利益均衡下農(nóng)地整治權(quán)屬關(guān)系調(diào)整的研究進(jìn)展

吳詩嫚，李祎琛，盧新海，匡 兵，趙 微

（1.浙江大學(xué)公共管理學(xué)院， 浙江 杭州 310058；2.武漢工程大學(xué)管理學(xué)院， 湖北 武漢 430205；3.武漢大學(xué)土木建筑工程學(xué)院， 湖北 武漢 430072；4.華中師范大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430079；5.華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430074；6.華中農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430070）

利益均衡下農(nóng)地整治權(quán)屬關(guān)系調(diào)整的研究進(jìn)展

吳詩嫚1，2，李祎琛3，盧新海4，5，匡 兵5，趙 微6

（1.浙江大學(xué)公共管理學(xué)院， 浙江 杭州 310058；2.武漢工程大學(xué)管理學(xué)院， 湖北 武漢 430205；3.武漢大學(xué)土木建筑工程學(xué)院， 湖北 武漢 430072；4.華中師范大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430079；5.華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430074；6.華中農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430070）

研究目的：研究利益均衡下農(nóng)地整治權(quán)屬關(guān)系調(diào)整的發(fā)展動態(tài)，以探求適應(yīng)新時期農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的權(quán)屬管理的新機(jī)制。研究方法：文獻(xiàn)研究、比較分析和系統(tǒng)分析方法。研究結(jié)果：發(fā)達(dá)國家在法律法規(guī)的保障下，通過賦予農(nóng)民完整的土地權(quán)能、強(qiáng)化農(nóng)民的有效參與、合理評定土地價值、開展權(quán)屬登記工作等權(quán)屬管理手段，有效治理農(nóng)地細(xì)碎化并促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。然而，中國農(nóng)地整治仍囿于以工程技術(shù)手段改造土地物理屬性，對協(xié)調(diào)土地資源重配過程中產(chǎn)生的利益變化重視不夠，堅持以農(nóng)民為核心、統(tǒng)籌兼顧利益主體的多元需求，是權(quán)屬管理制度創(chuàng)新的關(guān)鍵。研究結(jié)論：權(quán)屬管理要以“人地協(xié)調(diào)”為研究理念，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)地整治績效最大化為研究目標(biāo)，以農(nóng)民利益保護(hù)為研究核心；要從制度設(shè)計和立法層面著手探尋多元利益主體的均衡路徑，并從權(quán)屬管理目標(biāo)、主體、內(nèi)容、方法、模式等方面進(jìn)行制度改革，實(shí)現(xiàn)不同利益主體間的利益均衡。

土地整治；農(nóng)地細(xì)碎化；農(nóng)地整治；權(quán)屬關(guān)系調(diào)整；研究進(jìn)展

1 引言

農(nóng)地細(xì)碎化嚴(yán)重阻礙中國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的進(jìn)程［1］。權(quán)屬調(diào)整通過農(nóng)地平整、地塊歸并和產(chǎn)權(quán)互換，實(shí)現(xiàn)集中連片、全面推進(jìn)農(nóng)地整治，有效治理農(nóng)地細(xì)碎化并促進(jìn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營，已成為突破土地資源瓶頸約束、推動農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型、確保國家糧食安全的基礎(chǔ)平臺和關(guān)鍵突破口［2-8］。權(quán)屬調(diào)整既是農(nóng)地整治工作的核心，又是農(nóng)地整治區(qū)別于其他農(nóng)田基礎(chǔ)建設(shè)的重要特征，國內(nèi)外對此高度重視。歐洲各國和日本等地在土地私有制下，通過政府的組織和引導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民自愿參與農(nóng)田整合和產(chǎn)權(quán)互換，平衡了公共利益與私權(quán)保護(hù)，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展［9-11］。然而，國土資源部［12］對中國權(quán)屬調(diào)整工作進(jìn)行調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前農(nóng)地整治仍囿于土地本身，單純以工程技術(shù)手段改造土地物理屬性，難以觸及對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系重新調(diào)整這一深層次的問題，農(nóng)地整治的實(shí)施效果偏離了政策目標(biāo)，權(quán)屬管理機(jī)制亟需創(chuàng)新與完善［13］。

