淺論權(quán)力清單制度的不足與完善

楊雪原

（河南大學(xué)，河南 開封 475000）

淺論權(quán)力清單制度的不足與完善

楊雪原

（河南大學(xué)，河南 開封 475000）

自國務(wù)院各部門將各自的行政審批項目的清單進行歸總和公開后，各級地方政府及其各個職能部門也開始陸陸續(xù)續(xù)地公開各自的各種權(quán)力清單，在公開自身權(quán)力以使政府正確履行職責，厘清政府與市場、社會關(guān)系進而最大程度向市場和社會放權(quán)等方面取得了一定成績，但與此同時也難免存在一些不足之處。本文試從地方政府推行權(quán)力清單過程中的實際困境入手，分析了權(quán)力清單制度在理論上和實踐中各自面臨的若干缺陷，進而從更好完善權(quán)力清單制度的目的出發(fā)，提出了有利于推進權(quán)力清單制度的幾點舉措。

地方政府；權(quán)利清單制度；權(quán)力制約

一、推行權(quán)力清單制度的作用及意義

行政機關(guān)公布權(quán)力清單，讓公共權(quán)力的運行公開化透明化，以使行政相對人清楚地知道政府各職能部門的行政權(quán)力及其運行流程，以及相應(yīng)的權(quán)力界限。這樣既方便為人民服務(wù)，又方便人民監(jiān)督，對于我國的行政體制改革、政府轉(zhuǎn)變其職能及其簡政放權(quán)都具有十分重大的作用和意義。

第一，權(quán)力清單制度公開了各個職能部門權(quán)力的底細，對于陽光政府的建設(shè)具有積極的作用。權(quán)力清單要求政府的各職能部門將原來履行的各項職能和權(quán)力依照法律法規(guī)進行梳理分類并逐條登記，將原先表述模糊的職責清晰化。這就摸清了政府各項權(quán)力的底細，便于公眾對行政權(quán)力運行的實際情況與法律法規(guī)之間的差距和公務(wù)人員自由裁量權(quán)的行使進行監(jiān)督，對權(quán)力的不法使用者起到震懾作用，大大縮減權(quán)力的設(shè)租尋租空間，為陽光政府的建設(shè)奠定一定的基礎(chǔ)。

第二，權(quán)力清單制度厘清了職權(quán)邊界，規(guī)范了權(quán)力運行，有利于建設(shè)責任政府。權(quán)力清單不僅詳細列出了政府權(quán)利的各種要素，與此同時，權(quán)力清單制度還把進入清單里的各項權(quán)利編制其運行的流程，明確了權(quán)利運行的各個環(huán)節(jié)及其相對應(yīng)的責任事項和責任部門進而使得權(quán)利運行體系公開透明化。這樣不僅將政府的權(quán)利進行了公開，也將政府機關(guān)的行政行為的責任進行了公開，為追究行政主體相應(yīng)的責任提供了依據(jù)和條件。以權(quán)力清單制度實現(xiàn)權(quán)力運行的公開化、規(guī)范化，把不安分的權(quán)力裝進權(quán)力清單制度的籠子里，促進了責任政府的形成。

第三，權(quán)力清單制度優(yōu)化了權(quán)力事項，為政府的職能轉(zhuǎn)變奠定了基礎(chǔ)。通過清查、審核、梳理、分類、整理等環(huán)節(jié)，使得政府的各項權(quán)力更加精減和優(yōu)化，提高了行政效率，實現(xiàn)了政府的簡政放權(quán)。同時，權(quán)力清單制度厘清了政府部門之間、政府與市場之間、政府與社會和政府層級之間的職權(quán)邊界，為深化政府機構(gòu)改革、轉(zhuǎn)變政府職能、精簡機構(gòu)編制等提供了重要依據(jù)。

二、權(quán)力清單制度存在的問題

通過以上論述可以看出，權(quán)力清單制度對于陽光政府、責任政府的建設(shè)以及政府的職能轉(zhuǎn)變?nèi)齻€方面都有著極其十分重要的意義，但是毫無疑問，權(quán)力清單制度也有不可避免的缺陷。這種缺陷主要表現(xiàn)在權(quán)力清單先天理論不足和后天推行實踐困難兩個方面，前者主要是其自身內(nèi)部性的問題，而后者則主要是外部性的問題。

（一）權(quán)力清單先天性理論不足

這類型的問題主要是權(quán)力清單產(chǎn)生之前或形成過程中就已經(jīng)存在的問題，所以稱這些問題是先天性的，同時也是內(nèi)在性的。這些問題主要集中在權(quán)利清單的法律定位不清、制定主體不當、制定程序不公正三個方面。

