放權中，為增強對下放事權事中事后監(jiān)管的針對性和實效性，在縣（市、區(qū)）政府和國土資源部門的承接環(huán)節(jié)，注重承接方案編制、明確權責統(tǒng)一、落實責任主體、開展業(yè)務培訓、實施動態(tài)管理，承接工作規(guī)范有序，做到了事中事后監(jiān)管“有的放矢”。

4.信息化建設是事中、事后監(jiān)管的重要手段

以國土資源“一張圖”信息工程為依托的監(jiān)管平臺，通過應用系統(tǒng)、數據庫和網絡建設，將信息化成果集成整合，可以從事前、事中、事后全程監(jiān)管國土資源開發(fā)利用行為，進一步提高監(jiān)管效率、效能，是創(chuàng)新國土資源管理的重要措施，是實現國土資源監(jiān)管常態(tài)化、制度化的重要手段。寧波市在國土資源改革放權中，加快推進國土資源信息化建設，建立起改革放權后的規(guī)劃管理—耕地保護—土地供應—權證管理—批后監(jiān)管—執(zhí)法監(jiān)察“六位一體”國土資源綜合監(jiān)管信息平臺，實現國土資源行政審批和管理事項“層級、事項、內容”信息化全覆蓋，建設用地“批、供、用、補、查”全程監(jiān)管體系初具雛形。

5.制度設計是事中、事后監(jiān)管的核心所在

事中事后監(jiān)管能力不可能“從天而降”，而是需要扎扎實實的制度建設。寧波市為積極穩(wěn)妥有序做好國土資源改革放權工作，確保改革放權“放而不亂”，根據國土資源工作特點，建立健全了放權事項事中事后監(jiān)管制度，建立健全了土地管理層級審批備案監(jiān)管、土地市場建設與監(jiān)管、地質礦產資源監(jiān)管等一攬子監(jiān)督管理制度，保障放權事項辦理和結果合理可控。

三、簡政放權過程中加強事中事后監(jiān)管面臨的困難與問題

在此次自上而下的簡政放權改革中，李克強總理強調，“該放的權堅決放到位”“該管的事必須管好”，要做到“放”和“管”兩個輪子同時驅動、齊頭并進，尤其強調了事中事后監(jiān)管。從各地國土資源部門簡政放權的總體情況來看，在加強監(jiān)管層面上還是令人擔心的，因為，目前各地對“放”有積極性，也有相應的積極的措施，都在按步驟有計劃清理審批清單；但對加強事中事后監(jiān)管方面，跟進的節(jié)奏卻相對緩慢。

1.監(jiān)管意識不強

當前，各級國土資源部門“重審批、輕監(jiān)管”的現象仍不同程度存在。一方面，由于浙江省經濟社會快速發(fā)展，土地和礦產資源保障壓力很大，國土資源業(yè)務審批工作任務極其繁重，投入大量的人力、精力用于行政審批。另一方面，一些地方對監(jiān)管工作認識不到位、思想不重視，甚至把監(jiān)管工作看成是可有可無、費力不討好的事，導致了對審批全程監(jiān)督、審批事項批后監(jiān)管在行動上的不積極。

2.法律法規(guī)支撐不足

根據職能法定的原則，雖然行政審批事項有所減少，但監(jiān)管職能卻大幅增多。由于目前國土資源工作事中事后監(jiān)管方面立法不健全、相關配套遲緩以及法律操作性不強等，致使梳理完善事中事后監(jiān)管職能事項、法律法規(guī)依據、程序流程、崗位職責、考評體系等并將之規(guī)范化、標準化、格式化，成為當前加強事中事后監(jiān)管面臨的主要困難。

3.監(jiān)管體制不順

從內部監(jiān)督來看，在國土資源部門一些職能處室權力過于集中，同時承擔行政審批和批后監(jiān)管職能，權責不一致的問題較突出，特別是對審批的過程、批后情況缺乏有效監(jiān)督。如建設用地審批仍存在“一批了之”的問題，批后監(jiān)管措施未及時跟進，導致土地閑置、少批多占、改變用途的違法行為時有發(fā)生。從宏觀方面來說，國土資源管理涉及到國土資源、農業(yè)、林業(yè)、水利、交通等多個政府職能部門?，F行的國土資源垂直管理體制，要求地方政府對國土資源工作負總責，而部門管理卻條塊分割，形成“多龍治水”卻“難成重拳”的局面，造成監(jiān)督管理的多頭執(zhí)法和監(jiān)管盲區(qū)，以致不能形成合力，影響監(jiān)管效果。

4.公眾參與度不夠

國土資源涉及到人民群眾的切實利益，其社會關注度日益提升，群眾關心，領導關切，媒體關注。隨著簡政放權力度逐步加大、國土資源事前審批的弱化，事中事后監(jiān)管必然責任更重、要求更高，僅憑國土資源部門一己之力無法實現，因此，引入公眾以及社會各界的監(jiān)督，從而形成一個立體、綜合國土資源監(jiān)管體系已勢在必行。但有的地方出于狹隘的部門行業(yè)利益保護，把自己的“一畝三分地”護得牢牢的，關起門來，不讓公眾參與監(jiān)管，甚至設置障礙阻止公眾參與對國土資源的監(jiān)管。

5.隊伍建設不力

國土資源監(jiān)管工作應實行屬地管理，把執(zhí)法重心下移、監(jiān)管關口前移。然而國土資源部門長期以來“重審批、輕監(jiān)管”，造成了基層監(jiān)管隊伍力量薄弱、人員良莠不齊。從基層國土資源所隊伍現狀來看，處在基層執(zhí)法一線的國土資源干部的知識結構、年齡結構已無法適應和承擔日益繁重的國土資源監(jiān)管工作。

