如東縣推進(jìn)城市管理綜合執(zhí)法體制改革

● 如東縣編辦

如東縣推進(jìn)城市管理綜合執(zhí)法體制改革

● 如東縣編辦

目前，如東縣城市管理機(jī)構(gòu)由縣城市管理委員會(huì)、城市管理局（縣城市管理行政執(zhí)法局）、城市管理監(jiān)督指揮中心和城市管理執(zhí)法大隊(duì)以及其他具有城市管理職能的部門組成。截至2016年10月，如東縣城市管理執(zhí)法人員共有80人，其中，城市管理局機(jī)關(guān)17人、城市管理監(jiān)督指揮中心7人、城市管理執(zhí)法大隊(duì)56人。

從2007年起，如東縣依法實(shí)行城市管理領(lǐng)域相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度?？h城市管理行政執(zhí)法局承擔(dān)著住建（規(guī)劃）、市場監(jiān)管、公安、環(huán)保等部門相對(duì)集中行政處罰事項(xiàng)164項(xiàng)。在縣城市管理委員會(huì)協(xié)調(diào)指揮下，實(shí)行以縣城市管理局管理為主、縣鎮(zhèn)（街道）結(jié)合的管理體制?？h城市管理局（縣城市管理行政執(zhí)法局）是縣城規(guī)劃區(qū)內(nèi)和各建制鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的城市管理違法行為的執(zhí)法主體，鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)違法建筑的執(zhí)法主體；各鎮(zhèn)人民政府對(duì)建制鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)市容市貌實(shí)行屬地管理。

從實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)來看，縣城市管理綜合執(zhí)法體制存在一些突出問題。

第一，法理問題。一是法律體系不完善。目前，城市管理綜合行政執(zhí)法領(lǐng)域的立法工作滯后于實(shí)踐的需要。國家層面尚沒有出臺(tái)專門的城市管理法，法律體系不完善，執(zhí)法機(jī)構(gòu)的法理定位、職能范圍、執(zhí)法手段、執(zhí)法程序、責(zé)任義務(wù)、權(quán)利救濟(jì)等都沒有專門的法律依據(jù)，城管綜合執(zhí)法存在“借法執(zhí)法”情況。二是《中華人民共和國行政處罰法》明確了相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度，但沒有進(jìn)一步明確相對(duì)集中行政處罰權(quán)的具體領(lǐng)域和范圍，究竟應(yīng)當(dāng)集中行使哪些行政處罰權(quán)，相對(duì)集中到什么程度，這些基本問題，缺乏明確的界定及界定的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致在實(shí)踐做法上產(chǎn)生較大的差別。三是缺少相應(yīng)的行政強(qiáng)制措施和強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。雖然改革中相對(duì)集中了行政處罰權(quán)，但相應(yīng)的行政強(qiáng)制措施權(quán)卻沒有隨之集中，如在查處人行道上、公共場所亂停機(jī)動(dòng)車執(zhí)法活動(dòng)中，無法采取暫扣有關(guān)證件的行政強(qiáng)制措施，缺少應(yīng)有的執(zhí)法手段，導(dǎo)致執(zhí)法不力。此外，縣城市管理行政執(zhí)法局沒有相應(yīng)的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)要么仍屬于行政部門，要么需要申請法院強(qiáng)制執(zhí)行，因而造成或者行政處罰決定無法實(shí)現(xiàn)，或者縣城市管理行政執(zhí)法局花費(fèi)大量的精力申請法院強(qiáng)制執(zhí)行或要求行政職能機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行。