權(quán)屬調(diào)整是在政府主導(dǎo)下農(nóng)地產(chǎn)權(quán)互換和變更的過程，實(shí)質(zhì)上是為了公共利益的需要，對土地權(quán)利人財產(chǎn)關(guān)系與利益關(guān)系的重新配置，是一項(xiàng)政策性強(qiáng)、涉及面廣、利益敏感的社會行為。發(fā)達(dá)國家和地區(qū)特別重視土地資源重配過程中土地權(quán)利人的土地數(shù)量、質(zhì)量和利益格局的變化，通過制定完善的土地整治法律法規(guī)、賦予農(nóng)民完整的土地權(quán)能、強(qiáng)化農(nóng)民全過程的有效參與、合理評估重配前后的土地價值、積極開展土地權(quán)屬變更登記等權(quán)屬管理手段來協(xié)調(diào)土地權(quán)屬關(guān)系，從而維護(hù)和保障土地權(quán)利人的合法權(quán)益，促進(jìn)了權(quán)屬調(diào)整的順利實(shí)施［4-6，9-11］。國內(nèi)學(xué)者主要從權(quán)屬調(diào)整的實(shí)施背景、制度建設(shè)、運(yùn)行模式、技術(shù)方法等方面對中國權(quán)屬調(diào)整的現(xiàn)狀進(jìn)行診斷，揭示權(quán)屬調(diào)整工作運(yùn)行不暢的原因，主要?dú)w納為：由于中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度缺陷，土地整治立法空白和民主制度不完善，缺乏有效的公權(quán)力干預(yù)機(jī)制及農(nóng)民參與程序，政府以行政手段廣泛而深入地介入土地權(quán)屬調(diào)整，未能以農(nóng)民為核心、統(tǒng)籌兼顧利益主體的多元需求，繼而引發(fā)社會沖突，阻礙權(quán)屬調(diào)整的順利實(shí)施［13-20］。在當(dāng)前權(quán)屬調(diào)整運(yùn)行不暢的情況下，這些社會沖突被掩蓋和回避，學(xué)者對協(xié)調(diào)土地重配過程中產(chǎn)生的利益變化重視不夠，從利益均衡的視角對利益沖突進(jìn)行化解的研究較為少見。

集中連片、全面推進(jìn)農(nóng)地整治是中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然趨勢，也是解決“三農(nóng)”問題的有效途徑，其核心和關(guān)鍵在于強(qiáng)化農(nóng)民的利益保護(hù)并實(shí)現(xiàn)多元主體的利益均衡，促進(jìn)權(quán)屬調(diào)整的順利實(shí)施［21-24］。政府在大力推進(jìn)的過程中，一旦忽視農(nóng)民的利益保護(hù)，被掩蓋的社會沖突將集中凸顯，極易引發(fā)土地政治危機(jī)［25-29］。當(dāng)前發(fā)達(dá)國家和地區(qū)基于權(quán)屬調(diào)整采取的利益均衡措施已發(fā)展相對成熟，如何結(jié)合中國政策背景和土地基本國情，借鑒國外成功經(jīng)驗(yàn)，探索符合中國新時期農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的權(quán)屬調(diào)整利益均衡路徑已迫在眉睫。因此，本文試圖從利益均衡這一視角出發(fā)，在理清權(quán)屬調(diào)整的實(shí)施背景及效果的基礎(chǔ)上，歸納實(shí)施過程中存在的權(quán)益問題，分析權(quán)屬關(guān)系調(diào)整涉及的利益主體與博弈關(guān)系，并探尋多元利益主體的利益均衡路徑，以促進(jìn)農(nóng)地整治由“以地為本”向“人地協(xié)調(diào)”轉(zhuǎn)變，從而提高農(nóng)地整治的實(shí)施效率，直接關(guān)系到經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會和諧和國家穩(wěn)定，具有重要的研究意義。

2 農(nóng)地整治權(quán)屬調(diào)整的實(shí)施背景及效果

2.1國外農(nóng)地整治權(quán)屬調(diào)整的實(shí)施背景及效果

農(nóng)地私有制和繼承法導(dǎo)致農(nóng)地?zé)o限制細(xì)分和無效益占有，16世紀(jì)中葉德國率先開展“土地整理”（Land consolidation），并逐漸擴(kuò)展到荷蘭、丹麥、比利時、奧地利、法國、俄羅斯等歐洲各國，通過農(nóng)地合并與產(chǎn)權(quán)調(diào)整改善了農(nóng)地細(xì)碎化現(xiàn)狀，從而達(dá)到推行機(jī)械耕種、促進(jìn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營、提高單位面積產(chǎn)量和增加農(nóng)民收入的目的［5，9］。借鑒歐洲土地整理經(jīng)驗(yàn)，日本開展“耕地整理”（Farm land adjustment），在不觸動土地所有權(quán)的條件下，將分散的屬于同一個承租農(nóng)戶的田塊，合并成規(guī)模較大的耕地，以改善承租農(nóng)戶的土地經(jīng)營條件，有效促進(jìn)了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展［10］。

