中國土地整治轉(zhuǎn)型發(fā)展戰(zhàn)略導(dǎo)向研究

嚴(yán)金明，夏方舟，馬 梅

（中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京 100872）

土地整治

中國土地整治轉(zhuǎn)型發(fā)展戰(zhàn)略導(dǎo)向研究

嚴(yán)金明，夏方舟，馬 梅

（中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京 100872）

研究目的：立足國家戰(zhàn)略發(fā)展的宏觀背景，針對土地整治出現(xiàn)的突出問題，重新認(rèn)知土地整治的本質(zhì)和功能，進(jìn)而探索土地整治轉(zhuǎn)型發(fā)展的戰(zhàn)略導(dǎo)向。研究方法：文獻(xiàn)研究；比較分析。研究結(jié)果：土地整治面臨著新的轉(zhuǎn)型背景和發(fā)展需求，亟需針對當(dāng)前認(rèn)知偏于狹仄、定位整體偏低、理念創(chuàng)新不足、協(xié)調(diào)統(tǒng)籌有限、模式趨于同化、社會參與缺乏等問題，界定其本質(zhì)為“對人地關(guān)系的再調(diào)適”，分析其功能為“滿足人的‘三生’提升訴求”，并進(jìn)一步提出促進(jìn)土地整治實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展的“十大戰(zhàn)略導(dǎo)向”。研究結(jié)論：土地整治的定位要從“土地本身”到“高位統(tǒng)籌”，理念要從“注重?cái)?shù)量”到“四位一體”，階段要從“糧食生產(chǎn)”到“永續(xù)發(fā)展”，核心要從“以地為本”到“以人為本”，目標(biāo)要從“保護(hù)耕地”到“優(yōu)化三生”，對象要從“單項(xiàng)推進(jìn)”到“要素綜合”，范疇要從“項(xiàng)目承載”到“全域協(xié)同”，模式要從“同質(zhì)同化”到“差別整治”，路徑要從“自上而下”到“上下結(jié)合”，資金要從“財(cái)政負(fù)擔(dān)”到“多元共投”。只有如此，土地整治才能應(yīng)時(shí)所需、切實(shí)成為新形勢下統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、服務(wù)全面建設(shè)小康社會新目標(biāo)的有力抓手和重要平臺。

土地整治；本質(zhì)功能；戰(zhàn)略導(dǎo)向；轉(zhuǎn)型發(fā)展

中國現(xiàn)代意義上的土地整治不斷根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況進(jìn)行調(diào)整和完善。從1997年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》首次從政策層面要求“積極推進(jìn)土地整理”，到1999年修訂的《土地管理法》在法律層面首次明確提出“國家鼓勵(lì)土地整理”；從2004年《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》進(jìn)一步鼓勵(lì)農(nóng)村建設(shè)用地整理，到2008年十七屆三中全會決定大規(guī)模實(shí)施土地整治；從“十二五”《全國土地整治規(guī)劃（2011—2015年）》的實(shí)施，到“十三五”《全國整治規(guī)劃（2016—2020年）》的編制，土地整治在范疇、目標(biāo)、內(nèi)涵和方式等各個(gè)方面都在不斷創(chuàng)新和發(fā)展［1］。

近年來，中國社會經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)生了重大變化，正處于增長速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期和外需向內(nèi)需轉(zhuǎn)化期的“四期疊加”階段，面臨諸多矛盾疊加、風(fēng)險(xiǎn)隱患增多的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，但仍處于可以大有作為的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期［2］。在此形勢下，土地整治亟需立足國家戰(zhàn)略發(fā)展的宏觀背景，針對土地整治出現(xiàn)的突出問題，分析土地整治本質(zhì)和功能的根本認(rèn)知，進(jìn)而開展土地整治轉(zhuǎn)型發(fā)展戰(zhàn)略導(dǎo)向研究。

1 中國土地整治戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型背景

1.1經(jīng)濟(jì)新常態(tài)

近年來，隨著國內(nèi)外宏觀經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)生了重大變化，支撐中國高速發(fā)展的強(qiáng)大外需萎縮疲弱，國內(nèi)傳統(tǒng)人口紅利的比較優(yōu)勢逐步減弱，資源環(huán)境限制影響不斷提升，表明中國經(jīng)濟(jì)正在向形態(tài)更高級、分工更復(fù)雜、結(jié)構(gòu)更合理的階段演化，中國的GDP增速告別過去30多年平均10%左右的高速增長，從2012年起開始回落，2013年、2014年和2015年增速分別為7.7%、7.3%和6.9%，面臨經(jīng)濟(jì)增長動力與經(jīng)濟(jì)下行壓力并存的局面，意味著經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入“新常態(tài)”：在速度上從高速轉(zhuǎn)為中高速增長，在結(jié)構(gòu)上不斷優(yōu)化產(chǎn)業(yè)升級，在動力上從要素驅(qū)動、投資驅(qū)動轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動，在管理上簡政放權(quán)、進(jìn)一步釋放市場活力［3-4］。