四、簡政放權過程中加強事中事后監(jiān)管的建議

在加快推動國土資源部門職能轉變過程中，要堅持有所為、有所不為，改進管理方式，抓“兩頭”（規(guī)劃和監(jiān)管）、放中間（審批），實行全程監(jiān)管，重點要做好規(guī)劃管控、用途管制、市場監(jiān)管、執(zhí)法監(jiān)察和權屬管理，讓市場在土地和礦產資源配置中起決定性作用。要堅持建設服務型部門導向，讓權力瘦身，做到不該管的事情堅決放手不管，將更多的職能轉移到監(jiān)督管理上來，力避部門逐利化傾向，解決以往“監(jiān)管不力”和“費力不討好”等頑疾，更好地推動職能轉變。

1.要進一步完善相關法律法規(guī)

現行的《土地管理法》《礦產資源法》等已經與現實國土資源管理形勢相脫節(jié)，很多條文還停留在計劃經濟時代，與生態(tài)文明建設相關的法律法規(guī)還沒有建立，與市場的決定性作用相抵觸的有關法律法規(guī)還沒有廢止。下一步，要加快推進法律法規(guī)的立法和修法工作，改變目前國土資源監(jiān)管法律不健全、不規(guī)范甚至是相互沖突的現狀，主要是在監(jiān)督檢查內容、方式、程序和處理上進行健全和完善，使監(jiān)管執(zhí)法有法可依，為加強國土資源事中事后監(jiān)管提供法律支撐。同時，要加強國土資源管理法律剛性約束，加大懲處力度，變軟法為硬法，使監(jiān)管執(zhí)法有法必依，違法必究，以維護法律的尊嚴和保障監(jiān)管力度。

2.加強國土資源監(jiān)管體系和能力建設

在推進國土資源部門簡政放權的同時，要注重將人力和物力向國土資源基層一線和監(jiān)管執(zhí)法部門傾斜，加大支持和保障力度，以保證基層一線和監(jiān)管執(zhí)法部門的能力建設與其肩負更多的監(jiān)管職責要求相適應。在國土資源部門轉變職能的過程中，勢必會出現有些事不需要人去管了，而這些人就可以干其他需要加強的事。現代化、信息化的行政管理手段，為實施高效管理和優(yōu)質服務提供了技術上的支撐。因此，要進一步細化監(jiān)管執(zhí)法部門“三定”職能，變審批權為監(jiān)管權，在編制總額不突破的前提下，向改革要編制，向管理要編制，向信息技術要編制，進一步優(yōu)化監(jiān)管執(zhí)法部門的人員配置，充分保障監(jiān)管的力量和力度。

3.進一步健全國土資源監(jiān)管配套制度

要積極探索建立國土資源層級監(jiān)督、專門監(jiān)督和內部監(jiān)督相結合的國土資源自我監(jiān)督機制，完善檢查、報告、評估、備案、評查、公開等執(zhí)法監(jiān)督制度。要進一步拓寬群眾監(jiān)督渠道，充分發(fā)動人民群眾，善于借助社會公眾力量，給社會組織和公眾參與國土資源監(jiān)管提供信息，把公眾參與監(jiān)管與國土資源部門自身內部監(jiān)管有機結合起來。要進一步加強“12336”國土資源違法投訴舉報制度建設，把社會公眾和行政相對人對執(zhí)法行為的投訴與監(jiān)督意見作為執(zhí)法監(jiān)督的重要依據，逐步提高社會評價在執(zhí)法監(jiān)督和考核中的權重，增強層級監(jiān)督、專門監(jiān)督與社會監(jiān)督的互動與合力，全方位改進市場監(jiān)管不力的局面。

4.加快建設集中審批制度，實現審批權和監(jiān)管權的相互分離、相互制衡

國土資源審批數量大、涉及面廣，按照現行國土資源審批方式，不同審批事項由不同處室分工負責，客觀上存在“鐵路警察、各管一段”的情況，對現有國土資源行政審批職能進行整合優(yōu)化，集中行使國土資源行政審批職能已勢在必行。因此，建議省編辦加大對省國土廳增設行政審批處的支持力度，盡快實現國土資源審批事項一個“口子”受理，做到“一個窗口對外”，實現“一條龍”服務。同時，通過建立集中審批制度，把業(yè)務處室圍著各自審批權“轉”的管理模式脫離出來，激活被虛置的監(jiān)督和政策制定功能，從而在內部形成行政審批權、監(jiān)督管理權既相互獨立又相互制衡的生動局面。

5.加快推進國土資源統(tǒng)一監(jiān)管信息平臺建設

在國土資源部門簡政放權轉變職能的大背景下，要緊緊圍繞國土資源“一張圖”工程建設，樹立“大平臺、大數據、大監(jiān)管、大分析、大服務”的工作理念，依托信息和科技手段，在基本完成“一圖六網”的基礎上，著重在土地市場監(jiān)管、礦產資源監(jiān)管、土地執(zhí)法監(jiān)察、紀檢監(jiān)察監(jiān)管方面下功夫，穩(wěn)步推進“智慧國土”建設，實現省、市、縣三級聯動，實時監(jiān)控國土資源業(yè)務管理情況和資源利用現狀。省國土廳要加強大省級信息化統(tǒng)籌力度，充分發(fā)揮信息化的優(yōu)勢，建立監(jiān)管模型，實現實時監(jiān)測、預測預警和動態(tài)監(jiān)管。各地國土資源部門在推進統(tǒng)一監(jiān)管信息平臺的同時，要與當地政府政務信息系統(tǒng)建設協(xié)同推進，通過與各地政務網的無縫銜接，實現網上接受社會、公眾的監(jiān)督，真正實現國土資源業(yè)務網上辦公、網上審批、網上交易、網上監(jiān)督、網上服務。