2.2國內(nèi)農(nóng)地整治權(quán)屬調(diào)整的實(shí)施背景及效果

中國農(nóng)業(yè)戶均土地不到0.5 hm2，遠(yuǎn)低于歐美國家，甚至少于日本、韓國，且農(nóng)田地塊分散、形態(tài)破碎，耕地中田坎、溝渠、道路占比高達(dá)13%，農(nóng)地呈現(xiàn)分散、細(xì)碎的典型特征［29］。農(nóng)地細(xì)碎化的成因分析，理論上存在兩種觀點(diǎn)：供給面的解釋和需求面的解釋［30-32］。由于人多地少引起的土地相對稀缺［33］、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的確立導(dǎo)致共有產(chǎn)權(quán)的瓦解等供給面因素［34］，與農(nóng)地按人口均質(zhì)化分配的需求面因素［35］，共同造成了農(nóng)地細(xì)碎化。

農(nóng)地細(xì)碎化對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響具有一定的復(fù)雜性。雖然在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)高風(fēng)險、人地比例高尤其存在大量剩余勞動力等特定的條件下，農(nóng)地細(xì)碎化具有一定的合理性，有利于多樣化生產(chǎn)經(jīng)營、分散農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險、充分利用勞動力資源［31-32，34，36-37］，但更多學(xué)者發(fā)現(xiàn)即使充分考慮風(fēng)險分散和緩解勞動力不足的功能，農(nóng)地細(xì)碎化對規(guī)模經(jīng)濟(jì)、糧食生產(chǎn)效率、生產(chǎn)成本等方面的負(fù)面效應(yīng)更為嚴(yán)重［38-44］。從短期來看，農(nóng)地細(xì)碎化導(dǎo)致邊界增加，降低耕地利用效率；通達(dá)性差，增加勞動時間；地塊分散，規(guī)模不經(jīng)濟(jì)，增加種植經(jīng)濟(jì)投入［39-41］；從長期來看，農(nóng)地細(xì)碎化會使灌溉等基礎(chǔ)設(shè)施供給困難；難以進(jìn)行大規(guī)模、專業(yè)化生產(chǎn)，阻礙農(nóng)業(yè)機(jī)械化進(jìn)程；阻礙農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步，影響糧食產(chǎn)量［42-44］。

針對農(nóng)地細(xì)碎化的負(fù)面效應(yīng)，細(xì)碎化的治理模式及其效果成為當(dāng)前學(xué)術(shù)界關(guān)注的焦點(diǎn)。在中國目前城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制下，農(nóng)民內(nèi)部通過市場調(diào)整合并地塊的作用較為有限，農(nóng)地流轉(zhuǎn)對降低中國農(nóng)地細(xì)碎化程度沒有顯著影響［35，38，45-46］，學(xué)者開始廣泛關(guān)注農(nóng)地整治對細(xì)碎化的治理作用。21世紀(jì)初，借鑒海外一些國家和地區(qū)農(nóng)地整理的典型做法和法規(guī)制度，中國大陸各地陸續(xù)開展農(nóng)地整治（Rural land consolidation），通過工程措施對地塊進(jìn)行歸并與平整，配以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，成為治理農(nóng)地細(xì)碎化、促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略舉措［1，47］。農(nóng)地整治實(shí)施過程中，需要調(diào)整的是土地權(quán)利人最基本、最重要的財產(chǎn)權(quán)利，是一項(xiàng)政策性強(qiáng)、涉及面廣、利益敏感的社會行為，因此，協(xié)調(diào)農(nóng)地整治過程中產(chǎn)生的利益變化，成為做好權(quán)屬調(diào)整工作的關(guān)鍵［29］。然而，由于缺乏法律依據(jù)和理論指導(dǎo)，采用“自上而下”政府主導(dǎo)的運(yùn)作模式，未能以農(nóng)民為核心、統(tǒng)籌兼顧利益主體的多元需求，導(dǎo)致土地權(quán)屬關(guān)系調(diào)整在推行中容易遭遇社會抵觸。2008年，國土資源部對10年來全國權(quán)屬調(diào)整工作進(jìn)行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)權(quán)屬調(diào)整運(yùn)行不暢問題突出：調(diào)整面積比例較低、調(diào)整范圍有限、未與降低農(nóng)地細(xì)碎程度聯(lián)系起來［12］。2010—2011年，國土資源部又進(jìn)行全國代表省份的調(diào)查，雖然開展土地權(quán)屬調(diào)整的比例有所增加［29］，但整體而言，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系調(diào)整工作實(shí)施難度較大，導(dǎo)致農(nóng)地整治的實(shí)施效果偏離了政策目標(biāo)［1，12-13，48］。

3 農(nóng)地整治權(quán)屬調(diào)整的權(quán)益問題

3.1國外農(nóng)地整治權(quán)屬調(diào)整的權(quán)益問題

國外農(nóng)地整治權(quán)屬調(diào)整的權(quán)益問題可總結(jié)為調(diào)整前、調(diào)整中和調(diào)整后三方面。