1.2生態(tài)文明新要求

黨的十八大從新的歷史起點(diǎn)出發(fā)，做出“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，建設(shè)美麗中國”的戰(zhàn)略決策。當(dāng)前中國資源環(huán)境承載能力已經(jīng)達(dá)到或接近上限，環(huán)境污染、水土流失、土壤退化、景觀破壞等問題日益突出：全國202個(gè)地級及以上城市45.4%的地下水污染較嚴(yán)重、16.1%污染極嚴(yán)重，現(xiàn)有土壤侵蝕總面積294.91×104km2，耕地土壤點(diǎn)位超標(biāo)率為19.4%［5］，中度以上生態(tài)脆弱區(qū)域占全國陸地國土空間的55%［6］，約 60%村莊鄉(xiāng)村景觀風(fēng)光一般或差，約80%的村莊街道和田間道路綠化不足、溝路林渠破損嚴(yán)重［7］，人文景觀和自然景觀構(gòu)成類型單一、格局混亂、覆被稀松，缺乏特色和空間層次感，人居舒適感下降［8］。2015年9月中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《生態(tài)文明體制改革總體方案》，要求進(jìn)一步樹立“綠水青山就是金山銀山”、“空間均衡”、“山水林田湖”生命共同體等理念，構(gòu)建起由自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、國土空間開發(fā)保護(hù)制度、空間規(guī)劃體系、資源總量管理和全面節(jié)約制度、資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度、環(huán)境治理體系、環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)市場體系、生態(tài)文明績效評價(jià)考核和責(zé)任追究制度8項(xiàng)制度構(gòu)成的生態(tài)文明制度體系，推進(jìn)生態(tài)文明領(lǐng)域國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，努力走向社會主義生態(tài)文明新時(shí)代。

1.3新型城鎮(zhèn)化建設(shè)

自改革開放以來，中國的城鎮(zhèn)化水平從1978年的17.92% 劇增到2014年的54.77%，在中國龐大的人口基數(shù)下依然實(shí)現(xiàn)了平均每年遞增1.02%的高速城鎮(zhèn)化進(jìn)程。然而隨著城鎮(zhèn)化率的迅速提高，農(nóng)民工人數(shù)也在逐年激增，從2008年的2.25億到2014的2.74億，占全國總?cè)丝诘?0.03%，去除農(nóng)民工城鎮(zhèn)化率僅為34.74%，偽城鎮(zhèn)化問題突出。同時(shí)中國城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中資源利用方式較為粗放，單位GDP能耗和地耗遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國家，水資源產(chǎn)出率僅為世界平均水平的 60%左右，處于低效利用狀態(tài)的城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地約5000 km2，占全國城市建成區(qū)的11%，土地城鎮(zhèn)化速度高于人口城鎮(zhèn)化速度。亟需進(jìn)一步以人為核心，以解決三個(gè)1億人問題為著力點(diǎn)，促進(jìn)一億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)有序穩(wěn)妥落戶，改造一億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村，引導(dǎo)一億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化，穩(wěn)步提升城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量，優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局，轉(zhuǎn)向精細(xì)化高質(zhì)量的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，真正破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化健康發(fā)展［9］。

1.4新農(nóng)村建設(shè)

建設(shè)“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”新農(nóng)村，是構(gòu)建和諧社會、解決“三農(nóng)問題”的必然要求，也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)共同富裕的根本途徑。當(dāng)前中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)問題隨著國內(nèi)外環(huán)境條件變化和長期粗放式經(jīng)營積累的深層次矛盾逐步顯現(xiàn)，“十二連增”的背后顯露出糧食增產(chǎn)潛力不斷下降，由于耕地面積減少、質(zhì)量偏低等生產(chǎn)條件的限制，再加上農(nóng)村人口比率的不斷減少，糧食需求的剛性增長，中國未來糧食供需平衡壓力依然較為突出。同時(shí)，中國農(nóng)地經(jīng)營規(guī)?？傮w上呈現(xiàn)“小、散、碎”特征，農(nóng)業(yè)組織化、市場化程度偏低，農(nóng)業(yè)科技整體實(shí)力不強(qiáng)［10］，導(dǎo)致國內(nèi)糧食生產(chǎn)成本偏高、價(jià)格優(yōu)勢消失、生產(chǎn)效益下降，農(nóng)業(yè)積極性下降；同時(shí)，當(dāng)前農(nóng)村基本公共服務(wù)如醫(yī)療、教育、科技仍然存在極大不足，缺乏整體統(tǒng)一規(guī)劃、人才供給也相對不足，無法解決留守老人、婦女和兒童的突出問題，傳統(tǒng)鄉(xiāng)土文化正日益萎縮和消失，鄉(xiāng)土文化在傳承中出現(xiàn)斷層，農(nóng)民精神生活匱乏，亟需針對農(nóng)民和農(nóng)村的多元訴求，促進(jìn)水、電、路、暖、氣等基礎(chǔ)設(shè)施和住房人居環(huán)境改善，健全農(nóng)村基本公共服務(wù)、關(guān)愛農(nóng)村“三留守”群體、留住鄉(xiāng)土文化和建設(shè)農(nóng)村精神文明，推動“物的新農(nóng)村”和“人的新農(nóng)村”齊頭并進(jìn)。