第二，體制機(jī)制問題。一是上下不對(duì)應(yīng)。長期以來，城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)沒有統(tǒng)一的主管部門。基層城管部門缺乏宏觀層面的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，也無法建立科學(xué)合理的監(jiān)督檢查和考核評(píng)價(jià)機(jī)制，給城市管理執(zhí)法工作的統(tǒng)一、規(guī)范、協(xié)調(diào)帶來很大困難。二是監(jiān)管與處罰界限不清。相對(duì)集中行政處罰權(quán)以后，劃出行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)對(duì)某一項(xiàng)社會(huì)事務(wù)的行政管理“鏈條”被縱向切割，即原由一個(gè)部門統(tǒng)一行使的行政許可權(quán)、日常管理權(quán)與行政處罰權(quán)相分離，分別由行政職能部門和城市管理部門行使，行政職能部門行使行政許可權(quán)，城市管理部門行使相對(duì)集中行政處罰權(quán)。作為主管部門，行政職能部門應(yīng)當(dāng)對(duì)該領(lǐng)域的事務(wù)行使日常的監(jiān)督檢查職責(zé)，城市管理部門為了行使行政處罰權(quán)，也必須對(duì)該領(lǐng)域的社會(huì)事務(wù)進(jìn)行監(jiān)督檢查，由此造成了誰都可以管、誰也都可以不管的局面。另外，在推行行政審批制度改革過程中，涉改相關(guān)部門同時(shí)劃轉(zhuǎn)行政許可事項(xiàng)和行政處罰事項(xiàng)后，因“以批代管”的傳統(tǒng)管理思維，主觀上造成部門間日常監(jiān)管事項(xiàng)的推諉扯皮。

第三，協(xié)同性問題。一是部門間協(xié)調(diào)機(jī)制不暢。城市管理部門擁有的法定職權(quán)是行政處罰權(quán)，不包括行政許可、行政強(qiáng)制執(zhí)行等其他行政權(quán)。事實(shí)上行政處罰權(quán)已經(jīng)屬于行政管理的末端，盡管行政處罰權(quán)相對(duì)集中，但這之前的所有行政管理職能都還分屬于相關(guān)行政職能機(jī)關(guān)。由于行政管理活動(dòng)的復(fù)雜性和多面性，各個(gè)部門之間，從本位利益出發(fā)，普遍存在著一種“不買賬”的現(xiàn)象。而對(duì)于一個(gè)具體的行政管理活動(dòng)，行政管理權(quán)和行政處罰權(quán)又多是相互依存、相互促進(jìn)、相互制約的，而舊的行政管理習(xí)慣和行政管事職能的分散性，客觀上使城市管理部門和其他行政職能部門協(xié)調(diào)難的問題顯得更加突出。二是對(duì)城管執(zhí)法的技術(shù)支撐不足。相對(duì)集中的行政處罰權(quán)主要是針對(duì)簡單易行的、技術(shù)含量不高、易反復(fù)的行政違法行為。一般城市管理行政處罰對(duì)違法行為的認(rèn)定較為直觀，一般不需要專業(yè)知識(shí)和技術(shù)鑒定就能認(rèn)定，但是，從執(zhí)法實(shí)際情況來看，集中的行政處罰權(quán)中包含了一些專業(yè)性很強(qiáng)的處罰權(quán)，如環(huán)境保護(hù)、燃?xì)夤芾?、城市?guī)劃方面的行政處罰權(quán)，非城管執(zhí)法人員能很好地運(yùn)作，城市管理行政執(zhí)法亟需技術(shù)支撐。三是缺乏執(zhí)法信息互聯(lián)互通機(jī)制。相對(duì)集中行政處罰權(quán)以后，涉及城市管理行政綜合執(zhí)法的信息系統(tǒng)有多個(gè)，城市管理部門與其他具有城市管理職能部門之間的信息平臺(tái)沒有實(shí)行資源共享，各部門的管理平臺(tái)主要以自身管理為主，網(wǎng)絡(luò)服務(wù)器大多建立在上級(jí)部門，縣級(jí)網(wǎng)絡(luò)管理信息僅是縱向管理鏈條中的客戶端，沒有形成橫向?qū)用嫔闲畔⒒ネㄟB接機(jī)制，形成眾多的“信息孤島”，未能順應(yīng)新時(shí)期下“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)、云服務(wù)的發(fā)展，制約城管執(zhí)法效率提升。