1.權(quán)利清單的法律定位不清

當前，“行政權(quán)力進清單，清單之外無權(quán)力”等輿論觀點把權(quán)力清單的效力與法律的效力等同甚至是相混淆。按照依法行政的要求，行政權(quán)只能來源于法律，行政權(quán)的使用必須服從法律，并受法律約束。這就很有可能使得沒有立法權(quán)的行政部門公布的權(quán)力清單和法律產(chǎn)生矛盾。權(quán)力清單如果能夠作為行政執(zhí)法依據(jù)，權(quán)力清單既不符合法律的制定程序又不符合行政規(guī)范性文件的要求，那么其效力從何而來？如果不能，權(quán)力清單的效用又會大打折扣，這種矛盾很可能會使行政法部門無所適從，甚至影響法律的權(quán)威。

2.權(quán)力清單的制定主體不當

就目前實際情況而言，大部分的權(quán)力清單都是地方政府從各職能部門抽出部分人員負責制定，然后再聽取其他各方面的意見進行修改。如果政府制定出的權(quán)力清單僅僅是用以自我約束，這倒也無可厚非。但是如果要達到監(jiān)督控制行政權(quán)力的目標，權(quán)力清單還是由相應(yīng)的控權(quán)主體制定似乎更加具有說服力。如果由政府自己決定其自身的權(quán)力舍棄與保留，那么無論是權(quán)力清單制定的客觀性或是其執(zhí)行的公正性恐怕都難以保障。

3.權(quán)力清單的制定程序不公正

目前，政府的權(quán)力清單的制定過程并沒有統(tǒng)一的標準，一般而言都是由政府自己整理匯總保留的權(quán)力事項，然后由法制辦審核，編制辦在聽取法制辦及各方意見之后進行修改，最后審核通過后確認簽章由法制辦進行公布。在這個過程中，政府作為參賽者的同時又兼任裁判，這顯然在程序上是有違自然公正原則的。

（二）權(quán)力清單后天性實踐困難

這類問題主要是在權(quán)利清單的推行過程由于各方面的種種原因所產(chǎn)生的，因此，這類問題主要是后天性的。這些問題主要集中在人們原有的觀念難以改變、政府制度自身的局限性以及社會條件不夠成熟等幾個方面。

1.人們固有的觀念一時間難以改變

在現(xiàn)實的政治生活中，一些政府官員對權(quán)力的來源認識不清甚至扭曲，或?qū)⒐矙?quán)力私有化，或?qū)?quán)力部門利益化，或?qū)?quán)力使用交易化；此外，政府及其官員缺乏“法無授權(quán)即禁止”的觀念素養(yǎng)，以官為本、以官為貴、以官為尊的舊思想依然存在。另一方面，人民群眾的“法無禁止即自由”“國家的主人公意識”“民主意識”“權(quán)利意識”“法律意識”“政治參與意識”等都有待提高。以上的這些問題都很有可能使得權(quán)力清單制度的推行面臨一定的困難。

2.權(quán)利清單制度所面臨的制度性問題

由于我國的改革開放是政府主導(dǎo)型的，“大政府”仍有其存在的合理性。但是，權(quán)力清單制度旨在把權(quán)利關(guān)進制度的籠子里，為政府減權(quán)瘦身，打造“有限政府”。很明顯，這兩個方面有一定的矛盾：政府一方面要推行權(quán)力清單制度，另一方面卻又成為實施權(quán)力清單制度的阻力。政府如何正確地確定其履行職能的范圍，并且如何在此范圍內(nèi)很好地履行其職能，無疑將是權(quán)力清單制度推行實施的又一個難題。此外，由于經(jīng)濟社會的快速發(fā)展變化，使得政府面臨的問題也是不斷地更新變化，加上我國的法律制度不甚完善，這就會使得權(quán)力清單與經(jīng)濟社會的發(fā)展脫節(jié)，顯現(xiàn)出其本身的滯后性。

3.權(quán)利清單制度實施所面臨的社會性問題

權(quán)力清單制度是要為政府“減權(quán)瘦身”，而從政府剝離出來的權(quán)力需要一定的社會組織來承接。然而由于我國社會組織發(fā)育并不健全，不具備承接政府剝離出來的權(quán)力的能力，這種情況將會成為權(quán)力清單制度實施面臨的最主要的社會性難題。另外，如上所述，權(quán)力清單制度的推行實施無疑是要建立一個透明、有限、責任、廉潔和高效政府，這無疑會阻斷既得利益者獲取利益的渠道和設(shè)租、尋租空間，因而權(quán)力清單的實施無疑會面臨相當大的阻力。

三、權(quán)力清單制度的進一步完善

（一）權(quán)力清單先天性問題的進一步完善

以上我們總結(jié)了權(quán)力清單的不足，因此在這里討論一下對于權(quán)力清單的完善措施。權(quán)力清單的先天不足主要體現(xiàn)在權(quán)力清單的法律定位不清、制定主體不當、制定程序不公正等幾個方面，其中法律定位決定著權(quán)力清單的效力，制定主體和程序決定著權(quán)力清單的權(quán)威性。針對這幾個方面的問題，我們提出以下幾點建議來完善權(quán)利清單制度：