1.5全面建設(shè)小康社會新目標(biāo)

作為“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)，2020年全面建成小康社會必須要針對發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問題，在堅(jiān)持人民主體地位、科學(xué)發(fā)展、深化改革、依法治國、統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個(gè)大局的原則下，牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，在已經(jīng)確定的全面建成小康社會目標(biāo)要求的基礎(chǔ)上，努力實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)保持中高速增長、人民生活水平和質(zhì)量普遍提高、國民素質(zhì)和社會文明程度顯著提高、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善和各方面制度更加成熟更加定型等新的目標(biāo)要求。

2 中國土地整治現(xiàn)狀問題分析

2.1土地整治認(rèn)知偏于狹仄

中國開展真正現(xiàn)代意義上的大規(guī)模土地整治僅僅不到20年時(shí)間，對于土地整治本質(zhì)和功能的基本認(rèn)知依然不盡準(zhǔn)確，多將土地整治認(rèn)作是實(shí)施性的工程、技術(shù)或是任務(wù)，并未認(rèn)識到土地整治的本質(zhì)和功能是對人地關(guān)系的再調(diào)節(jié)，是對低效、空閑和不合理利用的城鄉(xiāng)土地進(jìn)行綜合治理，提高土地利用率和產(chǎn)出率的各類土地整理、開發(fā)、復(fù)墾、修復(fù)等活動的統(tǒng)稱，因而也影響了土地整治整體定位、創(chuàng)新理念、目標(biāo)模式和實(shí)施路徑等核心要素的根本認(rèn)知，導(dǎo)致在整治過程中盲目性、功利性、過度工具化和行為短期化等問題造成的負(fù)面影響較為突出［11］，影響了土地整治的整體效率和效益。

2.2土地整治定位整體偏低

當(dāng)前土地整治的定位仍囿于土地本身，多關(guān)注“戰(zhàn)術(shù)層面”而非“戰(zhàn)略層面”，未能“跳出土地談土地，跳出整治談?wù)巍?，多?qiáng)調(diào)土地整治在耕地保護(hù)和新農(nóng)村建設(shè)中的作用，而并未認(rèn)識到土地整治不僅可以作為改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、提高人民生活水平的關(guān)鍵措施，更是加強(qiáng)政府治理實(shí)踐、助力推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧的重要手段。此外，土地整治工程僅僅就整治談?wù)?，地位遠(yuǎn)不及高鐵、水利等重大基礎(chǔ)設(shè)施工程，未被視作是拉動內(nèi)需的強(qiáng)大引擎，完成全面建設(shè)小康社會新目標(biāo)的堅(jiān)實(shí)保障。因此，土地整治整體定位和功能被相應(yīng)低估，亟需重新從更高層次上定位土地整治。

2.3土地整治理念創(chuàng)新不足

當(dāng)前的土地整治仍然將土地整治作為增加耕地和城市建設(shè)用地面積的手段，多針對于“用地不足”問題而非“用地不當(dāng)”的問題，以“數(shù)量”作為核心理念，“重?cái)?shù)量、輕質(zhì)量；重面積、輕效益；重耕地、輕農(nóng)民”，未能以人為核心，統(tǒng)籌兼顧對被整治土地相關(guān)權(quán)利人的多元需求，未將土地整治看做是挖掘結(jié)構(gòu)潛力、優(yōu)化空間布局、提升利用效率，協(xié)調(diào)促進(jìn)土地“合理利用”的核心抓手，未能融合創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享等“十三五”核心發(fā)展理念［12］，難以體現(xiàn)出土地整治的質(zhì)量創(chuàng)新性、三生協(xié)調(diào)性、綠色生態(tài)性、開放國際性和人文共享性，距離進(jìn)入主要以提高生產(chǎn)質(zhì)量、生活品質(zhì)和生態(tài)環(huán)境為主要導(dǎo)向的可持續(xù)土地整治新階段仍然任重道遠(yuǎn)［1］。