（1）調(diào)整前的權(quán)益問題在于如何取得土地權(quán)利人的同意和支持，保證權(quán)屬調(diào)整的順利開展。德國《土地整理法》規(guī)定，在半數(shù)以上土地權(quán)利人的支持下，理事會、政府、農(nóng)業(yè)協(xié)會等共同負(fù)責(zé)權(quán)屬調(diào)整的實(shí)施［52-53］。日本《耕地整理法》規(guī)定，在符合全體土地權(quán)利人意愿的情況下，由耕地整理合作組織負(fù)責(zé)農(nóng)地合并工作［10，52，54］。

（2）調(diào)整中的權(quán)益問題在于如何制定科學(xué)合理的權(quán)屬管理政策，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)互換的公平、公開、公正［5，9］。權(quán)屬調(diào)整過程中要經(jīng)歷大規(guī)模的土地重新調(diào)整和分配，制定科學(xué)合理的權(quán)屬調(diào)整原則、程序、內(nèi)容、方法、模式，才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)地合并、田塊規(guī)整、農(nóng)地分配的公平、公開、公正，從而保護(hù)土地權(quán)利人的合法權(quán)益。

（3）調(diào)整后的權(quán)益問題在于如何確認(rèn)新的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，提高權(quán)屬調(diào)整的社會滿意度。權(quán)屬調(diào)整實(shí)施后，地塊的形狀、面積、位置、權(quán)屬都發(fā)生了變化，確定新的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系以及做好新產(chǎn)權(quán)關(guān)系所引發(fā)的權(quán)屬爭議與糾紛調(diào)處工作，是取得較高社會認(rèn)可度的關(guān)鍵［55］。

3.2國內(nèi)農(nóng)地整治權(quán)屬調(diào)整的權(quán)益問題

國內(nèi)農(nóng)地整治權(quán)屬調(diào)整的權(quán)益問題可以歸納為法律法規(guī)、管理制度、技術(shù)支撐和實(shí)踐工作等方面。

（1）權(quán)屬調(diào)整法律法規(guī)方面的權(quán)益問題在于如何堅持農(nóng)民的主體地位，改變行政命令隨意變更土地權(quán)屬界限和調(diào)整土地產(chǎn)權(quán)客體的行為［20］。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度缺陷、土地整治立法空白使政府以行政手段廣泛而深入地介入農(nóng)地產(chǎn)權(quán)互換，在不同程度上存在以行政管理權(quán)替代土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行權(quán)屬調(diào)整的現(xiàn)象，忽視了農(nóng)民的主體作用，極易損害農(nóng)民的利益［14-15，19］。

（2）權(quán)屬調(diào)整管理制度方面的權(quán)益問題是土地糾紛調(diào)處辦法缺失、土地分配政策不明、公眾有效參與不足、調(diào)整程序過于簡單化。由于權(quán)屬管理制度缺陷和民主制度不完善，產(chǎn)權(quán)主體間權(quán)屬爭議復(fù)雜，缺乏有效的糾紛調(diào)處辦法；在土地分配階段，是按村內(nèi)現(xiàn)有人口數(shù)，還是按原有產(chǎn)權(quán)人或使用權(quán)人數(shù)進(jìn)行分配，缺乏政策明確規(guī)定；調(diào)整過程往往由政府“自上而下”主導(dǎo)實(shí)施，是政府意志的體現(xiàn)而非是農(nóng)民主體的需求，導(dǎo)致公眾參與程度較低［13］；當(dāng)前實(shí)踐中還未形成一套完整的規(guī)范，操作程序過于簡單化，一些地方工作方法粗放，甚至強(qiáng)制推行，影響農(nóng)村社會穩(wěn)定。

（3）權(quán)屬調(diào)整技術(shù)支撐方面的權(quán)益問題主要是權(quán)益量化方法缺乏專業(yè)技術(shù)規(guī)范，農(nóng)地價值難以顯化。實(shí)際操作過程中缺乏詳細(xì)又具備地方彈性的權(quán)益量化技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)程，且技術(shù)力量較為薄弱，只能采用簡單的農(nóng)地質(zhì)量評估方法，如四川省、新疆自治區(qū)的“畝產(chǎn)量+距離因素”法，廣西自治區(qū)的農(nóng)用地分等定級法，湖南省的專家打分法［20］，容易產(chǎn)生土地權(quán)利人的權(quán)益糾紛，甚至還有不少省份在權(quán)益量化時仍通過協(xié)商方式，使權(quán)屬變更和利益分配的公平性受到挑戰(zhàn)。