進(jìn)一步改革，要結(jié)合基層實(shí)際，不斷完善城市管理行政綜合執(zhí)法體制和工作機(jī)制。

第一，加強(qiáng)城市管理法律保障體系建設(shè)。需要從國家層面進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，一方面從基層城市管理行政執(zhí)法實(shí)際作出城市管理立法的判斷和考量；另一方面，明確全國城市管理業(yè)務(wù)主管部門，對(duì)城管執(zhí)法隊(duì)伍進(jìn)行規(guī)范統(tǒng)一。

第二，明確相對(duì)集中處罰事項(xiàng)范圍。依據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》規(guī)定，依法集中與群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)、執(zhí)法頻率高、多頭執(zhí)法擾民問題突出、專業(yè)技術(shù)要求適宜、與城市管理密切相關(guān)的行政處罰事項(xiàng)。具體可包括：住房城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的全部行政處罰權(quán)；環(huán)境保護(hù)管理方面，社會(huì)生活噪聲污染、建筑施工噪聲污染、建筑施工揚(yáng)塵污染、餐飲服務(wù)業(yè)油煙污染、露天燒烤污染、城市焚燒瀝青塑料垃圾等煙塵和惡臭污染、露天焚燒秸稈落葉等煙塵污染、燃放煙花爆竹污染等的行政處罰權(quán)；工商管理方面，戶外公共場所無照經(jīng)營、違規(guī)設(shè)置戶外廣告的行政處罰權(quán)；交通管理方面，侵占城市道路、違法停放車輛等的行政處罰權(quán)；水務(wù)管理方面，向城市河道傾倒廢棄物和垃圾及違規(guī)取土、城市河道違法建筑物拆除等的行政處罰權(quán)；食品藥品監(jiān)管方面，戶外公共場所食品銷售和餐飲攤點(diǎn)無證經(jīng)營以及違法回收販賣藥品等的行政處罰權(quán)。城市管理行政執(zhí)法局實(shí)施與上述范圍內(nèi)法律法規(guī)規(guī)定的行政處罰權(quán)有關(guān)的行政強(qiáng)制措施。

第三，結(jié)合行政審批制度改革和綜合執(zhí)法改革試點(diǎn)工作，梳理涉及城市管理領(lǐng)域的住建（規(guī)劃）、環(huán)境、市場監(jiān)管、公安交通等事項(xiàng)，合理界定城市管理職權(quán)范圍：市政公用設(shè)施運(yùn)行管理、市容環(huán)境衛(wèi)生管理、園林綠化管理等方面的全部工作；市、縣政府依法確定的與城市管理密切相關(guān)、需要納入統(tǒng)一管理的公共空間秩序管理、違法建設(shè)治理、環(huán)境保護(hù)管理、交通管理、應(yīng)急管理等方面的部分工作。

按照決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求，實(shí)現(xiàn)政策制定、行政審批與監(jiān)督處罰職能相對(duì)分開、監(jiān)督處罰與技術(shù)檢驗(yàn)職能相對(duì)分開，構(gòu)建審批、執(zhí)法、監(jiān)管分離的部門職責(zé)體系，明確涉改行政許可事項(xiàng)交由行政審批局履行，相對(duì)集中行政處罰權(quán)事項(xiàng)交由城市管理行政執(zhí)法局履行，各職能部門負(fù)責(zé)各自領(lǐng)域的行業(yè)監(jiān)管。

第四，依法下移執(zhí)法重心。按照屬地管理、權(quán)責(zé)一致的原則，合理確定縣城市管理局、鎮(zhèn)（街道）城市管理的職責(zé)分工，適當(dāng)下移執(zhí)法重心，采取交辦方式，將簡單易行的、技術(shù)含量不高、易反復(fù)的城市管理行政處罰權(quán)下放鎮(zhèn)級(jí)政府，由各鎮(zhèn)行使建制鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)市容環(huán)境衛(wèi)生、市政公用設(shè)施等違法行為的處罰權(quán)；縣城市管理行政執(zhí)法局為各建制鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)違章建筑的執(zhí)法主體，各鎮(zhèn)人民政府為建制鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)違章建筑的執(zhí)行主體；縣城管執(zhí)法大隊(duì)按照執(zhí)法事項(xiàng)和執(zhí)法區(qū)域分設(shè)執(zhí)法中隊(duì)，重點(diǎn)對(duì)縣城規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行執(zhí)法管理，以此強(qiáng)化各鎮(zhèn)（街道）城市管理行政執(zhí)法屬地化管理；各街道負(fù)責(zé)所轄區(qū)域市容環(huán)境衛(wèi)生的日常管理，其所轄區(qū)域城市管理違法行為由轄區(qū)內(nèi)城管執(zhí)法中隊(duì)負(fù)責(zé)處罰。