2.4土地整治目標(biāo)過于單一

在“保發(fā)展、保紅線”方針的指導(dǎo)下，為了實(shí)現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡，中國當(dāng)前土地整治仍以增加耕地為首要任務(wù)，多偏重于農(nóng)用地整治，重點(diǎn)關(guān)注耕地的調(diào)整、地塊的規(guī)整和耕地改造等方面的內(nèi)容，對“水、路、林、村、城”等對象的綜合整治相對不足，忽視了對“山水林田湖”生命共同體的生態(tài)保護(hù)［13］。事實(shí)上，長期以來中國土地集約節(jié)約利用水平較低，生產(chǎn)、生活和生態(tài)的“三生”空間利用無序、布局散亂，生產(chǎn)用地空置閑置、管理失效等問題較為嚴(yán)重，人居生活環(huán)境質(zhì)量偏低、基礎(chǔ)設(shè)施不盡完善，生態(tài)環(huán)境污染嚴(yán)重、生物多樣性減少，城鎮(zhèn)、村落、農(nóng)田、道路、河流水系、森林等景觀要素之間的功能聯(lián)系遭到破壞，亟需拓展土地整治的核心對象與目標(biāo)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用結(jié)構(gòu)，改善“三生”空間布局。

2.5土地整治協(xié)調(diào)統(tǒng)籌有限

目前，土地整治實(shí)踐主體往往局限于具體部門，整治客體通常依托于固定整治項(xiàng)目，“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，缺乏全域化、綜合化、系統(tǒng)化的前瞻規(guī)劃和設(shè)計(jì)，各部門各自為政的問題也較為突出，缺乏國土、農(nóng)林、水利等部門的配合協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，資金使用分散和投入交叉重復(fù)現(xiàn)象比較普遍，導(dǎo)致各個(gè)整治項(xiàng)目難以實(shí)現(xiàn)彼此時(shí)空和功能上的聯(lián)結(jié)銜接。在區(qū)域上，與“京津冀”一體化等區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略協(xié)調(diào)力度相對不足，與“一路一帶”等國際發(fā)展戰(zhàn)略協(xié)同開放程度較低，距離全面實(shí)現(xiàn)土地整治工程“融進(jìn)去”、“走出去”的發(fā)展目標(biāo)仍然存在較大差距。

2.6土地整治模式趨于同化

在土地整治的過程中，不少地方未能充分尊重自然規(guī)律，而追求高品質(zhì)設(shè)計(jì)，導(dǎo)致田間的路、溝、渠大量鋪筑水泥，農(nóng)田整治呈現(xiàn)混凝土化；部分歷史久遠(yuǎn)、極具地方特色、蘊(yùn)含文化遺產(chǎn)性質(zhì)的自然風(fēng)貌和建筑民居未能根據(jù)其自然稟賦和歷史文化，進(jìn)行分類整治、充分保護(hù)，導(dǎo)致鄉(xiāng)土文化遭到破壞，自然景觀趨向同質(zhì)化，一些地方原有的青山綠水、民俗民風(fēng)和生活形態(tài)未能得到保留，出現(xiàn)了“千鎮(zhèn)一面”、“千村一面”等問題。因此，土地整治亟需針對田、村、鎮(zhèn)等被整治區(qū)域的獨(dú)有鄉(xiāng)土元素，全面保護(hù)地方鄉(xiāng)土特色、文化氣息和人文特征。

2.7土地整治社會參與缺乏

中國土地整治往往是由政府“自上而下”確立的項(xiàng)目，缺乏民眾自發(fā)“自下而上”的主動整治，是政府意志的體現(xiàn)而非是農(nóng)民主體的需求，也因此容易導(dǎo)致整治中公眾參與的程度較低，許多整治區(qū)域中的農(nóng)戶對整治目的、方向、權(quán)屬調(diào)整方案等都缺乏了解，土地整治權(quán)屬調(diào)整和利益分配的公平性仍顯不足，難以體現(xiàn)“以人為本”的核心價(jià)值；同時(shí)就當(dāng)前而言，中國土地整治項(xiàng)目只有非常少的資金來源于企業(yè)或個(gè)人，絕大多數(shù)來源于政府財(cái)政投入，而土地整治作為一項(xiàng)資金占用量大、投資回收期長的項(xiàng)目，從長遠(yuǎn)來看，只依賴財(cái)政有限的資金仍然遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，亟需尋找有效完備、可供推廣的資金籌集方式。