（4）權(quán)屬調(diào)整實(shí)踐工作方面的權(quán)益問題是權(quán)屬調(diào)整工作開展不暢，農(nóng)地整治未實(shí)現(xiàn)績效最大化，造成社會整體利益受損［1，48］。根據(jù)調(diào)查，國土資源部發(fā)現(xiàn)權(quán)屬調(diào)整運(yùn)行不暢問題突出：調(diào)整面積比例較低、調(diào)整范圍有限，農(nóng)地整治仍處于“零星、分散、小規(guī)模選點(diǎn)”建設(shè)階段，未形成“集中連片、全面推進(jìn)”的趨勢，嚴(yán)重制約了農(nóng)地整治功效的發(fā)揮［12］。

4 農(nóng)地整治權(quán)屬調(diào)整利益主體的博弈與均衡

4.1國外權(quán)屬調(diào)整利益主體的博弈與均衡

（1）權(quán)屬調(diào)整的利益主體及其利益關(guān)系。德國《土地整理法》規(guī)定農(nóng)地合并與產(chǎn)權(quán)調(diào)整的實(shí)施由理事會（土地權(quán)利人共同組成的“參加者聯(lián)合會”通過民主選舉產(chǎn)生的權(quán)利代表機(jī)構(gòu)）、政府、農(nóng)業(yè)協(xié)會等公共利益代表機(jī)構(gòu)共同負(fù)責(zé)［52-53］。日本《耕地整理法》規(guī)定由耕地整理合作組織負(fù)責(zé)農(nóng)地合并工作，充分吸納各社會階層參與項(xiàng)目實(shí)施及項(xiàng)目資金的籌集、成本分?jǐn)偧笆找娣峙涞龋?0，52，54］。因此，國外權(quán)屬調(diào)整涉及的利益主體非常廣泛，其核心利益主體主要包括政府、農(nóng)民合作組織和農(nóng)民等［52］。

在權(quán)屬調(diào)整的過程中，方方面面的利益訴求都要予以充分考慮，以實(shí)現(xiàn)土地整理績效的最大化；各利益主體按照貢獻(xiàn)程度公平分享土地整理的實(shí)施收益，這是國外土地整理實(shí)踐取得較高社會認(rèn)可度和滿意度的本質(zhì)原因［22， 23， 55］。

（2）權(quán)屬調(diào)整的利益均衡與農(nóng)民利益保護(hù)。國外權(quán)屬管理在均衡多元主體的利益關(guān)系中特別重視農(nóng)民的利益保護(hù)：①農(nóng)民是土地市場的主體，通過市場交易方式優(yōu)化土地資源的配置。在農(nóng)地私有制的背景下，依據(jù)土地整治的法律法規(guī)，賦予農(nóng)民完善的土地權(quán)能，通過市場機(jī)制的基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用進(jìn)行產(chǎn)權(quán)互換［52，54，56］。一旦個體利益與公眾利益產(chǎn)生矛盾時，充分考慮土地權(quán)利人的利益訴求，始終堅持將土地權(quán)利人的個體利益與社會利益相互協(xié)調(diào)，以取得較高的社會可接受性和滿意度［55］。②農(nóng)民參與權(quán)屬調(diào)整具有普遍性、廣泛性、全過程性和法律保障性等特點(diǎn)［57］。農(nóng)民積極有效地參與農(nóng)地整治項(xiàng)目全過程，使項(xiàng)目實(shí)施更為順利，決策更為科學(xué)，績效更易發(fā)揮［11，21］，其理論基礎(chǔ)主要是參與式發(fā)展理論，采用的參與式方法主要有參與式評估和規(guī)劃（Participatory Appraisal and Planning）、快速農(nóng)村評估（Rapid Rural Appraisal）和參與式農(nóng)村評估（Participatory Rural Appraisal）等。③基于等值概念的土地價值交換的權(quán)益量化方法，實(shí)現(xiàn)公平的產(chǎn)權(quán)互換。對土地評估、土地分配的土地縮減率、資產(chǎn)化率、負(fù)擔(dān)率等建立了一套專門的、行之有效地理論、技術(shù)方法和衡量標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)權(quán)屬調(diào)整前后土地價值交換的等值化，實(shí)現(xiàn)土地要素的優(yōu)化配置［4，8，29，58-60］。④全面的地籍測量等權(quán)屬更新登記工作，保證了農(nóng)民權(quán)屬資料的現(xiàn)勢性。農(nóng)地合并后形成了新的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，地塊的形狀、面積、位置、權(quán)屬都相應(yīng)發(fā)生了改變，通過全面的地籍測量進(jìn)行權(quán)屬更新登記工作，是新的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系成立后權(quán)屬管理的重點(diǎn)內(nèi)容［23］。