首先，對于權(quán)力清單的法律定位問題，其核心在于權(quán)力清單與法律的關(guān)系。從法的判斷標準來看，權(quán)力清單并不符合成為法律的各種標準和條件。在依法治國的今天，無論權(quán)力清單的制定和實行都要嚴格按照我國的法律要求，不得違背或超越法律之上。其次，關(guān)于權(quán)力清單制定主體問題，從法理上分析，公共權(quán)力來自于人民，因此，為政府列出權(quán)力清單的應(yīng)該是各級人民代表大會，而不是政府自己。其三，權(quán)力清單的制定程序不公正，嚴格的制定程序是權(quán)力清單權(quán)威性的基本保證，否則權(quán)力清單也僅僅只是一個清單。因此，對于權(quán)力清單的制定程序應(yīng)當有一個嚴格的、統(tǒng)一的程序，以保證其自身的權(quán)威性。

（二）權(quán)力清單的后天實踐的進一步完善

如上文分析，權(quán)力清單制定出來之后在推行實施過程中主要面對三項難題，這些難題都是外在性的，分別是人們的固有觀念難以改變以及在具體實施過程中的制度性和社會性難題。針對這些問題，我們提出一下建議以為權(quán)力清單的推行創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。

其一，改變?nèi)藗児逃械挠^念。從上述的分析中可以發(fā)現(xiàn)，我們需要改變兩個層面上的主體的觀念，一個是政府官員，另一個就是人民群眾。對于政府，一要樹立權(quán)利來源于人民的權(quán)力觀；二則是要改變官本位觀念，提高政府及官員“法無授權(quán)及禁止”的精神素養(yǎng)，這是權(quán)力清單取得預(yù)期效果和目標的保證。另外就是人民群眾要有主人公的意識，并且相對應(yīng)的，民眾應(yīng)當有“法無禁止即自由”的觀念，推進民眾觀念的轉(zhuǎn)變、提高人民群眾的權(quán)利及民主意識，應(yīng)該成為權(quán)力清單制度的配套措施。

其二，對于權(quán)力清單所面臨的制度性的難題，則需要設(shè)置清單的動態(tài)調(diào)整機制，根據(jù)實際情況對權(quán)力清單進行適時的調(diào)整，以克服權(quán)力清單對于社會經(jīng)濟發(fā)展以及法律的滯后性。動態(tài)調(diào)控機制主要包括兩個方面的內(nèi)容，一是為了行政機構(gòu)權(quán)力能夠順利行使和運行，規(guī)范權(quán)力清單的內(nèi)容和運行程序；二是糾偏機制的設(shè)立，這是行政機構(gòu)內(nèi)部的自我修正，更新管理手段以適應(yīng)經(jīng)濟和社會的快速發(fā)展，建立更加動態(tài)的權(quán)力清單制度。

其三，我國的社會組織發(fā)育不健全，難以承接政府剝離出來的權(quán)力。針對于此，應(yīng)當注重加強對社會力量的培育，或者說，通過社會組織的發(fā)展和壯大，為權(quán)力清單制度的實施鋪平道路。另外，權(quán)力清單的實施要正確面對既得利益集團的阻力，既得利益者已經(jīng)用利益為界限將自己與人民大眾割裂甚至是對立起來，必要時應(yīng)該打破當前的既得利益集團，以保證權(quán)力清單制度的順利實施。

綜上所述，本文對權(quán)力清單的積極作用以及在實施過程中的內(nèi)部性和外部性所遇到的困境進行了簡單剖析，并以此為基礎(chǔ)提出了一些解決措施。當然，上述分析的問題只是權(quán)力清單推行過程中遇到的一部分，在實際推行的過程中還會遇到各種各樣的問題，而且我們的解決措施也并不是十分的完善。然而權(quán)力清單畢竟是增強行政機關(guān)透明度、規(guī)范權(quán)力運行的一次積極的嘗試，對于陽光政府、責任政府的建設(shè)以及政府的職能轉(zhuǎn)變?nèi)齻€方面都有著極其十分重要的意義。因此，要達成和實現(xiàn)權(quán)力清單的預(yù)期目標和效果，還需要我們繼續(xù)不斷地探索和努力。

［2］于琳琳.地方政府權(quán)力清單的多維度詮釋［J］.重慶社會科學(xué)，2015（11）：45.

［3］張曼.權(quán)力清單制度的作用機理與實施條件［J］.理論視野，2015（03）：17.

D6

A

1673-0046（2016）8-0144-03