3 中國土地整治本質(zhì)和功能的再認(rèn)知

在新形勢下要實(shí)現(xiàn)土地整治轉(zhuǎn)型發(fā)展，最核心、最基礎(chǔ)的任務(wù)首先是準(zhǔn)確認(rèn)識土地整治的真正本質(zhì)和關(guān)鍵功能，進(jìn)而才能針對現(xiàn)存問題，對土地整治的定位、理念、階段、核心、目標(biāo)、對象、范疇、模式、路徑和資金等要素進(jìn)行轉(zhuǎn)型分析，相應(yīng)提出土地整治轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵戰(zhàn)略導(dǎo)向。當(dāng)前關(guān)于土地整治的規(guī)劃、潛力、模式、效益等方面的研究關(guān)注較多，然而關(guān)于土地整治本質(zhì)的研究極為匱乏［14］，且在實(shí)踐中多將土地整治看做是一項(xiàng)管理性、強(qiáng)制性、實(shí)施性的工程、技術(shù)或是任務(wù)，將其功能狹隘地看做是增加耕地或城市建設(shè)用地面積，目標(biāo)僅在于保障糧食生產(chǎn)和土地財(cái)政收益，使得土地整治被認(rèn)為是少數(shù)人群獲益而非社會整體受益，因而導(dǎo)致群眾整治動機(jī)不強(qiáng)、滿意度較低。實(shí)際上，土地整治的本質(zhì)是“對人地關(guān)系的再調(diào)適”：是以提高土地利用效率和效益、保障國土資源永續(xù)利用、改善生態(tài)景觀環(huán)境為主要目的［15］，利用土地整理、土地開發(fā)、土地復(fù)墾、土地修復(fù)等一系列手段，通過“田水路林村城”土地綜合整治提升人類生活和生產(chǎn)條件，通過“山水林田湖”國土空間整治保護(hù)人類生態(tài)空間，最終促進(jìn)人與自然可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的活動。

在人地協(xié)調(diào)的本質(zhì)認(rèn)知下，土地整治的功能也超越了單純擴(kuò)大耕地面積、提升耕地質(zhì)量的意義［15］，而更注重滿足人們的核心需求。因此，土地整治的功能應(yīng)是“三滿足”：以人的切實(shí)需求出發(fā)，合理調(diào)整國土“生產(chǎn)、生活、生態(tài)”空間結(jié)構(gòu)和布局，滿足人們的生產(chǎn)發(fā)展訴求，滿足人們的生活提升訴求，滿足人們的生態(tài)保護(hù)訴求。應(yīng)當(dāng)指出的是，在不同的土地整治發(fā)展階段，其功能的側(cè)重點(diǎn)也應(yīng)有所不同。如日本1945—1964年間土地整治主要側(cè)重于生產(chǎn)發(fā)展功能，通過農(nóng)地改革（1946—1949年）、《農(nóng)地法》（1952年）、《農(nóng)業(yè)基本法》（1961年）等一系列政策手段促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展和糧食增產(chǎn)；1965—1984年，日本則通過《山村振興法》（1965年）、《新都市計(jì)劃法》（1968年）和《過疏地域振興特別措置法》（1980年）側(cè)重于推動土地整治的生活提升功能，整治建設(shè)生活環(huán)境，滿足居住生活需求；1985年至今，日本土地整治則全面?zhèn)戎赜诰坝^生態(tài)的永續(xù)發(fā)展功能，通過《集落地域整備法》（1987年）、《食料·農(nóng)業(yè)·農(nóng)村基本法》（1999年）和《景觀法》（2004年）的出臺，充分保護(hù)生態(tài)環(huán)境，推動人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展［16］。相較于日本，中國地域更為遼闊、各地自然稟賦和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況也各不相同，因此土地整治也應(yīng)因時(shí)制宜、因地制宜，根據(jù)不同區(qū)域的不同階段有的放矢地進(jìn)行功能選擇。

4 中國土地整治轉(zhuǎn)型“十大戰(zhàn)略導(dǎo)向”

4.1土地整治的定位要從“土地本身”到“高位統(tǒng)籌”

土地整治應(yīng)總體定位為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要抓手，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)的核心平臺，實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明的建設(shè)路徑，提升民生福祉的發(fā)展動力，加強(qiáng)政府治理的突破窗口，保障社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的政策工具。“十三五”時(shí)期，土地整治還可具體定位為拉動內(nèi)需的強(qiáng)大引擎，落實(shí)空間規(guī)劃“多規(guī)合一”的實(shí)施單元，助力精準(zhǔn)扶貧的重要手段，服務(wù)全面建設(shè)小康社會新目標(biāo)的切實(shí)保障。

4.2土地整治的理念要從“注重?cái)?shù)量”到“四位一體”