4.2國內(nèi)權(quán)屬調(diào)整利益主體的博弈與均衡

（1）權(quán)屬調(diào)整的利益主體及其利益關(guān)系。國內(nèi)權(quán)屬調(diào)整涉及的利益主體主要包括政府、政府部門、土地權(quán)利人、承包商、中介機(jī)構(gòu)、農(nóng)村自治組織等，從合法性、影響性和緊急性三個維度將利益主體分為核心利益主體、一般利益主體和邊緣利益主體，其中核心利益主體有地方政府、農(nóng)民和村民委員會［61-64］。

通過分析多元主體的利益訴求，將權(quán)屬調(diào)整中的利益沖突主要?dú)w納為兩方面：一方面是村民委員會、地方政府與農(nóng)民的利益分配沖突［19，61］。由于利益主體的價值取向存在差異，主要表現(xiàn)為地方政府更關(guān)注其政治利益，希望獲得更多的決策權(quán)力和政績，而農(nóng)民則更關(guān)注經(jīng)濟(jì)利益，希望權(quán)屬調(diào)整實(shí)施過程中能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)民自愿、農(nóng)民參與、農(nóng)民滿意，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展奠定基礎(chǔ)［61-62］，地方政府以行政管理權(quán)替代土地產(chǎn)權(quán)廣泛介入權(quán)屬調(diào)整，忽視了農(nóng)民的主體作用，農(nóng)民的利益訴求難以實(shí)現(xiàn)，直接引發(fā)農(nóng)民與地方政府間的利益沖突［19，61］。而作為共同代理人的村民委員會，在強(qiáng)勢委托人地方政府和弱勢委托人農(nóng)民目標(biāo)相悖的情況下，在利益抉擇中往往會選擇與強(qiáng)勢的地方政府合作，并進(jìn)行利益合謀，損害弱勢委托人的利益［63］。另一方面是農(nóng)民與農(nóng)民之間土地承包經(jīng)營權(quán)調(diào)整的利益沖突。權(quán)屬管理的重點(diǎn)是農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)調(diào)整，而目前中國農(nóng)地整治權(quán)屬調(diào)整工作大多是通過協(xié)商方式解決，缺乏理論和技術(shù)支撐，往往在調(diào)整過程中導(dǎo)致新的土地權(quán)屬糾紛，引發(fā)農(nóng)民間的利益沖突［29］。

（2）權(quán)屬調(diào)整的利益均衡與農(nóng)民利益保護(hù)。國內(nèi)學(xué)者從法律法規(guī)、管理政策、技術(shù)支撐和實(shí)踐工作等方面進(jìn)行權(quán)屬調(diào)整中多元主體的利益均衡與農(nóng)民利益保護(hù)研究：①加快土地整治的法律建設(shè)，以土地產(chǎn)權(quán)保護(hù)為重點(diǎn)，運(yùn)用市場化手段實(shí)施產(chǎn)權(quán)互換，控制和限制行政管理權(quán)隨意變更土地產(chǎn)權(quán)客體的行為，為土地權(quán)屬調(diào)整提供一個公正、安全的制度環(huán)境，保證權(quán)屬調(diào)整工作的順利實(shí)施［19，29，61，65］。②提出健全土地權(quán)屬糾紛調(diào)處辦法，加強(qiáng)公眾的有效參與，構(gòu)建農(nóng)戶的利益驅(qū)動機(jī)制，推進(jìn)調(diào)整后經(jīng)營模式創(chuàng)新等權(quán)屬管理的改進(jìn)措施，為土地權(quán)屬調(diào)整操作提供具體的指導(dǎo)［26-28，49，52，61］。③理論上學(xué)者探討農(nóng)地價值評估方法，保證權(quán)屬調(diào)整的公平。劉雪冉［66］利用Logistic模型，確定耕地價值折算系數(shù)法和構(gòu)建農(nóng)戶選擇田塊的優(yōu)化模型；關(guān)江華［67］運(yùn)用主成分回歸得出權(quán)屬調(diào)整的自然影響因素、農(nóng)戶行為因素、社會經(jīng)濟(jì)因素、制度政策因素，并在影響因素的基礎(chǔ)上建立“驅(qū)動因素價值指數(shù)法”，對農(nóng)地價值進(jìn)行評估。④引導(dǎo)農(nóng)民自發(fā)進(jìn)行權(quán)屬調(diào)整實(shí)踐，如廣西龍州縣的“小塊并大塊”、“結(jié)對并地”和新疆瑪納斯縣的“互換并地”等，避免地方政府的“代民做主”，項(xiàng)目區(qū)內(nèi)的農(nóng)民在地方政府的指導(dǎo)下，發(fā)揮村民委員會的人力資源優(yōu)勢，按照自愿、公開、公正原則積極開展土地權(quán)屬調(diào)整的具體操作［29］。這些實(shí)踐活動充分發(fā)揮了農(nóng)民的主體作用，推動權(quán)屬調(diào)整的順利實(shí)施，使農(nóng)地整治成效顯著［25，49-51］。