第五，完善協(xié)調(diào)合作機(jī)制。充分發(fā)揮縣城管委辦公室協(xié)調(diào)、指揮、監(jiān)督、考核的作用，進(jìn)一步提升部門行政執(zhí)行力，打通城管部門與相關(guān)職能部門之間協(xié)作的“最后一公里”。協(xié)調(diào)市場監(jiān)督、環(huán)境衛(wèi)生等部門的檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)，建立技術(shù)支撐配合機(jī)制，負(fù)責(zé)相關(guān)處罰事項(xiàng)的專業(yè)認(rèn)定，提高執(zhí)法效能。協(xié)調(diào)公安交通執(zhí)法機(jī)構(gòu)，健全完善執(zhí)法保障機(jī)制，以公安機(jī)關(guān)設(shè)立專門的城市管理警察隊(duì)伍或向城市管理部門派駐警力等方式提高綜合執(zhí)法的威懾力和實(shí)際效能，降低執(zhí)法人員遭遇暴力抗法的風(fēng)險(xiǎn)。

第六，建立健全信息共享機(jī)制。順應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng)+”的發(fā)展趨勢，破除部門利益“中梗阻”，加快部門之間信息資源的開放共享、互聯(lián)互通；打破部門“信息孤島”，打造監(jiān)管、審批和執(zhí)法信息共享互通的工作平臺(tái)。依托黨政OA系統(tǒng)和數(shù)字化城管系統(tǒng)，統(tǒng)一歸集、交換和共享信息，實(shí)現(xiàn)行政許可、日常監(jiān)管、行政處罰信息實(shí)時(shí)流轉(zhuǎn)、實(shí)時(shí)抄告，提升城管執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)化、智能化水平。有效整合利用公安交通管理綜合應(yīng)用平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)城市管理部件實(shí)時(shí)監(jiān)控、實(shí)時(shí)留痕，提高城管執(zhí)法快速反應(yīng)能力。

第七，創(chuàng)新城管執(zhí)法方式。按照轉(zhuǎn)變政府職能、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的要求，編制權(quán)力清單、責(zé)任清單，對(duì)外公開城市管理行政執(zhí)法依據(jù)、處罰標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)行流程、監(jiān)督途徑和問責(zé)機(jī)制，接受社會(huì)監(jiān)督；進(jìn)一步提升網(wǎng)格管理能力，依托城市管理監(jiān)督指揮中心，建立健全縣、鎮(zhèn)（街道）、社區(qū)管理網(wǎng)絡(luò)，科學(xué)劃分網(wǎng)格單元，將城市管理、社會(huì)管理和公共服務(wù)事項(xiàng)納入網(wǎng)格化管理，明確網(wǎng)格管理對(duì)象、管理標(biāo)準(zhǔn)和責(zé)任人，實(shí)施常態(tài)化、精細(xì)化、制度化管理；推行“一清單、兩庫、一細(xì)則”為內(nèi)容的隨機(jī)抽查制度，將適合納入隨機(jī)抽查的執(zhí)法事項(xiàng)，納入城管執(zhí)法隨機(jī)抽查清單的編制范圍；按照管轄范圍和執(zhí)法權(quán)限，建立抽查對(duì)象和執(zhí)法檢查人員名錄庫；制定部門隨機(jī)抽查工作細(xì)則，規(guī)范城管執(zhí)法行為。