土地整治轉(zhuǎn)型理念應(yīng)融合創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放和共享理念，樹立“數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)、人文”的四位一體土地整治理念，以理論、制度和科技等創(chuàng)新為土地整治內(nèi)在動力，以促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、區(qū)域協(xié)調(diào)、“三生”協(xié)調(diào)為土地整治關(guān)鍵目標(biāo)，以環(huán)境污染治理與景觀生態(tài)質(zhì)量提升為土地整治核心導(dǎo)向，以改善民生條件、實(shí)施精準(zhǔn)扶貧和維護(hù)鄉(xiāng)土文化為土地整治根本核心，以統(tǒng)籌保障“一路一帶”等國際國內(nèi)重大戰(zhàn)略的落地實(shí)施為土地整治重要任務(wù)。

4.3土地整治的核心要從“以地為本”到“以人為本”

堅(jiān)持以人為本，就是要從人民群眾的根本利益出發(fā)謀發(fā)展、促發(fā)展，不斷滿足人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需要，切實(shí)保障人民群眾的經(jīng)濟(jì)、政治和文化權(quán)益，讓發(fā)展的成果惠及全體人民。因此，土地整治應(yīng)以明晰整治土地的產(chǎn)權(quán)界定為基礎(chǔ)，維護(hù)整治涉及利益相關(guān)者的根本利益，在思想層面激勵(lì)公民意識與公民本位的價(jià)值認(rèn)同和主觀意愿，在制度層面健全全維度公眾參與的具體制度，在技術(shù)層面實(shí)施信息公開與交流回饋制度［1］，在經(jīng)濟(jì)層面以提升人民收入水平、改善人民福祉為根本出發(fā)點(diǎn)，在社會層面突出體現(xiàn)鄉(xiāng)風(fēng)文明和特色人文情懷，保證整治過程公平、公正、公開，提升整治過程的公眾滿意度。

4.4土地整治的階段要從“糧食生產(chǎn)”到“永續(xù)發(fā)展”

土地整治轉(zhuǎn)型發(fā)展要以“永續(xù)發(fā)展”為發(fā)展導(dǎo)向，以生態(tài)、景觀服務(wù)及休閑游憩功能為重點(diǎn)，提升土地整治環(huán)境污染治理能力，加強(qiáng)“山水林田湖”生命共同體的整體修復(fù)［17］，構(gòu)建以“山為骨、水為脈、林為表、田為魂、湖為心”的國土生態(tài)安全體系，并依托現(xiàn)有山水脈絡(luò)等獨(dú)特風(fēng)光加強(qiáng)景觀建設(shè)，增大農(nóng)田、林地、綠化等生態(tài)用地空間占比［18］，改善人居環(huán)境、建成都市生態(tài)屏障［19］，協(xié)調(diào)資源的永續(xù)利用、經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展和社會的全面進(jìn)步，讓居民“望得見山、看得見水”，安居樂業(yè)、幸福美滿。因此，通過開展永續(xù)發(fā)展型土地整治，使大地呈現(xiàn)出欣欣向榮的生態(tài)世界和可持續(xù)利用的壯麗美景。

4.5土地整治的目標(biāo)要從“保護(hù)耕地”到“優(yōu)化三生”

土地整治轉(zhuǎn)型發(fā)展要以“三生空間”為承載，兼顧保障糧食供給安全、城市發(fā)展安全、生態(tài)環(huán)境安全，通過在空間劃定“耕地保護(hù)紅線”作為“生產(chǎn)線”、劃定“城市發(fā)展邊界”作為“生活線”、“生態(tài)保護(hù)紅線”作為“生態(tài)線”，實(shí)現(xiàn)在生產(chǎn)上進(jìn)一步嚴(yán)格保護(hù)耕地，提升耕地質(zhì)量，適度推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營；在生活上進(jìn)一步優(yōu)化空間形態(tài)與建設(shè)用地結(jié)構(gòu)，提升土地利用效率，促進(jìn)城鄉(xiāng)生活“人物”并進(jìn)；在生態(tài)上要破解城鄉(xiāng)生態(tài)空間萎縮、污染問題突出與景觀破碎化的問題，通過建設(shè)綠色基礎(chǔ)設(shè)施，強(qiáng)化生態(tài)化土地整治技術(shù)的應(yīng)用，最終實(shí)現(xiàn)整個(gè)區(qū)域生態(tài)、生產(chǎn)和生活的同步重構(gòu)。

4.6土地整治的對象要從“單項(xiàng)推進(jìn)”到“要素綜合”