5 結(jié)論與啟示

集中連片、全面推進(jìn)農(nóng)地整治，是破解農(nóng)地細(xì)碎化的有效途徑，其核心和關(guān)鍵在于強(qiáng)化農(nóng)民的利益保護(hù)并推動多元主體的利益均衡，促進(jìn)權(quán)屬調(diào)整的順利實(shí)施，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地整治的績效最大化。本文從農(nóng)地整治權(quán)屬調(diào)整的實(shí)施背景及效果、農(nóng)地整治權(quán)屬調(diào)整的權(quán)益問題、農(nóng)地整治權(quán)屬調(diào)整利益主體的博弈與均衡等方面梳理總結(jié)了國內(nèi)外關(guān)于利益均衡下農(nóng)地整治權(quán)屬關(guān)系調(diào)整的相關(guān)研究進(jìn)展及發(fā)展動態(tài)，以此提供參考及借鑒。

利益均衡下農(nóng)地整治權(quán)屬關(guān)系調(diào)整的主要進(jìn)展及發(fā)展動態(tài)如下：（1）為了改變農(nóng)地私有制和繼承法導(dǎo)致農(nóng)地破碎的現(xiàn)狀，發(fā)達(dá)國家及地區(qū)開展農(nóng)地整治，提高了農(nóng)地利用率和產(chǎn)出能力，促進(jìn)了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。農(nóng)地整治的核心是重配土地權(quán)屬關(guān)系，其順利實(shí)施的關(guān)鍵在于充分協(xié)調(diào)土地資源重新配置過程中多元主體復(fù)雜的利益關(guān)系，特別是重視農(nóng)民的利益保護(hù)，值得借鑒的手段主要有：制定嚴(yán)格的法律法規(guī)，賦予農(nóng)民完善的土地權(quán)能，通過市場交易方式優(yōu)化土地資源配置；強(qiáng)化農(nóng)民的有效參與，充分發(fā)揮農(nóng)民的主體作用；合理評定土地價值，實(shí)現(xiàn)公平的產(chǎn)權(quán)互換；積極開展權(quán)屬登記工作，維護(hù)土地權(quán)利人的合法權(quán)益。（2）中國農(nóng)地細(xì)碎化問題突出，已經(jīng)成為阻礙中國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的瓶頸。農(nóng)地細(xì)碎化的成因與負(fù)面效應(yīng)廣泛得到學(xué)術(shù)界的認(rèn)同與重視，治理農(nóng)地細(xì)碎化成為關(guān)注的焦點(diǎn)，有關(guān)研究多聚焦于農(nóng)地流轉(zhuǎn)和農(nóng)地整治對農(nóng)地細(xì)碎化的影響。在中國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制下，農(nóng)地流轉(zhuǎn)對降低細(xì)碎化程度的作用有限，農(nóng)地整治成為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的必然要求，但目前學(xué)術(shù)界對此研究起步較晚，且研究深度和系統(tǒng)性都有待加強(qiáng)。其次，權(quán)屬調(diào)整是農(nóng)地整治區(qū)別于其他農(nóng)田基本建設(shè)的重要特征，是集中連片推進(jìn)農(nóng)地整治，破解農(nóng)地細(xì)碎化困境的關(guān)鍵。然而當(dāng)前農(nóng)地整治仍囿于以地為本，主要通過工程技術(shù)手段改造土地物理屬性，對協(xié)調(diào)土地重配過程中產(chǎn)生的土地權(quán)利人的利益變化重視不夠，導(dǎo)致農(nóng)地整治的實(shí)施效果偏離了政策目標(biāo)。再次，農(nóng)地權(quán)屬關(guān)系調(diào)整涉及的利益主體眾多，方方面面的利益都要予以充分照顧。理清利益主體間復(fù)雜的利益交叉網(wǎng)絡(luò)及博弈關(guān)系，實(shí)現(xiàn)多元主體的利益均衡尤為重要，是促進(jìn)農(nóng)地權(quán)屬關(guān)系調(diào)整順利實(shí)施的核心，但有關(guān)研究卻鮮有報道。最后，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地整治權(quán)屬調(diào)整中多元主體的利益均衡，其核心在于強(qiáng)化農(nóng)民的利益保護(hù)。但聚焦農(nóng)民利益保護(hù)的研究較少，且仍處于現(xiàn)狀描述和政策層面，缺乏對農(nóng)民行為規(guī)律的深入理解。