土地整治的對象不應(yīng)禁錮于單個(gè)耕地、集體建設(shè)用地等單個(gè)要素，要實(shí)現(xiàn)“山、水、田、路、林、村、城”7要素綜合整治，即在整治區(qū)域中綜合國土、農(nóng)委、林業(yè)、水利、環(huán)保等各個(gè)部門合力，同步推進(jìn)山體、水體、農(nóng)田、道路、森林和城鄉(xiāng)居民點(diǎn)、工礦用地等多種類型的整治，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)集約、生活提質(zhì)、生態(tài)改善的“三生”目標(biāo)。

4.7土地整治的范疇要從“項(xiàng)目承載”到“全域協(xié)同”

土地整治轉(zhuǎn)型發(fā)展要轉(zhuǎn)變以具體單個(gè)項(xiàng)目為整治范疇的固化思維，轉(zhuǎn)向全域規(guī)劃、全域設(shè)計(jì)和全域整治。根據(jù)地區(qū)間的區(qū)域差異、相互關(guān)聯(lián)，圍繞充分發(fā)揮各地區(qū)的比較優(yōu)勢、促進(jìn)區(qū)域間合理的分工與協(xié)作等目標(biāo)，統(tǒng)籌各區(qū)域的土地利用發(fā)展，防止重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)、人口發(fā)展與土地利用相協(xié)調(diào)。在更宏觀層面上，通過樹立國際化發(fā)展視野，土地整治通過分區(qū)域、分類別差別化重點(diǎn)整治，致力于保障“一路一帶”、“京津冀”、“長江經(jīng)濟(jì)帶”等國家戰(zhàn)略，促進(jìn)土地資源在都市圈、城市群和一體化區(qū)域的結(jié)構(gòu)優(yōu)化和空間協(xié)同化布局。

4.8土地整治的模式要從“同質(zhì)同化”到“差別整治”

土地整治的模式設(shè)計(jì)要擺脫千篇一律、城鄉(xiāng)雷同的同質(zhì)化趨勢，必須要轉(zhuǎn)向差別化保護(hù)城鄉(xiāng)景觀特色和傳承鄉(xiāng)土文明。數(shù)千年的農(nóng)耕文明使得中國的鄉(xiāng)土文化源遠(yuǎn)流長，很大意義上代表了中華民族得以繁衍發(fā)展的精神寄托和智慧結(jié)晶，然而相對弱勢的鄉(xiāng)土文明在高速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的浪潮中極易被摧毀和遺忘。因此，土地整治中應(yīng)高度重視保護(hù)歷史沿革、民俗風(fēng)情、古建遺存、村規(guī)民約、家族族譜、傳統(tǒng)技藝、古樹名木等諸多方面的鄉(xiāng)土文化，大力鼓勵(lì)土地整治以保護(hù)鄉(xiāng)土文明為前提，創(chuàng)新性構(gòu)建獨(dú)特模式，構(gòu)建具有地域特征的自然風(fēng)貌、建筑民居和傳統(tǒng)文化，留住以土地為載體的“鄉(xiāng)愁”［20］。

4.9土地整治的路徑要從“自上而下”到“上下結(jié)合”

土地整治的實(shí)施路徑要從當(dāng)前政府主導(dǎo)、指標(biāo)分解的“自上而下”模式向群眾自愿、政府引導(dǎo)的“上下結(jié)合”模式轉(zhuǎn)變。在土地整治中應(yīng)充分考慮被整治對象主客觀狀況的匹配程度，以市場需求為現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，以群眾意愿為內(nèi)在動力，以政府政策為外部引力［21］，融合政府推動、市場配置與群眾構(gòu)想，實(shí)現(xiàn)“上下結(jié)合”綜合治理路徑，充分保障被整治對象主體地位、實(shí)施動力與權(quán)益權(quán)利，促進(jìn)土地整治實(shí)施績效最優(yōu)化。

4.10土地整治的資金要從“財(cái)政負(fù)擔(dān)”到“多元共投”

目前主要由政府財(cái)政作為土地整治資金的主要來源顯然不可持續(xù)，在新時(shí)期土地整治應(yīng)探索由政府、企業(yè)、個(gè)人等多元主體形成的外包式、股份式、私營式等不同結(jié)構(gòu)的PPP（Public-Private Partnership）資金支撐模式。在此模式下，政府和私人部門（企業(yè)或個(gè)人）可以依據(jù)項(xiàng)目特征、資金現(xiàn)狀和發(fā)展預(yù)期設(shè)計(jì)融資方案，可以由政府全額出資企業(yè)承包部分工程（外包式），也可以制定各方資金比例和分配預(yù)期收益（股份式），或者由私人部門全額負(fù)責(zé)（私營式），從多種渠道滿足土地整治資金訴求，從而多元共投，保障整治工作持續(xù)有序的推進(jìn)。

5 結(jié)論與建議

國內(nèi)外宏觀經(jīng)濟(jì)形勢的重大變化、中國不斷發(fā)展的經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型需求和逐步深入的全面改革預(yù)期將為土地整治帶來更多的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，亟需土地整治未雨綢繆、與時(shí)俱進(jìn)地進(jìn)行積極的轉(zhuǎn)型發(fā)展探索。本文通過總結(jié)土地整治新形勢下的轉(zhuǎn)型背景，分析了土地整治當(dāng)前的突出問題和發(fā)展需要，探究了土地整治本質(zhì)和功能的根本認(rèn)知，提出了土地整治在“四期疊加”時(shí)期要實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型“十大戰(zhàn)略導(dǎo)向”，如此才能應(yīng)時(shí)所需、切實(shí)成為新形勢下統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、服務(wù)全面建設(shè)小康社會新目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的有力抓手和重要平臺。

當(dāng)然，土地整治轉(zhuǎn)型發(fā)展戰(zhàn)略也離不開強(qiáng)有力的實(shí)施保障，一是要對應(yīng)土地整治的轉(zhuǎn)型定位，進(jìn)一步促進(jìn)土地整治的法律地位提升，加緊提出《土地整治法》的立法建議，從根本上提升土地整治的權(quán)威性；二是要完善土地整治規(guī)劃體系和引領(lǐng)效能，進(jìn)一步強(qiáng)化轉(zhuǎn)型發(fā)展導(dǎo)向下的規(guī)劃定位、目標(biāo)及任務(wù)，有效統(tǒng)籌資源、服務(wù)國家內(nèi)外大戰(zhàn)略的順利開展；三是要強(qiáng)化提升土地整治轉(zhuǎn)型發(fā)展的科技支撐，編制詳細(xì)又具備地方彈性的新型整治技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)程，提高土地整治功能化、模型化、信息化水平；四是要全面提升土地整治轉(zhuǎn)型服務(wù)意識，界定明晰政府與私人部門的權(quán)責(zé)利，運(yùn)用分層次、分區(qū)域、分類型、分單元等多種模式，因地制宜、因時(shí)制宜地引導(dǎo)推進(jìn)土地整治工作順利轉(zhuǎn)型發(fā)展。

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（本文責(zé)編：陳美景）

Strategy Orientations of Transformation Development： Land Consolidation in the New Period of China

YAN Jin-ming， XIA Fang-zhou， MA Mei
（Department of Land Management， School of Public Administration& Policy， Renmin University of China， Beijing 100872， China）

The purpose of this article is to identify the emerging issues and transformation requirements of land consolidation， to redefine its essence and functions， and then to figure out the strategic orientations of transformation development based on the macroscopic background of national strategy development. Methods of literature review and comparative analysis are applied. The results show that currently， land consolidation is in a new period with transformation requirements. Against the new definition of its essence as “readjustment of human-earth interrelation” and functions as “satisfaction of individuals’improvement requirements in production， life and ecology”， ten strategic orientations are put forward in allusion to current problems such as cramped cognitive， low positioning， homogeneous pattern， and lack of innovative concepts， coordination as well as public participation. The conclusion is that land consolidation shouldbe changed from land-only to high-level integration in its position， from quantity-priority to quaternity in its concept，from grain production to landscape protection in its orientation， from land-oriented to people-oriented in its core， from protecting farmland to optimizing production， life and ecology in its target， from single implement to feature generalization in its object， from project-carrying to domain-coordinationin its scale， from homogeneity to differentiation in its pattern，from top-down to up-down in its path， from fiscal burden to multiple modelin its fund.With this ten strategy orientations，land consolidation can be regarded as the powerful gripper and important platform to balance urban-rural development and contribute to the new goal of building a well-off society in an all-round way.

land consolidation； essence and functions； strategy orientations； transformation development

F301.2

A

1001-8158（2016）02-0003-08

10.11994/zgtdkx.20160129.145443

2015-12-20；

2016-01-18；修稿日期：2016-01-29

國土資源部公益性行業(yè)科研專項(xiàng)課題（201511003-2）；國土資源部公益性行業(yè)科研專項(xiàng)課題（201511010-04）；中央在京高校重大成果轉(zhuǎn)化項(xiàng)目。

嚴(yán)金明（1965-），男，江蘇南通人，教授，博士生導(dǎo)師。主要研究方向?yàn)橥恋乩霉芾砼c城鄉(xiāng)規(guī)劃。E-mail： yanjinming@ruc.edu.cn

馬梅（1981-），女，江蘇徐州人，博士研究生。主要研究方向?yàn)橥恋匾?guī)劃與利用。E-mail： meim@mail.mlr.gov.cn