既有研究對農(nóng)地整治權(quán)屬關(guān)系調(diào)整中利益均衡問題形成了較為系統(tǒng)的思路方法，建立了較為成熟的邏輯體系，但這一領(lǐng)域仍存在一些關(guān)鍵問題有待于進(jìn)一步深入：（1）在研究理念上，促進(jìn)農(nóng)地整治由“以地為本”向“人地協(xié)調(diào)”進(jìn)行轉(zhuǎn)變，以“人地協(xié)調(diào)”作為農(nóng)地權(quán)屬關(guān)系調(diào)整的核心理念；（2）在研究目標(biāo)上，促進(jìn)權(quán)屬調(diào)整的順利實(shí)施，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)地整治績效最大化為農(nóng)地權(quán)屬關(guān)系調(diào)整的最終目標(biāo)；（3）在研究重點(diǎn)上，深入開展權(quán)屬調(diào)整中土地權(quán)利人的利益博弈與均衡路徑研究，把堅持農(nóng)民主體地位、增進(jìn)農(nóng)民福祉作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，以“調(diào)整前農(nóng)民自愿、調(diào)整中農(nóng)民參與、調(diào)整后農(nóng)民滿意”作為農(nóng)地權(quán)屬關(guān)系調(diào)整的創(chuàng)新方向；（4）在研究內(nèi)容上，從制度設(shè)計和立法層面著手探尋多元利益主體的利益均衡路徑，重點(diǎn)構(gòu)建基于土地權(quán)利人利益目標(biāo)同質(zhì)的利益共享機(jī)制，約束政府公權(quán)力的社會監(jiān)督機(jī)制，保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)利的農(nóng)民參與機(jī)制，引導(dǎo)農(nóng)民積極響應(yīng)的利益驅(qū)動機(jī)制，化解土地權(quán)屬爭議的糾紛調(diào)處機(jī)制等，并從權(quán)屬調(diào)整目標(biāo)、調(diào)整實(shí)施主體、權(quán)屬管理內(nèi)容、權(quán)屬調(diào)整方法、權(quán)屬調(diào)整模式等方面進(jìn)行制度改革，提高農(nóng)地整治權(quán)屬管理制度安排的科學(xué)性和針對性，依法保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)不同利益主體間的合作共贏與多贏，最終使社會福利得到帕累托改進(jìn)。

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（本文責(zé)編：陳美景）

Research Progress on Property Rights Adjustment of Rural Land Consolidation from the Perspective of Interest Equilibrium

WU Shi-man1，2， LI Yi-chen3， LU Xin-hai4，5， KUANG Bing5， ZHAO Wei6
（1.School of Public Affairs， Zhejiang University， Hangzhou 310058， China； 2. College of Management， Wuhan Institute of Technology， Wuhan 430205， China； 3. College of Civil Engineering， Wuhan University， Wuhan 430072， China； 4. Collage of Public Administration， Central China Normal University， Wuhan 430079， China； 5. Collage of Public Administration of Hust， Huazhong University of Science and Technology， Wuhan 430074， China； 6. College of Public Administration，Huazhong Agricultural University， Wuhan 430070， China）

The purpose of the paper is to analyze the research progress of property rights adjustment in rural land consolidation from the perspective of interest equilibrium， and to explore the property rights management mechanism adapting to rural social and economic development in the new era. Research methods include literature research，comparative analysis and system analysis. Research results show that property rights management measures areimplemented e.g.， giving farmers the complete land property rights， strengthening farmers’ effective participation，evaluating rural land value， carrying out property rights registration etc， under the laws and regulations， which are the main ways to solve rural land fragmentation and to promote agricultural modernization in developed countries. However，China’s rural land consolidation is still limited to transforming land by engineering technology， but less concerns about the interest change in the process of land resources reallocation. Therefore， taking farmers as the core and coordinating diverse needs of multiple stakeholders are the keys to innovate property rights management. The paper concludes that property rights adjustment should take human-land harmony for the concept， should take maximum performance achievement for the target， and should take protect the interests of farmers for the core； and it should explore the interest equilibrium path of multiple stakeholders by system design and legislation.

land consolidation； rural land fragmentation； rural land consolidation； property rights adjustment； research progress

F301.24

A

1001-8158（2016）07-0088-09

10.11994/zgtdkx.20160705.145236

2016-04-01；

2016-06-12

國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目（71403094）；國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目（71673096）；教育部人文社會科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目（16YJC630138）；國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目（41371522）；武漢工程大學(xué)科學(xué)研究基金（K201538）。

吳詩嫚（1985-），女，江西撫州人，博士后，講師。主要研究方向?yàn)橥恋乩门c管理。E-mail: wushiman314@foxmail.com

盧新海（1965-），男，湖北洪湖人，博士生導(dǎo)師，教授。主要研究方向?yàn)橥恋乩门c管理。E-mail: xinhailu@163.com